1.1  Bakgrund

Finansministeriet tillsatte i augusti 2021 en utredare för att utreda snabbverkande åtgärder som förbättrar tillgången på kompetent arbetskraft samt matchningen mellan lediga jobb och arbetssökande. Utredningsarbetet blev klart i september 2021 (Finansministeriets publikationer – 2021:48) och som en åtgärd med snabb verkan föreslogs i utredningen att man temporärt höjer inkomstgränserna för studiestödet. Enligt utredningen skulle en skälig höjning av inkomstgränserna för studiestödet förbättra de studerandes försörjningsförutsättningar och möjligheter att komplettera studiestödet med löneinkomster. Enligt utredningen är en höjning av inkomstgränserna ett effektivt sätt att förbättra de studerandes utkomst med tanke på statsfinanserna. I utredningen föreslogs det att inkomstgränserna för studiestödet höjs med t.ex. med 25 procent. Eftersom studiestödets syfte är att trygga försörjningen vid heltidsstudier, bör höjningen av inkomstgränserna vara måttfull så att den inte bidrar till förvärvsarbete som drar ut på studierna. 

Statsminister Sanna Marins regering har under budgetförhandlingarna om statsbudgeten för 2022 dragit upp riktlinjer för åtgärder som stöder tillgången på kompetent arbetskraft och förbättrar matchningen av arbetskraft. Enligt riktlinjerna ska regeringen fokusera på åtgärder med snabb verkan för att avhjälpa den brist på arbetskraft som uppstått på arbetsmarknaden. Enligt regeringsprogrammets skrivning om att förbättra sysselsättningen för unga ska regeringen förbättra förutsättningarna för sysselsättning av unga och temporärt höja inkomstgränserna för studiestödet för år 2022. 

Bestämmelser om studiestöd och de inkomstgränser för studerande som påverkar studiestödet finns i lagen om studiestöd (65/1994). Centrala grunder för beviljande av studiestöd är att den studerande är i behov av ekonomiskt stöd, bedriver studierna på heltid samt har framgång i studierna. Vid behovsprövningen som baserar sig på den studerandes egna inkomster använder man sig av årsinkomstgränser som är anpassade till antalet stödmånader och som beräknas utifrån inkomstgränserna för stödmånader och för månader utan studiestöd. En studerande kan tjäna in fribeloppet när som helst under kalenderåret. Den studerandes inkomster undersöks inte vid ansökan om eller utbetalning av stöd, utan inkomstkontrollen görs i efterhand sedan beskattningen har slutförts. Syftet med inkomstgränserna är att styra stödet till heltidsstudier. År 2021 uppgår inkomstgränsen för en stödmånad till 696 euro och inkomstgränsen för en månad utan studiestöd till 2 078 euro. 

1.2  Beredning

Propositionen har beretts vid undervisnings- och kulturministeriet i samarbete med finansministeriet och Folkpensionsanstalten (FPA). 

På grund av propositionens brådskande natur måste remisstiden förkortas jämfört med remisstiden enligt anvisningen om hörande vid lagberedning, och utkastet till proposition var på ett kort remissförfarande den 22—28 oktober 2021. Begäran om utlåtande om utkastet till proposition sändes till finansministeriet, social- och hälsovårdsministeriet, arbets- och näringsministeriet, justitieministeriet, Folkpensionsanstalten, Finlands Yrkesstuderandes Förbund - SAKKI rf, Finlands Gymnasistförbund rf, Finlands studerandekårers förbund – SAMOK rf, Suomen Opiskelija-Allianssi - OSKU ry och Finlands studentkårers förbund (FSF) rf. 

De handlingar som gäller beredningen av regeringspropositionen finns på undervisnings- och kulturministeriets webbplats: https://minedu.fi/hanke?tunnus=OKM058:00/2021 

4.1  Förslagen

I propositionen föreslås det att inkomstgränserna för studiestöd höjs med 25 procent för år 2022. Dessutom föreslås att de belopp som avses i bestämmelsen om återkrav av stöd som betalats till för högt belopp och som beaktas när den studerandes årsinkomst överstiger beloppet av fribeloppet på motsvarande sätt höjs med 25 procent. Enligt propositionen ska inkomstgränserna och de belopp som ska beaktas vid återkrav av studiestöd på basis av den studerandes inkomster undantagsvis inte justeras 2022 i överensstämmelse med förändringen i det allmänna inkomstnivåindexet. 

Det föreslås att det till 17 a § i lagen om studiestöd fogas ett nytt 2 mom. Enligt det avviker man år 2022 från bestämmelsen i 17 a §, där det föreskrivs att den indexjustering som avses i bestämmelsen görs vartannat år den 1 januari. Enligt den föreslagna paragrafen justeras inkomstgränserna enligt 17 § samt de belopp som anges i 27 § 4 mom. inte i överensstämmelse med förändringen i det allmänna inkomstnivåindexet år 2022, utan den i 1 mom. avsedda justering utifrån inkomstnivåindexet motsvarade den förändring som före utgången av det tredje kvartalet 2021 inträffat under den gångna tvåårsperioden görs först från och med den 1 januari 2023. Den senaste indexjusteringen gjordes vid ingången av 2020, och därför skulle nästa indexjustering med stöd av den gällande bestämmelsen göras vid ingången av 2022. Det är inte ändamålsenligt att den indexjustering som görs vartannat år ska företas vid ingången av 2022, då den föreslagna temporära engångshöjningen av inkomstgränserna med 25 procent genomförs. Nästa gång föreslås inkomstgränserna justeras enligt 17 § och beloppen enligt 27 § 4 mom. i överensstämmelse med förändringen i det allmänna inkomstnivåindexet i januari 2023. Därmed skulle de justeringar av inkomstgränserna som baserar sig på inkomstnivåindexet motsvara den förändring under den gångna tvåårsperioden som inträffat före utgången av det tredje kvartalet 2021. Den indexjustering som följer på detta görs enligt förslaget i enlighet med gällande bestämmelser i januari 2024. 

I propositionen föreslås att det till lagen om studiestöd fogas en ny 18 §, där det föreskrivs om de gränser för den studerandes inkomster som ska iakttas vid beräkningen av fribeloppet 2022. Enligt propositionen avviker man 2022 vid beräkningen av fribeloppet från de inkomstgränser enligt 17 § 1 mom. i lagen om studiestöd, vilka från och med 2018 har justerats vartannat år i överensstämmelse med förändringen i det allmänna inkomstnivåindexet. Den föreslagna höjningen med 25 procent görs i de inkomstgränser som gällde 2020 och 2021, varvid inkomstgränsen för en stödmånad stiger från nuvarande 696 euro till 870 euro och inkomstgränsen för en månad utan studiestöd från 2 078 euro till 2 600 euro. För tydlighetens skull avrundas inkomstgränserna enligt förslaget till närmaste hela tio euro. 

Enligt propositionen föreskrivs i den nya 18 § att med avvikelse från vad som föreskrivs i 17 § 1 mom. om beräkning av den studerandes fribelopp, att fribeloppet för 2022 beräknas så att den studerande kan ha en inkomst på 870 euro för varje månad för vilken han eller hon har fått studiepenning eller bostadstillägg samt 2 600 euro för varje månad för vilken han eller hon inte har fått studiepenning eller bostadstillägg. Enligt förslaget stiger till exempel den årliga inkomstgränsen för en studerande som regelbundet lyfter studiestöd i nio månader år 2022 från nuvarande 12 498 euro till 15 630 euro. Den föreslagna bestämmelsen tillämpas endast på studiestöd som beviljats för 2022, så avsikten är att fribeloppet år 2023 och därefter ska beräknas med iakttagande av de bestämmelser som gällde vid den föreslagna lagens ikraftträdande. 

I 27 § 4 mom. i den gällande lagen om studiestöd föreskrivs om återkrav av studiestöd på basis av den studerandes egna inkomster. Eftersom det föreslås att den studerandes egna inkomstgränser temporärt höjs med 25 procent, bör också de belopp som beaktas vid återkrav av studiestöd på basis av den studerandes egna inkomster höjas med 25 procent till den del återkravet gäller studiestöd som beviljats år 2022 och överskrider fribeloppet för 2022. Därför föreslås det att det till lagen om studiestöd fogas en ny 27 b §, där det separat föreskrivs om de förhöjda belopp som ska beaktas vid återkrav i samband med överskridning av fribeloppet år 2022 och som avviker från de belopp som anges i 27 § 4 mom. i den gällande lagen. De belopp som anges i 27 § 4 mom. i gällande lag justeras vartannat år på basis av förändringen i det allmänna inkomstnivåindexet, och därför föreslås att höjningen på 25 procent görs i de belopp som gäller 2020 och 2021. För tydlighetens skull avrundas de belopp till närmaste tio euro. 

Enligt föreslagna 27 b § återkrävs, om en studerandes årsinkomst enligt 18 § överstiger fribeloppet för 2022, en stödmånads studiepenning och bostadstillägg för varje påbörjat överstigande belopp om 1 730 euro i kronologisk ordning med början från kalenderårets sista stödmånad. Om fribeloppet har överskridits med högst 290 euro, återkrävs dock inte stöd som betalats ut till för stort belopp. 

4.2  De huvudsakliga konsekvenserna

Konsekvenser för den studerandes ekonomiska ställning och förvärvsarbete 

Förslaget skulle förbättra den ekonomiska situationen för sådana studerande vars årsinkomster 2022 överskrider de nuvarande årsinkomstgränserna eller som inte behöver återbetala stöd när inkomstgränserna höjts. Den föreslagna höjningen av inkomstgränserna med 25 procent skulle lindra behovsprövningen för uppskattningsvis 38 000 studiestödstagare. Av dessa skulle uppskattningsvis 3 400 vara nya stödmottagare. Den föreslagna höjningen av inkomstgränserna skulle höja inkomstgränsen för en stödmånad från 696 euro till 870 euro och inkomstgränsen för en månad utan stöd från 2 078 euro till 2 600 euro. Ändringen skulle t.ex. öka möjligheterna för en heltidsstuderande som omfattas av studiestödet nio månader per år att få extra inkomster med ca 3 000 euro år 2022, eftersom den årliga inkomstgränsen skulle stiga från nuvarande 12 498 euro till 15 630 euro. För närvarande är en studerande inte alls berättigad till stöd om årsinkomsten överstiger 23 554 euro. Denna gräns stiger enligt förslaget till 29 470 euro år 2022. År 2023 återgår de årliga inkomstgränserna enligt förslaget till nästan nuvarande nivå, dock så att de justeras vid ingången av 2023 i enlighet med förändringen i det allmänna inkomstnivåindexet. Den uppskattade ändringen av inkomstnivåindexet under två år väntas vid utgången av tredje kvartalet 2021 uppgå till 4,39 procent, vilket innebär att årsinkomstgränsen för en studerande som lyfter stöd under nio stödmånader enligt uppskattningen uppgår till 13 047 euro år 2023. 

De föreslagna högre inkomstgränserna skulle temporärt förbättra de studerandes möjligheter till arbete vid sidan av studierna. Den föreslagna höjningen av inkomstgränserna skulle dessutom minska de återkrav som i efterhand ställs på den studerandes inkomster och som hänför sig till studiestöd som beviljats 2022. 

Omvandlat till arbetstimmar kan t.ex. en extra inkomst på 3 000 euro per år innebära 200—300 arbetstimmar, dvs. cirka 1,5 eller 2 månaders arbete. Det kan också innebära t.ex. en ökning med i genomsnitt 17—25 arbetstimmar per månad, vilket innebär att arbetsmängden ökar med ungefär en arbetsdag per vecka. Konsekvenserna för möjligheterna att förvärvsarbeta är dock olika i olika livssituationer och varierar för studerande inom olika studieområden. Vanligtvis ökar förvärvsarbetet i synnerhet i slutskedet av studierna. 

En utredning som granskat förvärvsarbete vid sidan om studierna i samband med yrkeshögskolestudier (Vanhanen-Nuutinen, Saari, Kotila, Mäki och Syrjänen (2018): Arbete vid sidan av studier – ett problem eller en möjlighet för yrkeshögskolestuderanden? Undervisnings- och kulturministeriets publikationer 2018:10) påverkar hur studierna framskrider på olika sätt beroende på arbetets art och hur väl arbetet motsvarar den bransch som studeras. Krävande arbetsuppgifter ökar studiemotivationen, men verkar också öka antalet veckotimmar och den arbetsrelaterade stressen för den studerande. Ett stort antal arbetstimmar i ett arbete som dåligt motsvarar studieämnet kan däremot försvaga motivationen och således bromsa upp studietakten. Enligt utredningen förbättrar synergin mellan jobb och studier inlärningen och studiemotivationen hos studerande inom yrkeshögskolestudier. 

Hur inkomstgränserna för studiestödet påverkar studieframgången behandlas i en undersökning om en reform av studiestödssystemet som blev klar 2016 (Karhunen, Määttänen, och Nyhuset (2016): Opintotukijärjestelmän uudistaminen – rakenteelliseen malliin perustuvia vaikutuslaskelmia. ETLA Raportit No 59.) och i en undersökning om inkomstgränserna för studiestödet och studerandenas förvärvsarbete som blev färdig 2015 (Paasiniemi, Markus (2015): Opintotuen tulorajat ja opiskelijoiden työssäkäynti. VATT muistiot 49). Enligt båda undersökningarna får arbete studierna att framskrida långsammare. Enligt finansministeriets beräkningar bedöms en måttfull höjning av inkomstgränserna endast ha ringa konsekvenser för framgången i studierna. I de granskningar som gjorts vid finansministeriet korrelerar en ökning på 1 000 euro i årsinkomsterna med en minskning på 0,6 studiepoäng i de årliga studiepoängprestationerna. Uppskattningen grundar sig på en statistisk granskning där årsförändringen i antalet studiepoäng för högskolestuderande har förklarats med förändringen i årsinkomsterna där man förenhetligat de observerade bakgrundsvariablerna. I kombination med den uppskattade ökningen av de studerandes årsinkomster innebär det att antalet studiepoäng inom hela högskolesektorn temporärt skulle minska med några tiondelar av en procent. Det finns dock ingen exakt uppskattning av hur inkomstgränserna för studiestödet påverkar studieframgången. Således är det i anslutning till den nu föreslagna höjningen nödvändigt att inom några år bedöma inkomstgränsernas och arbetsinkomsternas inverkan på framgången i studierna mer i detalj. 

Konsekvenser för den offentliga ekonomin 

Den föreslagna höjningen av inkomstgränserna ökar utgifterna för studiestödet. Höjningen av inkomstgränserna skulle öka anslagsbehovet under moment 29.70.55 Studiepenning och bostadstillägg stegvis åren 2022—2024. År 2022 beräknas anslagsbehovet öka med 3,4 miljoner euro, år 2023 med 2,5 miljoner euro och år 2024 med 8,1 miljoner euro. Uppskattningen av ökningen av anslagsbehovet för 2022 grundar sig på en uppskattning av antalet nya stödmånader, inklusive nya stödtagare. Åren 2023—2024 ökar behovet av anslag ytterligare på grund av att höjningen av årsinkomstgränserna minskar de frivilliga återbetalningarna och återkraven av studiestöd. 

Vid en temporär höjning av inkomstgränserna för år 2022, realiseras studiestödsutgifterna stegvis åren 2022—2024 enligt följande: 

Behovet av tilläggsanslag för studiestödet beror på att behovsprövningen lindras när inkomstgränserna höjs. Bedömningen är förenad med osäkerhet om hur villkoren för studiestödet, såsom kravet på studieprestationer, beviljandet av stöd i princip för nio månader samt inledandet och avslutandet av studier mitt under kalenderåret, skulle begränsa användningen av stödet samt hur effekterna fördelar sig i synnerhet mellan 2023 och 2024. Den föreslagna höjningen av inkomstgränserna med 25 procent skulle lindra behovsprövningen för uppskattningsvis 38 000 studiestödstagare. Av dessa mottagare av studiestöd vore merparten, dvs. ca 34 600 (91 %), nuvarande stödmottagare, och dessutom kunde ca 3 400 (9 %) komma att omfattas av studiestödet i och med att den högsta inkomstgränsen skulle stiga. De som omfattas av stödet skulle enligt förslaget få 1—2 fler stödmånader än för närvarande. Den föreslagna höjningen av inkomstgränserna med 25 procent skulle minska behovet av frivillig återbetalning och återkrav av studiestöd för ca 31 700 mottagare av studiestöd. Dessutom skulle höjningen av inkomstgränserna leda till ett större antal studerande som ökar sysselsättningen och skatteintäkterna, men som inte ökar användningen av studiestödet. Det är dock svårt att uppskatta det exakta antalet sådana studerande. 

De ekonomiska konsekvenserna av den temporära höjningen av inkomstgränserna realiseras stegvis under 2022—2024 och upphör huvudsakligen år 2024. Utgifterna för studiestödet skulle bestå av en ökning av antalet stödmånader för nuvarande och nya stödtagare år 2022, en minskning av antalet återbetalningar av studiestöd år 2023 och en minskning av återkraven år 2024. I praktiken skulle således studiestöd som beviljats 2022 inte behöva återbetalas i och med att inkomstgränserna höjs, eftersom behovsprövningen lindras under stödåret och därpå följande år. Inkomstkontrollen görs i efterhand när beskattningen har färdigställts. I och med den föreslagna höjningen av inkomstgränserna skulle således också återkraven minska cirka två år efter att höjningen av inkomstgränserna trätt i kraft. 

Bedömningarna av de ekonomiska konsekvenserna baserar sig på en statistisk granskning som gjorts vid finansministeriet och som bland annat använt sig av registermaterial i mikrosimuleringsmodellen SISU. Dessa uppskattningar har gjorts genom att årsinkomstkontrollen enligt gällande lagstiftning och enligt de höjda inkomstgränserna simulerats med hjälp av 2018 års personmaterial. Storleken på målgruppen är en uppskattning av antalet studerande för vilka återkravet av studiestöd minskar (inbegriper både det egentliga återkravet och frivilliga återbetalningar vid inkomstkontrollen) eller som kan lyfta studiestöd under ett ökat antal stödmånader. Uppskattningarna motsvarar de konsekvensbedömningar av utgifterna för studiestödet som gjorts av Folkpensionsanstalten och som har baserat sig på effekterna av den tidigare höjningen av inkomstgränserna samt på data om hur stödet använts och de studerandes normala beteendemönster. Resultaten av simuleringen har bearbetats så att de motsvarar FPA:s uppgifter om andelen frivilliga återbetalningar inom ramen för inkomstkontrollen av studiestödet 2018. Indelningen i frivilliga återbetalningar och återkrav inverkar på hur effekten fördelas mellan 2023 och 2024. Antalet stödmånader som återbetalas och återkrävs frivilligt minskade med uppskattningsvis 1—2 stödmånader per stödmottagare. 

Propositionen bedöms öka förvärvsarbetet så att lönesumman ökar med cirka 75 miljoner euro år 2022. I och med att de studerandes egna inkomster ökar, minskar utgifterna för det allmänna bostadsbidraget. Inbesparingseffekten är enligt finansministeriets beräkningar uppskattningsvis cirka 5 miljoner euro år 2022. Uppskattningen grundar sig på mikrosimuleringsmodellen SISU:s uppgifter om allmänt bostadsbidrag, enligt vilka ca 70 procent av dem som lyfte studiestöd fick allmänt bostadsbidrag 2018. Av dem hade ca 29 procent en årlig löneinkomst som översteg 10 000 euro. På den inkomstnivån kommer personerna sannolikt att närma sig jämkningen av bostadsbidraget, och 20 procent av dem som får studiestöd kommer att göra det. Det allmänna bostadsbidraget är 80 procent av skillnaden mellan de godtagbara boendeutgifterna och bassjälvriskandelen och förmånstagarens inkomster höjer bassjälvrisken med koefficienten 0,42, varvid förmånstagarens inkomster i okomplicerade fall minskar det allmänna bostadsbidraget med koefficienten 0,8 * 0,42 = 0,34. Besparingarna i det allmänna bostadsbidraget är i så fall ca 20 % * 0,34 * 75 miljoner euro, dvs. ca 5,1 miljoner euro. Uppskattningen är i viss mån optimistisk, och är förenad med osäkerhetsfaktorer, och därför har det inte föreslagits några besparingar i anslagsbehovet under momentet för bostadsbidrag. 

Enligt finansministeriets uppskattning skulle en temporär höjning av inkomstgränserna öka skatteinkomsterna med uppskattningsvis 24,3 miljoner euro år 2022. De uppskattade skatteinkomsteffekterna av höjningen av inkomstgränserna beror på att konsumtionsskatten och intäkterna av samfundsskatten ökar till följd av det ökade förvärvsarbetet, eftersom beskattningen av förvärvsinkomster inte ökar nämnvärt på den inkomstnivå som normalt gäller för studerande. När det gäller utgifterna för studiestödet är uppskattningen statisk, dvs. man har inte beaktat eventuella effekter av mer arbete vid sidan om studierna med avseende på utgifterna för studiestödet. Den fiskala nyttan av ökad sysselsättning, där även inbesparingen i det allmänna bostadsbidraget har beaktats, uppskattas uppgå till sammanlagt 29,4 miljoner euro år 2022. När man från detta drar av 3,4 miljoner euro i fråga om behovet av tilläggsanslag för studiestöd, uppgår nettovinningen av den föreslagna höjningen av inkomstgränserna för den offentliga ekonomin till 26 miljoner euro 2022. 

Konsekvenser för sysselsättningen 

Den föreslagna höjningen av inkomstgränserna för studiestödet med 25 procent ökar enligt finansministeriets uppskattning sysselsättningen med cirka 2 000 personer år 2022. I bedömningen har man utnyttjat resultaten i inhemsk forskningslitteratur (Kosonen och Matikka (2019): Discrete earnings responses to tax Incentives: Empirical evidence and implications samt Kosonen och Järvinen (2019): Opintotuen tulorajat, Palkansaajien tutkimuslaitoksen raportteja 37) om, hur förändringar i inkomstgränserna påverkar förvärvsarbetande bland studerande. Tidigare undersökningar baserar sig på en höjning av inkomstgränserna i en miljö som avviker från den nuvarande och koncentrerar sig endast på högskolestuderande som har lyft studiestödet i nio månader, och därför är en generalisering av forskningsresultaten förenat med osäkerhetsfaktorer. Uppskattningarna gällande sysselsättningen och en ökning av skatteintäkterna inbegriper inte eventuella konsekvenser i form av studier som drar ut på tiden i och med att de studerande förvärvsarbetar mer. De uppskattade sysselsättningseffekterna har uttryckts i form av den genomsnittliga nivån för antalet heltidsanställda genom att dividera den uppskattade höjningen av lönebeloppet med den genomsnittliga inkomsten per hushåll. 

Övriga konsekvenser 

Propositionen har inga betydande konsekvenser för verkställigheten av studiestödet vid FPA. Den föreslagna höjningen av inkomstgränserna lindrar behovsprövningen av studiestödet och minskar återkravet av studerandes inkomster i efterhand, vilket i sin tur kan minska den arbetsmängd vid Folkpensionsanstalten som hänför sig till återkravet av studiestöd som beviljats 2022. I praktiken skulle den minskade arbetsbördan endast gälla till år 2024. Till följd av den föreslagna temporära ändringen av inkomstgränserna skulle FPA dock behöva informera de studerande och uppdatera informationsmaterialet om studiestödet. FPA bör se till att informera om och skapa informationsmaterial som på bred front lyfter fram att det handlar om en tidsbegränsad förändring, samt om vilka inkomstgränser som tillämpas när den temporära höjningen upphört att gälla. Propositionen medför inga betydande tekniska ändringar i FPA:s system, men uppgifter om nya inkomstgränser för en viss tid bör uppdateras på samma sätt som man även för närvarande gör i samband med indexjusteringarna av inkomstgränserna.