2
Nuläge och bedömning av nuläget
En särskild jämkningsperiod och beräknad inkomst
Som jämkningsperiod betraktas i regel en period om en månad eller fyra på varandra följande kalenderveckor, beroende på personens lönebetalningsperiod. En så kallad särskild jämkningsperiod används när den sedvanliga jämkningsperioden omfattar sådana tidsperioder för vilka den sökande har rätt till full arbetslöshetsförmån eller för vilka han eller hon inte har rätt till arbetslöshetsförmån.
Jämkningen av arbetslöshetsförmåner gjordes smidigare genom lagen om temporära undantag från lagen om utkomstskydd för arbetslösa på grund av covid-19-epidemin, som trädde i kraft den 11 maj 2020, så att den så kallade särskilda jämkningsperioden och den beräknade lön som hänger samman med den slopades temporärt. Jämkningsperioden och ansökningsperioden för förmånen är undantagsvis alltid fyra på varandra följande kalenderveckor eller en månad, även om perioden innehåller dagar för vilka det inte finns någon förmånsrätt. Alla de lönedagsenliga löner som betalats under de fyra på varandra följande kalenderveckorna eller månaden i fråga och den arbetstid som ligger till grund för lönen beaktas vid jämkningen av förmånen, även om lönen har betalats en dag då personen inte har rätt till arbetslöshetsförmåner.
Slopandet av den särskilda jämkningsperioden och den beräknade lönen upplevs ha gjort verkställigheten av utkomstskyddet för arbetslösa lättare. Enligt de synpunkter som fåtts från verkställighetsorganisationerna har de kontakter till kundtjänsten som beror på jämkning minskat och de förmånsbeslut som gäller jämkad förmån upplevts som rättvisare och begripligare än tidigare. Också antalet besvär upplevs ha minskat under den tid som undantagen har tillämpats.
Utbetalning av arbetslöshetsförmån utan beslut dvs. så kallat förskottsbetalningsförfarande
Under de undantagsförhållanden som covid-19-pandemin orsakade föreskrevs det temporärt om undantag från 11 kap. 8 § i lagen om utkomstskydd för arbetslösa, där det föreskrivs om utbetalning av arbetslöshetsförmån utan beslut (lag 315/2020). När den som betalar ut arbetslöshetsförmånen bedömer att ansökan inte kan behandlas i enlighet med 11 kap. 1 a § 1 mom. i lagen om utkomstskydd för arbetslösa utan ogrundat dröjsmål och att ett beslut inte kan meddelas i enlighet med 1 a § 2 och 3 mom. i det kapitlet, kan den på eget initiativ på basis av ansökan betala ut arbetslöshetsförmånen i förskott utan att meddela ett beslut. Förskott kan få vara betalt för sammanlagt högst sex månader i stället för de sedvanliga två månaderna. Ändringen gjordes eftersom ett mer omfattande och effektivare utnyttjande av förskottsbetalning antogs underlätta ordnandet av utkomstskydd via systemet med utkomstskydd för arbetslösa när antalet ansökningar kraftigt ökat.
Möjligheten till förskottsbetalning är till nytta inte bara i krissituationer utan också vid hantering av den normala säsongsvariationen i antalet ansökningar. Utnyttjandet av undantagsbestämmelsen om utvidgad förskottsbetalning bedöms ha förblivit relativt litet. Den som betalar ut arbetslöshetsförmånen har alltid rätt att tillämpa prövning vid utbetalning i förskott, och bestämmelsen förpliktar inte den som betalar ut förmånen att betala förskott.
5
Remissvar
Under beredningen av propositionen har också Finlands näringsliv, Kommun- och välfärdsområdesarbetsgivarna KT, Finlands Fackförbunds Centralorganisation FFC, STTK, Akava, Företagarna i Finland rf, Arbetslöshetskassornas Samorganisation och Folkpensionsanstalten getts möjlighet att kommentera propositionen skriftligen.
Ålands landskapsregering och Ålands arbetsmarknads- och studieservicemyndighet har hörts.
Skriftliga kommentarer lämnades av Finlands näringsliv, Kommun- och välfärdsområdesarbetsgivarna KT, Finlands Fackförbunds Centralorganisation FFC, Folkpensionsanstalten, Akava och Arbetslöshetskassornas Samorganisation.
De som gav utlåtande om propositionen ansåg att den i huvudsak var ändamålsenlig och värd att understöda. Finlands näringsliv rf anser att det inte finns grunder för att förlänga giltighetstiden för undantagen.
8
Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning
Enligt 19 § 1 mom. i grundlagen har alla som inte förmår skaffa sig den trygghet som behövs för ett människovärdigt liv rätt till oundgänglig försörjning och omsorg. Med stöd av 19 § 2 mom. i grundlagen ska var och en genom lag garanteras rätt att få sin grundläggande försörjning tryggad bland annat vid arbetslöshet. Bestämmelsen förutsätter att lagstiftaren garanterar var och en som behöver grundläggande försörjning en subjektiv rätt till den trygghet som det allmänna genom lag är skyldig att ordna. Den sociala tryggheten är förknippad med vissa sociala risksituationer som nämns i bestämmelsen, men också med respektive lagbestämmelser om bidragskriterier, behovsprövning och procedurer (RP 309/1993 rd, s. 74, bland annat GrUU 55/2016 rd, s. 3 och GrUU 48/2006 rd, s. 2). Systemen för grundläggande försörjning bör vara så täckande att inga grupper lämnas utanför systemen och därmed blir lidande (RP 309/1993 rd, s. 75/I, GrUU 48/2006 rd, s. 2, GrUU 6/2009 rd, s. 7/II). Utkomstskyddet för arbetslösa utgör en sådan grundläggande försörjning som avses i 19 § 2 mom. i grundlagen, och genom lagen om utkomstskydd för arbetslösa tillgodoses den rätt att vid arbetslöshet få sin grundläggande försörjning tryggad som enligt grundlagen ska garanteras var och en (se till exempel GrUU 25/2013 rd).
Grundlagens 19 § tryggar inte som sådan bevarandet av förmåner på uttryckligen nuvarande nivå och förutsätter inte att de höjs enligt den allmänna kostnadsnivån (se till exempel GrUU 55/2016 rd, s. 3—4, GrUU 11/2015 rd, s. 2—3). Vid dimensioneringen av de sociala rättigheterna har det ansetts att det ligger helt i linje med den handlingsskyldighet som ålagts lagstiftaren att den sociala tryggheten planeras och utvecklas enligt samhällets ekonomiska resurser och att man kan ta hänsyn till den rådande situationen inom samhällsekonomin och de offentliga finanserna vid dimensioneringen av förmåner som direkt finansieras av det allmänna (se till exempel GrUU 58/2016 rd, s. 2, GrUU 34/1996 rd, s. 2—3).
Enligt 6 § 1 mom. i grundlagen är alla lika inför lagen. Grundlagens 6 § 1 mom. uttrycker ett krav på juridisk likabehandling och faktisk jämlikhet. I bestämmelsen ingår ett förbud mot godtycke och ett krav på enahanda bemötande i likadana fall (RP 309/1993 rd, s. 46). Jämlikhetsbestämmelsen kräver ändå inte att alla människor i alla avseenden ska behandlas lika, om inte förhållandena är likadana.
Jämlikhetbestämmelsen gäller också lagstiftaren. Vissa människor eller människogrupper får inte genom lag godtyckligt ges en gynnsammare eller ogynnsammare ställning än andra. Jämlikhetsaspekter spelar en viss roll såväl när medborgarna ges fördelar eller rättigheter genom lag som när de påförs skyldigheter. Samtidigt är det typiskt för lagstiftningen att den på grund av ett visst godtagbart samhälleligt intresse behandlar människor olika bland annat för att främja faktisk jämlikhet (RP 309/1993 rd, s. 46, se även GrUU 31/2014 rd, s. 3/I). I grundlagsutskottets praxis har det vedertaget betonats att jämlikhetsprincipen inte kan orsaka strikta gränser för lagstiftarens prövningsrätt när man eftersträvar reglering som förutsätts av samhällsutvecklingen (se till exempel GrUU 28/2009 rd, s. 2/II, GrUU 38/2006 rd, s. 2/I, GrUU 1/2006 rd, s. 2/I, GrUU 59/2002 rd, s. 2/II).
I 6 § 2 mom. i grundlagen ingår ett förbud mot diskriminering, enligt vilket ingen utan godtagbart skäl får särbehandlas på grund av kön, ålder, ursprung, språk, religion, övertygelse, åsikt, hälsotillstånd eller handikapp eller av någon annan orsak som gäller hans eller hennes person. Förteckningen är dock inte uttömmande, utan diskriminering ska vara förbjuden också på grund av någon annan omständighet som gäller den enskilde som person. En sådan orsak kan vara till exempel samhällelig ställning och egendom (se RP 309/1993 rd, s. 47, se även till exempel GrUU 53/2016 rd och GrUU 31/2014 rd, s. 3/I).
Enligt grundlagsutskottet är det också möjligt att allas försörjning under arbetslöshet inte kan tryggas på samma sätt, inte ens när det är fråga om särbehandlande faktorer som gäller arbetslösa (GrUU 43/2001 rd, s. 3, GrUU 32/2000 rd, s. 2, GrUU 32/1997 rd, s. 3—4, GrUU 17/1996 rd, s. 2—3, GrUU 17/1995 rd, s. 2). Segregeringen måste dock anses godtagbar med hänsyn till de grundläggande fri- och rättigheterna (GrUU 27/2009 rd, s. 2, GrUU 42/2004 rd, s. 2, GrUU 46/2002 rd, s. 6—7). Att till exempel gynna en viss persongrupp i fråga om utkomstskyddet för arbetslösa har varit möjligt, om det inte är godtyckligt eller oskäligt (GrUU 64/2010 rd, s. 2/II).
I denna proposition föreslås när det gäller jämkning av arbetslöshetsförmåner en fortsättning av det temporära undantaget från användningen av omvandlad beräknad inkomst och av särskild jämkningsperiod. Enligt förslaget ska den inkomst som jämkningen grundar sig på beaktas till det betalda beloppet utan att omvandlas till beräknad inkomst, om inkomsten har betalats under en kortare jämkningsperiod än normalt.
Syftet med de föreslagna ändringarna är att temporärt göra förutsättningarna för erhållande av arbetslöshetsförmåner mindre strikta, så att den arbetsmängd som behandlingen av ansökningar medför kan minskas och behandlingen påskyndas i vissa fall. På grund av de föreslagna ändringarna kan dagpenningsbeloppet för en del av de sökande vara högre än beräknat enligt de gällande bestämmelserna, medan nivån på dagpenningen kan vara lägre för andra. Enligt de nuvarande bestämmelserna om en särskild jämkningsperiod beaktas vid jämkning inte de inkomster som har betalats under den tid ett hinder föreligger. Enligt förslaget jämkas dessa personers inkomster temporärt med arbetslöshetsförmånen, varvid arbetslöshetsförmånens belopp är lägre än beräknat enligt de nuvarande bestämmelserna. Med tanke på likabehandlingen av dem som ansöker om arbetslöshetsförmån innebär förslaget att alla sökandes inkomster jämkas temporärt enligt samma bestämmelser.
De undantag som gäller jämkning av arbetslöshetsförmåner föreslås bli tillämpade så att bestämmelserna, när ändringarna träder i kraft, tillämpas under den ansökningsperiod som börjar efter den 30 november 2021. Till denna del har det säkerställts att de redan gällande undantagsbestämmelserna kan tillämpas utan avbrott när denna lag träder i kraft. När giltighetstiden eller tillämpningen upphör ska undantagen fortfarande tillämpas under en period som har börjat under giltighetstiden eller tillämpningen. Till denna del påverkas förmånsbeloppet för den som ansöker om utkomstskydd för arbetslösa av hur ansökningsperioderna infaller i förhållande till tillämpningen av undantagen. Det är fråga om en så smidig tillämpning som möjligt av dessa undantag så att de temporära undantag som görs i den gällande lagen inte fördröjer behandlingen av förmånsansökningar i ändringsskedet.
Syftet med ändringarna är att trygga den rätt till social trygghet som den som ansöker om arbetslöshetsförmån har under arbetslöshetstiden genom att försnabba och förenkla behandlingen av ansökningar om arbetslöshetsförmåner. De föreslagna ändringarna kan inte anses vara problematiska med hänsyn till 6 § 2 mom. eller 19 § 2 mom. i grundlagen.
I propositionen föreslås det ett undantag till den bestämmelse i lagen om utkomstskydd för arbetslösa som gör det möjligt att i förskott utan beslut betala ut arbetslöshetsförmåner på basis av ansökan. Undantaget gäller den tid för vilken förmånen har kunnat betalas i förskott. Det föreslås att förlängningen av denna tid från två månader till sex månader fortsätter. Syftet med förslaget är att under krisen se till att de som ansöker om utkomstskydd snabbare får hjälp via systemet för utkomstskydd. Enligt bestämmelsen kan den som beviljar arbetslöshetsförmån, när den bedömer att behandlingen av ansökan kommer att dra ut på tiden, på eget initiativ i förskott utan beslut betala ut en arbetslöshetsförmån. Liksom vanligt förutsätter utbetalningen i förskott att vissa förutsättningar uppfylls. En förutsättning är att en person som är berättigad till arbetslöshetsförmån har gjort en ansökan och har fått ett positivt arbetskraftspolitiskt utlåtande i ärendet. I fråga om den som ansöker om inkomstrelaterad dagpenning är det dessutom av betydelse att arbetsvillkoret har kunnat uppfyllas under tiden som medlem i arbetslöshetskassan. På detta sätt säkerställs att de personer som har kunnat uppfylla rätten till inkomstrelaterad dagpenning får förskott från arbetslöshetskassan. Den som beviljar arbetslöshetsförmånen kan efter det i förskott betala ut arbetslöshetsförmånen, vilket i denna situation också kan ske automatiskt från verkställarens system för utbetalning av arbetslöshetsförmåner. Den som beviljar arbetslöshetsförmånen ska senare meddela sökanden ett beslut om förmånen, där det förskott som betalats ut dras av från den arbetslöshetsförmån som beviljas.
På dem som verkställer arbetslöshetsförmåner tillämpas allmänt de administrativa bestämmelser som tillämpas på behandlingen av ärenden inom den offentliga förvaltningen, såsom förvaltningslagen (434/2003), lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (621/1999) och lagstiftningen om dataskydd på det sätt som föreskrivs där. Vid beredningen av denna proposition har det bedömts att förslaget är förenligt med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) och artikel 22.1 i den samt med dataskyddslagen (1050/2018). I den bestämmelse som möjliggör förskottsbetalning är det inte fråga om sådant automatiskt beslutsfattande på individnivå som avses i den allmänna dataskyddsförordningen. Däremot är det fråga om att i tillräckligt god tid få i 19 § 2 mom. i grundlagen avsedd tryggad försörjning vid arbetslöshet. Tillämpningen av den föreslagna bestämmelsen förutsätter att sökanden har ansökt om arbetslöshetsförmån hos den som verkställer arbetslöshetsförmånen, att sökanden har fått ett positivt arbetskraftspolitiskt utlåtande i ärendet och, i fråga om sökande av inkomstrelaterad dagpenning, att hans eller hennes arbetsvillkor har kunnat uppfyllas under medlemskapet i arbetslöshetskassan. Tillämpningen av bestämmelsen förutsätter dessutom att den som verkställer arbetslöshetsförmånen bedömer den eventuella behandlingssituationen för ansökan och om det finns grund för att börja betala ut arbetslöshetsförmånen i förskott för att trygga sökandens försörjning. Den som verkställer arbetslöshetsförmånen kan också utnyttja automatisering vid bedömningen av förutsättningarna för förskottsbetalning. Den som beviljar arbetslöshetsförmån ska sträva efter att behandla ärendet utan dröjsmål och i enlighet med 11 kap. 3 § i lagen om utkomstskydd för arbetslösa ge ett beslut om en arbetslöshetsförmån. Endast detta beslut är ett beslut på individnivå om rätt till utkomstskydd för arbetslösa. Ändring i detta beslut får sökas genom besvär i enlighet med 12 kap. 1 § i lagen om utkomstskydd för arbetslösa.
Regeringen anser att lagförslaget kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning.