4.1
De viktigaste förslagen
4.1.1
Allmänt
Propositionen innehåller förslag till de centrala lagar som krävs för att genomföra reformen av ordnandet av social- och hälsovården och räddningsväsendet i enlighet med regeringsprogrammet för statsminister Sanna Marins regering. Propositionen innehåller bestämmelser om välfärdsområdenas områden, uppgiftsöverföringar, ordnande av förvaltning och ekonomi samt finansiering, ändringar i kommunernas statsandelssystem, ändringar i beskattningen, överföring av personal och egendom samt de ändringar i de allmänna förvaltningslagarna som inrättandet av den nya förvaltningsnivån förutsätter.
4.1.2
Välfärdsområdena, områdesindelningen och ordnande av deras förvaltning och ekonomi
I propositionen föreslås det att organiseringsansvaret för social- och hälsovården och räddningsväsendet överförs från kommunerna till en ny förvaltningsnivå med välfärdsområden. Det föreslås att det i Finland bildas 21 välfärdsområden, i huvudsak utifrån den nuvarande landskapsindelningen. Landskapet Nyland indelas dock i fyra välfärdsområden och utöver dessa ansvarar Helsingfors stad i egenskap av stad för ordnandet av social- och hälsovården och räddningsväsendet. Dessutom ska det i Nyland finnas en HUS-sammanslutning som svarar för de uppgifter som föreskrivs för den i lag och som överenskommits i organiseringsavtalet för HUS.
Välfärdsområdena är offentligrättsliga samfund med regionalt självstyrelse enligt vad som föreskrivs i den nya lagen om välfärdsområden. I den offentliga förvaltningen finns i fortsättningen tre organisatoriskt självständiga aktörer: staten, välfärdsområdena och kommunerna. Eftersom välfärdsområdena är helt nya myndigheter inom den offentliga förvaltningen, är lagstiftning som gäller kommuner eller statliga myndigheter inte direkt tillämplig på dem. Därför bör det genom lag föreskrivas bland annat om bildande av välfärdsområden och om områdesindelning, förhållande till staten och kommunerna, ansvarsområde och uppgifter, förvaltning, beslutsfattande och ekonomi, personalens ställning, finansiering, valförfarande samt invånarnas rätt att delta och påverka. Dessutom bör de allmänna förvaltningslagarna ändras så att välfärdsområdena och välfärdssammanslutningarna beaktas.
Välfärdsområdena ska bildas genom en ny lag om genomförande av reformen av social- och hälsovården och räddningsväsendet och om införande av den lagstiftning som gäller reformen (införandelagen), och de ska inleda sin verksamhet genast då lagen blivit stadfäst 2021. HUS-sammanslutningen inrättas 2022 genom ett grundavtal som godkänts av välfärdsområdesfullmäktige i Nyland och Helsingfors stadsfullmäktige.
Bestämmelser om de välfärdsområden som ska inrättas och om kommunernas placering i välfärdsområdena föreslås i införandelagen. Med stöd av kriterierna i den nya lag om indelningen i välfärdsområden och landskap som ingår i denna proposition kan statsrådet besluta om sammanslagning av välfärdsområden eller överföring av en kommun till ett annat välfärdsområde. Till följd av sammanslagningar av välfärdsområden eller andra ändringar i deras områdesindelning ändras också den landskapsindelning enligt vilken andra myndigheters ansvarsområden delas in. I införandelagen föreskrivs det också om landskapsindelningen när reformen träder i kraft.
I införandelagen föreskrivs också om ett temporärt beredningsorgan med ansvar för inledandet av välfärdsområdets verksamhet och för beredningen av inledandet av områdets verksamhet och förvaltning tills det första välfärdsområdesfullmäktige har valts och den välfärdsområdesstyrelse som tillsatts av välfärdsområdesfullmäktige inlett sin verksamhet. Kommunerna, samarbetsområdena för primärvården och socialvården, sjukvårdsdistriktet, specialomsorgsdistriktet och räddningsväsendet inom välfärdsområdet ska omedelbart efter lagens ikraftträdande avtala om det temporära beredningsorganets sammansättning och om den kommunala myndighet som tillsätter organet. Om beredningsorganet inte har tillsatts senast inom två månader från det att lagen trädde i kraft, tillsätter statsrådet beredningsorganet på förslag av finansministeriet.
En temporär HUS-beredningsgrupp, som består av medlemmar från välfärdsområdena i Nyland, Helsingfors stad och Helsingfors och Nylands sjukvårdsdistrikt, ansvarar för inledandet av HUS-sammanslutningens förvaltning och verksamhet. Gruppen är en del av Helsingfors och Nylands sjukvårdsdistrikt och har ansvar för verksamheten tills styrelsen för HUS-sammanslutningen har valts.
De centrala bestämmelserna om välfärdsområdenas verksamhet, ekonomi och förvaltning samt om granskning av förvaltningen och ekonomin samlas i en allmän lag som gäller dem, lagen om välfärdsområden, på motsvarande sätt som bestämmelser om kommuner i kommunallagen. I regleringen av välfärdsområdenas förvaltning och ekonomi lämnas det utrymme för beslutsfattande som ingår i självstyrelsen och för beaktande av respektive välfärdsområdes regionala särdrag. På samma sätt som i gällande kommunallag ska den reglering som gäller förvaltningen av välfärdsområdena således vara möjliggörande.
I lagen om välfärdsområden föreslås bestämmelser om välfärdsområdets allmänna kompetens och om möjligheten att producera tjänster i bolagsform. Välfärdsområdena ska utöver sina lagstadgade uppgifter ha rätt att inom sitt område åta sig uppgifter som stöder områdets lagstadgade uppgifter. Utförandet av dessa uppgifter får inte äventyra utförandet av de lagstadgade uppgifterna. Dessutom får ett välfärdsområde inom sitt område eller tillsammans med ett annat välfärdsområde också inom detta andra välfärdsområde bedriva affärsverksamhet med låg risk som stöder fullgörandet av dess lagstadgade uppgifter. Under samma förutsättningar kan ett välfärdsområde åta sig uppgifter som hör till kommunernas allmänna kompetens och som alla kommuner i området genom ett avtal ger välfärdsområdet befogenhet att utföra och som dessutom anknyter till välfärdsområdets uppgiftsområde. Kommunerna ska också anvisa välfärdsområdet finansiering för utförande av uppgiften.
För att välfärdsområdena ska kunna grunda sig på självstyrelse förutsätts det att deras högsta beslutande organ, det vill säga välfärdsområdesfullmäktige, väljs genom direkta välfärdsområdesval där invånarna inom välfärdsområdet har allmän och lika rösträtt. Enligt förslaget föreskrivs det om välfärdsområdesval i lagen om välfärdsområden och om förfarandet vid val av välfärdsområdesfullmäktige i vallagstiftningen. Det första välfärdsområdesvalet förrättas i slutet av januari 2022 och därefter förrättas valet alltid i samband med kommunalvalet. I bestämmelserna om välfärdsområdesval iakttas i så stor utsträckning som möjligt principerna i den gällande vallagstiftningen. Ett välfärdsområde utgör en valkrets och välfärdsområdet delas inte in i interna valkretsar.
Enligt propositionen ska inom de minsta välfärdsområdena (högst 200 000 invånare) minst 59 ledamöter väljas till fullmäktige. Inom de större välfärdsområdena väljs minst 69 ledamöter (högst 400 000 invånare), 79 ledamöter (högst 600 000 invånare) eller 89 ledamöter (över 600 000 invånare). Fullmäktige får dock besluta om ett större antal ledamöter än detta.
I och med att uppgifter överförs från kommunerna till välfärdsområdena ska det i lagen om välfärdsområden föreskrivas om invånarnas rätt att delta i och påverka välfärdsområdets verksamhet. Utöver rösträtt ska invånarna i välfärdsområdet ha rösträtt vid folkomröstningar i välfärdsområdet. Invånarna och de som använder tjänster ska dessutom ha rätt till delaktighet och inflytande i välfärdsområdets verksamhet bland annat genom att väcka initiativ. Välfärdsområdesfullmäktige har till uppgift att svara för att invånarna har tillgång till mångsidiga möjligheter att delta. Möjligheterna till deltagande och inflytande kan främjas till exempel genom att man ordnar diskussioner, informationsmöten, invånarråd samt genom att invånarna tas med i planeringen och utvecklingen av tjänster. Välfärdsområdesstyrelsen ska dessutom tillsätta påverkansorgan i välfärdsområdet för att trygga olika befolkningsgruppers möjligheter till inflytande. Välfärdsområdet ska också säkerställa att invånarna, tjänsteanvändarna, organisationerna och övriga sammanslutningar får tillräckligt med information om områdets verksamhet.
Enligt lagen om välfärdsområden ska det i ett välfärdsområde utöver välfärdsområdesfullmäktige finnas en välfärdsområdesstyrelse och en revisionsnämnd samt i ett tvåspråkigt välfärdsområde en nationalspråksnämnd och i Lapplands välfärdsområde en samisk språknämnd. Välfärdsområdet får självt besluta om övriga organ. Välfärdsområdet leds i enlighet med en strategi för välfärdsområdet som godkänts av välfärdsområdesfullmäktige, där fullmäktige satt upp de långsiktiga målen för välfärdsområdets verksamhet och ekonomi. Välfärdsområdets verksamhet, förvaltning och ekonomi leds av välfärdsområdesstyrelsen, under vilken välfärdsområdets direktör lyder.
Välfärdsområdet ansvarar för organiseringen av sina uppgifter. Både i den föreslagna lagen om välfärdsområden och i den nya lag om ordnande av social- och hälsovård (lagen om ordnande av social- och hälsovård) som ingår i propositionen preciseras bestämmelserna om organiseringsansvar och om köpta tjänster i förhållande till den gällande kommunallagen och till social- och hälsovårdslagstiftningen. Enligt lagen om välfärdsområden kan ett välfärdsområde producera tjänsterna självt eller i samarbete med andra välfärdsområden eller enligt avtal skaffa dem av någon annan tjänsteproducent eller producera dem med stöd av en servicesedel. Välfärdsområdena kan samarbeta med varandra genom att tillsätta ett gemensamt organ eller en gemensam tjänst, genom att avtala om skötseln av myndighetsuppgiften eller genom att bygga samarbetet på ett avtal om köpta tjänster. Dessutom kan välfärdsområdena bilda en välfärdssammanslutning för att producera stödtjänster. Organiseringsansvaret för en uppgift kan inte överföras på en välfärdssammanslutning.
Ett välfärdsområde kan inom sitt område bilda bolag för uppgifter som hänför sig till det lagstadgade uppgiftsområdet och så att verksamheten inte äventyrar utförandet av välfärdsområdets lagstadgade uppgifter. Enligt förslaget ska det i lag på motsvarande sätt som i kommunallagen föreskrivas om bolagiseringsskyldighet som utgör en förutsättning för att ett bolag ska kunna vara verksamt på den konkurrensutsatta marknaden samt om undantag från den skyldigheten.
I lagen om välfärdsområden föreslås bestämmelser om skötseln av välfärdsområdets ekonomi och om förfarandet i fråga om fullmakt att uppta lån för finansiering av investeringar. Utgångspunkten för bestämmelserna om välfärdsområdets ekonomi är villkoret att ekonomin ska hållas i balans så att välfärdsområdet har förutsättningar att sköta de tjänster och andra uppgifter som lagstiftningen förutsätter. Ekonomiplanen för välfärdsområdet ska utarbetas så att den är i balans eller uppvisar ett överskott senast vid utgången av det andra året efter budgetåret. I lagen om välfärdsområden ska det också föreskrivas om skyldigheten att täcka underskott inom utsatt tid.
På grund av statens finansieringsansvar får finansieringsbehovet i välfärdsområdets ekonomiplan inte täckas med långfristiga lån. Ett undantag från detta förbud är att det i lagen om välfärdsområden föreskrivs om välfärdsområdets fullmakt att uppta lån. Enligt förslaget beslutar statsrådet om välfärdsområdets fullmakt per räkenskapsperiod att uppta långfristiga lån för finansiering av investeringar. Välfärdsområdets fullmakt att uppta lån ska i regel grunda sig på välfärdsområdets ekonomiska bärkraft och vara kalkylmässig. Fullmakten bestäms som skillnaden mellan det maximibelopp som baserar sig på välfärdsområdets kalkylmässiga låneskötselbidrag och det förväntade lånebeloppet vid räkenskapsperiodens början. Utöver med välfärdsområdets budgetmedel får investeringar i lokaler och andra investeringar finansieras endast med långfristiga lån som tagits inom ramen för denna fullmakt att uppta lån. I lagen föreslås också bestämmelser om välfärdsområdets skyldighet att utarbeta en investeringsplan och om de allmänna kraven i investeringsplanen. Välfärdsplanen får inte stå i strid med välfärdsområdets fullmakt att uppta lån. Investeringsplanen ska bestå av en delplan för social- och hälsovården och en delplan för räddningsväsendet, vilkas närmare innehåll och behandlingen av dem i statsrådet vid de behöriga ministerierna ska regleras i lagen om ordnande av social- och hälsovård och i lagen om ordnande av räddningsväsendet (lagen om ordnande av räddningsväsendet). Syftet med bestämmelserna om investeringsplanen och förfarandet för godkännande av den är att säkerställa att välfärdsområdena planerar investeringarna på ett ekonomiskt hållbart sätt så att den finansiering som står till förfogande räcker till. Ett annat syfte är att säkerställa att de projekt som gäller välfärdsområdenas stora investeringar planeras i enlighet med de riksomfattande strategiska målen och kostnadsnyttoeffektivt med beaktande av de övriga välfärdsområdenas motsvarande planer. Statsrådet kan bevilja statsborgen för lån som tagits inom ramen för en fullmakt att uppta lån.
I lagen om välfärdsområden föreskrivs det också om välfärdsområdenas bolagiserade kompetenscenter för lokal- och fastighetsförvaltning, där staten kan vara delägare. Kompetenscentret ska ha till uppgift att förvalta ett gemensamt lokaldatasystem för välfärdsområdena och det kan också ha andra uppgifter som välfärdsområdena beslutar om.
I lagen om välfärdsområden ska det föreskrivas om granskningen av välfärdsområdets ekonomi och förvaltning. Även statens revisionsverk har granskningsrätt. Enligt förslaget till ändring av lagen om statens revisionsverk ska granskningsrätten för statens revisionsverk omfatta de sammanslutningar och stiftelser som ingår i välfärdsområdena och välfärdsområdeskoncernen. Dessutom ska revisionsverkets granskningsrätt gälla sådana sammanslutningar, stiftelser och inrättningar som inte hör till en välfärdsområdeskoncern och där ett välfärdsområde tillsammans med ett eller flera välfärdsområden, en eller flera kommuner eller staten utövar bestämmande inflytande. Syftet med propositionen är att säkerställa statens möjlighet att övervaka arrangemangen kring ordnande och produktion av tjänster som i huvudsak finansieras med statliga medel och som i många avseenden har anknytning till de grundläggande fri- och rättigheterna.
En ändring av välfärdsområdena kan enligt lagen om indelningen i välfärdsområden och landskap föreslås av de välfärdsområden och kommuner som berörs av ändringen. Dessutom kan finansministeriet inleda en utredning om en ändring av ett välfärdsområde på eget initiativ, på initiativ av en kommun eller ett välfärdsområde eller efter att invånarna i ett välfärdsområde har tagit initiativ. En utredning om en ändring av ett välfärdsområde kan också inledas genom det utvärderingsförfarande som föreskrivs i lagen om välfärdsområden. En förutsättning för ändring av ett välfärdsområde är utöver att välfärdsområdet ska vara enhetligt och funktionellt också att ändringen förbättrar förutsättningarna för att ordna de tjänster som välfärdsområdet ansvarar för eller invånarnas levnadsförhållanden.
Det ska vara möjligt att slå samman välfärdsområden även om välfärdsområdena motsätter sig det. I detta fall förutsätts det först och främst att välfärdsområdet uppfyller förutsättningarna för utvärderingsförfarandet i välfärdsområdet. I lagen om välfärdsområden ska det föreskrivas om utvärderingsförfarande i ett välfärdsområde och om begränsning av välfärdsområdets behörighet till följd av förfarandet. Finansministeriet kan inleda ett utvärderingsförfarande när de omständigheter i anslutning till ordnande av social- och hälsovård som anges i lagen om ordnande av social- och hälsovård eller i anslutning till välfärdsområdets ekonomi och nyckeltalen för ekonomin som anges i lagen om välfärdsområden föreligger. I det förstnämnda fallet inleds förfarandet på social- och hälsovårdsministeriets initiativ och i det senare på finansministeriets eget initiativ. I utvärderingsförfarandet utvärderas välfärdsområdets förutsättningar att klara av sina uppgifter av en utvärderingsgrupp som består av företrädare för finansministeriet, social- och hälsovårdsministeriet, inrikesministeriet och välfärdsområdena samt av en oavhängig ordförande. Utvärderingsgruppen lägger fram ett förslag till behövliga åtgärder för sanering av ekonomin och tryggande av förutsättningarna för ordnande av tjänster. Om finansministeriet bedömer att en sammanslagning av välfärdsområden är lösningen, kan det utifrån förslagen till åtgärder och välfärdsområdesfullmäktiges beslut om dem besluta om att tillsätta en områdesindelningsutredare enligt lagen om indelningen i välfärdsområden och landskap för utredning av en ändring av välfärdsområdet. En eller flera områdesindelningsutredare som tillsätts av finansministeriet bereder tillsammans med välfärdsområdena ett förslag till sammanslagning. Statsrådet kan besluta om en sammanslagning av välfärdsområden på förslag av utredaren.
På HUS-sammanslutningen tillämpas bestämmelserna om välfärdssammanslutningar i lagen om välfärdsområden. På Helsingfors stads verksamhet tillämpas i regel kommunallagen, men på åtskiljandet av förvaltningen och ekonomin inom social- och hälsovården och räddningsväsendet tillämpas dessutom lagen om ordnande av social- och hälsovården och räddningsväsendet i Nyland (Nylandslagen). Helsingfors stad åläggs en skyldighet att särredovisa social- och hälsovårdens och räddningsväsendets ekonomi i kommunens bokföring. För ovannämnda uppgifter får Helsingfors stad inte använda den finansiering som staden fått för att finansiera stadens övriga verksamhet.
4.1.3
Social- och hälsovården
I propositionen föreslås det att ansvaret för att ordna social-och hälsovård både på basnivå och specialiserad nivå koncentreras till en enda anordnare, det vill säga välfärdsområdena. Det föreslås också att verksamheten samlas under en enda budget.
Enligt förslaget ska de centrala bestämmelserna om ordnande av social- och hälsovård ingå i lagen om ordnande av social- och hälsovård. Det föreslås att välfärdsområdet ska ansvara för ordnandet av social- och hälsovården inom sitt område och ha organiseringsansvar för sina invånares social- och hälsovård. I Nylandslagen föreslås sådana bestämmelser om organiseringsansvaret för social- och hälsovården som baserar sig på en särlösning för Nyland och om fördelningen av ansvaret mellan Nylands välfärdsområden, Helsingfors stad och HUS-sammanslutningen. Lagen om ordnande av social- och hälsovård ska tillämpas på Nylands välfärdsområden och Helsingfors stad samt på HUS-sammanslutningen till den del var och en har organiseringsansvar och det inte föreskrivs något annat i Nylandslagen och lagen om ordnande av social-och hälsovård.
Bestämmelser om tidpunkten för överföringen av uppgifter inom social- och hälsovården och om de lagar som upphävs till följd av reformen föreslås i lagen om införande av reformen. Enligt förslaget ska det i speciallagarna om social- och hälsovård även i fortsättningen föreskrivas om organiseringsansvarets innehåll i fråga om olika uppgifter. Avsikten är att en regeringsproposition som gäller ändring av speciallagar om social- och hälsovård ska lämnas till riksdagen senare, dock så att också dessa lagstiftningsändringar har godkänts innan reformen träder i kraft. Den separata regeringspropositionen ska innehålla tekniska ändringar av speciallagarna i anslutning till överföringen av ansvaret för att ordna social- och hälsovård från kommunerna till välfärdsområdena.
Enligt propositionen ska välfärdsområdena ha ansvar för att se till att tjänsterna tillhandahålls och är tillgängliga på behörigt sätt. Tjänsterna ska tillhandahållas jämlikt i form av samordnade tjänstehelheter och nära kunderna med beaktande av befolkningens behov i välfärdsområdet. Tjänster kan sammanföras i större helheter inom välfärdsområdet när tillgången till tjänster och säkerställande av deras kvalitet kräver det eller när ett ändamålsenligt, kostnadsnyttoeffektivt och effektivt tillhandahållande av tjänsterna kräver det. Tjänster kan också sammanföras i större helheter på riksomfattande nivå på det sätt som föreskrivs i hälso- och sjukvårdslagen och socialvårdslagen eller på basis av det samarbetsavtal mellan välfärdsområdena som beskrivs nedan eller ett avtal mellan tvåspråkiga välfärdsområden.
Kommunerna ansvarar även i fortsättningen för främjandet av invånarnas hälsa och välfärd och för miljö- och hälsoskyddet. Även välfärdsområdet och HUS-sammanslutningen ska främja välfärd och hälsa för invånarna i sitt område. Kommunen, välfärdsområdet och HUS-sammanslutningen ska var och en ha det primära ansvaret för främjandet av välfärd och hälsa till den del denna uppgift anknyter till deras övriga lagstadgade uppgifter. Kommunen, välfärdsområdet och i fråga om Nyland HUS-sammanslutningen ska samarbeta för att främja välfärd och hälsa och stödja varandra med sin sakkunskap. Dessutom ska de i främjandet av hälsa och välfärd samarbeta med andra offentliga aktörer, privata företag och allmännyttiga sammanslutningar som är verksamma i området. Kommunen och välfärdsområdet ska också främja goda verksamhetsförutsättningar och påverkningsmöjligheter för de organisationer som utför hälso- och välfärdsfrämjande arbete. Välfärdsområdet ska minst årligen förhandla tillsammans med kommunerna i området och i Nyland med HUS-sammanslutningen samt med andra ovannämnda aktörer som arbetar för att främja välfärd och hälsa inom välfärdsområdet om målen, åtgärderna, samarbetet och uppföljningen i fråga om främjandet av välfärd och hälsa.
I propositionen föreskrivs utifrån grundlagsutskottets utlåtanden om social- och hälsovårdsreformen under den föregående valperioden (GrUU 26/2017, 15/2018 och 65/2018) mer exakt om välfärdsområdenas organiseringsansvar och mera avgränsat om förvärv av tjänster och arbetskraft hos privata tjänsteproducenter samt om anlitandet av hyrd arbetskraft. Enligt propositionen ska ett välfärdsområde ha tillräcklig kompetens, funktionsförmåga och beredskap att ansvara för ordnandet av social- och hälsovård och välfärdsområdet ska se till att social- och hälsovårdstjänster finns tillgängliga enligt invånarnas behov i alla situationer. För att fullgöra sitt organiseringsansvar ska välfärdsområdet i sin tjänst ha sådan yrkesutbildad personal inom social- och hälsovården och sådan administrativ och annan personal som verksamheten förutsätter samt andra behövliga verksamhetsförutsättningar och tillräcklig egen tjänsteproduktion. I olika störningssituationer inom tjänsteproduktionen ska välfärdsområdet kunna trygga tjänsterna med hjälp av sin egen produktion, beredskapsplaner samt samarbete med andra välfärdsområden och tjänsteproducenter.
Ett välfärdsområde kan på basis av ett avtal anskaffa social- och hälsovårdstjänster för en kund av en privat tjänsteproducent, om det behövs för en ändamålsenlig skötsel av uppgifterna. Välfärdsområdet ska uppfylla sitt organiseringsansvar och sörja för att de social- och hälsovårdstjänster som omfattas av dess organiseringsansvar tillhandahålls jämlikt också när det skaffar tjänster. Hos en privat tjänsteproducent kan anskaffas alla social- och hälsovårdstjänster som det inte särskilt i lag förbjuds att skaffa. De tjänster som anskaffas ska till innehållet, omfattningen och kvantiteten vara sådana att välfärdsområdet i alla situationer kan fullgöra sitt organiseringsansvar. Som köpta tjänster får inte anskaffas tjänster som inbegriper utövning av offentlig makt om inte något annat föreskrivs särskilt i någon annan lag, socialt arbete, socialjour, dygnetruntjour inom hälso- och sjukvård eller uppgifter som gäller ordnande av prehospital akutsjukvård.
Privata tjänsteproducenter ska tillhandahålla tjänsterna i enlighet med de lagstadgade kraven på den offentliga social- och hälsovården, det avtal som de ingått med välfärdsområdet och de anvisningar som välfärdsområdet fastställt. Välfärdsområdet ska ansvara för bedömningen av behovet av tjänster och andra uppgifter som hör till organiseringsansvaret även i fråga om köpta tjänster. En privat tjänsteproducent kan dock ges i uppgift att som en del av den vård som ges kunden bedöma vårdbehovet och därmed anknutna vårdlösningar inom primärvårdstjänsterna samt i anslutning till dem genomförda och nära anknutna tjänster inom den specialiserade sjukvården när vårdansvaret för kunden kvarstår inom primärvården och det inte krävs sjukhus- eller poliklinikförhållanden inom den specialiserade sjukvården. I fråga om tjänster inom den specialiserade sjukvården ska bedömningen av vårdbehovet, vårdlösningarna och beslutet om att ta emot en kund till specialiserad sjukvård till övriga delar fattas av en läkare eller tandläkare i tjänsteförhållande. På basis av den bedömning av vårdbehovet som läkaren eller tandläkaren gjort är det dock möjligt att av en privat tjänsteproducent anskaffa olika typer av tjänster inom den specialiserade sjukvården.
Välfärdsområdet får på samma villkor som gäller för köpta tjänster också köpa arbetskraft inom social- och hälsovården från en privat tjänsteproducent och hyra yrkesutbildad personal inom social- och hälsovården som hyrd arbetskraft för tjänster som det själv producerar. En arbetstagare som anskaffats eller hyrts står inte i anställningsförhållande till välfärdsområdet utan till den privata tjänsteproducenten eller bemanningsföretaget, men ska vara direkt underställd välfärdsområdets arbetsledning. Köpt och inhyrd arbetskraft kan också anlitas som kompletterande arbetskraft vid dygnetruntjouren inom hälso- och sjukvården. Anlitande av köpt och inhyrd arbetskraft ska vara tillåtet tillfälligt eller vid problem med tillgången på personal inom dygnetruntjouren även i andra fall än i kompletterande syfte för att trygga tillgången till brådskande vård och dess tillgänglighet. En läkare eller tandläkare som hör till köpt eller hyrd arbetskraft kan göra en bedömning av vårdbehovet och fatta vårdbeslut också i fråga om en patient som tagits in inom dygnetruntjour och specialiserad sjukvård. I brådskande fall eller för att trygga tillgången till vård får en läkare eller tandläkare som hör till köpt eller hyrd arbetskraft även besluta om att ta emot en patient till den specialiserade sjukvården. Då ska en läkare eller tandläkare i tjänsteförhållande dock utan dröjsmål bedöma beslutet och vid behov besluta i ärendet på nytt.
I lagen om ordnande av social- och hälsovård ska det dessutom föreskrivas om de krav och skyldigheter som gäller producenter av köpta tjänster, om de villkor för underleverans som gäller producenter av köpta tjänster, om tillämpningen av de allmänna förvaltningslagarna på köpta tjänster samt om det straffrättsliga tjänsteansvar som gäller producenter av köpta tjänster, personalen hos deras underleverantörer samt köpt och inhyrd arbetskraft. Av välfärdsområdets upphandlingsbeslut ska framgå hur välfärdsområdet förmår fullgöra sitt organiseringsansvar när det köper tjänster samt motiveringar till att villkoren för anskaffning av köpta tjänster uppfylls. Av upphandlingsbeslutet ska också framgå hur välfärdsområdet har förberett sig på avtalets upphörande och på olika störningssituationer samt sörjt för kontinuiteten i verksamheten.
Privata tjänsteproducenter som producerar tjänster inom och för ett välfärdsområde ska ha skyldighet att utöva egenkontroll, vilket för sin del säkerställer att uppgifterna sköts lagenligt och att avtalen iakttas. Välfärdsområdet och den privata tjänsteproducenten ska utarbeta ett program för egenkontroll av de uppgifter och tjänster som de ansvarar för. Av programmet ska framgå hur iakttagandet av ovannämnda skyldigheter ordnas och genomförs som helhet samt hur genomförandet av social- och hälsovårdstjänsterna, säkerheten och den övriga kvaliteten samt jämlikheten följs upp och hur konstaterade brister åtgärdas. Dessutom ska välfärdsområdet sörja för styrningen och övervakningen av privata tjänsteproducenter och deras underleverantörer.
I införandelagen föreskrivs om ogiltighet och uppsägningsmöjligheten i fråga om avtal om köpta tjänster som överförs till välfärdsområdet. Ogiltigheten är bunden till de begränsningar av utläggning som anges i lagen om ordnande av social- och hälsovård och till sådana avtal där det är uppenbart att välfärdsområdet i själva verket inte sköter de uppgifter som omfattas av organiseringsansvaret. Uppsägning möjliggörs i fråga om sådana avtal där uppsägning av avtalen förutsätter en helhetsbedömning av välfärdsområdena om avtalets förenlighet med lagen om ordnande av social- och hälsovård. Sådana avtal upphör att gälla vid utgången av 2025, men för att trygga tillgången till tjänster kan ett avtal som hotas av att bli uppsagt förlängas med två år.
Även kurators- och psykologtjänsterna inom elevhälsan överförs till välfärdsområdena. I lagen om elev- och studerandevård, hälso- och sjukvårdslagen och socialvårdslagen ska det föreskrivas om välfärdsområdets allmänna skyldighet att säkerställa att dessa tjänster är lättillgängliga, att anordna dem i skolor och läroanstalter eller, om det inte finns lämpliga lokaler för ändamålet, i deras omedelbara närhet samt om välfärdsområdets och utbildningsanordnarens skyldighet att samarbeta.
Välfärdsområdet ska vara registeransvarigt för de klient- och journalhandlingar inom social - och hälsovården som uppkommit i den verksamhet som omfattas av dess organiseringsansvar och för de klient- och journalhandlingar inom social- och hälsovården som överförts från kommunernas och samkommunernas förvaltning till välfärdsområdet i enlighet med införandelagen.
Välfärdsområdet ska också se till att social- och hälsovården samordnas, att sådana kundgrupper och kunder som på bred basis behöver tjänster som samordnats identifieras, att servicekedjorna och tjänstehelheterna definieras och att de olika producenterna utnyttjar den information som finns om en kund. Dessutom ska välfärdsområdet svara för samordningen av social- och hälsovårdstjänsterna i samarbete med andra välfärdsområden när tjänsterna koncentreras och avtal om arbetsfördelningen mellan välfärdsområdena ingås och för samordningen av social- och hälsovårdstjänsterna med andra tjänster inom välfärdsområdet. Välfärdsområdet ska också för sin del samordna social- och hälsovårdstjänsterna med kommunens och statens övriga tjänster och främja samordningen av sina social- och hälsovårdstjänster med andra aktörers tjänster.
För planeringen och ledningen av sin ekonomi och verksamhet ska välfärdsområdet utarbeta en servicestrategi för social- och hälsovården som en del av strategin för välfärdsområdet. I servicestrategin beslutar välfärdsområdet om de långsiktiga målen för den social- och hälsovård som omfattas av områdets organiseringsansvar. I servicestrategin ska välfärdsområdet också ställa upp mål för hur social- och hälsovårdstjänsterna tillhandahålls med beaktande av invånarnas behov, de lokala förhållandena samt tillgången till tjänster och tjänsternas tillgänglighet.
Statsrådet fastställer de nationella strategiska målen för social- och hälsovården vart fjärde år. I målen beaktas statsrådets finanspolitiska mål för de offentliga finanserna. Uppnåendet av de strategiska målen följs upp och utvärderas årligen och de ändras vid behov. I anslutning till social- och hälsovårdsministeriet inrättas en delegation för social- och hälsovård som statsrådet tillsätter för en fyraårsperiod. Delegationen har till uppgift att följa upp och utvärdera genomförandet av social- och hälsovården samt att stödja den riksomfattande styrningen av social- och hälsovården. Delegationen ska bestå av välfärdsområdena och de ministerier som styr dem.
Social- och hälsovårdsministeriet förhandlar årligen separat med varje välfärdsområde om genomförandet av de social- och hälsovårdsuppgifter som omfattas av välfärdsområdets organiseringsansvar. Motsvarande förhandlingar förs med HUS-sammanslutningen, och Nylands välfärdsområden och Helsingfors stad deltar också i dessa förhandlingar. För att välfärdsområdets verksamhet och ekonomi ska kunna granskas som en helhet deltar även finansministeriet i förhandlingarna. Förhandlingarna samordnas också med de förhandlingar om organiseringen av räddningsväsendets uppgifter som inrikesministeriet årligen för med varje välfärdsområde.
Det gemensamma informationsunderlaget för styrningen av välfärdsområdena ska bestå av uppgifter om välfärdsområdets befolkning, ekonomi och ordnande av social- och hälsovård. Välfärdsområdet ska årligen utarbeta en redogörelse för social- och hälsovården i välfärdsområdet och för välfärdsområdets ekonomiska läge. Valvira och regionförvaltningsverken ska utifrån de uppgifter som erhållits i samband med tillsynen utarbeta en utredning av lika tillgång till social- och hälsovård i välfärdsområdena. Institutet för hälsa och välfärd ska med hjälp av ovannämnda redogörelser årligen på riksnivå, för varje samarbetsområde för social- och hälsovården och för varje välfärdsområde utarbeta en expertbedömning av befolkningens välfärd och hälsa samt av social- och hälsovårdens tillstånd. Social- och hälsovårdsministeriet ska utnyttja Institutet för hälsa och välfärds expertbedömningar när ministeriet årligen utarbetar en riksomfattande redogörelse där det ingår en bedömning av hur väl kravet på jämlikhet i social- och hälsovården uppfyllts och om finansieringen är på en tillräcklig nivå.
Social- och hälsovårdsministeriet kan vända sig till finansministeriet med ett initiativ om att inleda ett förfarande för utvärdering av ett välfärdsområde, ifall områdets förmåga att ordna social- och hälsovård är uppenbart äventyrad. Social- och hälsovårdsministeriet kan också vända sig till finansministeriet med ett initiativ om beviljande av tilläggsfinansiering till välfärdsområdet och om villkoren för tilläggsfinansieringen.
De välfärdsområden inom vars område Åbo universitet, Uleåborg universitet och Tammerfors universitet och hälsovetenskapliga fakulteten vid Östra Finlands universitet ligger samt HUS-sammanslutningen ska ha ett universitetssjukhus. För samordningen, utvecklingen och samarbetet på regional nivå inom den social- och hälsovård som ordnas av välfärdsområdena föreslås fem samarbetsområden. Bestämmelser om de välfärdsområden som hör till varje samarbetsområde utfärdas genom förordning av statsrådet så att de ovannämnda välfärdsområden som är huvudmän för universitetssjukhus och HUS-sammanslutningen hör till olika samarbetsområden. Samarbetsområdena ska vara geografiskt enhetliga samt utgöra funktionella helheter med hänsyn till ordnandet av social- och hälsovården för befolkningen i området, patient- och klientsäkerheten och tjänsternas tillgänglighet. I varje samarbetsområde upprättas ett samarbetsavtal mellan välfärdsområdena för varje fullmäktigeperiod. Syftet med samarbetsavtalet är att säkerställa arbetsfördelningen, samarbetet och samordningen mellan de välfärdsområden som hör till samma samarbetsområde till den del det är nödvändigt för att trygga fullgörandet av välfärdsområdenas lagstadgade uppgifter och kostnadsnyttoeffektiviteten inom social- och hälsovården. Statsrådet kan besluta om samarbetsavtal mellan välfärdsområdena och avtalets innehåll till den del välfärdsområdena inte kan komma överens om innehållet i samarbetsavtalet eller samarbetsavtalet inte innehåller överenskommelser om de frågor som avses i lagen på ett sätt som tryggar fullgörandet av välfärdsområdenas lagstadgade uppgifter eller en kostnadsnyttoeffektiv social- och hälsovård inom samarbetsområdet. Fullgörandet av samarbetsavtalet ska följas upp och utvärderas årligen i förhandlingar mellan social- och hälsovårdsministeriet och välfärdsområdena i samarbetsområdet. I förhandlingarna deltar också finansministeriet och inrikesministeriet.
I lagen om ordnande av social- och hälsovård ska det föreskrivas om de närmare kraven på innehållet i en delplan för social - och hälsovården i den investeringsplan för välfärdsområdet som det ska föreskrivas om i lagen om välfärdsområden samt om förfarandet för godkännande av investeringsplanen. Social- och hälsovårdsministeriet ska avslå investeringsplanen för välfärdsområdet i dess helhet, om den står i strid med välfärdsområdets fullmakt att uppta lån. Social- och hälsovårdsministeriet kan dessutom låta bli att godkänna en delplan för social - och hälsovården, om 1) där inte har anvisats finansiering för alla investeringar som ingår i den, 2) den står i strid med det samarbetsavtal för välfärdsområdena som upprättats i samarbetsområdet för social- och hälsovården, 3) det är uppenbart att en investering med vittsyftande eller ekonomiskt betydande verkningar som ingår i delplanen kan genomföras på ett mer kostnadseffektivt sätt i samarbete mellan välfärdsområdena, eller 4) det är uppenbart att en investering eller överlåtelse av egendom med vittsyftande eller ekonomiskt betydande verkningar som ingår i delplanen inte främjar en kostnadsnyttoeffektiv organisering av social- och hälsovården.
Tvåspråkiga välfärdsområden ska komma överens om ömsesidigt samarbete och arbetsfördelning vid tillhandahållandet av social- och hälsovårdstjänster på svenska, när det är behövligt för att säkerställa den kompetens, den tillgång till tjänster eller den kvalitet som de svenskspråkiga tjänsterna förutsätter eller för att säkerställa kundernas språkliga rättigheter på grund av att uppgifterna är krävande eller att de aktualiseras sällan eller på grund av stora kostnader till följd av uppgifterna. Om tvåspråkiga välfärdsområden inte kan komma överens om sitt inbördes samarbete eller om avtalets innehåll inte tryggar att social- och hälsovårdstjänsterna ordnas på behörigt sätt, kan statsrådet besluta om innehållet i avtalet.
Välfärdsområdet ansvarar för utvecklingen av social- och hälsovården inom sitt område, samordnar och leder det integrerade utvecklingsarbetet inom tjänsteproduktionen samt stöder kommunerna inom sitt område i utvecklingsarbetet för att främja hälsa och välfärd. Västra Nylands välfärdsområde ska stödja utvecklingen av tjänster på svenska och Lapplands välfärdsområde utvecklingen av tjänster på samiska i hela landet.
Välfärdsområdet ska bereda sig på störningar och undantagsförhållanden genom beredskapsplaner som utarbetas på förhand samt genom andra åtgärder i samarbete med kommunerna inom sitt område och välfärdsområdena inom sitt samarbetsområde. HUS-sammanslutningen ska ha motsvarande skyldighet inom Nylands område till den del den ordnar hälso- och sjukvård. HUS-sammanslutningen ska dessutom inom Nylands område samordna beredskapen inom HUS-sammanslutningen och välfärdsområdena. De välfärdsområden som är huvudmän för ett universitetssjukhus och HUS-sammanslutningen ska styra beredskapsplaneringen inom social- och hälsovården inom sitt samarbetsområde i enlighet med riksomfattande enhetliga principer. Ett välfärdsområde som är huvudman för ett universitetssjukhus och HUS-sammanslutningen ska ha ett beredskapscentrum för social- och hälsovården. Centrumet ska skapa en lägesbild av sitt samarbetsområde och dela den så att en riksomfattande lägesbild kan skapas och användas av välfärdsområdena inom centrumets samarbetsområde.
I lagen om ordnande av social- och hälsovård föreskrivs dessutom om den myndighetstillsyn över välfärdsområdet som hör till regionförvaltningsverken och Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården samt på allmän nivå till social- och hälsovårdsministeriet. I lagen föreskrivs också om tillsynsmyndigheternas befogenheter och om vissa andra frågor.
4.1.4
Räddningsväsendet
Enligt propositionen ska bestämmelserna om organiseringsansvaret för räddningsväsendet ingå i en ny lag om ordnande av räddningsväsendet. I Nylandslagen föreskrivs det om det organiseringsansvar för räddningsväsendet som grundar sig på en särlösning för Nyland och om fördelningen av ansvaret mellan Nylands välfärdsområden och Helsingfors stad. Lagen om ordnande av räddningsväsendet ska tillämpas på Nylands välfärdsområden och Helsingfors stad till den del det inte föreskrivs något annat i Nylandslagen.
Bestämmelser om tidpunkten för överföringen av uppgifter inom räddningsväsendet och om de lagar som upphävs till följd av reformen föreslås i lagen om införande av reformen. Bestämmelser om innehållet i organiseringsansvaret för räddningsväsendet i fråga om olika uppgifter föreslås dessutom fortsättningsvis i räddningslagen. I den separata regeringsproposition som nämns i 4.1.3 kap. föreskrivs det om tekniska ändringar av räddningslagen i och med att organiseringsansvaret för räddningsväsendet överförs från kommunerna till välfärdsområdena.
Enligt propositionen ska välfärdsområdena ha ansvar för att se till att tjänsterna tillhandahålls och är tillgängliga på behörigt sätt. Tjänster kan samlas till större helheter om det behövs för att trygga tillgången på dem och deras kvalitet eller om det krävs för att tjänsterna ska genomföras ändamålsenligt, kostnadseffektivt och effektivt.
Statsrådet fastställer de nationella strategiska målen för räddningsväsendet vart fjärde år. I målen beaktas statsrådets finanspolitiska mål för de offentliga finanserna. De strategiska målen följs upp årligen och ändras vid behov. I anslutning till inrikesministeriet inrättas en delegation för räddningsväsendet, som statsrådet tillsätter för en fyraårsperiod. Delegationen har till uppgift att följa upp och utvärdera räddningsväsendet samt att stödja den nationella styrningen av räddningsväsendet. I delegationen ingår välfärdsområdena och de styrande ministerierna.
Inrikesministeriet och välfärdsområdena ska årligen förhandla om utförandet av de uppgifter inom räddningsväsendet som hör till välfärdsområdets organiseringsansvar. För att välfärdsområdets verksamhet och ekonomi ska kunna granskas som en helhet deltar även finansministeriet i förhandlingarna. Förhandlingarna samordnas också med de förhandlingar om ordnandet av social- och hälsovård som social- och hälsovårdsministeriet årligen för med varje välfärdsområde.
Det gemensamma informationsunderlaget för styrningen av välfärdsområdets räddningsväsende ska bestå av uppgifter om välfärdsområdets befolkning, ekonomi och ordnande av räddningsväsendet. Välfärdsområdet ska årligen utarbeta en redogörelse för hur räddningsväsendets tjänster genomförts och för det ekonomiska läget inom sitt område.
Regionförvaltningsverket bereder årligen för varje välfärdsområde inom sitt område en expertbedömning för att bedöma om nivån på tjänsterna och finansieringen inom räddningsväsendet är tillräcklig. Av regionförvaltningsverkens bedömningar sammanställs en riksomfattande expertbedömning.
Inrikesministeriet kan ta initiativ och lägga fram för finansministeriet förslag till beviljande av tilläggsfinansiering till ett välfärdsområde och till villkoren för tilläggsfinansieringen.
I lagen om ordnande av räddningsväsendet ska det föreskrivas om de närmare kraven på innehållet i och godkännandet av en delplan för räddningsväsendet i den investeringsplan för välfärdsområdet som det föreskrivs om i den föreslagna lagen om välfärdsområden. Inrikesministeriet kan låta bli att godkänna en delplan för räddningsväsendet, om 1) där inte har anvisats finansiering för alla investeringar som ingår i den, 2) det är uppenbart att en investering med vittsyftande eller ekonomiskt betydande verkningar som ingår i planen kan genomföras på ett mer kostnadseffektivt sätt i samarbete mellan välfärdsområdena, eller 3) det är uppenbart att en investering eller överlåtelse av egendom med vittsyftande eller ekonomiskt betydande verkningar som ingår i delplanen inte främjar en kostnadsnyttoeffektiv organisering av räddningsväsendet.
Välfärdsområdet ska i sin verksamhet enligt lagen om ordnande av räddningsväsendet genom egenkontroll säkerställa att dess uppgifter sköts lagenligt och att räddningsväsendets tjänster finns att tillgå och att de är av hög kvalitet och effektiva. Välfärdsområdet ska utarbeta ett program för egenkontroll i fråga om de tjänster inom räddningsväsendet som omfattas av dess organiseringsansvar. I programmet ska det anges hur iakttagandet av ovan avsedda skyldigheter ordnas och genomförs. I programmet för egenkontroll ska det anges hur tillgången till och genomförandet av räddningsväsendets tjänster, deras kvalitet och verkningsfullhet ska följas upp och hur de upptäckta bristerna ska åtgärdas.
4.1.5
Statsandelssystemet för kommunal basservice och minskning av kommunernas skatteinkomster och överföring till välfärdsområdena
En sänkning av kommunernas skatteinkomster i motsvarighet till de uppgifter som överförs till välfärdsområdena genomförs genom en sänkning av både kommunernas samfundsskatt och kommunalskatt. Kommunernas utdelning av samfundsskatten sänks enligt en preliminär uppskattning med 10,71 procentenheter så att den motsvarar en överföring av en tredjedel av kommunernas samfundsskatt till välfärdsområdenas finansiering enligt nivån 2020. Denna nya utdelning gäller efter reformens ikraftträdande tills vidare. Resten av kommunernas inkomster minskas genom att de kommunala skattesatserna sänks med en lika stor procentenhet 13,26, varvid kommunalskatteinkomster på 12,1 miljarder euro överförs till välfärdsområdenas finansiering.
Statsandelsfinansiering som överförs till välfärdsområdena
Från den statsandelsfinansiering som grundar sig på de kalkylerade kostnaderna för den kommunala basservicen överförs de kostnader som baserar sig på sjukfrekvensen till fullt belopp till välfärdsområdena. Från de kostnader som grundar sig på åldersstrukturen överförs 65 procent och från övriga kostnader 13 procent. Totalt överförs i genomsnitt 70 procent av de kalkylerade statsandelskostnaderna för basservicen till välfärdsområdena, vilket motsvarar sektorns andel av de kalkylerade kostnaderna för statsandelsåligganden 2018. Från tilläggsdelarna överförs dessutom ovannämnda andel på 70 procent till finansieringen av välfärdsområdena. En motsvarande andel överförs också från de ersättningar för förlorade skatter som föranleds av ändringar av beskattningsgrunderna. Totalt överförs i statsandel för kommunal basservice enligt nivån 2020 sammanlagt 4,9 miljarder euro till välfärdsområdena och kvar i det kommunala statsandelssystemet blir cirka 3,0 miljarder euro och kalkylerade kostnader på cirka 8,2 miljarder euro. Av ersättningarna för förlorade skatter överförs cirka 1,6 miljarder euro, varefter kommunerna får 0,8 miljarder euro i kompensation.
Statsandelssystemet för kommunal basservice
Gällande lag om statsandel för kommunal basservice jämte ändringar upphävs och det stiftas en ny lag om statsandel för kommunal basservice. Statsandelssystemet för kommunal basservice ändras så att de statsandelsgrunder som används som grund för statsandelssystemet ska beskriva de uppgifter som blir kvar i kommunerna efter reformen och de anknytande skillnaderna i behov. Ändringar görs både i de kalkylerade statsandelsgrunderna i statsandelssystemet, i bestämningsgrunderna för tilläggsdelarna och i utjämningen av statsandelen på basis av skatteinkomsterna. För att säkerställa att finansieringsprincipen uppfylls begränsas och utjämnas de ändringar i kommunerna som uppstår i reformen.
I lagens tillämpningsområde beaktas ändringen av kommunens statsandelsåligganden när ansvaret för ordnandet av uppgifterna överförs till välfärdsområdet. I åldersstrukturen för de kalkylerade kostnaderna beaktas att kommunens statsandelsåligganden är inriktade på småbarnspedagogik och grundläggande utbildning, det vill säga åldersklasserna 0–15-åringar. Utöver de ovannämnda åldersklasserna föreskrivs det i lagen endast om en enhetlig åldersklass för dem som fyllt 16 år.
Kalkylerade kostnader som inte är bundna till åldersklasser följer med undantag för sjukfrekvens gällande lag, det vill säga i lagen föreskrivs det om personer med främmande språk som modersmål, om tvåspråkighet och om karaktär av skärgård, samt om koefficienterna för arbetslöshet, befolkningstäthet och utbildningsbakgrund. Beräkningen av inslaget av främmandespråkiga ska ändras så att kommunens relativa andel i förhållande till den kommun som har den lägsta andelen ska ersättas med antalet personer med ett främmande språk som modersmål. Sättet att beräkna utbildningsbakgrunden ändras så att man vid beräkningen av utbildningsbakgrundskoefficienten som jämförelse för den relativa andelen använder hela landets motsvarande andel i stället för den lägsta andelen i landet som används i det nuvarande statsandelssystemet.
Uppgiften att främja hälsa och välfärd som kommunen fortfarande ska vara ansvarig för beaktas genom en tilläggsdel för främjandet av hälsa och välfärd som syftar till att sporra kommunerna till förebyggande åtgärder och åtgärder som ökar hälsa och välfärd. Dessutom ska det föreskrivas om en ny tilläggsdel för ökat invånarantal. Syftet med tilläggsdelen är att ersätta de växande kommunerna för de kostnader och investeringsbehov som ökningen av invånarantalet medför. De nya tilläggsdelarna ska finansieras inom statsandelen för kommunal basservice. Som övriga tilläggsdelar föreskrivs i överensstämmelse med gällande lag om bestämningsgrunderna för tilläggsdelarna för fjärrorter, självförsörjningsgrad i fråga om arbetsplatser samt kommuner inom samernas hembygdsområde. Vid beräkningen av fjärrortstalet beaktas vägnätet i stället för fågelvägen som i de nuvarande beräkningarna.
I gällande statsandelssystem ingår flera övergångsutjämningar från tidigare finansiella reformer som tas bort för att systemet ska bli enklare. På motsvarande sätt slopas även tilläggen till och avdragen från de statsandelar som grundar sig på utgifterna för arbetsmarknadsstödet, och den nettostatsandel som överförs från dem fogas till tilläggsdelarna.
I utjämningen av statsandelen på basis av skatteinkomsterna beaktas även fastighetsskatten med en andel om 50 procent med undantag för andra kraftverk förutom kärnkraftverk. I fråga om kärnkraftverk och slutförvaringsanläggningar för använt kärnbränsle används vid beräkningen den genomsnittliga fastighetsskatteprocentsats som räknas ut utifrån kommunernas allmänna fastighetsskatteprocentsatser som avses i 11 § i fastighetsskattelagen (654/1992). Dessutom ändras sättet att räkna ut utjämningen av statsandelen på basis av skatteinkomsterna jämfört med gällande lag. Som utjämningsavdragsprocent föreskrivs fasta 10 procent av det eurobelopp per invånare som överstiger utjämningsgränsen och i utjämningstillägg får kommunen 90 procent av skillnaden mellan utjämningsgränsen och kommunens kalkylerade skatteinkomst per invånare.
De ändringar som föranleds av överföringen av ansvaret för ordnandet av uppgifter begränsas med en permanent bestämningsfaktor som tas in i statsandelssystemet. Med bestämningsfaktorn utjämnas obalansen mellan de inkomster och kostnader som överförs från kommunerna till välfärdsområdena samt den inverkan ändringarna i kommunernas skatteinkomster har på den utjämning av statsandelen som baserar sig på skatteinkomsterna. Det föreslås att ovannämnda ändring begränsas till 60 procent av skillnaden mellan inkomster och utgifter, vilket innebär att kommunerna har en självrisk på 40 procent för ändringen. Begränsningen av förändringarna gäller både ökning och minskning av statsandelen.
Eftersom de totala verkningarna av reformen kommer att vara omfattande i kommunerna, kompletteras de ovan beskrivna ändringarna i finansieringssystemet med en utjämning av ändringen i statsandelssystemet. Genom utjämningen av ändringen i systemet säkerställs det att den ekonomiska situationen före reformen, det vill säga balansen i kommunerna 2022, behålls oförändrad i varje kommun under det år då reformen träder i kraft. Dessutom ska de konsekvenser i euro per invånare som ändringen leder till begränsas under åren efter ikraftträdandet. Ändringen kan utgöra högst +/- 60 euro per invånare under fem år.
I ikraftträdandebestämmelserna föreskrivs om en justering av kalkylerna med anknytning till reformens ikraftträdande. De kalkyler som gjorts för att räkna ut statsandelarna för 2023 justeras enligt medelvärdet av de slutliga kostnadsuppgifter enligt kommun som Statskontoret gjort upp för åren 2021 och 2022 och inkomstuppgifterna för 2022.
4.1.6
Övergripande styrning av välfärdsområdenas ekonomi
Planen för de offentliga finanserna är ett centralt instrument i styrningen av de offentliga finanserna. Med beaktande av de uppgifter som anvisats välfärdsområdena och verksamhetens omfattning finns det behov av att granska välfärdsområdenas ekonomi, uppgifter och statens åtgärder inom välfärdsområdenas ekonomi som en egen helhet i planen för de offentliga finanserna. Det är också motiverat att för välfärdsområdenas ekonomi ställa upp egna mål för det strukturella saldot. I lagen om välfärdsområden finns det bestämmelser om behandlingen av välfärdsområdenas ekonomi i planen för de offentliga finanserna.
De uppgifter som anvisats välfärdsområdena genom lag och den finansieringsnivå som ska anvisas för uppgifterna ska samordnas med läget inom den offentliga ekonomin med beaktande även av hållbarheten i den offentliga ekonomin på längre sikt. I praktiken görs denna samordning i den första planen för de offentliga finanserna under valperioden där statsrådet ställer upp målen för det strukturella saldot och föreslår specificerade åtgärder för att målen ska uppnås. Planen för de offentliga finanserna ses över varje år, och då bedöms åtgärdernas tillräcklighet i förhållande till de mål som ställts med beaktande av den makroekonomiska utvecklingen. Samtidigt ska det utvärderas hur finansieringsprincipen tillämpas såväl i hela landet som i de enskilda välfärdsområdena. Statlig finansiering till välfärdsområdena utgör merparten av välfärdsområdenas finansiering, vilket innebär att staten har ett stort ansvar för att finansieringsprincipen tillämpas i välfärdsområdena.
Enligt lagen om välfärdsområden ska planen för de offentliga finanserna styra ministerierna när de bereder lagstiftning och styrning som gäller välfärdsområdena. En särskild översyn av välfärdsområdenas ekonomi i likhet med programmet för kommunernas ekonomi behövs inte nödvändigtvis, utan en övergripande styrning av välfärdsområdena och en samordning med den övergripande styrningen av de offentliga finanserna integreras i planen för de offentliga finanserna på det sätt som beskrivs ovan.
4.1.7
Finansiering av välfärdsområdena
Statlig finansiering till välfärdsområdena
Välfärdsområdenas uppgiftsområde bildar i fråga om ekonomi och verksamhet en mycket betydande helhet. Syftet med statens finansiering är att säkerställa att alla välfärdsområden trots skillnader i förhållanden och servicebehov bland invånarna i välfärdsområdet ska ha förutsättningar att genomföra sina lagstadgade uppgifter. Välfärdsområdenas finansiering bygger på en heltäckande statlig finansiering, och utöver den ska välfärdsområdenas främst få en andel som består av kundavgifter som tas ut för social- och hälsovårdstjänster och av försäljningsintäkter samt av räddningsväsendets avgifts- och försäljningsintäkter. Avsikten är att bestämmelser om principer och närmare bestämningsgrunder för den statliga finansieringen till välfärdsområdena ska utfärdas genom en separat lag om välfärdsområdenas finansiering (lagen om välfärdsområdenas finansiering).
Statlig finansiering är en allmän inkomstpost för välfärdsområdet och därmed är det välfärdsområdet som fattar beslut om användningen och fördelningen av finansieringen inom ramen för sin självstyrelse och behörighet.
I välfärdsområdenas kostnader inräknas också avskrivningar, och i finansieringen till välfärdsområdena beaktas således på motsvarande sätt investeringar. Genom den statliga allmänna finansieringen finansierar välfärdsområdena ersättande investeringar. Dessutom ska det i lagen om välfärdsområden föreskrivas om välfärdsområdets fullmakt att uppta lån. Ett välfärdsområde kan med stöd av en fullmakt som statsrådet fastställer för varje räkenskapsperiod lyfta lån som välfärdsområdet får använda för nyinvesteringar och utvidgningsinvesteringar.
Välfärdsområdena ska ha rätt att ta ut kundavgifter för social- och hälsovårdstjänster och räddningsväsendets tjänster enligt speciallagstiftningen om dem och att besluta om hur avgiftsinkomsterna ska användas. Kundavgifternas andel inverkar inte direkt på fastställandet av den statliga finansieringen, men den beaktas som minskning när de riksomfattande driftskostnaderna inom social- och hälsovården och räddningsväsendet ses över.
Bestämningsfaktorer för välfärdsområdenas finansiering
Utgångspunkten för beredningen av finansieringsmodellen och bestämningsgrunderna för de kalkylerade kostnader som används som underlag för välfärdsområdenas finansiering har varit en enkel modell som så bra som möjligt täcker de centrala grunderna för välfärdsområdenas verksamhetskostnader på olika håll i landet. Man har beaktat de faktorer som huvudsakligen bygger på forskningsmaterial och som har en klart påvisad betydelse för välfärdsområdets invånares behov av social- och hälsovårdstjänster och för kostnaderna för dem samt några faktorer som rör de regionala särdragen. Utgångspunkten är att den finansieringsmodell som valts kan säkerställa att det allmänna tryggar de grundläggande fri- och rättigheterna genom att finansieringen inriktas rätt på olika håll i landet. De faktorer som gäller servicebehov grundar sig på en undersökning av Institutet för hälsa och välfärd (THL) som publicerades i april 2020.
Tilldelningen av statlig finansiering till välfärdsområdena ska i huvudsak bygga på bestämningsgrunderna för servicebehovet inom social- och hälsovården och för omgivningsfaktorer. Därtill ska en del av den statliga finansieringen betalas som finansiering i euro per invånare, och en del basera sig på välfärdsområdenas verksamhet för främjande av välfärd och hälsa inom sitt område. Bestämmelser om viktningen vid fördelningen av finansieringen utfärdas enligt situationen året före det år då reformen träder i kraft. Enligt förslaget ska sammanlagt 14,613 procent av den totala finansieringen fördelas invånarbaserat och 79,572 procent enligt servicebehovet inom social- och hälsovården. På grundval av de övriga bestämningsfaktorerna fördelas 5,815 procent av finansieringen (se tabellen).
Bestämningsfaktorer | Andel av finansieringen av social- och hälsovårdstjänsterna | Andel av finansieringen av räddningsväsendet | Andel av välfärdsområdenas sammanlagda finansiering |
Invånarbaserad andel | 13,424 % | 65,000 % | 14,613 % |
Behovsfaktorer inom social- och hälsovården, varav hälso- och sjukvård äldreomsorg socialvård | 81,450 % 48,185 16,122 17,153 | | 79,572 % 47,074 15,740 16,758 |
Främjande av hälsa och välfärd | 1,000 % | | 0,977 % |
Befolkningstäthet | 1,500 % | 5,000 % | 1,581 % |
Personer med ett främmande språk som modersmål | 2,000 % | | 1,954 % |
Tvåspråkighet | 0,500 % | | 0,488 % |
Karaktär av skärgård | 0,113 % | | 0,110 % |
Samiskspråkighet | 0,013 % | | 0,013 % |
Riskfaktorer inom räddningsväsendet | | 30,000 % | 0,692 % |
När endast finansieringen av social- och hälsovården granskas är behovs- och omgivningsfaktorernas andel av finansieringen totalt 85,576 procent, den andel av finansieringen som betalas per invånare 13,424 procent och den andel som betalas på basis av främjande av välfärd och hälsa 1 procent.
Merparten (81,450 %) av finansieringen av social- och hälsovården ska inriktas på grundval av antalet invånare enligt åldersgrupp och servicebehoven i välfärdsområdena. De nio åldersgrupperna och största delen av de faktorer som beskriver servicebehovet inom social- och hälsovården ska motsvara grunderna i gällande lag om statsandel för kommunal basservice. Avsikten är att den finansieringsandel i euro som bestäms allmänt per invånare för välfärdsområdena ska täcka en del av kostnaderna för uppgifter inom social- och hälsovården. I denna form finns det ingen motsvarighet till bestämningsgrunden för finansiering i det nuvarande statsandelssystemet för kommunerna.
Som omgivningsfaktorer beaktas fortfarande befolkningstäthet, främmande språk som modersmål och tvåspråkighet, vilka motsvarar de nuvarande grunderna enligt kommunernas statsandelssystem. Dessutom ska främjande av välfärd och hälsa, karaktär av skärgård och samiskspråkighet beaktas som andra faktorer. Befolkningstätheten utgör en andel på 1,5 procent, personer med ett främmande språk som modersmål 2 procent, tvåspråkighet 0,5 procent, samiskspråkighet 0,013 procent och karaktär av skärgård 0,113 procent av den totala finansieringen.
Jämfört med det nuvarande statsandelssystemet för kommuner tas som ny bestämningsgrund i bruk en koefficient för främjande av välfärd och hälsa i välfärdsområdena. Koefficienten beskriver välfärdsområdets insatser för främjandet av invånarnas hälsa och välfärd. Koefficienten bildas utifrån resultatindikatorerna och de indikatorer som återger välfärdsområdets åtgärder för främjande av hälsa och välfärd. De indikatorer som används hänger samman med förebyggande av de största folksjukdomarna, minskning av olycksfall samt förebyggande av marginalisering och utslagning från arbetslivet och främjande av social välfärd. Det föreslås åtta indikatorer som beskriver verksamheten och de ges vid beräkningen av koefficienten en viktning på 50 procent. Antalet resultatindikatorer är fem och de ges likaså en viktning på 50 procent. För att minimera eventuella snedvridningar är det motiverat att indikatorerna för verksamheten och resultatindikatorerna har samma viktning i det inledande skedet. På detta sätt försöker man minimera att en enskild indikator får alltför stor betydelse.
Kostnaderna för räddningsväsendets uppgifter ska finansieras enligt antalet invånare, befolkningstätheten och riskfaktorerna inom räddningsväsendet.
Justering av finansieringsnivån för välfärdsområdena
Ett grundlagsenligt specialvillkor för finansieringsmodellen för välfärdsområdena kan anses vara att staten ska se till att finansiering av tillräckliga tjänster inom social- och hälsovården och räddningsväsendet tryggas. Finansieringsmodellen ska samtidigt innehålla sådana incitament för hantering av kostnadsökningen som är förenliga med detta mål. På detta sätt tryggas den offentliga ekonomins hållbarhet.
Som grund för den statliga finansieringen av välfärdsområdena används de driftskostnader som föranleds av välfärdsområdenas uppgifter inom social- och hälsovården och räddningsväsendet samt de planenliga avskrivningarna, från vilka det årligen dras av de kund- och användaravgifter som välfärdsområdena tar ut, områdenas försäljningsinkomster samt statsunderstöd. Som driftskostnader betraktas inte den mervärdesskatt som ingår i anskaffningar.
Nivån på den statliga finansieringen för varje finansår baserar sig på välfärdsområdenas kalkylerade kostnader föregående år. Det föreslås att nivån på välfärdsområdenas finansiering ses över årligen på riksnivå. Justeringen ska så noggrant som möjligt motsvara utvecklingen av de faktorer som påverkar finansieringsbehovet, men samtidigt ska den beakta det incitament för utveckling och förnyelse av verksamheten och tjänsterna som kvarstår hos välfärdsområdena. Nivån på finansieringen ska också kunna förutses på förhand av välfärdsområdena, vilket stöder det autonoma beslutsfattandet och möjliggör planmässig verksamhet.
En förändring i omfattningen eller arten av de uppgifter som välfärdsområdena ansvarar för att ordna beaktas vid justeringen av den statliga finansieringen, om den följer av en lag eller förordning, av sådana föreskrifter från en statlig myndighet som grundar sig på lag eller förordning eller av statsbudgeten. Dessutom ska hänsyn tas till förändringar i den kalkylerade kostnadsnivån, vilka ska fastställas enligt ett nytt prisindex för välfärdsområdena. Ökningen av servicebehovet inom social- och hälsovården beaktas på förhand i enlighet med den ändring som den långsiktiga prognosmodellen för utvecklingen av socialutgifterna (socialutgiftsmodellen) visar, så att 80 procent av den ökning av servicebehovet som socialutgiftsmodellen visar beaktas. För att trygga finansieringen av välfärdsområdena i initialskedet ska begränsningen inte gälla det år då reformen träder i kraft och det därpå följande året. Justeringen av nivån på finansieringen av räddningsväsendet avviker delvis från justeringen av finansieringen av social- och hälsovårdstjänsterna, eftersom det inom räddningsväsendet inte finns ett likadant tryck av ett ökande servicebehov som i fråga om social- och hälsovårdstjänsterna. I finansieringen av räddningsväsendet beaktas således endast förändringen i kostnadsnivån samt eventuella ändringar i uppgifterna.
Förändringen i kostnadsnivån beaktas i finansieringen för budgetåret med hjälp av ett index som beskriver höjningen av kostnadsnivån och som tillämpas på finansieringen av välfärdsområdena (välfärdsområdenas prisindex). Välfärdsområdenas prisindex ska på samma sätt som det prisindex för basservice som för närvarande används i kommunernas statsandelar bildas som ett viktat medeltal av de index som beskriver kostnadsutvecklingen i välfärdsområdena.
Välfärdsområdenas prisindex ska bestå av följande delfaktorer:
Delfaktor: Viktningsvärde:
allmänt förtjänstnivåindex 60 %
konsumentprisindex 30 %
arbetsgivares socialskyddsavgifter 10 %
Om man i välfärdsområdenas index till exempel i stället för det allmänna förtjänstnivåindexet använder områdenas förtjänstnivåindex, har välfärdsområdena inga incitament att bromsa utvecklingen av förtjänstnivån, eftersom staten finansierar löneförhöjningen fullt ut.
Enligt Institutet för hälsa och välfärds socialutgiftsmodell kommer det årliga kalkylerade behovet av social- och hälsovårdstjänster med utgångspunkt i nuläget att öka med cirka 1 procent under de följande tio åren. Socialutgiftsmodellen innehåller inga antaganden om produktivitetsökning, det vill säga det är fråga om hur förändringen i befolkningsstrukturen påverkar servicebehovet genom nuvarande strukturer och servicenivå. Den uppskattade årliga ökningen av servicebehovet höjs med 0,2 procentenheter under reformens övergångsperiod 2023–2029.
Den kalkylerade bedömningen av det ökade servicebehovet bör inte i förväg beaktas fullt ut, så att välfärdsområdena ska ha incitament att utveckla sina verksamhetssätt och förnya servicen. Med tanke på målet att hantera kostnadsökningen används i finansieringsmodellen som förändringsprocent som beaktar servicebehovet 80 procent av den tillväxtprocent som uppskattats enligt socialutgiftsmodellen. Begränsningen ska dock inte tillämpas det år då den träder i kraft och det därpå följande året. I finansieringslagen föreskrivs det att den procentsats som ska tillämpas blir justerad minst vart fjärde år med beaktande av de senaste uppdateringarna enligt socialutgiftsmodellen. Den föreslagna höjningen med 0,2 procentenheter per år åren 2023–2029 ska beaktas i den ökning av servicebehovet som beaktas till 80 procent.
På riksnivå justeras nivån på finansieringen till välfärdsområdena i efterhand genom en årlig justering av kostnadsnivån. Med justering av kostnadsnivån avses justering av den kalkylerade finansieringen så att den motsvarar de faktiska kostnaderna. Eftersom justeringen av kostnadsnivån i sista hand säkerställer att finansieringen motsvarar de faktiska kostnaderna, har träffsäkerheten hos bedömningarna av vilka effekter det landskapsindex som används och förändringarna i uppgifternas art och omfattning får inte så stor betydelse.
Samma mekanism används för närvarande i statsandelssystemet för kommunal basservice. Skillnaden är dock att i det talas det om en justering av kostnadsfördelningen, eftersom staten endast delvis deltar i finansieringen av basservicen, det vill säga enligt den årliga statsandelsprocenten (cirka 25 procent på 2020 års nivå).
Det föreslås att kostnadsnivån justeras till fullt belopp. Då motsvarar den kalkylerade finansieringen och de faktiska kostnaderna varandra årligen.
Justeringen av kostnadsnivån görs med en fördröjning på ett år efter det att boksluten har färdigställts. Till exempel justeringen av 2023 ska beaktas i finansieringen för 2025. Regeringspartierna förbinder sig att vid riksdagsbehandlingen foga ett uttalande av riksdagen om att det följs upp att mekanismen för efterhandsjustering av finansieringen fungerar och att om ett enskilt eller enskilda landskaps svagare ekonomi än vad de andra har upprepade gånger leder till att hela landets finansiering justeras genom efterhandsfinansiering, ska mekanismen ses över.
Tilläggsfinansiering till välfärdsområdena
Om nivån på finansieringen till välfärdsområdet på ovannämnda grunder inte tryggar tillräckliga social-, hälsovårds- och sjukvårdstjänster enligt 19 § 3 mom. i grundlagen eller räddningsväsendets tjänster i anslutning till tillgodoseendet av de grundläggande fri- och rättigheterna i välfärdsområdet, har välfärdsområdet rätt att få tilläggsfinansiering av staten. Tilläggsfinansieringen finansieras av staten. Tilläggsfinansiering kan beviljas under budgetåret på ansökan av välfärdsområdet eller på initiativ av finansministeriet, social- och hälsovårdsministeriet eller inrikesministeriet. I ett beslut om tilläggsfinansiering kan det i fråga om effektivitet tas in villkor som gäller tjänsternas verkningsfullhet, kvalitet, mängd eller ordnande.
Den tilläggsfinansiering som välfärdsområdena får beaktas inte separat i hela landets finansieringsnivå, men i den föreslagna finansieringsmodellen beaktas den som en del av de faktiska kostnaderna vid justeringen av finansieringen i efterhand.
Att upprepade gånger få tilläggsfinansiering är vid sidan av andra ekonomiska nyckeltal ett kriterium för inledande av ett sådant utvärderingsförfarande i ett välfärdsområde som avses i lagen om välfärdsområden. Då ska en utvärderingsgrupp bedöma välfärdsområdets möjligheter och tillgängliga medel att trygga finansieringen av tillräckliga tjänster inom social- och hälsovården och räddningsväsendet. Dessutom kan ett utvärderingsförfarande inledas på basis av de kriterier som hänger samman med förutsättningarna för att ordna tjänster.
Beslutet om tilläggsfinansiering bereds i en beredningsgrupp som inrättats av finansministeriet och till vilken finansministeriet, social- och hälsovårdsministeriet och inrikesministeriet samt det berörda välfärdsområdet utser sina företrädare. Beredningsgruppen har till uppgift att bedöma förutsättningarna för tilläggsfinansiering, beloppet av den tilläggsfinansiering som behövs samt de tilläggsfinansieringsvillkor som välfärdsområdet ska uppfylla.
Beslutet om tilläggsfinansiering fattas av statsrådet på framställning av finansministeriet.
Bedömning av finansieringens tillräcklighet samt förvaltning av finansieringen
Bedömningen av om välfärdsområdets finansiering är tillräcklig och hur väl kriterierna enligt lagen om välfärdsområdenas finansiering fungerar är i väsentlig grad förknippad med välfärdsområdenas årliga styrnings- och utvärderingsprocess, med hjälp av vilken man på ett förutseende sätt identifierar förändringar i förhållandena, både lokala och riksomfattande. God prognostisering ger också möjlighet att utveckla tjänster och tillvägagångssätt så att den ekonomiska jämvikten bevaras.
I planen för de offentliga finanserna balanseras välfärdsområdenas finansiering och välfärdsområdenas uppgifter på det sätt som finansieringsprincipen förutsätter. Vid bedömningen av hur tillgången på tjänster med anknytning till styrningen av välfärdsområdena ska tryggas beaktar man utvecklingen och riskerna med tanke på tillgången på tjänster samt välfärdsområdenas möjligheter att genomföra förändringar i ekonomin och sin verksamhet.
Bestämmelser om förvaltning, beviljande och utbetalning av statlig finansiering, särskilda bestämmelser med anknytning till finansieringen samt bestämmelser om ändringssökande ska ingå i lagen om välfärdsområdenas finansiering. Innehållet i dessa bestämmelser motsvarar till stor del förfarandena i det nuvarande statsandelssystemet för kommunernas basservice.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser som gäller statlig finansiering
Lagen om välfärdsområdenas finansiering ska träda i kraft vid ingången av 2023, liksom i huvudsak även andra nya författningar med anknytning till reformen. Vid införandet av en ny typ av statlig finansiering för välfärdsområdena tillämpas övergångsbestämmelser.
Den riksomfattande nivån på den statliga finansieringen av välfärdsområdena 2023 ska grunda sig på det sammanlagda beloppet av de kostnader för social- och hälsovårdens och räddningsväsendets lagstadgade uppgifter som överförs från kommunerna till välfärdsområdena och som beräknas utifrån budgetuppgifterna för 2022. Den finansieringsnivå som erhålls på detta sätt höjs i enlighet med lagen om välfärdsområdenas finansiering för finansåret 2023 utifrån kostnadsökningen, det ökade servicebehovet och eventuella nya uppgifter för välfärdsområdena.
Uppgifterna om kostnader för de uppgifter inom social- och hälsovården och räddningsväsendet som överförs från kommunerna ska justeras 2023 utifrån kommunernas bokslutsuppgifter för 2022. En eventuell skillnad mellan de kostnader som grundar sig på budgetuppgifterna och bokslutsuppgifterna ska beaktas genom justering av välfärdsområdenas kalkylerade kostnader för 2023.
Bestämningsgrunderna enligt lagen om välfärdsområdenas finansiering och kostnadsunderlaget för den statliga finansieringen avviker till innehållet i många avseenden från det nuvarande statsandelssystemet för kommunal basservice. Avsikten är att i lagen föreskriva om övergångsperioden 2023–2029, inom vilken välfärdsområdena ska anpassa sin verksamhet från den kostnadsbaserade finansieringen enligt det nuvarande systemet till den kalkylerade finansieringen enligt det nya systemet. För att möjliggöra en kontrollerad anpassning av verksamheten under välfärdsområdenas första verksamhetsår kommer ändringarna jämfört med nuläget att vara måttfullare än vid utgången av övergångsperioden.
Det föreslås att den kalkylerade finansieringsmodellen tas i bruk genast det år då reformen träder i kraft, varvid justeringar i hela landets finansieringsnivå görs i enlighet med finansieringslagen och även välfärdsområdesvisa förändringar i bestämningsfaktorerna genast beaktas. Under ikraftträdandeåret utjämnas skillnaden mellan de välfärdsområdesvisa kostnader som överförs och den kalkylerade finansieringen dock fullt ut mellan välfärdsområdena genom en övergångsutjämning.
Den årliga förändringen i finansieringen jämfört med nuläget är under övergångsperioden högst
år: 0 euro/inv.
år: +/- 10 euro/inv.
år: +/- 30 euro/inv.
år: +/- 60 euro/inv.
år: +90/ -75 euro/inv.
år: +150/ -90 euro/inv.
år: +200/ -100 euro/inv.
Den skillnad som överstiger den maximala förändringen utjämnas tills vidare genom en permanent övergångsutjämning. Senast 2027 eller tidigare i samband med välfärdsområdenas eventuella beskattningsrätt ska bestämmelserna om övergångsutjämning utvärderas.
4.1.8
Inkomstbeskattningen
Beskattningen av förvärvsinkomster
I samband med reformen överförs finansieringsansvaret för social- och hälsovården samt räddningsväsendet från kommunerna till staten. Därför måste statens inkomster ökas och kommunernas på motsvarande sätt minskas i motsvarighet till det finansieringsansvar som överförs. Sammantaget uppskattas att 19,9 miljarder euro i finansieringsansvar för social- och hälsovårdsuppgifter och uppgifter inom räddningsväsendet överförs från kommunerna till staten. Uppskattningen är gjord enligt 2020 års nivå och kommer att preciseras 2022 innan reformen träder i kraft. Det föreslås att uppskattningsvis 6,5 miljarder euro i statsandelar för social- och hälsovård tas från kommunerna, och därmed skulle 12,9 miljarder euro överföras via beskattningen. Statens skatteinkomster ska ökas med ett belopp som motsvarar cirka 68 procent av finansieringen av hela social- och hälsovården och räddningsväsendet. Enligt regeringsprogrammet får förändringarna i skattestrukturen inte medföra åtstramningar i beskattningen då de träder i kraft.
Ökning av statens skatteinkomster
Det föreslås att statens skatteinkomster ökas genom en skärpning av statens förvärvsinkomstbeskattning. Kommunernas skatteinkomster kan minskas framför allt genom en sänkning av kommunalskattens belopp, eftersom fastighetsskattens avkastning och kommunernas samfundsskatteandel inte räcker till för att täcka det belopp som överförs från kommunerna i form av skatteinkomster. Fastighetsskatten anses också vara väl lämpad som finansieringskälla för kommunerna, och därför är det inte befogat att överföra fastighetsskatt från kommunerna till staten. Dessutom har det också ansetts att det finns grunder för ett partiellt bevarande av kommunernas samfundsskatteandel som incitament för kommunernas närings- och sysselsättningspolitik. Eftersom minskningen av kommunernas skatteinkomster i huvudsak föreslås bli genomförd genom en sänkning av kommunalskatten på förvärvsinkomster och för att finansieringsreformen ska leda till så få förändringar för de skattskyldiga som möjligt, föreslås det att statens skatteinkomster höjs genom en skärpning av statens förvärvsinkomstbeskattning. Statens förvärvsinkomstbeskattning kan på varje inkomstnivå i princip skärpas i samma mån som kommunalbeskattningen lindras, vilket innebär att beskattningsnivån för de skattskyldiga i princip inte skulle förändras under det år då reformen träder i kraft. Om statens skatteinkomster ökas till exempel genom en skärpning av den indirekta beskattningen, skulle reformens konsekvenser för det totala skattebelopp som den enskilde skattebetalaren betalar variera bland annat beroende på konsumtionsvanor.
Ändringar som föreslås i grunderna för beskattningen av förvärvsinkomster
Det föreslås att ökningen av statens skatteinkomster och minskningen av kommunernas skatteinkomster genomförs inom det nuvarande skattesystemet genom ändring av statens inkomstskatteskala samt av flera olika parametrar för avdrag i beskattningen av förvärvsinkomster. Dessutom slås skattebaserna för stats- och kommunalbeskattningen samman så att de avdrag som görs från inkomsterna ska beviljas på samma grunder och till samma belopp vid både statsbeskattningen och kommunalbeskattningen. Samtliga kommuners kommunalskattesatser sänks med 13,26 procentenheter. Skattesystemets struktur förblir oförändrad till övriga delar. Bestämmelser om sänkningen av de kommunala skattesatserna utfärdas i lagen om införande av reformen och behandlas i slutet av detta kapitel och i specialmotiveringen till kapitlet om beskattning i införandelagen.
Statens inkomstskatteskala ska ändras så att den omfattar fem nivåer och den första nivån börjar från noll euro. Dessutom skärps skalans marginalskatteprocent så att marginalskatteprocenten vid skalans lägsta nivå i procentenheter motsvarar det belopp med vilket procentsatserna för kommunalskatt sänks och de övriga nivåernas skattesatser för marginalskatt höjs på motsvarande sätt. Den nuvarande skatten på åtta euro vid den första undre gränsen slopas.
Sammanslagningen av skattebaserna vid stats- och kommunalbeskattningen genomförs så att grundavdraget vid kommunalbeskattningen, förvärvsinkomstavdraget vid kommunalbeskattningen och studiepenningsavdraget vid kommunalbeskattningen i fortsättningen beviljas på samma grunder också vid statsbeskattningen. Namnen på avdragen ändras till grundavdrag, förvärvsinkomstavdrag och studiepenningsavdrag. Det så kallade cross-tradeavdraget i fråga om sjöarbetsinkomstavdraget ska i fortsättningen beviljas också vid statsbeskattningen. Pensionsinkomstavdragen vid stats- och kommunalbeskattningen slås samman så att det pensionsinkomstavdrag som grundar sig på pensionsinkomstavdragets struktur vid kommunalbeskattningen beviljas på samma grunder och till samma belopp vid stats- och kommunalbeskattningen. Sammanslagningen av skattebaserna inverkar endast på de avdrag som görs från inkomsterna. Arbetsinkomstavdraget görs från skatten och det beviljas liksom för närvarande i första hand från inkomstskatt som betalas till staten. Parametrarna för avdraget ändras dock.
De ändringar som nu föreslås i skattegrunderna för förvärvsinkomsterna har beräknats utifrån underlaget för 2017 höjt till 2020 års nivå, och avsikten är att de ska träda i kraft vid ingången av 2023. Eftersom skattebasen för 2023 och prognoserna för det skatteinkomstbelopp som ska överföras från kommunerna till staten kommer att uppdateras och skattegrunderna sannolikt kommer att ändras innan lagarna träder i kraft, kommer man under 2022 att lämna en ny proposition med förslag till ändringar i de nu föreslagna skattegrunderna för förvärvsinkomsterna. Avsikten är att de ändringar i beskattningen av de skattskyldiga som reformen medför det år då reformen träder i kraft ska vara så neutrala som möjligt och att ändringarna i skattestrukturen inte leder till en skärpning av beskattningen när de träder i kraft.
Även vid beredningen av vårdreformen (RP 15/2017 rd) under den föregående valperioden föreslogs det att statens skatteinkomster ska ökas genom ändring av beskattningsgrunderna för det nuvarande skattesystemet. Den mest betydande förändringen jämfört med den föregående beredningen är sammanslagningen av skattebaserna för stats- och kommunalbeskattningen. Detta förenklar skattesystemet och lindrar ändringarnas konsekvenser för de skattskyldiga. Ändringar i skattesatsen för de skattskyldiga kommer fortfarande att förekomma på vissa inkomstnivåer, men de bedöms med tanke på helheten vara sådana att de inte hindrar genomförandet av ändringen. Skillnaderna i konsekvenser för de skattskyldiga i kommunerna med den högsta och den lägsta kommunalskattesatsen skulle vara små. Förslagets konsekvenser för de skattskyldiga behandlas mera ingående i avsnittet om propositionens konsekvenser.
Kommunernas andel av samfundsskatteintäkterna samt inkomstskattesatsen för delvis skattskyldiga samfund
Överföringen av uppgifter från kommunerna till välfärdsområdena finansieras huvudsakligen genom att statsandelarna minskas och kommunalskatteintäkterna överförs till staten. Att enbart sänka kommunalskatteintäkterna och statsandelarna skulle leda till att samfundsskatteintäkternas relativa andel av kommunernas finansiering ökar betydligt jämfört med nuläget. Samfundsskatten lämpar sig inte heller på grund av sin konjunkturkänslighet väl som finansieringskälla för kommunernas uppgifter. Av dessa orsaker föreslås det att kommunernas andel av intäkterna av samfundsskatten minskas.
Det föreslås att kommunernas samfundsskatteandel minskas med en tredjedel och att statens andel ökas i motsvarande grad. Kommunernas permanenta utdelning av samfundsskatten i enlighet med 12 § i lagen om skatteredovisning minskar med 10,43 procentenheter, det vill säga till 20,87 procent, och statens permanenta utdelning ökar till 79,13 procent. Kommunernas utdelning av samfundsskatten skatteåren 2023–2027 enligt 12 f § i lagen om skatteredovisning minskar med en tredjedel.
Inkomstskattesatsen för delvis skattefria samfund enligt 124 § 3 mom. i inkomstskattelagen motsvarar kommunernas andel av samfundsskatteintäkterna. Eftersom kommunernas andel av intäkterna från samfundsskatten minskar med en tredjedel, föreslås det också att den permanenta inkomstskattesats som föreskrivs i 124 § 3 mom. i inkomstskattelagen sänks i motsvarande grad. Då sjunker inkomstskattesatsen för delvis skattefria samfund från 6,26 procent till 4,17 procent. Inkomstskattesatserna för delvis skattefria samfund skatteåren 2023–2027 enligt 124 b § i inkomstskattelagen sänks med en tredjedel.
De enskilda kommunernas utdelning av samfundsskatten
De enskilda kommunernas utdelning av samfundsskatten består enligt 13 § i lagen om skatteredovisning av en företagsverksamhetspost och en skogspost. Som beräkningsgrund används medelvärdet av den utdelning som beräknats på basis av uppgifterna i de två senast verkställda beskattningarna. Skogsskatteandelen som delas ut som en skogspost bestäms med stöd av bruttorotprisinkomsterna. Utdelningen för 2023 och 2024 beräknas enligt de nuvarande beräkningsgrunder som tillämpades före ikraftträdandet av den lag om ändring av lagen om skatteredovisning som föreslås i denna proposition, varvid sänkningen av samfundsskatten med en tredjedel proportionellt sett blir lika stor för alla kommuner oberoende av hur kommunens utdelning av samfundsskatten bestäms i fråga om företagsverksamhetsposten och skogsposten. För att sänkningen av kommunernas samfundsskatt proportionellt sett ska vara lika stor för alla kommuner också i fråga om de beräkningsgrunder som tillämpas på utdelningen från och med 2025 föreslås det att 13 § 3 mom. i lagen om skatteredovisning ändras så att den relativa andel av skogsskatteandelen som motsvarar kommunernas andel av samfundsskatteintäkterna efter det att samfundsskatteandelen minskats blir beaktad som beräkningsgrund för utdelningen. Då tas 66,67 procent av skogsskatteandelen med i beräkningen.
Kyrkoskatt
Att överföra tyngdpunkten i beskattningen från kommunerna till staten har konsekvenser även för intäkterna av kyrkoskatten. Om statens inkomstskattebelopp ökar avsevärt, skulle de avdrag som i första hand görs från den inkomstskatt som betalas till staten i allt högre grad gälla den inkomstskatt som betalas till staten och allt mindre kommunal- och kyrkoskatten. Detta skulle leda till att intäkterna av kyrkoskatten ökar med uppskattningsvis cirka 60 miljoner euro. Kyrkan skulle alltså få obehörig vinst i samband med skattereformen och på motsvarande sätt skulle skattskyldiga som hör till en församling betala mer än för närvarande i kyrkoskatt. För att reformen ska vara så neutral som möjligt också i fråga om församlingarnas finansiella ställning, bör en ökning av kyrkans inkomster förhindras.
En grundlös ökning av församlingarnas inkomster kan förhindras på tre olika sätt:
Det stiftas en lag om en sänkning av kyrkoskattesatserna.
Församlingarnas budgetanslag sänks.
Det ingås en överenskommelse om en frivillig sänkning av kyrkoskattesatserna med församlingarna.
Om det är önskvärt att det stiftas en lag om nivån på kyrkoskatten bör bestämmelser om detta ingå i kyrkolagen (1054/1993) i enlighet med lagstiftningsordningen i kyrkolagen. Enligt 2 kap. 2 § i kyrkolagen har kyrkan ensamrätt att föreslå en ändring av kyrkolagen och kyrkans förslag framställs av kyrkomötet. Republikens president och riksdagen har till uppgift att pröva och stadfästa kyrkomötets förslag. När man dessutom beaktar att konsekvenserna för kyrkoskatten är betydligt mindre än för kommunalskatten och kyrkoskatten är en skatt som man kan undvika genom att gå ur kyrkan, föreslås inte att det genom lag utfärdas bestämmelser om en sänkning av kyrkoskattesatserna.
Budgetfinansieringen inom den evangelisk-lutherska kyrkan baserar sig på lagen om statlig finansiering till evangelisk-lutherska kyrkan för skötseln av vissa samhällsuppgifter (430/2015). Budgetfinansieringen inriktas på vissa lagstadgade samhälleliga uppgifter som hör till kyrkan, såsom begravningsväsendet och folkbokföringen. En nedskärning av budgetpengarna påverkar inte nivån på kyrkoskatten för skattskyldiga som hör till en församling. En nedskärning av budgetpengarna skulle leda till att församlingsmedlemmar i allt högre grad står för de tjänster som riktas till alla medborgare. På grund av arten av de samhälleliga uppgifter som enligt lag hör till församlingar lämpar sig en minskning av finansieringen inte som kompensation för en ogrundad ökning av intäkterna av kyrkoskatt, och detta föreslås därför inte i detta sammanhang.
För att reformen ska vara neutral i fråga om kyrkoskatten, ska församlingarna sänka kyrkoskattesatserna på eget initiativ. Enligt finansministeriets kalkyler utgör det genomsnittliga behovet av en sänkning totalt cirka 0,1 procentenheter. Behovet av att sänka kyrkoskattesatserna fördelas dock på olika sätt mellan församlingarna, beroende på olika skattebaser. Enligt 15 kap. 2 § i kyrkolagen bestäms kyrkoskattesatsen med 0,05 procentenhets noggrannhet, och därför är minsta möjliga sänkning av skattesatsen 0,05 procentenheter. Eftersom sänkningsbehovet i fråga om vissa församlingar är mindre än den minsta möjliga sänkningen, skulle kyrkoskatten i samband med reformen sannolikt skärpas något i vissa församlingar. Om alla församlingar för vilka det kalkylerade trycket på en sänkning av kyrkoskattesatsen är större än minsta möjliga ändring av kyrkoskattesatsen sänker sina skattesatser, skulle avkastningen av kyrkoskatten enligt en aktuell bedömning öka med sammanlagt cirka 20 miljoner euro. Under beredningen har man varit i kontakt med Kyrkostyrelsen. Med Kyrkostyrelsen har det diskuterats att de genom sina åtgärder ska arbeta för att församlingarna sänker sina kyrkoskattesatser på eget initiativ. Till Kyrkostyrelsen har det lämnats kalkyler över behovet av en sänkning av kyrkoskattesatserna per församling.
Sjukförsäkringsavgift och sjukförsäkringspremie
Den försäkrades sjukförsäkringspremie utgörs av sjukförsäkringens sjukvårdspremie och sjukförsäkringens dagpenningspremie, som ingår i förskottsinnehållningsprocenten och i förskottsskattens belopp. Arbetsgivaren betalar arbetsgivarens sjukförsäkringsavgift. Sjukförsäkringens premieintäkter redovisas till Folkpensionsanstalten.
Med den försäkrades sjukvårdspremie finansieras till exempel FPA:s läkemedelsersättningar, ersättningar för läkar- och tandläkararvoden, reseersättningar och rehabiliteringstjänster. Bestämmelser om grunden för sjukvårdspremien finns i 18 kap. i sjukförsäkringslagen (1224/2004). Grunden för löntagares och förmånsinkomsttagares sjukvårdspremie är i regel den beskattningsbara inkomsten vid kommunalbeskattningen. Grunden för företagares och i vissa fall även stipendiaters sjukvårdspremie är arbetsinkomster enligt lagen om pension för företagare.
Med löntagares dagpenningspremie och arbetsgivares sjukförsäkringsavgift finansieras utgifterna för den arbetsinkomstförsäkring som ingår i sjukförsäkringen. Dessa är till exempel sjukdagpenningar, rehabiliteringspenningar och föräldradagpenningar som betalas av FPA och vars belopp beror på förmånstagarens arbetsinkomst. Bestämmelser om grunden för dagpenningspremien finns också i 18 kap. i sjukförsäkringslagen. I regel bestäms dagpenningspremien med stöd av den försäkrades skattepliktiga löneinkomst och arbetsinkomst. I fråga om företagare baserar sig dagpenningspremien i regel på arbetsinkomster enligt lagen om pension för företagare.
Den premieprocentsats för sjukförsäkringens sjukvårdspremie som avses i 18 kap. 23 § i sjukförsäkringslagen justeras så att intäkterna av sjukvårdspremierna och statens finansieringsandel täcker de utgifter för sjukvårdsförsäkringen som avses i lagen. Premieprocentsatsen för sjukförsäkringens sjukvårdspremie föreskrivs därför årligen före den 23 november genom förordning av statsrådet.
Enligt 18 kap 24 § i lagen justeras premieprocentsatsen för dagpenningspremien och avgiftsprocentsatsen för arbetsgivares sjukförsäkringsavgift årligen så att intäkterna av premierna och avgifterna samt statens finansieringsandel täcker de utgifter för arbetsinkomstförsäkringen som avses i lagen. Premieprocentsatsen för sjukförsäkringens dagpenningspremie och avgiftsprocentsatsen för arbetsgivares sjukförsäkringsavgift samt storleken av företagares tilläggsfinansieringsandel föreskrivs årligen före den 23 november genom förordning av statsrådet. Eftersom sjukförsäkringens premier och avgifter enligt den gällande sjukförsäkringslagen justeras årligen så att intäkterna av dem kan täcka de utgifter som avses i den lagen, föreslås i detta sammanhang inga ändringar i premierna och avgifterna. Vid dimensioneringen av ändringarna i skattegrunderna har det dock antagits att sjukvårdspremien och sjukvårdsavgiften justeras så att premie- och avgiftsintäkterna inte ändras.
Invalidavdrag
Problemet med invalidavdraget har ansetts vara den oändamålsenliga allokeringen av samhällets stöd och bristen på insyn i skattestödet. Stödet riktas till en stor grupp människor och är relativt lågt per stödtagare. På grund av små inkomster eller avsaknad av andra än pensionsinkomster gynnas inte på långt när alla personer med funktionsnedsättning av ett stöd som beviljas via skatteavdrag.
Ända sedan mitten av 1990-talet har det förslagits att invalidavdraget ska ersättas med ett direkt stöd. Handikapparbetsgruppen '96 föreslog att invalidavdraget slopas och att de ökade skatteinkomster som detta skulle leda till används till att utveckla handikappförmåner och handikapptjänster. Kommittén för totalreformen av den sociala tryggheten (SATA) föreslog att man överväger att slopa invalidavdraget och inrikta skattestödet på stödet för anhörigvård. I Finlands handikappolitiska program VAMPO 2010–2015 föreslogs det att invalidavdraget vid stats- och kommunalbeskattningen slopas och att de medel som använts till dessa skattestöd styrs till en aktiv handikappolitik.
I samband med reformen ökas statens skatteinkomster och minskas kommunernas skatteinkomster. Ökningen av statens skatteinkomster leder till att personer börjar betala inkomstskatt till staten på en lägre inkomstnivå än nu, det vill säga ett betydligt större antal människor kommer att betala inkomstskatt till staten. Ändringen har konsekvenser för riktandet av avdragen från skatten, också för sådana som görs endast från den inkomstskatt som betalas till staten. Avdrag som i Finland görs endast från den inkomstskatt som betalas till staten är invalidavdraget och underhållsskyldighetsavdraget vid statsbeskattningen. Eftersom det är många fler som betalar inkomstskatt till staten efter reformen, skulle betydligt fler omfattas av dessa avdrag. De fiskala ändringarna skulle vara betydande i synnerhet för invalidavdraget vid statsbeskattningen. Förflyttningen av tyngdpunkten i beskattningen antas leda till att avdragets minskande effekt på skatteintäkterna ökar från nuvarande cirka 12 miljoner euro till 51 miljoner euro.
Att ett specifikt skattestöd flerfaldigas med anledning av den administrativa reformen kan inte anses befogat. Om man dessutom beaktar de tidigare förslagen till en omfördelning av invalidavdraget, föreslås det i propositionen att invalidavdraget vid beskattningen slopas och att de medel som därmed sparas in riktas till utvecklingen av tjänsterna för personer med funktionsnedsättning. Ett närmare riktande av medlen utreds vid den fortsatta beredningen av den pågående reformen av handikapplagstiftningen vid social- och hälsovårdsministeriet. Eftersom invalidavdraget vid kommunalbeskattningen och vid statsbeskattningen utgör en helhet av skattestöd, föreslås det att invalidavdraget vid både kommunalbeskattningen och statsbeskattningen slopas. På detta sätt får man också mer resurser som kan riktas till utveckling av tjänster för personer med funktionsnedsättning.
Ändringen skulle genomföras kostnadsneutralt i förhållandet mellan stat och kommun genom att detta beaktas i kompenseringen av kommunernas skatteinkomstförluster.
Välfärdsområdenas ställning vid inkomstbeskattningen
Eftersom välfärdsområdena blir offentligrättsliga samfund, föreslås att 3 § i inkomstskattelagen ändras så att välfärdsområdena i beskattningen definieras som samfund på samma sätt som staten, kommuner och samkommuner. Därför föreslås att föreskrivs särskilt om den skattemässiga ställningen vid inkomstbeskattningen för de välfärdsområden som inrättas genom lagen om välfärdsområden och i enlighet med införandelagen så att välfärdsområdena på samma sätt som staten, kommuner och samkommuner definieras som sådana delvis skattefria samfund som avses i 21 § i inkomstskattelagen.
Eftersom det är fråga om regional självstyrelse, föreslås att 21 § 4 mom. i inkomstskattelagen ändras så att skattskyldigheten för välfärdsområden motsvarar skattskyldigheten för kommuner och samkommuner. Välfärdsområdena blir på så sätt endast skattskyldiga för näringsinkomst och för inkomst av fastigheter eller delar av fastigheter som har använts för annat än allmänt eller allmännyttigt ändamål. Skatten fastställs då enligt en reducerad skattesats i enlighet med 124 § 3 mom. i inkomstskattelagen. Enligt 21 § 4 mom. i inkomstskattelagen är kommuner inte skattskyldiga för inkomst av näringsverksamhet som de bedriver inom sitt område eller för inkomst av fastigheter inom detta. Detta bygger på att kommunerna inte ska behöva betala skatt åt sig själva för inkomst av verksamhet som de bedriver inom sitt område. Eftersom välfärdsområden inte föreslås få beskattningsrätt, är det inte befogat att utsträcka detta undantag till välfärdsområdena. Undantaget gäller inte heller samkommuner.
HUS-sammanslutningens och välfärdssammanslutningarnas skattskyldighet motsvarar välfärdsområdenas skattskyldighet.
Den skattemässiga ställningen vid inkomstbeskattningen för bolag och sammanslutningar som hör till landskapskoncernen bestäms enligt de allmänna bestämmelserna.
Fördelning av beskattningskostnaderna
I propositionen föreslås att beskattningen av förvärvsinkomster ändras så att statens skatteinkomster ökas och intäkterna av kommunalskatten minskas. Det är fråga om en stor förändring i fördelningen av kommunernas och statens skatteintäkter. Eftersom fördelningen av beskattningskostnader mellan skattetagarna bland annat påverkas av det totala inflödet av skatter samt antalet skatteslag, föreslås en ändring av bestämmelserna om fördelningen av beskattningskostnaderna i lagen om Skatteförvaltningen.
Kommungruppens nuvarande andel av beskattningskostnaderna (29,1 %) kan härledas så att man som vikt för antalet skatteslag använder 0,16 och som vikt för skatteintäkterna från varje skattetagare använder 0,84. I samband med reformen minskar kommunalskatteintäkterna med cirka två tredjedelar, men antalet skatteslag bibehålls oförändrat. Om man som vikt för antalet skatteslag fortfarande använder koefficienten 0,16 och som viktkoefficient för intäkterna likaså 0,84, föreslås kommunernas andel av beskattningskostnaderna vara 14,2 procent. Kommunernas andel av beskattningskostnaderna minskar således med 14,9 procentenheter. Eftersom lagförslaget inte har några direkta konsekvenser för de övriga skattetagarnas skatter eller skatteutfallet överförs den andel som minskats i kommunerna till staten. Statens andel av beskattningskostnaderna blir därmed 77,0 procent. Församlingarnas andel av beskattningskostnaderna är fortfarande 3,2 procent och Folkpensionsanstaltens 5,6 procent.
I beskattningskostnader tas årligen ut cirka 460 miljoner euro. Kommunernas beskattningskostnader minskar från cirka 132 miljoner euro till cirka 64 miljoner euro. Statens kostnadsandel skulle åter öka med cirka 68 miljoner euro. Reformen genomförs kostnadsneutralt i förhållandet staten-kommunerna genom att ändringen i dimensioneringen av sänkningen av kommunalskattesatsen och åtstramningen av statsbeskattningen beaktas.
Kalkylerna för fördelningen av beskattningskostnaderna kommer att uppdateras under 2022 innan reformen träder i kraft och till denna del kommer en ny proposition att lämnas.
Beskattningsfrågor i anslutning till egendomsöverföringar
I propositionen föreslås att det förskrivs särskilt om beskattningen av egendomsöverföringar i anslutning till reformen. Enligt förslaget ska bestämmelserna ingå i införandelagen. I införandelagen föreslås bestämmelser om att inga skattepåföljder uppstår i inkomstbeskattningen och överlåtelsebeskattningen när samkommunerna med tillgångar och skulder överförs till välfärdsområdena eller HUS-sammanslutningen på det sätt som avses i införandelagen.
De kommunala skattesatsernas noggrannhet
Eftersom det i lagen om införande av reformen föreslås bestämmelser om en sänkning av de kommunala skattesatserna så att skattesatserna inte på samma sätt som nu anges med en fjärdedels procentenhets noggrannhet, föreslås att det temporärt till lagen om beskattningsförfarande fogas en bestämmelse som gäller de kommunala inkomstskattesatsernas noggrannhet för 2023. År 2023 ska kommunen uppge inkomstskattesatsen med en hundradels procentenhets noggrannhet. Eftersom de kommunala skattesatserna i fortsättningen skulle vara betydligt lägre än nu, föreslås dessutom att 91 a § i lagen om beskattningsförfarande ändras så att kommunerna från och med 2024 uppger inkomstskattesatsen med en tiondedels procentenhets noggrannhet istället för med en fjärdedels procentenhets noggrannhet som nu. Om något meddelande om inkomstskattesatsen för 2024 inte har lämnats inom utsatt tid eller om inkomstskattesatsens noggrannhet avviker från 91 a §, kan inkomstskattesatsen för 2023 avrundad uppåt till närmaste tiondedels procentenhet följas.
I 91 a § i lagen om beskattningsförfarande föreskrivs att om en kommun inte har meddelat inkomstskattesatsen inom utsatt tid eller den längre tid som Skatteförvaltningen medgett får inkomstskattesatsen för det föregående året iakttas i beskattningen. Det föreslås att inkomstskattesatserna för alla kommuner sänks lika mycket för att säkerställa att de skattskyldiga behandlas lika i samband med social- och hälsovårdsreformen. Om en kommun av någon anledning inte meddelar skattesatsen i tid eller om den avviker från den sänkning som föreslås i införandelagen, leder 91 a § i lagen om beskattningsförfarande till att beskattningen för invånarna i dessa kommuner skärps jämfört med invånarna i andra kommuner. Därför föreslås det att inkomstskattesatsen för 2022, minskad med 13,26 procentenheter, får tillämpas vid beskattningen i de situationer där kommunen inte har meddelat skattesatsen för 2023 i tid eller den skattesats som kommunen meddelat avviker från vad som föreskrivs i införandelagen. Genom bestämmelsen tryggas likabehandling av medborgarna i sista hand i sådana situationer där kommunen av någon anledning inte har meddelat inkomstskattesatsen i tid eller den avviker från vad som föreskrivs i införandelagen.
Andra ändringar som föreslås i skattelagstiftningen
Inrättandet av välfärdsområden förutsätter också andra, främst mera tekniska ändringar i skattelagstiftningen. Bland annat i fråga om stipendier och priser samt delvis skattefria överlåtelsevinster föreslås att välfärdsområdenas ställning ska motsvara andra offentliga samfunds ställning. Eventuella avgifter som tagits ut på mötesarvoden som betalats till välfärdsområdets förtroendevalda föreslås vara avdragsgilla utgifter för inkomstens förvärvande på samma sätt som avgifter som tagits ut för mötesarvoden för kommunala förtroendeuppdrag. För välfärdsområdena föreslås motsvarande skyldigheter för utomstående att lämna uppgifter som för andra offentliga samfund. När det gäller avgifter för uppgifter som ska lämnas till skatteförvaltningen motsvarar välfärdsområdets myndigheters ställning statliga och kommunala myndigheters ställning.
Förhindrande av skärpning av statsbeskattningen i landskapet Åland
Social- och hälsovårdsreformen gäller inte Åland, eftersom social- och hälsovård enligt självstyrelselagen för Åland hör till Ålands behörighet.
Skattskyldiga på Åland betalar skatt till staten på samma grunder som de skattskyldiga i resten av landet. Enligt 27 § 36 punkten i självstyrelselagen för Åland har riket lagstiftningsbehörighet i fråga om skatter och avgifter. Med stöd av 18 § 5 punkten har landskapet dock lagstiftningsbehörighet i ärenden som gäller landskapet tillkommande tilläggsskatt på inkomst och tillfällig extra inkomstskatt samt närings- och nöjesskatter, grunderna för avgifter till landskapet och kommunerna tillkommande skatter. Med stöd av kommunalskattelagen för Åland tillämpas rikets inkomstskattelag och inkomstskatteförordning samt ändringar i dessa som sådana även i landskapet Åland, om inte något annat föreskrivs i kommunalskattelagen för Åland. Åland har med stöd av sin behörighet föreskrivit i sin kommunalskattelag om vissa avdrag som beviljas endast i kommunalbeskattningen på Åland.
I propositionen föreslås det att statens skatteinkomster ökas och kommunernas skatteinkomster minskas inom det nuvarande skattesystemet genom en ändring av statens inkomstskatteskala samt flera olika parametrar för avdrag i beskattningen av förvärvsinkomster. Dessutom slås skattebaserna för stats- och kommunalbeskattningen samman så att de avdrag som görs från inkomsterna ska beviljas på samma grunder och till samma belopp både vid statsbeskattningen och kommunalbeskattningen. Eftersom statsbeskattningen hör till rikets lagstiftningsbehörighet beskattas förvärvsinkomster vid statsbeskattningen på Åland på samma sätt som i Fastlandsfinland. Till följd av de föreslagna ändringarna skärps alltså statsbeskattningen samtidigt också på Åland. Eftersom social- och hälsovårdsreformen inte gäller Åland finns det inga motsvarande grunder för en sänkning av skattesatserna för kommunerna på Åland som för kommunerna i Fastlandsfinland. För att beskattningen av förvärvsinkomster inte ska skärpas på Åland, bör den skärpta statsbeskattningen på Åland förhindras. I inkomstskattelagen bör det således särskilt föreskrivas att statsbeskattningen inte skärps i fråga om skattskyldiga som är bosatta på Åland. Att utfärda bestämmelser om statsbeskattningen hör till rikets lagstiftningsbehörighet.
Det föreslås att skärpningen av beskattningen av förvärvsinkomster i fråga om skattskyldiga som bor på Åland ska förhindras genom lägre marginalskattesatser i statens progressiva inkomstskatteskala. Marginalskattesatserna i skalan sänks i fråga om skattskyldiga som bor på Åland med samma procentenhet med vilken kommunernas skattesatser sänks i Fastlandsfinland. De lägre marginalskattesatserna i skatteskalan säkerställer att konsekvenserna av de föreslagna ändringarna av beskattningsgrunderna är desamma för skattskyldiga som bor i landskapet Åland och för skattskyldiga som bor i Fastlandsfinland. Bestämmelser om lägre marginalskattesatser föreslås i 124 § 5 mom. i inkomstskattelagen.
Det är fråga om samma sak som vid beredningen av den föregående social- och hälsovårdsreformen, men det tekniska genomförandet är annorlunda. Under den föregående beredningen skulle en skärpning av beskattningen ha förhindrats genom ett separat åländskt landskapsavdrag som beviljas från statsskatten. Eftersom skärpningen av statsbeskattningen i Fastlandsfinland huvudsakligen sker via skatteskalan, riktas även det avdrag som gäller Åland bättre genom att skalan tillämpas.
Sänkning av kommunalskattesatsen 2023
Beredningen av finansieringen av reformen av social- och hälsovården och räddningsväsendet utgår från regeringens riktlinjer enligt vilka ändringar i skattestrukturen inte får medföra åtstramningar i beskattningen då de träder i kraft. Bestämmelserna syftar också till att säkerställa kommunernas likviditet för oförutsedda situationer.
I skattehänseende handlar finansieringen av social- och hälsovården och räddningsväsendet om att tyngdpunkten i beskattningen överförs från en skattetagare till en annan. En administrativ ändring av detta slag ska genomföras så neutralt som möjligt för de skattskyldiga, det vill säga beskattningen får i princip inte lindras eller skärpas för någon. Det kan vara problematiskt med avseende på jämlikhetsprincipen i grundlagen, om beskattningen av invånarna i vissa kommuner skärps och i vissa lindras endast för att tyngdpunkten i beskattningen överförs från en skattetagare till en annan.
Kommunerna skulle sannolikt även på eget initiativ sänka sina skattesatser i samband med reformen, eftersom omfattande uppgifter överförs från dem. Utgångspunkten i kommunallagen är att den kommunala ekonomin ska vara i balans. När budgeten för följande år godkänns ska kända ekonomiska ansvar och skyldigheter i kommunkoncernen beaktas.
Om man likväl ser till antalet kommuner, olikheten mellan kommunerna och att kommunernas utgifter för social- och hälsovården och räddningsväsendet och deras förhållande till intäkterna av kommunalskatten varierar betydligt mellan kommunerna, kan det anses sannolikt att de kommunala skattesatserna sjunker på olika sätt i olika kommuner. Detta innebär att reformen har olika verkningar för beskattningen av förvärvsinkomster beroende på boningsort. Därför har det ansetts nödvändigt att föreskriva att en sänkning åtminstone en gång görs på samma grunder. I annat fall kan reformen leda till att skillnaden mellan kommunernas skattesatser omedelbart ökar jämfört med nuläget och att de skattskyldiga i vissa kommuner beskattas hårdare och i vissa lindrigare. Enligt nuvarande bedömning kommer skatteinkomster till ett belopp av cirka 12,1 miljarder euro att överföras från kommunerna till staten. När man ser till ändringens storleksklass samt osäkerhetsfaktorerna i uppskattningarna behövs det för övergångsperioden ett instrument som säkerställer att överföringen av finansieringsansvaret från kommunerna till staten sker så neutralt som möjligt och så kontrollerat att en likabehandling av de skattskyldiga tryggas.
I propositionen föreslås att det till införandelagen fogas en bestämmelse som reglerar nivån på och ökningen av de kommunala skattesatserna 2023. Syftet med bestämmelsen är att säkerställa att tyngdpunkten i beskattningen överförs så neutralt och kontrollerat som möjligt från kommunerna till staten och på så vis säkerställa en likabehandling av de skattskyldiga i samband med reformen.
År 2023 sänks de kommunala skattesatserna så att de motsvarar åtstramningen av statsbeskattningen. Sänkningen genomförs så att alla kommuner ska bestämma att inkomstskattesatsen för 2023 är lika med inkomstskattesatsen för 2022 minskad med 13,26 procentenheter. De kommunala skattesatserna sänks med lika många procentenheter för alla kommuner. Sänkningen av de kommunala skattesatserna dimensioneras i motsvarighet till åtstramningen av statsbeskattningen för att säkerställa att skatteinkomster kan överföras från en skattetagare till en annan utan att beskattningen av de skattskyldiga skärps under det år då reformen träder i kraft. Eftersom intäkterna av de kommunala skattesatserna och å andra sidan kostnaderna för social- och hälsovårdstjänster och för räddningsväsendet samt de statsandelar som betalas till kommunerna för finansieringen av tjänsterna varierar avsevärt mellan kommunerna, skulle en lika stor sänkning av alla kommuners kommunalskattesatser leda till att reformens verkningar varierar från kommun till kommun. I vissa kommuner minskas mer inkomster än det överförs utgifter. Och i vissa kommuner minskas åter mindre inkomster än det överförs utgifter från dem. Detta är problematiskt med avseende på de stora skillnader som skulle uppstå i kommunernas finansiella ställning, och därför föreslås att finansieringen av de uppgifter som blir kvar i kommunerna tryggas genom en reform av statsandelssystemet för basservice. Reformeringen av statsandelssystemet beskrivs i 4.1.5 kap.
Genom att sänka de kommunala skattesatserna med lika många procentenheter för alla kommuner tryggas en oförändrad nivå på beskattningen av förvärvsinkomster oberoende av boningsort. Detta tryggar likabehandlingen av de skattskyldiga det år då reformen träder i kraft En lika stor sänkning av kommunalskattesatserna garanterar också att skillnaden mellan den lägsta och den högsta kommunalskattesatsen inte ökar under det år då reformen träder i kraft. Reformen ökar således inte de regionala skillnaderna i beskattningen det år då reformen träder i kraft. Skillnaden mellan den lägsta och den högsta kommunalskattesatsen ökar visserligen relativt sett eftersom skillnaden i procentenheter kvarstår oförändrad, men kommunalskattesatserna kommer att vara betydligt mindre i fortsättningen. I detta sammanhang är det dock omöjligt att undvika att skillnaden ökar relativt sett. Om ambitionen är att skillnaden mellan kommunalskattesatserna ska vara densamma också relativt sett, bör de högre kommunalskattesatserna sänkas mer och de lägre mindre. Om de kommunala skattesatserna sänks på olika sätt i olika kommuner skulle det leda till att invånarna i vissa kommuner beskattas hårdare och i vissa lindrigare, eftersom statsbeskattningen ska skärpas på samma sätt för alla skattskyldiga. Reformens verkningar skulle således i princip redan gälla beskattningen av förvärvsinkomster på olika sätt beroende på personens boningsort.
4.1.9
Mervärdesbeskattning
Mervärdeskattebehandlingen av den verksamhet som överförs till välfärdsområdets organiseringsansvar genomförs på ett neutralt sätt och förvaltningsmässigt sett så enkelt som möjligt. I syfte att tydliggöra behandlingen av välfärdsområdena i skattehänseende föreslås i mervärdesskattelagen bestämmelser om välfärdsområdenas skattemässiga ställning.
Samarbetet mellan välfärdsområdena ska enligt lagen om välfärdsområden också när det gäller produktion av stödtjänster kunna genomföras i form av en välfärdssammanslutning som utgör en separat juridisk person. Denna är då vid mervärdesbeskattningen en separat skattskyldig i förhållande till välfärdsområdet. Ett välfärdsområdes affärsverk som inrättas för en uppgift som ska skötas på företagsekonomiska grunder utgör däremot i mervärdesbeskattningen en del av välfärdsområdet. Överlåtelser av varor och tjänster mellan välfärdsområdet och affärsverket betraktas således som den skattskyldiges interna verksamhet.
För att säkerställa en neutral beskattning ska välfärdsområdet betala skatt för rörelsemässig verksamhet enligt de allmänna principerna i mervärdesskattelagen. Verksamheten anses vara rörelsemässig under samma förutsättningar som verksamheten i andra offentliga samfund. Verksamheten i ett välfärdsområde är i allmänhet annan än skattepliktig rörelse, såsom myndighetsverksamhet eller skattefri hälso- eller sjukvård eller socialvård.
Ett välfärdsområde är i regel skyldigt att betala skatt på eget bruk i enlighet med de allmänna principerna i lagen. Välfärdsområdet ska bland annat betala skatt på eget bruk av en tjänst som avser fastighetsinnehav på samma sätt som kommunerna. För överlåtelse av restaurang- och cateringtjänster till personalen ska skatt på eget bruk betalas även när tjänsten inte överlåts i samband med den skattepliktiga rörelsen och motsvarande tjänster inte säljs till utomstående.
På fastigheter som ägs eller används av ett välfärdsområde tillämpas justeringsförfarandet för fastighetsinvesteringar enligt samma principer som på kommuner. Bestämmelsen om beskattningen av överlåtelse av nyttjanderätten till en fastighet ändras så att fastigheter som används av välfärdsområdena jämställs med fastigheter som används av kommunerna eller av staten. Rätten att ansöka om att bli skattskyldig för överlåtelse av nyttjanderätten till en fastighet föreslås gälla även fastigheter som används av välfärdsområdena.
För välfärdsområdet genomförs anskaffningsneutraliteten i fråga om de tjänster som välfärdsområdet producerat självt och de tjänster som köpts av utomstående aktörer genom att den mervärdesskatt som ingår i anskaffningarna betalas tillbaka. Detta innebär att mervärdesskatten på de skattepliktiga tjänster som köpts utifrån inte utgör en sådan kostnad för välfärdsområdet som skulle inverka på valet av anskaffningsform. Rätten till återbäring ska också gälla den kalkylerade mervärdesskattekostnad som ingår i skattefria upphandlingar inom hälso- och sjukvården och socialvården. För att förvaltningen ska vara så enkel som möjligt ersätts mervärdesskattekostnaden i samband med mervärdesskattesystemet. Samma förfarande tillämpas för närvarande vid kommunal upphandling.
Det föreslås att tillämpningsområdet för systemet för återbäring av mervärdesskatten för kommunernas skattefria anskaffningar inom hälso- och sjukvård eller socialvård ska inskränkas. De kommuner som hör till det finländska fastlandet eller samkommuner som bildats av kommuner på det finländska fastlandet behöver i allmänhet inte längre återbäringen eftersom de nämnda uppgifterna överförs på välfärdsområdets organiseringsansvar. Rätten till återbäring gäller dock i sin nuvarande form landskapet Åland och de kommuner som hör till landskapet, eftersom det inte sker några ändringar i organiseringsansvaret till denna del.
4.1.10
Egendom
I införandelagen föreskrivs om de arrangemang som i fråga om kommunernas och samkommunerna egendom behövs för att genomföra reformen. Samkommunerna för sjukvårdsdistrikten och specialomsorgsdistrikten överförs till välfärdsområdena direkt med stöd av lag, det vill säga deras egendom, ansvar och förpliktelser överförs som universalsuccession till välfärdsområdet. Helsingfors stads tillgångar, ansvar och skyldigheter i anslutning till ordnandet av social- och hälsovården och räddningsväsendet överförs dock inte, utan de förblir i Helsingfors stads ägo. Dessutom övergår Helsingfors och Nylands sjukvårdsdistrikts egendom till HUS-sammanslutningen.
Lokaler som används inom kommunal primärvård, specialiserad sjukvård, socialvård och räddningsväsendet övergår med stöd av hyresavtal i välfärdsområdets besittning. Hyresavtalet för övergångsperioden är i kraft minst tre år och välfärdsområdet har rätt att förlänga avtalets giltighet med ett år. Efter övergångsperioden kan välfärdsområdet fortsätta att hyra lokaler som det behöver i sin verksamhet. Lösöre som ägs av kommunen och hör till sådan verksamhet som ingår i välfärdsområdets organiseringsansvar, det vill säga maskiner, möbler, utrustning, material och immateriella rättigheter och andra tillstånd överförs till välfärdsområdet. Till det lösöre som överförs hör inte kommunens aktieinnehav, med undantag för aktier i vissa aktiebolag som producerar social- och hälsovårdstjänster.
Enligt förslaget ska kommunen med stöd av lag överföra de avtal som gäller ordnandet av social- och hälsovård och räddningsväsendet till välfärdsområdet. Om ett avtal också gäller de uppgifter som blir kvar hos kommunen och det inte är möjligt att överföra eller dela avtalet, ska kommunen lägga fram en framställning om hur ansvaren i anslutning till avtalet ska fördelas mellan kommunen och välfärdsområdet under avtalets giltighetstid.
På lokaler, lösöre och avtal som ägs av frivilliga samkommuner för social- och hälsovården och samkommuner som sköter räddningsväsendets uppgifter tillämpas samma principer som på lokaler och lösöre som ägs av kommunen.
För ovan beskrivna egendomsöverföringar betalas inte ersättning till kommuner eller samkommuner. Bortfallet av samkommunsandelar och lösöre i kommunens balansräkning täcks i bokföringen genom en sänkning av kommunens grundkapital på ett sådant sätt att det inte inverkar på kommunernas resultat.
I införandelagen föreskrivs närmare om noteringar av egendomsarrangemang i bokföringen, behandlingen av bokslutet för det sista verksamhetsåret för de samkommuner som överförs till välfärdsområdena och i anslutning till dem om beviljande av ansvarsfrihet. För de lån och andra förbindelser som överförs till välfärdsområdena i samband med reformen beviljar statsrådet statsborgen, genom vilken man säkerställer att lån och andra förbindelser förblir i nollriskklassen och tryggar borgenärernas ställning vid överföringen av lånen.
I införandelagen föreskrivs också om kompensation till kommunerna för de kostnader som föranleds av de ovan beskrivna egendomsarrangemangen. Kommunen ska ha rätt till ersättning för direkta kostnader för sådana egendomsarrangemang som kommunen inte genom sina egna åtgärder har kunnat påverka uppkomsten av. Ersättning ska beviljas på ansökan och endast när kommunens ekonomiska självstyrelse äventyras till följd av egendomsarrangemang. Detta bedöms utifrån kommunens kalkylerade behov att höja den kommunala skattesatsen som föranleds av egendomsarrangemangen.
Enligt förslaget ändras lagen om Kommunernas garanticentral så att utan hinder av lagen om Kommunernas garanticentral kan de lån och andra förbindelser som Kommunfinans Abp beviljar överföras på det ovan beskrivna sättet från samkommuner och kommuner till välfärdsområdena och välfärdssammanlutningarna. Ändringen gäller endast vid överföringen av egendom.
4.1.11
Personal
I införandelagen ska det föreskrivas om överföringen av kommunernas och samkommunernas anställda inom social- och hälsovården och räddningsväsendet till välfärdsområdena och välfärdssammanslutningarna i samband med reformen. De anställdas ställning påverkas också av de ändringar som görs i lagen om kommunala tjänsteinnehavare, lagen om kommunala arbetskollektivavtal, lagen om kommunala tjänstekollektivavtal och lagen om samarbete mellan kommunala arbetsgivare och arbetstagare. Dessutom ska det stiftas en ny lag om anordnande av intressebevakning för arbetsgivare i kommuner och välfärdsområden.
Personalen vid de enheter och inrättningar som tillhandahåller tjänster inom samkommunernas och kommunernas social- och hälsovård samt kuratorerna och psykologerna inom elevhälsan anställs i sin helhet av välfärdsområdena och välfärdssammanslutningarna. Övergången påverkas inte av vilket arbete personen vid tidpunkten för övergången utför. Dessutom ska de kommunanställda som arbetar inom stödtjänster som anknyter till serviceproduktionen inom social- och hälsovården få anställning i välfärdsområdet eller välfärdssammanslutningen, om minst hälften av den anställdas faktiska uppgifter är stödtjänster inom kommunens social- eller hälsovård.
En sådan övergång till anställning hos ett välfärdsområde eller välfärdssammanslutning som leder till byte av arbetsgivare ska i enlighet med propositionen betraktas som överlåtelse av rörelse. Således ska det som i arbetsavtalslagen och i lagen om kommunala tjänsteinnehavare föreskrivs om överlåtelse av rörelse tillämpas på alla de förändringar i samband med reformen som innebär ett byte av arbetsgivare, oberoende av om de kännetecken för överlåtelse av rörelse som föreskrivs i arbetsavtalslagen och i lagen om kommunala tjänsteinnehavare uppfylls. Personalen överförs som så kallade gamla arbetstagare och behåller de rättigheter och skyldigheter som arbetsavtals- eller tjänsteförhållandet medför vid tidpunkten för överföringen.
Det föreslås att tillämpningsområdet för lagen om kommunala tjänsteinnehavare ska utvidgas till att också gälla välfärdsområdets personal. Det föreslås att tillämpningsområdet för lagarna om kommunala tjänste- och arbetskollektivavtal ska utvidgas till att utöver kommunerna också gälla välfärdsområdena. Det föreslås att lagen om samarbete mellan kommunala arbetsgivare och arbetstagare ska ändras så att lagens tillämpningsområde utvidgas till att också gälla samarbete mellan arbetsgivare och arbetstagare i välfärdsområdena.
4.1.12
Pensionssystem
I propositionen föreslås också bestämmelser om det pensionssystem som ska tillämpas på välfärdsområdenas verksamhet. Det föreslås att lagen om Keva ändras så att välfärdsområdena är medlemssamfund i Keva med stöd av lagen. Enligt den föreslagna ändringen stannar den personal som övergår i anställning hos välfärdsområdena från anställning hos Kevas medlemssamfund inom pensionsskyddet enligt pensionslagen för den offentliga sektorn, och behåller således också eventuellt tilläggspensionsskydd. Enligt de ändringar som föreslås i lagen om Keva kan bolag som välfärdsområdena äger eller som välfärdsområdet har bestämmande inflytande i bli medlemssamfund i Keva på samma sätt som bolag som kommunerna eller samkommunerna äger eller som de har bestämmande inflytande i. Ett bolag som ägs av välfärdsområdet kan sålunda ansöka om att bli medlemssamfund i Keva eller alternativt försäkra sin personal i enlighet med lagen om pension för arbetstagare. Om bolaget är ett medlemssamfund i Keva, stannar personalen inom den offentliga sektorns pensionsskydd. Om bolaget tar en pensionsförsäkring från ett arbetspensionsbolag, förlorar personalen det lagstadgade tilläggspensionsskyddet och sina lägre pensionsåldrar.
Kevas medlemssamfunds betalningsandelar består av en lönebaserad pensionsavgift och en pensionsutgiftsbaserad avgift. Med den pensionsutgiftsbaserade avgiften finansieras kostnaderna för det kommunala pensionssystemet som är högre än för det privata pensionssystemet och som bland annat beror på en kvinnodominerad personalstruktur och det gamla tilläggspensionsskyddet. Pensionsansvar och ändringar i pensionsavgifter ska granskas både utifrån den offentliga ekonomin som helhet och även som utvecklingstrender för kommunernas betalningsandelar till staten. När mer än 200 000 personer övergår i anställning hos välfärdsområdena måste man lösa frågan om hur den pensionsutgiftsbaserade avgiften ska fördelas mellan välfärdsområdena och kommunerna.
I det kommunala pensionssystemet föreslås arbetsgivarens pensionsavgift i fortsättningen bestå av tre delar: en lönebaserad pensionsavgift, en invalidpensionsavgift och en utjämningsavgift som ersätter den nuvarande utgiften som är baserad på pensionsutgifterna.
Den lönebaserade pensionsförsäkringsavgiften och invalidpensionsavgiften ställs på en nivå där den kommunala arbetsgivarens genomsnittliga pensionsförsäkringsavgift motsvarar arbetsgivarens genomsnittliga arbetspensionsförsäkringsavgift inom den privata sektorn. Detta motsvarar gällande praxis.
För närvarande bestämmer en delegation vid Keva avgiftsnivån i det kommunala pensionssystemet och beräkningsgrunderna för den. I lag föreskrivs endast om vilka delar som ingår i avgiften. När välfärdsområdena inrättas kommer staten i praktiken att betala en stor del av avgiften, eftersom det huvudsakligen är staten som svarar för finansieringen av välfärdsområdenas utgifter. Då kan beslutet om bestämningen av pensionsavgiften inte i fortsättningen ses enbart som kommunernas sak och besluten kan därför inte längre fattas vid Keva i nuvarande omfattning. För att också välfärdsområdenas och statens intressen ska tryggas ska det i lagstiftningen tas in noggrannare bestämmelser om hur pensionsavgiften bestäms. I framtiden kommer statens andel av finansieringen av det kommunala pensionssystemet troligen att öka ytterligare. I välfärdsområdena fortsätter efterfrågan på social- och hälsovårdstjänster att öka ännu länge, men det finns inget särskilt tryck på att de tjänster som blir kvar på den kommunala sidan ska öka.
Med en utjämningsavgift täcks de utgifter för det kommunala pensionssystemet som överstiger nivån i det privata arbetspensionssystemet och som för närvarande täcks med en pensionsutgiftsbaserad avgift. Utjämningsavgiften delas upp i välfärdsområdenas och kommunernas andel. Välfärdsområdenas och kommunernas andelar bestäms enligt den lönesumma som de har av den totala lönesumman inom det kommunala pensionssystemet när reformen träder i kraft. I lönesumman beaktas också lönesumman för bolag som är medlemssamfund i Keva.
Utjämningsavgiften betalas endast av välfärdsområden och kommuner. Syftet med utjämningsavgiften är att finansiera kostnadsnivån som på grund av det kommunala pensionssystemets historia och personalstruktur är högre i det kommunala pensionssystemet än i pensionssystemet inom den privata sektorn. Utjämningsavgiften fördelas mellan välfärdsområdena i förhållande till deras statliga finansiering och mellan kommunerna i förhållande till deras skattefinansiering.
4.1.13
Intressebevakning för arbetsgivare
I propositionen föreslås det att lagen om kommunala arbetsmarknadsverket ska ersättas med lagen om ordnande av intressebevakning för arbetsgivare i kommuner och välfärdsområden. Genom lagen ska för denna uppgift bildas ett offentligrättsligt samfund som heter Kommun- och välfärdsområdesarbetsgivarna KT, som ska ha befogenhet att företräda kommunerna, samkommunerna och välfärdsområdena i frågor som gäller arbetsgivares intressebevakning. Enligt förslaget är kommunerna, samkommunerna och välfärdsområdena medlemmar i Kommun- och välfärdsområdesarbetsgivarna KT direkt med stöd av lagen.
De bolag, andelslag och stiftelser som ägs av kommunerna och välfärdsområdena eller som är under deras bestämmande inflytande och som det föreskrivs närmare om i lag kan om de vill vara medlemmar i den nya arbetsgivarorganisationen.
Välfärdsområdena och kommunerna samt bolagen och stiftelserna ska i enlighet med sin betydelse som offentlig arbetsgivare och del av den offentliga ekonomin ha en motsvarande ställning i administrationen och systemet för beslutsfattande i Kommun- och välfärdsområdesarbetsgivarna KT.
Uppgifterna för arbetsgivarna i kommuner och välfärdsområden
Kommun- och välfärdsområdesarbetsgivarna KT ska vara arbetsgivarnas intressebevakare för välfärdsområdena, kommunerna och samkommunerna samt för dess medlemssamfund. Kommun- och välfärdsområdesarbetsgivarna KT ska också vara en centralorganisation på arbetsmarknaden och företräda sina medlemssamfund vid riksomfattande arbetsmarknadsförhandlingar samt vid bilateralt samarbete och trepartsamarbete. Kommun- och välfärdsområdesarbetsgivarna KT kan sluta tjänste- och arbetskollektivavtal som gäller dessa sektorer. Även i Europeiska unionen ska Kommun- och välfärdsområdesarbetsgivarna KT ansvara för intressebevakningen av den sektor som den företräder.
Avsikten är att utfärda närmare bestämmelser om organiseringen av verksamheten genom en arbetsordning för den nya organisationen. Styrelsens och varje sektions arbetsordning ska innehålla bestämmelser om organens sammanträde, beslutsfattande, beslutförhet, beslutsordning och andra viktiga verksamhetsfrågor.
Administrationen och systemet för att fatta beslut inom Kommun- och välfärdsområdesarbetsgivarna KT ska organiseras så att de motsvarar den nya organisationens behov. Det högsta beslutande organet inom Kommun- och välfärdsområdesarbetsgivarna KT är styrelsen.
I välfärdsområdenas och kommunernas arbetsmarknadssystem ska principen för god förvaltning och kontroll tillämpas, så att välfärdsområdena och kommunerna samt de övriga medlemssamfunden får äkta inflytande och beslutanderätt i arbets- och tjänstekollektivavtalsfrågor. Därför föreslås det att en kommunsektion, en välfärdsområdessektion och en företagssektion ska finnas som separata sektioner vid sidan av styrelsen i den nya arbetsgivarorganisationen. Varje sektion ska på de medlemssamfunds vägnar som den företräder fatta beslut om de uppgifter som föreskrivs i lagarna om arbets- och tjänstekollektivavtal i kommunerna och välfärdsområdena.
Utgifterna för Kommun- och välfärdsområdesarbetsgivarna KT tas ut hos medlemssamfunden. I lagen föreslås det bestämmelser om medlemssamfundens betalningsandelar. Betalningsandelen ska bestämmas enligt lönesumman i varje medlemssamfunds senaste fastställda bokslut i förhållande till den totala lönesumman för de medlemssamfund som Kommun- och välfärdsområdesarbetsgivarna KT företräder.
4.1.14
Tillämpning av de allmänna bestämmelserna om förvaltning på välfärdsområdena
I reformen föreslås bestämmelser om nya offentligrättsliga juridiska personer, det vill säga välfärdsområden och välfärdssammanslutningar. Bestämmelser om den offentliga förvaltningens verksamhet finns i de så kallade allmänna förvaltningslagarna, vilka tillämpas på behandling av förvaltningsärenden och annan myndighetsverksamhet alltid, om inte något annat särskilt föreskrivs, samt i flera andra lagar som delvis också tillämpas på privaträttslig verksamhet. Tillämpningen av bestämmelserna i många allmänna förvaltningslagar förutsätter att en myndighet fastställs i lag. Förvaltningen av välfärdsområdena blir en del av den offentliga förvaltningens institutionella struktur, vilket förutsätter att nämnda lagstiftning ses över.
De lagar som avses ovan och som föreslås bli ändrade i denna regeringsproposition är förvaltningslagen, lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet, lagen om informationshantering inom den offentliga förvaltningen, lagen om tillhandahållande av digitala tjänster (306/2019), arkivlagen, lagen om offentlig upphandling och koncession, lagen om rättegång i förvaltningsärenden, diskrimineringslagen, lagen om jämställdhet mellan kvinnor och män, rättegångsbalken, lagen om gottgörelse för dröjsmål vid rättegång, konkurslagen, bokföringslagen, strafflagen och lagar som reglerar de språkliga rättigheterna, vilka är språklagen, samiska språklagen, teckenspråkslagen och lagen om de språkkunskaper som krävs av offentligt anställda.
4.1.15
Underrättelse enligt artikel 12 och 13 i Europeiska stadgan om lokal självstyrelse
Eftersom Finland inte har begränsat tillämpningen av stadgan om lokal självstyrelse till vissa lokal- och regionalförvaltningsmyndigheter och eftersom det när denna proposition den antas kommer att uppstå en situation där Finland inte till alla delar kan uppfylla bestämmelserna i stadgan, föreslås att riksdagen godkänner att en underrättelse som avses i artikel 12 och 13 i den europeiska stadgan om lokal självstyrelse lämnas till Europarådets generalsekreterare till följd av de förändringar som skett i förvaltningsstrukturen sedan stadgan ratificerades. I underrättelsen ska konstateras att stadgan ska tillämpas på lokalförvaltningen, det vill säga på kommunerna i Finland. Stadgan tillämpas på självstyrelseområden som är större än kommuner, det vill säga de välfärdsområden som inrättas i Fastlandsfinland, med undantag för artikel 4.2 och artikel 9.3 och 9.8. På Åland tillämpas stadgan på kommunerna. Underrättelsen om tillämpningen av stadgan avses träda i kraft i enlighet med avtalsbestämmelserna den första dagen i den månad som följer tre månader efter den dag då depositarien för avtalen mottog underrättelsen
Med anledning av den landskapsreform som föreslogs under den senaste valperioden har avtalskontoret vid Europarådets generalsekretariat, som är depositarie för konventionen, konsulterats i ärendet den 5 december 2016 via Finlands ständiga representation i Europarådet. I depositariens skriftliga svar den 9 december 2016 sågs inga särskilda juridiska problem med att lämna en sådan underrättelse. Depositarien har påpekat att artikel 13 i stadgan tillåter underrättelser sedan ratifikationsinstrumentet deponerats.
4.2
De huvudsakliga konsekvenserna
I enlighet med anvisningarna för konsekvensbedömning av lagförslag Konsekvensbedömning av lagförslag. Anvisningar (2008) Justitieministeriets publikation 2008:3. <https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/80031/OMJU_2008_3.pdf?sequence=1&isAllowed=y> och anvisningarna för utarbetande av regeringspropositioner Anvisningar för utarbetande av regeringspropositioner, Handbok i hur man skriver goda propositioner. <http://helo.finlex.fi/sv/> innehåller konsekvensbedömningen en beskrivning av den föreslagna reformens huvudsakliga konsekvenser. Ytterligare information om konsekvensbedömningarna finns i reformberedningens projektfönster Propositionens beredningshandlingar finns i statsrådets projektfönster. <https://stm.fi/hanke?tunnus=STM055:00/2019> .
De omedelbara konsekvenserna av reformen berör i stor utsträckning social- och hälsovårdstjänsterna för i Finland bosatta personer, personalen, kommunernas och samkommunernas förvaltning och ekonomi, egendomsarrangemangen mellan kommunerna och välfärdsområdena, kommunal- och statsbeskattningen samt företag och andra sammanslutningar som producerar tjänster. Ändringarna i de administrativa strukturerna har även konsekvenser för den inbördes uppgiftsfördelningen mellan olika förvaltningsnivåer och för styrningen av och tillsynen över hela systemet.
Sedan ingången av 2020 finns det 294 kommuner på det finländska fastlandet med ansvar för att ordna och finansiera den offentliga social- och hälsovården för sin befolkning. Reformen innebär en omfattande strukturell reform där organiseringsansvaret för den offentliga social- och hälsovården överförs från dessa kommuner till 21 välfärdsområden samt till Helsingfors stad och delvis till HUS-sammanslutningen. Också organiseringsansvaret för räddningsväsendet föreslås övergå till välfärdsområdena. Sedan 2004 sköts kommunernas uppgifter inom räddningsväsendet inte längre av enskilda kommuner utan av någon av räddningsområdets kommuner eller av en samkommun (det lokala räddningsväsendet). Inom två räddningsområden sköter landskapsförbundet uppgifterna.
Den nuvarande servicestrukturen inom social- och hälsovården är splittrad i förhållande till såväl det innehållsmässiga ansvaret för att ordna tjänster som antalet aktörer och deras storlek. Genom den föreslagna överföringen av organiseringsansvaret utformas en enhetlig servicestruktur inom social- och hälsovården som innebär att resurserna samlas på sådana organiseringsansvariga besluts- och förvaltningsnivåer som har ett större invånarantal och större ekonomisk bärkraft. På så vis säkerställer reformen att det finns tillräckligt starka tjänsteanordnare i en framtid där befolkningen åldras och befolkningen i arbetsför ålder koncentreras till de största städerna. Vidare sporrar den föreslagna koncentreringen av organiseringsansvaret och finansieringen till att sörja för kundernas tjänster på ett behovsbaserat sätt, i rätt tid och kostnadsnyttoeffektivt.
Genom den föreslagna förvaltningsstrukturen genomförs en integration av ordnandet av social- och hälsovård som innebär att välfärdsområdet ansvarar för ordnandet av tjänster inom primärvården, tjänster inom den specialiserade sjukvården och socialvårdstjänster. I den integrerade servicestrukturen sammanförs tjänsterna under ett beslutsfattande, ett ledningssystem och en budget. Förutom administrativ integration möjliggör förslaget också funktionell integration. I en struktur där en aktör ansvarar för genomförandet av verksamheten och kanaliseringen av finansiering, har den som ordnar tjänster möjlighet att genomföra betydande funktionella reformer av tjänsterna. Det kan bedömas att det kommer att finnas bättre möjligheter än för närvarande att åstadkomma tillgång till social- och hälsovård samt kvalitet, jämlikhet och kostnadsnyttoeffektivitet inom social- och hälsovården. Vidare kan det bedömas att den aktör som bär organiseringsansvaret har bättre möjligheter än för närvarande att åstadkomma följande:
i. Främja integreringen av kundernas tjänster (så kallad serviceintegration på kundnivå, funktionell integration).
Välfärdsområdet kommer i fortsättningen att ha utrustning och ansvar för att se till att tjänsterna samordnas, att kunder som behöver en stor mängd tjänster identifieras och att servicekedjorna och tjänstehelheterna definieras samt möjlighet att samordna social- och hälsovårdstjänsterna och tjänsterna inom den prehospitala akutsjukvården inom räddningsväsendet.
ii. Förbättra tillgången till tjänster, tjänsternas kvalitet, tjänsternas jämlikhet och tjänsternas kostnadsnyttoeffektivitet genom reformer av verksamheten där tjänsterna omorganiseras med beaktande av olika servicebehov och hela personalen så att servicekedjorna och tjänstehelheterna möter kundernas behov på bästa sätt i rätt tid.
iii. Förbättra basservicen och i synnerhet tillgången till tjänster för dem som behöver en stor mängd olika tjänster och för utsatta människor.
iv. Kanalisera resurser och finansiering till olika funktioner i servicesystemet i enlighet med befolkningens behov av service.
v. Ta till vara kunnandet hos områdets social- och hälsovårdspersonal samt andra resurser på bred front och jämlikt inom alla tjänster som befolkningen behöver.
vi. Undanröja suboptimeringen att överlåta ansvaret för en kund på en annan anordnare, exempelvis mellan primärvården och den specialiserade sjukvården.
vii. Säkerställa verksamhetsmässiga fördelar mellan räddningsverksamheten inom räddningsväsendet och den prehospitala akutsjukvården inom social- och hälsovårdsväsendet.
Räddningsväsendet producerar för närvarande merparten av den brådskande prehospitala akutsjukvård som social- och hälsovårdsväsendet ansvarar för. Denna verksamhetsmodell föreslås fortsätta gälla också efter reformen. För uppgifter inom den prehospitala akutsjukvården och första insatsen samt inom räddningsverksamheten kan då användas samma nätverk av stationer, samma stödfunktioner, delvis samma personal, samma verksamhetsmodeller och gemensamma övningar samt gemensam reservberedskap och beredskap för storolyckor. Avtalsbrandkårer kommer att kunna anlitas förutom för uppgifter inom räddningsväsendet också för uppgifter inom första insatsen. Synergin stöder också beredskapen för undantagsförhållanden.
Av de skäl som anförts ovan har det ansetts att det behövs en sådan förvaltningsstruktur som nu föreslås. Det bör dock påpekas att den administrativa lösningen inte ensam kan lösa alla nuvarande problem med att ordna social- och hälsovårdstjänster. Exempelvis reformens konsekvenser för människornas välfärdsbeteende, förutsättningarna för välfärd och hälsa och riskfaktorerna för folksjukdomar beror också på hur bra kommunerna med välfärdsområdenas stöd klarar av uppgiften att främja välfärd och hälsa.
En väsentlig minskning av antalet anordnare inom social- och hälsovården förbättrar den nationella styrningen av servicesystemet. Det här har betydelse för styrningen av servicesystemet rent allmänt och också för den nationella styrningen under undantagsförhållanden. Att stärka den nationella styrningen har varit ett långsiktigt mål under olika faser av reformen, och detta har visat sig vara ett nödvändigt och brådskande behov också i samband med coronapandemin som bröt ut våren 2020. I en integrerad servicestruktur inom social- och hälsovården där betydligt bärkraftigare anordnare än för närvarande ansvarar för att ordna tjänster, kommer den som ordnar tjänsterna att ha betydligt bättre möjligheter än i dagsläget att sörja för beredskapen inför undantagsförhållanden och skötseln av den.
Ett av målen med vårdreformen är att dämpa kostnadsökningen. Avsikten är att den föreslagna finansieringsmodellen ska trygga dämpningen av kostnadsökningen, även om stora reformer alltid också inrymmer betydande ändringskostnader. Med beaktande av alla ändringskostnader kommer reformen att försämra balansen i de offentliga finanserna på 2020-talet. Efter det kan reformens möjligheter att dämpa kostnadsökningen realiseras.
Valet av välfärdsområdets högsta beslutsfattande organ, välfärdsområdesfullmäktige, genom direkta val kommer att stärka de demokratiska förvaltningsdragen. Demokratin stärks i synnerhet i jämförelse med de nuvarande samkommunerna, där kommuninvånarnas demokratiska val av beslutsfattare är indirekta. Å andra sidan innebär reformen att kommunernas uppgifter inskränks väsentligt och därmed att kommunernas personalstyrka minskar och att verksamheten krymper.
Särskild vikt bör fästas vid att informationsgången mellan välfärdsområdesaktörer, arbetssätten, samarbetsformerna och processerna planeras i enlighet med den nya besluts- och organisationsstrukturen så att en förändring av verksamheten kan åstadkommas. Genom nationell styrning av social- och hälsovården samt räddningsväsendet och genom att kombinera olika styrmedel kan välfärdsområdena vägledas till verksamhet som är förenlig med målen för reformen.
Också efter reformen är det kommunernas uppgift att främja välfärd, hälsa och säkerhet. Välfärdsområdena ska enligt förslaget stödja kommunerna i detta arbete samt se till att också själva främja dessa i sin egen verksamhet för lagstadgat välfärds- och hälsofrämjande inom social- och hälsovården i samarbete med kommunerna och olika organisationer. Reformen kommer att förändra den nuvarande organiseringen och ansvarsfördelningen inom främjande av välfärd och hälsa på ett betydande sätt. Den kommer också att framhäva vikten av samverkan mellan välfärdsområdet, kommunerna och organisationerna.
Enligt förslaget ska Nyland få en särlösning, där regionen indelas i fyra välfärdsområden med organiseringsansvar för social- och hälsovården och räddningsväsendet och där Helsingfors stad ordnar tjänsterna som stad. HUS-sammanslutningen föreslås ha ansvaret för att ordna de funktioner inom specialiserad sjukvård som föreskrivs särskilt i lag eller ingår i organiseringsavtalet. Det har ansetts vara motiverat med en särlösning för Nyland i synnerhet för att minimera de risker i samband med genomförandet som följer av att området är så stort. Också i Nyland kommer den föreslagna lösningen att skapa bärkraftigare anordnare av tjänster på basnivå än för närvarande, och också för Nyland, med undantag för Helsingfors stad, föreslås samma administrativa lösning, nämligen en välfärdsområdesförvaltning. Det blir lättare att hantera beredningen och genomförandet av reformen i Nylandsregionen enligt denna lösning än enligt en lösning där den vidsträckta nyländska regionen utgör ett enda stort välfärdsområde. De föreslagna välfärdsområdena i Nyland samt Helsingfors stad är till sitt befolkningsunderlag och sina verksamhetsförutsättningar mer likartade landet i övrigt än vad ett enda välfärdsområde för hela Nyland skulle vara.
Risken med den föreslagna särlösningen för Nyland är bland annat att när en del av den specialiserade sjukvården separeras från det övriga ordnandet av social- och hälsovård kan följden bli att verksamheten förblir separat från de nyländska välfärdsområdenas och Helsingfors stads övriga social- och hälsovårdstjänster och inte i tillräcklig utsträckning berörs av samordningen av tjänsterna. Avsikten är att risken ska hanteras på flera sätt, genom att utfärda bestämmelser om att det i HUS-organiseringsavtalet ska överenskommas om hur servicekedjorna definieras och om arbetsfördelningen mellan välfärdsområdena i Nyland och HUS samt att de riksomfattande målen för ordnandet av social- och hälsovård också gäller för HUS-sammanslutningen och att den ska vara medlem i delegationen för social- och hälsovård. På så vis säkerställs det att invånarna i regionen får tjänster på lika villkor oavsett boningsort.
Reformens konsekvenser för ekonomin, förvaltningen, befolkningens ställning och tjänsterna beror i väsentlig grad på hur välfärdsområdena genomför den social- och hälsovård och det räddningsväsende som omfattas av deras organiserings- och produktionsansvar. Det kan inte ges några säkra uppgifter om hur målen enligt förslaget kommer att nås eller vilka reformens konsekvenser kommer att vara. Konsekvenserna har därför bedömts utifrån erfarenheter från reformer som genomförts tidigare, utifrån undersökningar och utredningar om reformen och utgående från olika experters åsikter. Inom social- och hälsovården finns exempel på integrerade servicesystem inom områden som är större än en kommun, till exempel förvaltningsförsöket i Kajanaland, Södra Karelens social- och hälsovårdsdistrikt (nedan Eksote) och samarbetsområden enligt 2006 års kommun- och servicestrukturreform (det så kallade Paras-projektet). I alla dessa har ordnandet av tjänster sammanförts i en mer omfattande verksamhet över kommungränserna än tidigare. I förvaltningsförsöket i Kajanaland och i Eksote har också social- och hälsovårdstjänsterna integrerats i hög grad.
Vid konsekvensbedömningen har också använts information om bildandet av räddningsområden och om ordnandet och reformerna i andra länder Tolppi, R. & Kallio, O. (2012) Alueellinen pelastustoimi seitsemän toimintavuoden jälkeen. Muutoksia ja kokemuksia aluepelastuksesta 2004–2010. Seurantatutkimuksen 3. vaiheen loppuraportti. Helsingfors: Finlands Kommunförbund. . Vid utarbetandet av de konsekvensbedömningar för social- och hälsovården som finns längre fram har tidigare publicerade bedömningar beaktats, i synnerhet bedömningarna från den föregående valperioden i fråga om bedömningen av de tjänster som enligt förslaget ska ordnas i välfärdsområdena. De grundläggande lösningarna enligt den föreslagna reformen är i huvudsak desamma till denna del. Vid bedömningen är det därför möjligt att använda bland annat en internationell utvärderingspanels förhandsbedömning av vårdreformen: ”International expert panel pre-review of health and social care reform in Finland” Couffinhal, A., Cylus, J., Elovainio, R., Figueras, J., Jeurissen, P., McKee, M., Smith, P., Thomson, S. &Winblad, U. (2016) En internationell expertpanels förhandsbedömning av social- och hälsovårdsreformen i Finland. Social- och hälsovårdsministeriets rapporter och promemorior 2016:66. <https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/79070/RAP_2016_66.pdf?sequence=1&isAllowed=y> och Nordic Healthcare Groups (nedan också NHG) rapport ”Evaluering av utvecklings- och inbesparingspotential inom social- och hälsovården” Torkki, P., Leskelä, R-L., Maksimainen, A., Niemelä, P., Koukkula, L., Torvinen, A., Mulari, M., Välimaa, N. &Rimpelä, M. (2016) Evaluering av utvecklings- och inbesparingspotential inom social- och hälsovården. Publikationsserie för statsrådets utrednings- och forskningsverksamhet 42/2016. <https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/79727/Sosiaali-%20ja%20terveyspalveluiden%20kehitt%c3%a4mis-%20ja%20s%c3%a4%c3%a4st%c3%b6potentiaalin%20arviointi.pdf?sequence=1&isAllowed=y> . Även Institutet för hälsa och välfärds (nedan också THL) rapport ”Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislakiluonnoksen vaikutusten ennakkoarviointi” Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislakiluonnoksen vaikutusten ennakkoarviointi (2016) Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, Raportti 12/2016. <https://www.julkari.fi/bitstream/handle/10024/130798/Rap2016_012.pdf?sequence=1> har använts i tillämpliga delar.
4.2.1
Ekonomiska konsekvenser
De ekonomiska konsekvenserna av reformen berör kommunerna, staten, välfärdsområdena och befolkningen på olika sätt. I detta avsnitt granskas reformens ekonomiska konsekvenser utifrån kommunernas, statens och välfärdsområdenas ekonomi samt ur perspektivet för ordnandet av social- och hälsovården och räddningsväsendet. Dessutom granskas vilka effekter egendomsarrangemangen i anslutning till reformen har för kommunernas och välfärdsområdenas ekonomi. Särskilt granskas också reformens konsekvenser för skattesystemet samt för statens, kommunernas och enskilda personers beskattning och för pensionssystemet. Det presenteras också uppskattningar som gäller reformens konsekvenser för informationshanteringen och IKT-tjänsterna samt ändringskostnaderna för genomförandet av reformen.
De ekonomiska konsekvenserna uppstår som en sammanlagd effekt av organisationsreformen, förändringarna i finansieringssystemet och servicesystemet samt de anknytande styrmekanismerna. Eftersom det är fråga om att hela systemet för hälso- och sjukvården samt räddningsväsendet ändras, kan undersökningsresultat från tidigare, mindre reformer endast i ringa mån användas som stöd för bedömningen. För att de övergripande målen för reformen ska kunna nås krävs det en grundlig förändring av verksamhetsformerna på alla verksamhetsnivåer, vilket innebär att förändringsledarskapet kommer att ha stor betydelse. Med tanke på minskningen av hållbarhetsunderskottet i de offentliga finanserna påverkar reformens olika delfaktorer på olika sätt och med olika hastighet, och därför skiljer sig konsekvenserna för utgifterna på lång och kort sikt från varandra. Ändringarna av de administrativa strukturerna och av servicesystemets strukturer samt åstadkommandet av funktionella ändringar kommer också att medföra ändringskostnader. På grund av de betydande ändringskostnader som sannolikt ingår i reformen och på grund av undantagsbestämmelserna om hur välfärdsområdenas finansiering bestäms åren 2023–2029 är det osannolikt att det uppkommer besparingar på 2020-talet. Det mest sannolika är att utgiftsökningen dämpas först senare.
Genomförandet av reformen sänker inte automatiskt social- och hälsovårdsutgifterna eller räddningsväsendets utgifter. År 2018 uppgick nettoutgifterna för den kommunala social- och hälsovården till cirka 18,3 miljarder euro. Den årliga förändringen i social- och hälsovårdsutgifterna har varierat under de senaste åren och ibland till och med varit negativ, vilket beror på bland annat ändrade uppgifter i anknytning till det grundläggande utkomststödet. År 2018 ökade nettokostnaderna med 2,9 procent från det föregående året, och utifrån bokslutsuppgifterna för 2019 ökade kostnaderna med 5,1 procent från det föregående året. Enligt THL:s uppskattning medför befolkningens växande behov av service ett årligt ökningstryck på omkring 1,2–1,3 procent för social- och hälsovårdsutgifterna på 2020-talet. THL har uppskattat Rissanen, P., Parhiala, K., Hetemaa, T., Kekkonen, R., Knape, N., Ridanpää, H., Rintala, E., Sihvo, S., Suomela, T. & Kannisto, R. (2020) Sosiaali- ja terveyspalvelut Suomessa 2018. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, Asiantuntija-arvio, Päätösten tueksi 02/2020. <https://www.julkari.fi/bitstream/handle/10024/139289/URN_ISBN_978-952-343-474-5.pdf?sequence=4&isAllowed=y> att social- och hälsovårdsutgifterna kommer att öka reellt med omkring 17 procent fram till 2030. De regionala skillnaderna i de beräknade utgiftsökningarna är betydande, vilket beror framför allt på förändringarna i befolkningsstrukturen. Utgifterna ökar förutom på grund av behovet av service också på grund av bland annat löner och priser.
Enligt bokslutet för 2019 uppgick räddningsväsendets omkostnader inom det lokala räddningsväsendet till sammanlagt 442 miljoner euro. Räddningsväsendets omkostnader ökade med 5 procent från det föregående året. Omkostnaderna har ökat främst på grund av höjda löneutgifter, den allmänna prisstegringen och höjda lokalhyror. Antalet anställda har inte ökat, utan de höjda löneutgifterna beror på löneförhöjningar.
Den dämpning av utgiftsökningen inom de offentliga finanserna som eftersträvas genom reformen förutsätter att man förstår behoven av social- och hälsovårdsservice och av räddningsväsendets tjänster bland befolkningen i varje välfärdsområde och att man på ett kostnadsnyttoeffektivt sätt inriktar resurserna i enlighet med detta samt utövar ett långsiktigt och skickligt ledarskap inom tjänsteproduktionen. Det kan väntas att den fulla effekten av reformens åtgärder för att dämpa utgiftsökningen realiseras först efter flera år efter det att reformen har trätt i kraft.
Kontinuerlig styrning av välfärdsområdena och årliga styrningsförhandlingar med de styrande ministerierna kommer att stödja välfärdsområdenas möjligheter att ordna social- och hälsovård och organisera räddningsväsendet samt anordnarens ansvar för tjänsteproduktionen i anknytning till detta. På så vis fås information för beredningen och uppföljningen av statsbudgeten och planen för de offentliga finanserna, varvid det blir möjligt att stödja och bidra till att säkerställa att målen för de offentliga finanserna förverkligas. Genom en stark nationell styrning av välfärdsområdenas organiseringsuppgift kan man säkerställa att social- och hälsovårdstjänsterna och räddningsväsendets tjänster blir mer kundorienterade, mer integrerade och mer verkningsfulla än för närvarande samt tillhandahålls på ett kostnadseffektivt sätt i hela landet.
Överföringen av ansvaret för att ordna social- och hälsovård från kommunerna till välfärdsområdena kommer att ha mycket stora konsekvenser för kommunernas verksamhet och ekonomi. Konsekvenserna gäller i synnerhet kommunernas driftsekonomi, där de driftsekonomiska inkomsternas och de driftsekonomiska utgifternas struktur förändras fullständigt. Samtidigt som kommunernas inkomster och driftsekonomiutgifter halveras jämfört med nuläget, kvarstår under- och överskotten samt skulderna i kommunernas balansräkningar i praktiken oförändrade. Den viktigaste effekten på längre sikt är dock att enskilda kommuner inte längre bär ansvaret för kostnaderna för befolkningens åldrande och sjukfrekvens och inte heller för de därmed sammanhängande kommunalekonomiska riskerna. Detta har en mycket stor inverkan med tanke på förutsägbarheten och hanterbarheten i kommunens driftsekonomi. I synnerhet i små kommuner har driftsekonomiutgifterna för social- och hälsovården, framför allt för den specialiserade sjukvården, varierat betydligt från år till år. Det här har i väsentlig grad försvårat hanteringen av driftsekonomin i kommunerna. I och med reformen kommer kommunerna att befrias från en stor mängd sådana kostnader som de hittills har kunnat påverka endast i begränsad utsträckning. Sådana utgifter utgörs för närvarande av i synnerhet kostnaderna för den specialiserade sjukvården, i fråga om vilken organiseringsansvaret vilar på samkommunerna för specialiserad sjukvård i stället för på kommunerna.
Uppgifter som överförs på välfärdsområdets organiseringsansvar har utgjort i genomsnitt 58 procent av kommunernas driftsutgifter. I praktiken består dessa kostnader nästan helt och hållet av social- och hälsovårdsutgifter. Variationsintervallet för kommunerna har varit stort; som minst har kostnaderna utgjort cirka 44 procent och som mest cirka 75 procent av kommunens driftsekonomi. I de minsta kommunerna där befolkningen är ålderstigen är social- och hälsovårdsutgifternas andel av driftsekonomin större än i genomsnitt. I de större kommunerna, i synnerhet i de kommuner som är tillväxtcentrum, är andelen mindre.
Ändringen i fördelningen av driftsekonomiutgifter innebär i praktiken att kommunernas lagstadgade uppgifter och driftsekonomi efter reformen i huvudsak kommer att hänföra sig till småbarnspedagogisk verksamhet samt förskoleundervisning och grundläggande utbildning. Sektorns andel av kommunernas driftsekonomiutgifter varierar för närvarande betydligt från kommun till kommun, men i genomsnitt har undervisnings- och kulturverksamheten utgjort ungefär en tredjedel av driftsekonomiutgifterna. Minskningen och omfördelningen av kommunernas inkomster och driftsekonomiutgifter innebär också att eventuella anpassningsåtgärder inom driftsekonomin i fortsättningen mer än tidigare kommer att inriktas på förskoleundervisning och grundläggande utbildning samt småbarnspedagogik. Å andra sidan underlättas skötseln av kommunernas ekonomi av att samtidigt som kommunernas budgetar halveras kommer intäkterna från inkomstskattesatsen till och med att öka jämfört med nuläget när skatteavdragen överförs till statsbeskattningssidan. Med andra ord, klart mindre budgetar kommer att finansieras med större skatteintäkter än för närvarande.
Kommunsektorns investeringsbehov kommer att förändras till följd av reformen när välfärdsområdena övertar ansvaret för investeringsbehoven inom social- och hälsovårdsväsendet och räddningsväsendet. Dessa investeringar har under de senaste åren utgjort cirka en fjärdedel av kommunernas investeringar. Förändringen har stor betydelse i synnerhet i kommuner med en åldrande befolkningsstruktur där renoverings- och andra investeringsbehov i nuläget varit inriktade framför allt på social- och hälsovårdsväsendet. Förändringen av investeringsbehoven är inte lika stor i kommuner med en växande folkmängd och en yngre åldersstruktur där investeringarna också hittills i betydande grad varit inriktade på den grundläggande utbildningen, småbarnspedagogiken och infrastrukturen, det vill säga investeringar inom den så kallade tekniska sektorn. Reformen kommer sannolikt inte att ha några konsekvenser för kommunernas möjligheter att få finansiering i främmande kapital, men om investeringsbehoven i anslutning till frågor som gäller kommunernas livskraft hålls oförändrade, förutsätts det att kommunerna kan fortsätta att sköta sina lån.
Om kommunernas nuvarande skulder fortsätter att omfattas av kommunernas ansvar efter reformen väcks också frågan om i vilken utsträckning kommunerna har tagit lån för investeringar i social- och hälsovården. Om skuldbeloppet har varit betydande, har lokalernas framtida utnyttjandegrad en mycket stor betydelse för den enskilda kommunen. Om sjukvårdsdistrikten uppvisar underskott innan reformen träder i kraft, gäller det för deras medlemskommuner att sköta underskotten innan samkommunerna för sjukvårdsdistrikten överförs till välfärdsområdena. Detta kan innebära att de berörda kommunernas skuldbelopp ökar. I övrigt kommer kommunernas koncernskulder att minska i och med reformen, när kommunerna inte längre bär ansvaret för skulderna i de samkommuner som överförs till välfärdsområdet. I avsnittet om egendomsarrangemang (rubrik 4.2.1.6) behandlas kommunernas ändrade koncernansvar samt under- och överskott i de samkommuner som enligt förslaget ska överföras till välfärdsområdena. Så som konstateras i den del som handlar om egendomsarrangemang är avsikten att underhållskostnaderna för lokaler samt skäliga kapitalkostnader, det vill säga i praktiken även eventuella låneskötselkostnader, ska täckas med hyresinkomster.
Propositionens konsekvenser för kommunalekonomin har bedömts genom att balansläget i kommunalekonomin före reformen har jämförts med balansläget efter reformen. Utgångspunkten för bedömningen är således kommunens ekonomiska balansläge före reformen. Syftet med reformen är inte att åtgärda den ekonomiska obalans som eventuellt råder i den kommunala ekonomin, utan avsikten är att den inkomstfinansieringsställning som kommunen hade före reformen ska kvarstå så oförändrad som möjligt.
Med kommunens ekonomiska balansläge avses i detta sammanhang skillnaden mellan årsbidraget och avskrivningarna enligt plan. Konsekvenserna av reformen summeras i det ovannämnda balansläget. De uppskattade inkomst- och kostnadsuppgifterna för 2020 har använts vid bedömningen. Vid bedömningen av de kostnader som överförs har använts medelvärdet för bokslutsuppgifterna för 2018 och 2019 upphöjt till 2020 års nivå i enlighet med ökningen av servicebehovet och indexhöjningen enligt analysmodellen för socialutgifter En analysmodell för socialutgifter som utvecklats vid Institutet för hälsa och välfärd (den så kallade some-modellen). Analysmodellen för socialutgifter har tagits fram vid social- och hälsovårdsministeriet, men 2019 överfördes utvecklingen och förvaltningen av den till Institutet för hälsa och välfärd. Modellen används förutom av Institutet för hälsa och välfärd också av social- och hälsovårdsministeriet och finansministeriet. (nedan också kallad some-modellen) (sammanlagt cirka 3,6 procent). I fråga om skatteinkomsterna baserar sig inkomstuppgifterna på finansministeriets uppskattningar, och i fråga om statsandelarna på de slutliga uppgifterna för 2020.
Kommunernas nettokostnader uppgår till cirka 34,4 miljarder euro 2020. Av detta kommer andelen för de uppgifter som överförs till välfärdsområdena att utgöra 19,86 miljarder euro. Kostnaderna för de uppgifter som blir kvar i kommunerna uppgår till 14,53 miljarder euro. I tabell 1 presenteras de kostnader och inkomster som överförs till välfärdsområdena samt de kostnader och inkomster som blir kvar i kommunerna specificerade efter att reformen trätt i kraft.
Tabell 1. Kostnader och inkomster som överförs till välfärdsområdena samt kostnader för och inkomster av de uppgifter som blir kvar i kommunerna
Kostnader för och inkomster av de uppgifter som överförs till välfärdsområdena | mn euro |
| |
Kostnader som överförs, inkl. avskrivningar | 19 863 |
Inkomster som överförs, av vilka | |
kommunalskatt | 12 825 |
samfundsskatt | 572 |
statsandelar för social- och hälsovård | 4 881 |
| |
skattekompensation | 1 588 |
| |
Kostnader för de uppgifter som blir kvar i kommunerna | 14 531 |
förändring i kommunernas beskattningskostnader | -70 |
Förändringen i kommunernas kostnader, sammanlagt | -19 863 |
Kommunernas inkomster, varav | |
kommunalskatt | 7 122 |
samfundsskatt | 1 145 |
fastighetsskatt | 1 795 |
statsandel | 2 855 |
begränsare av automatiska förändringar i reformen | -67 |
undervisnings- och kulturministeriets finansiering | -37 |
finansieringsposter, netto | 402 |
Statsandelar specificerade* | 2 865 |
Kalkylerade kostnader | |
åldersstruktur | 6 856 |
tvåspråkighet 1 (hela befolkningen) | 31 |
tvåspråkighet 2 (de svenskspråkigas andel) | 56 |
inslag av främmandespråkiga | 554 |
invånartäthet | 172 |
skärgård | 13 |
kommun med skärgårdsdel | 8 |
utbildningsbakgrund | 131 |
arbetslöshet | 365 |
Självfinansieringsandel | 6 152 |
Statsandel | 2 036 |
Tilläggsdelar | 221 |
fjärrorter | 58 |
kommuner inom samernas hembygdsområde | 1 |
koefficient för främjande av hälsa och välfärd | 100 |
självförsörjningsgrad i fråga om arbetsplatser ökat invånarantal | 63 29 |
Minskning av statsandelen med tilläggsdelen för ökat invånarantal, euro/inv. Minskningar och ökningar av statsandelen | -29 -9 |
Utjämning av statsandelen på basis av skatteinkomsterna | 693 |
Neutralisering av utjämning av statsandelen på basis av skatteinkomsterna | 25 |
Statsandel för kommunal basservice, sammanlagt | 2 966 |
* inkluderar coronapaketets statsandelstillägg på 722 miljoner euro för 2020
I de uppgifter som överförs från kommunerna till välfärdsområdena ingår kostnaderna för social- och hälsovården och räddningsväsendet. De kostnader som överförs kommer att uppgå till sammanlagt cirka 19,863 miljarder euro. På riksnivå överförs kommunernas inkomster i motsvarande grad som det överförs kostnader. Kommunernas inkomstskattesats minskas med 13,26 procentenheter i samtliga kommuner. Till följd av detta minskar kommunalskattens belopp med 12,82 miljarder euro. I beloppet har även beaktats ett avdrag på 70 miljoner euro som motsvarar minskningen i kommunernas beskattningskostnader. Av kommunernas andel av samfundsskatten överförs 0,57 miljarder euro till välfärdsområdenas finansiering. Med stöd av de preliminära uppgifterna för 2020 sänks kommunernas samfundsskatteandel med 10,71 procentenheter.
Statsandelen för kommunal basservice kommer att minskas med en kalkylerad statsandel som motsvarar social- och hälsovårdens andel. Social- och hälsovårdens andel av den totala kalkylerade kostnaden är 70 procent och den motsvarande minskningen av statsandelen är 4,8 miljarder euro. Från tilläggsdelarna och andra minskningar och ökningar av statsandelen avdras 76 miljoner euro samt från kompensationerna för skattebortfall ovannämnda andel på 70 procent, sammanlagt 1,59 miljarder euro.
Kostnaderna för de uppgifter som blir kvar i kommunerna efter reformen uppgår till cirka 14,5 miljarder euro. Mätt i euro kommer kommunalskatten alltjämt att vara kommunernas största inkomst, cirka 7,1 miljarder euro. Trots den stora minskningen i beloppen förändras dock inte kommunalskattens relativa andel av kommunernas skattefinansiering (skatteinkomster och statsandelar sammanlagt) i någon större grad, utan kommunalskatten kommer fortfarande att vara den viktigaste finansieringskällan. Samfundsskatten minskas med 0,572 miljarder euro, varvid den samfundsskatt som blir kvar i kommunerna uppgår till cirka 1,145 miljarder euro. I fastighetsskatten föreslås inga ändringar, varvid dess belopp uppgår till cirka 1,8 miljarder euro. Fastighetsskattens relativa andel av kommunernas skatteinkomster kommer att fördubblas jämfört med nuläget.
Tabell 2. Hur kommunernas finansiering bildas; nuläget jämfört med tiden efter reformen.
Hur kommunens finansiering bildas | Nuvarande finansiering | Återstående finansiering i kommunerna | Förändring |
| mn euro | mn euro | mn euro |
| | | |
Verksamhetsbidrag + avskrivningar | -33 839 | -13 975 | 19 863 |
Kommunalskatt (överföring av 13,26 procentenheter) | 19 947 | 7 122 | -12 825 |
Samfundsskatt | 1 717 | 1 145 | -572 |
Fastighetsskatt | 1 795 | 1 795 | 0 |
Statsandel för basservice (FM) | 7 824 | 2 966 | -4 858 |
Begränsare av statsandelsförändringar | 0 | -67 | -67 |
Kompensation för skattebortfall | 2 383 | 795 | -1 588 |
Statsandel, UKM | -37 | -37 | 0 |
Finansieringsposter, netto | 402 | 402 | 0 |
Minskning av beskattningskostnader (kommunerna) | 0 | 70 | 70 |
Utjämning av ändringen i statsandelssystemet | 0 | 0 | 0 |
Årsbidrag – avskrivning (balansläge) | 193 | 215 | +22 |
Kommunernas statsandelar kommer att minska med cirka 4,9 miljarder euro till följd av överföringen av organiseringsansvaret. För statsandelen för basservice blir det kvar cirka 3,0 miljarder euro, varav utjämningen av statsandelen på basis av skatteinkomsterna är cirka 693 miljoner euro. Utöver dessa blir 795 miljoner euro kvar för ersättningar för skattebortfall som föranleds av ändringarna i beskattningsgrunderna. De förändringar i inkomster och kostnader som föranleds av överföringen begränsas enligt förslaget med en bestämningsfaktor som tas in i statsandelssystemet. Förändringarna begränsas med en andel på 60 procent både när det gäller nytta och när det gäller förluster. Begränsningen är kostnadsneutral i fråga om förhållandet mellan kommunerna och staten.
Statsandelssystemets grundstruktur kvarstår oförändrad efter att reformen har trätt i kraft. Systemet baserar sig således även i fortsättningen på en utjämning av skillnaderna i kostnader och behov samt i inkomstunderlag. I det nya systemet beaktas dock konsekvenserna av överföringen av uppgifterna i enlighet med vad som beskrivits ovan under de rubriker som gäller de viktigaste förslagen och bedömning av nuläget. Den viktigaste förändringen i fråga om de kommunvisa statsandelarna sker i utjämningen av statsandelen på basis av skatteinkomsterna. Mer än 60 procent av kommunalskatten och ungefär en tredjedel av samfundsskatten överförs till välfärdsområdenas finansiering. Det här innebär en väsentlig sänkning av utjämningsgränsen jämfört med nuläget. Kommunernas utjämningstillägg kommer att minska från 1,5 miljarder euro till cirka 0,78 miljarder euro, det vill säga de halveras jämfört med nuläget. Förändringen i utjämningsavdragen är ännu större, eftersom de kommer att vara endast något över en tiondedel av den nuvarande nivån. Den beskrivna förändringen beror inte enbart på effekten av minskade skatteinkomster för den skatteinkomstbaserade utjämningen, utan här ingår också effekterna av de förändringar i utjämningsprocenten som gjorts i grunderna för systemet. Förändringen i utjämningsavdragen för kommunerna i huvudstadsregionen kan granskas som ett exempel på ändringens storlek. Enligt de nuvarande grunderna uppgår utjämningsavdragen för de fyra städerna i huvudstadsregionen till sammanlagt cirka 595 miljoner euro; när de nya grunderna börjar tillämpas kommer de att minska till cirka 79 miljoner euro.
Tabell 3. Utjämning av statsandelen på basis av skatteinkomsterna (nya och nuvarande grunder), euro.
| Utjämningstillägg | Utjämningsavdrag | Netto |
Nuvarande grunder | 1 455 436 711 | -676 100 710 | 779 336 001 |
Nya grunder | 779 947 312 | -86 662 371 | 693 284 941 |
Den reform som regeringen föreslår i propositionen innebär en betydande förändring för hela kommunalekonomin. Utgångspunkten och målet för beredningen är att de ändringar som gäller ekonomin ska vara så små som möjligt i förhållande till nuläget. Därför föreslås det att ändringen lindras genom en utjämning av ändringen i statsandelssystemet, vilken föreslås bli fastställd till nivån för det år som föregår det år då reformen träder i kraft. Under ikraftträdandeåret begränsas ändringen till noll och under de kommande åren begränsas ändringen årligen gradvis med +/- 15 euro per invånare. Den gradvisa ändringen föreslås öka kumulativt till det femte årets permanenta maximala ändring, som föreslås vara +/- 60 euro per invånare. Den överskjutande delen förblir tills vidare en permanent utjämning av statsandelarna. Att begränsa ändringen till +/- 60 euro per invånare innebär att reformen inte för en enda kommun orsakar något tryck på att ändra inkomstskattesatsen med mer än 0,6 procentenheter under en femårsperiod.
Eftersom kalkylen över 2022 års balansläge baserar sig på uppskattade uppgifter när reformen träder i kraft, kommer kalkylerna att ses över på nytt. Detta görs enligt medelvärdet av kommunernas utfallsuppgifter för åren 2021 och 2022, omvandlat till 2022 års nivå. De nya kalkylerna kommer att utgöra grunden för de statsandelar som beviljas från och med 2024. Om det efter justeringen konstateras att det till en kommun åt 2023 har betalats mer eller mindre statsandel än vad det enligt den justerade kalkylen borde ha betalats, kommer under åren 2024–2025 jämnstora belopp som motsvarar skillnaden att dras från eller läggas till den statsandel som beviljas kommunen.
Utjämningen av systemändringen, där utgångspunkten för jämförelsen är kommunens balansläge 2022, föreslås bli dimensionerad enligt tabell 4 nedan.
Tabell 4. Utjämning av systemändringen.
Förändring år 2023 | utjämning av systemändringen till slutligt balansläge |
Förändring år 2024 | +- 15 euro/invånare |
Förändring år 2025 | +- 30 euro/invånare |
Förändring år 2026 | +- 45 euro/invånare |
Förändring år 2027 (permanent) | +- 60 euro/invånare |
Den överskjutande delen av den maximala förändringen (+/- 60 euro/invånare) blir tills vidare en permanent utjämning av statsandelarna. På basis av de uppskattade uppgifterna för 2020 gäller detta 192 kommuner. Av dessa kommuner berörs 64 av utjämningstillägget och 128 av utjämningsavdraget.
De ändringar, räknat i euro, som följer av reformen har utvärderats i fråga om enskilda kommuner, kommungrupper och välfärdsområden. Förändringarna har beräknats genom att kommunernas ekonomiska balansläge före reformen har jämförts med balansläget efter reformen. Detta beskriver med andra ord en situation där finansieringssystemet träder i kraft i sin helhet. I samband med reformen kommer dessa förändringar att genom en utjämning av systemändringen begränsas till högst +/- 60 euro per invånare.
Tabell 5. Förändring i balansläget för kommunerna (förändring enligt den nya finansieringsmodellen i jämförelse med nuläget), exklusive utjämningen av systemändringen (+/- 60 euro/invånare).
Förändring i balansläget, euro/invånare | Antal kommuner | Mn euro |
Förbättras | | |
300– | 10 | 13,5 |
200–299 | 15 | 19,6 |
100–199 | 70 | 80,3 |
0–99 | 90 | 83,7 |
Sammanlagt | 185 | 197,1 |
| | |
Förändring i balansläget, euro/invånare | Antal kommuner | Mn euro |
Försämras | | |
300– | 4 | -2,7 |
200–299 | 12 | -21,1 |
100–199 | 26 | -90,9 |
0–99 | 67 | -59,8 |
Sammanlagt | 109 | -174,6 |
Nästan hälften av de kommunvisa förändringarna i det ekonomiska balansläget är små, det vill säga minskningar eller ökningar på mindre än 100 euro per invånare. I sammanlagt nio kommuner blir minskningen mer än 300 euro per invånare och i tre kommuner blir ökningen över 300 euro per invånare. Ställd i relation till inkomstskattesatsen motsvarar en förändring på 100 euro per invånare intäkter på cirka 0,57 procentenheter i hela landet på 2019 års nivå, varvid intäkterna av en procentenhet skatt uppgår till i genomsnitt 175 euro per invånare. Som störst är intäkterna 367 euro per invånare (Grankulla) och som minst 92 euro per invånare (Merijärvi).
Tabell 6. Förändring i balansläget enligt kommunstorlek utan utjämningen av systemändringen (den nya finansieringsmodellen i jämförelse med den nuvarande)
Kommunstorlek | Förändring, mn euro | Förändring, euro/invånare |
Under 2 000 | 61,3 | 3,0 |
2 000–5 000 | 44,7 | 13,2 |
5 000–10 000 | 46,9 | 25,5 |
10 000–20 000 | 28,7 | 17,1 |
20 000–40 000 | 1,0 | 0,8 |
40 000–100 000 | 7,3 | 7,4 |
Över 100 000 | -20,4 | -44,3 |
Sammanlagt | 0 | 0 |
Granskat enligt kommunstorleksgrupp förbättras det ekonomiska balansläget i alla andra kommungrupper än de som har mer än 100 000 invånare. På det hela taget kan förändringarna enligt kommunstorleksgrupp anses vara mycket måttliga.
Tabell 7. Förändring i balansläget för välfärdsområdena utan utjämningen av systemändringen.
Välfärdsområde | Förändring, mn euro | Förändring, euro/invånare |
Helsingfors | 6,5 | 10,1 |
Vanda-Kervo | -12,7 | -48,1 |
Västra Nyland | -41,4 | -89,3 |
Östra Nyland | -9,9 | -102,1 |
Mellersta Nyland | 2,0 | 10,0 |
Egentliga Finland | 16,5 | 34,4 |
Satakunta | 8,9 | 40,9 |
Egentliga Tavastland | -2,1 | -12,2 |
Birkaland | 6,3 | 12,1 |
Päijänne-Tavastland | -18,2 | -87,9 |
Kymmenedalen | 1,9 | 11,2 |
Södra Karelen | -13,5 | -105,0 |
Södra Savolax | 5,5 | 40,4 |
Norra Savolax | 8,5 | 34,1 |
Norra Karelen | -9,7 | -58,9 |
Mellersta Finland | -13,0 | -47,5 |
Södra Österbotten | 12,8 | 66,0 |
Österbotten | 14,9 | 84,5 |
Mellersta Österbotten | 8,3 | 121,1 |
Norra Österbotten | 22,8 | 55,4 |
Kajanaland | 8,5 | 116,1 |
Lappland | 19,9 | 111,6 |
Sammanlagt | 0 | 0 |
I 13 välfärdsområden och i Helsingfors kommer kommunernas ekonomiska balansläge att förbättras i samband med reformen. Mest förbättras situationen i Mellersta Österbotten, med 121 euro per invånare. I 8 välfärdsområden kommer kommunernas ekonomiska balansläge att försämras; som mest i Södra Karelen, med -105 euro per invånare.
Utgångspunkten är att den nyländska finansieringslösningen ska vara likadan som i andra delar av landet, men finansieringslösningen för hela landet uppställer vissa specialvillkor för särlösningen. Nylands finansieringslösning och skattekonsekvenser kan inte avvika från motsvarande för landets övriga välfärdsområden, vilket innebär att kommunernas inkomster och kostnader föreslås bli överförda på samma grunder som på annat håll i landet. Nedskärningarna kommer i praktiken att beröra statsandelen för kommunal basservice, kommunalskatten, samfundsskatten och kompensationen för skattebortfall till följd av ändringar i skattegrunderna. På riksnivå rör sig minskningen kring 19,86 miljarder euro på 2020 års nivå.
Det föreslås att i Nyland ska fyra välfärdsområden och Helsingfors stad ha organiseringsansvar för social- och hälsovården samt räddningsväsendet. I likhet med landet i övrigt kommer den nyländska finansieringslösningen att basera sig huvudsakligen på statlig finansiering. Överföringen av kommunernas inkomster och finansieringen av de självstyrande områdena kommer enligt förslaget att genomföras enligt motsvarande modell som i hela landet.
Inkomsterna för kommunerna i Nyland kommer att minska i samma utsträckning som kostnaderna för överförda uppgifter. Utgångspunkten för beredningen av reformen har varit att kommunernas inkomster skärs på en och samma gång i en tvärsnittssituation. Hur dessa riktas kommer att anges närmare i samband med beredningen av kommunernas och välfärdsområdenas finansiering.
Beträffande finansieringslösningen för hela landets välfärdsområden kommer de nyländska välfärdsområdena och Helsingfors att ha samma ställning som välfärdsområdena i andra delar av landet. Finansieringen av uppgifterna inom social- och hälsovården samt räddningsväsendet grundar sig enligt förslaget på statlig finansiering, och bestämningsgrunderna för finansieringen av välfärdsområdena föreslås vara likadana i hela landet. Finansieringen av de självstyrande områdena i Nyland och Helsingfors finansiering kan inte ändras utan att ändringarna också påverkar de övriga välfärdsområdenas finansiering. Finansieringslösningen bör följaktligen granskas i ett helhetsperspektiv som bildas av hela landets välfärdsområden samt välfärdsområdena i Nyland och Helsingfors.
När den nyländska lösningen följer det övriga landets finansieringsmodell, uppkommer det inte några grundlagsrelaterade problem för de inkomster som överförs. Exempelvis behandlas de skattskyldiga lika när de nyländska kommunernas skatteinkomster skärs ned på samma grund som på annat håll i landet. Också statsandelssystemet kommer att fungera på samma sätt som på annat håll i landet.
Eftersom de inkomster och kostnader som överförs riktas på mycket olika sätt till de enskilda kommunernas ekonomi, kommer exceptionellt stora utjämningsmekanismer att tas i bruk i samband med reformen. Det är svårt att genomföra dem inom skattesystemet, och därför kommer det största trycket att ligga på statsandelarna för kommunal basservice. Förändringarna i kommunernas finansiering föreslås bli utjämnade inom ramen för kommunernas statsandelssystem. Bestämmelser om dessa föreslås ingå i lagen om statsandel för kommunal basservice.
Den ändrade finansieringen för de nyländska välfärdsområdena och för Helsingfors påverkas av hur kostnaderna för de uppgifter som överförs till välfärdsområdena och finansieringen enligt bestämningsgrunderna motsvarar varandra.
För de nyländska kommunerna kommer granskningen att utgå från den ändrade ekonomiska balansen, och granskningen tar då hänsyn till de inkomster och kostnader som överförs till välfärdsområdena samt de föreslagna ändringarna i finansieringssystemen.
Tabell 8. Förändring i de nyländska kommunernas ekonomiska balansläge på 2020 års nivå.
| Nuvarande balansläge | Balansläget efter reformen | Förändring |
| euro/invånare | euro/invånare | euro/invånare |
| | | |
Askola | 236 | 334 | 98 |
Esbo | 235 | 97 | -138 |
Hangö | -212 | -94 | 118 |
Helsingfors | 543 | 553 | 10 |
Vanda | -39 | -80 | -41 |
Hyvinge | -193 | -225 | -32 |
Ingå | -48 | -122 | -74 |
Träskända | -603 | -515 | 89 |
Högfors | -203 | -92 | 111 |
Grankulla | 325 | 33 | -291 |
Kervo | -144 | -237 | -93 |
Kyrkslätt | -198 | -265 | -67 |
Lappträsk | -157 | -134 | 23 |
Lovisa | -427 | -443 | -15 |
Lojo | -24 | -51 | -27 |
Mörskom | 147 | 210 | 63 |
Mäntsälä | -311 | -245 | 66 |
Nurmijärvi | -139 | -172 | -33 |
Borgnäs | -119 | -142 | -22 |
Pukkila | -402 | -360 | 42 |
Borgå | 193 | 47 | -146 |
Raseborg | -24 | 71 | 95 |
Sibbo | -310 | -460 | -150 |
Sjundeå | -170 | -275 | -106 |
Tusby | -400 | -407 | -7 |
Vichtis | -163 | -138 | 25 |
Kalkylerna har gjorts utifrån 2020 års nivå, enligt vilken utgångspunkten är att det ekonomiska balansläget för de nyländska kommunerna är dåligt. Enligt den färskaste uppskattning som finns att tillgå är balansläget negativt i 20 kommuner (sammanlagt 26 kommuner). För 12 av dessa kommer balansläget att försämras ytterligare med anledning av reformen. Dessutom kommer 3 andra kommuner som nu har ekonomin i balans att få se en försämring, även om den fortfarande hålls i balans. Efter reformen kommer balansläget att förbättras i sammanlagt 11 kommuner.
Vid reformen kommer förändringen i kommunens ekonomi att kunna utgöra högst +/- 60 euro per invånare under en femårsperiod. Den överskjutande delen av den maximala förändringen utjämnas genom en tills vidare permanent utjämning av ändringen i statsandelssystemet. I de nyländska kommunerna kommer de kommunriktade ändringarna att uppgå till maximalt -291 eller +118 euro per invånare på 2020 års nivå. I kommunerna i Nyland berör begränsaren under övergångsperioden 15 kommuner.
Det år då reformen träder i kraft kommer balansläget i kommunerna genom en utjämning av systemändringen att kvarstå på den uppskattade nivån 2022 kommunvis. Kalkylerna uppdateras efter att de slutliga uppgifterna om kommunernas ekonomi för 2022 finns tillgängliga 2023. Efter ikraftträdandeåret kommer förändringen i balansläget att begränsas i fyra års tid så att den kommunvisa förändringen får vara högst +/- 60 euro per invånare under det femte året. Det bör dock noteras att kommunens faktiska balans påverkas förutom av statsandelarna och utjämningsposterna för dem också av bland annat skatteinkomsternas utveckling och kommunernas egna åtgärder.
I den del av propositionen som gäller beskattning (rubrik 4.2.1.7) behandlas frågan om att begränsa höjningarna i kommunernas skattesatser 2023. För att det ska vara möjligt att säkerställa förverkligandet av de mål som ställts för hela reformen när det gäller att hantera hållbarhetsunderskottet, undvika en höjning av det totala skatteuttaget och behandla skattebetalarna lika gäller det att kunna undvika att kommunernas skattesatser höjs i samband med reformen och de jämnstora sänkningarna av de kommunala skattesatserna.
Tabell 9. Kommunernas uppskattade balansläge 2020.
Inte i balans | 109 kommuner |
euro/invånare | |
över 500 | 0 |
250–500 | 13 |
100–249 | 29 |
0–99 | 67 |
| |
I balans | 185 kommuner |
0–99 | 90 |
100–249 | 79 |
250–500 | 16 |
över 500 | 0 |
Enligt de uppskattade uppgifterna för 2020 är ekonomin inte i balans i cirka 38 procent av kommunerna. Enligt uppskattningarna är ekonomin i balans i cirka 60 procent av kommunerna. Situationen 2020 är exceptionellt dålig på grund av i synnerhet coronavirusepidemins negativa konsekvenser för kommunernas inkomster och utgifter. Enligt nuvarande bedömningar är kommunernas ekonomiska ställning 2020 en dålig beskrivning av situationen det år som reformen träder i kraft.
Genomförande av reformen på så vis att kommunen garanteras kalkylmässigt samma balans som före reformen och så att den totala förändringen begränsas till +/- 60 euro per invånare framhäver betydelsen av den ekonomiska situationen i kommunen före reformen. I princip kommer reformen således varken att förbättra eller försämra kommunens finansiella ställning. Förhållandet mellan de kostnader och inkomster som överförs till välfärdsområdena och de som blir kvar i kommunerna kan i viss utsträckning förändra kommunens ekonomiska spelrum under de närmaste åren. Det är klart att det också efter att reformen trätt i kraft är en krävande uppgift att sanera ekonomin i till exempel en skuldsatt kommun med högt skatteuttag. Det ekonomiska spelrummet beror också mycket på vilka strukturella anpassningsmöjligheter det finns för de kostnader som blir kvar i kommunerna. Även om kommunens finansiella ställning inte ändras räknat i euro, kan det hända att det i vissa kommuner är lättare att skapa en årlig inkomstfinansiering på samma nivå som före reformen och i vissa kommuner i någon mån svårare än före reformen.
Generellt innebär en relativt snäv avgränsning av förändringen att utvecklingen och livskraften inom den kommunala ekonomin även i framtiden bestäms mest av den ekonomiska tillväxten, sysselsättnings- och arbetslöshetsutvecklingen, förändringarna i åldersstrukturen och flyttningsrörelsen. En anpassning till dessa förändringsfaktorer i omvärlden är i vilket fall som helst aktuell även utan reformen. Dessutom måste kommunerna anpassa sin ekonomi till den ekonomiska utvecklingen efter coronavirusepidemin. Kommunernas skatteinkomster ser ut att permanent stanna på en lägre nivå.
Den största reformeffekten för kommunalekonomin är vad gäller hela kommunalekonomin att den del av kostnaderna som från 2015 till 2018 har ökat med cirka 2,5 procent per år och under 2020-talet skulle komma att öka med cirka 4,5 procent per år faller bort i kommunerna. Om reformen inte genomförs, kommer kommunerna även i fortsättningen att ha detta kostnadstryck på sig och ansvara för hanteringen av det för att minska hållbarhetsunderskottet inom de offentliga finanserna. Detta skulle vara en särskilt stor utmaning för de kommuner som än så länge bara står inför den snabbaste fasen av att befolkningen åldras. På motsvarande sätt har de utgifter inom driftsekonomin som blir kvar i kommunerna inte ökat nämnvärt under de senaste åren, och på grund av förändringarna i befolkningens åldersstruktur kommer de inte heller att öka under de närmaste åren. För kommunalekonomin är det också av betydelse att även om en stor andel av kommunalskatten överförs till välfärdsområdenas finansiering förblir avkastningen av kommunens skattesats oförändrad eller blir till och med något starkare när kommunalskatteavdrag överförs till statsbeskattningen.
Även om kommunens balans i euro inte förändras i någon större utsträckning på grund av reformen, förändras betydelsen eller tolkningen av vissa relativa faktorer. Halveringen av driftsekonomin och en ungefär lika stor balansräkning som för närvarande kommer att orsaka en ökning av kommunens relativa skuldsättningsgrad. Å andra sidan, i praktiken kommer kommunens inkomstfinansiering (årsbidrag), som används till kostnader för främmande kapital, nästan inte alls att förändras. Inte heller låneskötselbidraget, som mäter kommunens förmåga att sköta sina lån, kommer att förändras. En oförändrad inkomstfinansiering kommer att ge i genomsnitt samma spelrum för kommunens investeringar som före reformen. Möjligheterna att hålla kvar en oförändrad nivå på inkomstfinansieringen påverkas emellertid i viss mån av de inkomst- och utgiftsstrukturer som blir kvar i kommunen samt av hur priset på kommunernas främmande kapital utvecklas under de närmaste åren.
I reformen begränsas enskilda kommuners driftsekonomiska förändringar i relation till ett förändringstryck mot kommunalskatten på cirka +/-0,6 procentenheter. Därmed är utgångspunkten att skuldbetalnings- och investeringsförmågan kvarstår oförändrad, när årsbidraget efter avskrivningar inte förändras (den största förändringen i en tvärsnittssituation och kalkylmässigt efter övergångsperioden maximalt +/- 60 euro per invånare). Inkomsterna och kostnaderna förändras i fortsättning på samma sätt som tidigare, dock med en lägre nivå – å andra sidan ansvarar kommunerna inte längre för de växande social- och hälsovårdskostnaderna. Statsandelskriterierna reagerar också i fortsättningen på kommunernas lagstadgade behovsförändringar på samma sätt som tidigare. Med tanke på kommunernas förändrade investeringsförmåga är det av central betydelse hur kommunernas återstående kostnader och inkomster utvecklas i jämförelse med de kostnader och inkomster som faller bort. Kommunalskatten beräknas även i fortsättningen utifrån samma skattebas, vilket innebär att avkastningen av skattesatsen åtminstone kvarstår oförändrad och förbättras med i genomsnitt cirka +11 euro per invånare. Exempelvis den ökning som en höjd skattesats medför ger kommunens ekonomi större spelrum i förhållande till den halverade budgeten inom det nya systemet.
Vilka konsekvenser reformen har för kommunernas ställning på lånemarknaden bör bedömas både med tanke på den riskklassificering som ligger till grund för tillsynskraven för kreditinstitut och med tanke på kommunernas medelsanskaffning, det vill säga tillgången till lånefinansiering.
Bestämmelser om tillsynskrav för banker finns i Europeiska unionens (nedan också EU:s) förordning (EU) nr 575/2013 om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag (EU:s tillsynsförordning). Med hjälp av riskvikter fastställs det hur mycket egna tillgångar bankerna åtminstone ska ha för att kunna täcka kreditrisken för de krediter de beviljar. Riskvikterna kan basera sig på antingen de riskvikter som anges i tillsynsförordningen (standardmetoden) eller på interna kreditriskmodeller som tillsynsmyndigheten godkänt. Inom standardmetoden ska enligt artikel 115.2 exponeringar mot delstatliga eller lokala självstyrelseorgan och myndigheter behandlas på samma sätt som exponeringar mot den nationella regering inom vars territorium de är belägna om det inte föreligger någon skillnad i risk mellan dessa exponeringar på grund av de delstatliga eller lokala självstyrelseorganens eller myndigheternas särskilda beskattningsrätt, och förekomsten av särskilda institutionella ordningar som minskar risken för fallissemang. Det här betyder rent konkret en så kallad nollriskvikt i Finland och på annat håll i euroområdet, det vill säga att krediten inte anses vara förknippad med någon kreditrisk och att det inte behöver reserveras egna medel för den. I artikel 115.5 sägs det att exponeringar mot delstatliga eller lokala självstyrelseorgan eller myndigheter i medlemsstaterna som inte avses i punkterna 2–4 och som är uttryckta och finansierade i den nationella valutan ska åsättas en riskvikt på 20 procent.
Tolkningen av riskvikten kan inte göras nationellt, utan den ska begäras via Europeiska bankmyndighetens (EBA:s) process för frågor och svar (Q&A). Frågan kan avgöras slutligt endast av EU-domstolen. Enligt Finansinspektionens etablerade tolkning uppfyller fordringar hos (det vill säga exponeringar mot) finländska kommuner och samkommuner kraven i artikel 115.2 och innebär således riskvikt noll. Motiveringen har ansetts vara kommunernas obegränsade rätt att ta ut skatt och omöjligheten för kommuner att gå i konkurs. Kommunens rätt att självständigt besluta om sin skattesats har konsekvenser också för verksamheten vid Kommunernas garanticentral. Garanticentralens verksamhet har i lag avgränsats till beviljande av garantier för sådan medelsanskaffning till Kommunfinans Abp där medlen lånas ut till kommuner och samkommuner, till sammanslutningar som helt ägs av kommunerna eller helt lyder under deras bestämmanderätt samt till bostadsproduktion med statligt understöd.
Verksamheten vid Kommunernas garanticentral bygger således på det kollektiva ansvaret och kreditvärdigheten hos de kommuner som är medlemssamfund i garanticentralen. Garanticentralen har på denna grund ansetts vara ett sådant offentligt organ som avses i artikel 116 i EU:s tillsynsförordning och hos vilket fordringar (inklusive borgensfordringar) kan behandlas på samma sätt som fordringar hos staten och kommunerna. Av detta följer att eventuella förändringar i kommunernas riskvikt har konsekvenser också för värdet som säkerhet på de garantier som beviljats av garanticentralen. Mest inverkar en eventuell ökning av riskvikten på Kommunfinans Abp och dess möjligheter att bevilja krediter för projekt inom kommunsektorn i och med att de kapitalkrav som ställs på Kommunfinans Abp till följd av kreditinstitutens tillsynsreglering (det vill säga kapitaltäckningsregler) blir högre när riskvikten för de krediter som Kommunfinans Abp beviljat kommunerna ökar.
I propositionen föreslås det att kommunens rätt att självständigt besluta om skattehöjningar 2022 begränsas. Propositionen ändrar således temporärt, det vill säga för ett år, kommunens ställning när det gäller skatteuppbörden. En begränsning av kommunernas rätt att ta ut skatt under ett år begränsar inte kommunernas ekonomiska spelrum i någon väsentlig grad, och det är därför sannolikt att den ettåriga begränsningen inte heller kommer att ändra på nollriskklassen för kommunsektorns lån. Denna begränsning kommer också att bli uppmärksammad i nyheterna redan innan den träder i kraft, och därför föranleder den knappast heller några marknadsreaktioner i anslutning till rätten att ta ut skatt.
Förutom med tanke på riskvikten för kommunernas krediter bör konsekvenserna av reformen bedömas också med tanke på kommunernas medelsanskaffning. Kommunalekonomin kommer att genomgå stora förändringar i samband med reformen till följd av den finansiering som överförs till välfärdsområdena och överföringen av kostnader. Konsekvenserna av dessa förändringar för kommunerna begränsas genom utjämningsarrangemang i statsandelssystemet för kommunens basservice, genom vilka det säkerställs att det efter reformen råder samma relativa balansläge i kommunens ekonomi som innan reformen trädde i kraft.
Kommunernas driftsekonomi kommer att minska till nästan hälften till följd av reformen. Eftersom byggnadsegendomen inom social- och hälsovården och räddningsväsendet med undantag för egendomen för samkommunerna för sjukvårdsdistrikt och specialomsorgsdistrikt blir kvar i kommunernas ägo, kommer också skulderna på den med undantag för skulderna för samkommunerna för sjukvårdsdistrikten och specialomsorgsdistrikten att bli kvar i kommunerna. Mot bakgrund av nyckeltalen innebär detta att kommunernas relativa skuldsättning ökar. Denna ändring av nyckeltalet kan ha betydelse för den kommunala sektorns medelsanskaffning, även om kommunerna inte heller i nuläget i praktiken har kunnat använda de inkomster som behövs för att täcka driftsekonomiutgifterna inom social- och hälsovården och räddningsväsendet till att sköta skulder och även om kommunerna skulle komma att få hyresinkomster från sina social- och hälsovårdsbyggnader och byggnader inom räddningsväsendet. Finansiärerna kommer dock att kunna bedöma kommunernas risknivå utifrån att kommunerna i fortsättningen har en mindre omfattande balansräkning samt mindre omfattande inkomstflöden och utgifter, vilket begränsar deras ekonomiska bärkraft i problemsituationer, även om den beskattningsrättsliga ställningen kvarstår. Å andra sidan faller en betydande del av omkostnaderna och investeringarna bort i synnerhet när ansvaret för social- och hälsovården övergår till välfärdsområdena. Det är omöjligt att i detta skede ge en noggrann bedömning om framtiden för kommunernas medelsanskaffning, eftersom kreditinstitutens finansieringsprinciper och finansieringsberedskap kan förändras när den allmänna ekonomiska utvecklingen förändras. Finansieringsbesluten påverkas också av kommunspecifika finansieringsbehov i förhållande till kommunernas inbördes avvikande verksamhetsmiljöer och utvecklingsutsikter för den ekonomiska bärkraften.
Egendomsarrangemangen i anslutning till reformen kommer att minska kommunernas balansräkningar med medlemsandelarna i de lagstadgade samkommunerna och lösöret i social- och hälsovården och räddningsväsendet. Dessa ändringar inverkar på kommunernas soliditetsgrader. Till denna del bedöms konsekvenserna mer ingående under rubrik 4.2.1.6, som handlar om egendomsarrangemang. Till följd av egendomsarrangemangen kan det också uppstå situationer där man kan bli tvungen att se över villkoren för kommunernas kreditavtal, om de till exempel innehåller villkor som gäller soliditetsgraden. Sådana avtalsvillkor är dock inte vanliga i kommunernas avtal.
Enligt de preliminära bokslutsuppgifterna för 2019 uppgick kommunsektorns nettoinvesteringar till cirka 4,03 miljarder euro, varav cirka 2,37 miljarder euro, det vill säga cirka 58,8 procent, inriktas på social- och hälsovården och räddningsväsendet. I siffran beaktas förutom investeringar i byggnader också investeringar i informations- och kommunikationsteknik (IKT) samt maskiner, inventarier och utrustning. Frågan om välfärdsområdenas finansieringsomsorg samt Kommunfinans Abp:s möjligheter att i fortsättningen vara finansiär för välfärdsområdenas investeringar kommer att utredas senare under denna regeringsperiod. Eventuella lagändringar om detta kan beredas så att ändringarna kan träda i kraft vid ingången av 2023 när välfärdsområdena övertar organiseringsansvaret för uppgifter inom social- och hälsovården och räddningsväsendet. Den ställning som Kommunfinans Abp och Kommunernas garanticentral, som garanterar Kommunfinans Abp:s medelsanskaffning, har i reformen beskrivs mer ingående under rubrik 4.2.1.6.8.
För närvarande deltar staten huvudsakligen genom systemet med kalkylerade statsandelar i finansieringen av de uppgifter inom social- och hälsovården som kommunerna ordnar. År 2020 är statsandelen för den kommunala basservicen sammanlagt 7 069 miljoner euro. Av detta utgör social- och hälsovårdens andel 4 881 miljoner euro. När ansvaret för att ordna tjänster överförs från kommunerna till välfärdsområdena, bör finansieringssystemet samtidigt reformeras i enlighet med förändringen. Detta har en omedelbar inverkan även på statsfinanserna. I enlighet med propositionen kommer staten att finansiera största delen av kostnaderna för välfärdsområdenas verksamhet. Dessutom kommer välfärdsområdena att få inkomster av kundavgifter som tas ut för social- och hälsovårdstjänster och räddningsväsendets tjänster och försäljningsinkomster som är ersättning till fullt belopp, till exempel vid försäljning av tjänster till andra välfärdsområden, försäkringsbolag eller staten, samt övriga ringa inkomster. Välfärdsområdena föreslås också kunna ta kortfristiga lån.
I den allmänna dimensioneringen av den statliga finansieringen bör kostnaderna för de tjänster som överförs på välfärdsområdenas organiseringsansvar beaktas i det nya systemet. Välfärdsområdenas nettokostnader uppskattas till cirka 19,86 miljarder euro på 2020 års nivå. Av detta består cirka 19,4 miljarder euro av social- och hälsovårdskostnader och cirka 458 miljoner euro av räddningsväsendets kostnader. Eftersom ansvaret för finansieringen av social- och hälsovården och räddningsväsendet överförs från kommunerna till staten, innebär det i enlighet med det ovannämnda att utgifterna för dessa i statsbudgeten blir närmare 12,7 miljarder euro större än för närvarande. Denna tilläggsfinansieringsandel täcks enligt förslaget genom att statens skatteinkomster utökas i enlighet med vad som konstateras längre fram under rubrik 4.2.1.7. För att det totala skatteuttaget inte ska öka, kommer kommunalskatterna att minskas i motsvarande grad.
Målet med vårdreformen är att bidra till att stävja kostnadsökningen inom de offentliga finanserna. Det ökade kostnadstrycket beror framför allt på att befolkningens stigande medelålder ökar behovet av vård- och omvårdnadstjänster. För att dämpa kostnadsökningen kommer välfärdsområdenas finansiering att justeras på förhand så att den till 80 procent motsvarar den beräknade ökningen av servicebehovet med start 2025. Det här skapar ett incitament för välfärdsområdena att effektivisera sin verksamhet och därmed bromsa kostnadsökningen. Incitamentet effektiviseras av att återkommande finansieringsunderskott för välfärdsområdet föreslås leda till att ett lagstadgat utvärderingsförfarande i välfärdsområdet inleds. Å andra sidan kommer välfärdsområdenas kalkylerade finansiering att årligen justeras i efterhand på riksnivå så att den motsvarar de faktiska kostnaderna. Storleken på höjningarna av finansieringsnivån i samband med justeringarna i efterhand kan dock inte uppskattas på ett tillförlitligt sätt på förhand. Reformen medför även ändringskostnader av engångsnatur och bestående kostnader. Det är därför omöjligt att på förhand på ett tillförlitligt sätt uppskatta hur mycket kostnadsbesparingar den föreslagna finansieringsmodellen kan ge upphov till.
I statsbudgeten finns ett anslag för statsunderstöd för täckande av de särskilda merkostnader som tillämpningen av samiska språklagen medför. Anslaget är viktigt med tanke på bevarandet av samiskan, eftersom statsunderstöden gör det möjligt att i praktiken tillgodose rättigheterna enligt lagen på ett effektivt sätt. För detta ändamål har justitieministeriet i budgeten för 2020 reserverat sammanlagt 150 000 euro av det anslag som under moment 25.01.50 anvisats till understöd för upprätthållande av samernas kulturella autonomi. Kommunerna och olika sammanslutningar har kunnat ansöka om statsunderstöd. Samkommuner, såsom Lapplands sjukvårdsdistrikt, har däremot inte omfattats av understödet. Det föreslås att samiska språklagen ändras så att Lapplands välfärdsområde i fortsättningen kan ansöka om understöd. Under de senaste åren har behoven av understöd kunnat tillgodoses till ungefär 60–80 procent av den ansökta summan med det disponibla anslaget. Eftersom statsunderstödet är beroende av prövning och eftersom det inte får användas för att täcka kostnaderna helt, kommer det inte att ha några omedelbara ekonomiska konsekvenser för statsfinanserna att 31 § i samiska språklagen kompletteras så att också det välfärdsområde som föreslås bli inrättat genom denna proposition blir statsunderstödstagare. Anslagsändringarna genomförs inom ramarna för rambesluten om statsfinanserna och anslagen enligt statsbudgetarna.
Välfärdsområdena utgör en mycket heterogen grupp i fråga om befolkningsunderlag, åldersstruktur och behov. Befolkningsunderlaget för områdena varierar från 68 000 invånare i Mellersta Österbotten till 648 000 invånare i Helsingfors. Servicebehovet inom social- och hälsovården varierar enligt välfärdsområde: i Södra och Västra Finland är befolkningen yngre och friskare än i Östra och Norra Finland. Också sysselsättningsläget och den genomsnittliga inkomstnivån bland befolkningen varierar mellan områdena. Välfärdsområdena skiljer sig också från varandra i fråga om befolkningsstruktur och invånartäthet. Dessa skillnader påverkar behovet av och kostnaderna för tjänsterna. I tabell 10 konstateras enligt välfärdsområde nettoutgifterna för social- och hälsovården och räddningsväsendet och de behovsstandardiserade utgifterna för social- och hälsovården på 2020 års nivå.
Tabell 10. Välfärdsområdenas nettoutgifter för social- och hälsovården och räddningsväsendet samt behovsstandardiserade utgifter för social- och hälsovården på 2020 års nivå, och beskattningsbara inkomster 2018.
| Nettoutgifter för social- och hälsovården och räddningsväsendet | Nettoutgifter för social- och hälsovården och räddningsväsendet | Nettoutgifter för social- och hälsovården | Nettoutgifter för räddningsväsendet | Behovskoefficient för social- och hälsovården | Behovsstandardiserade utgifter för social- och hälsovården | Kommunernas beskattningsbara inkomster |
| 2020 | 2020 | 2020 | 2020 | 2020* | 2020 | 2018 |
Välfärdsområde | € | €/inv. | €/inv. | €/inv. | | €/inv.** | €/inv.*** |
Helsingfors | 2 100 658 013 | 3 242 | 3 178 | 63 | 0,84 | 2 977 | 22 333 |
Vanda+Kervo | 802 112 801 | 3 033 | 2 983 | 50 | 0,80 | 2 826 | 19 743 |
Västra Nyland | 1 445 215 899 | 3 113 | 3 037 | 75 | 0,78 | 2 753 | 22 865 |
Östra Nyland | 319 181 837 | 3 282 | 3 174 | 108 | 0,93 | 3 274 | 18 851 |
Mellersta Nyland | 661 684 911 | 3 359 | 3 280 | 79 | 0,87 | 3 059 | 19 720 |
Egentliga Finland | 1 748 366 231 | 3 653 | 3 574 | 79 | 1,04 | 3 663 | 16 587 |
Satakunta | 848 888 235 | 3 883 | 3 781 | 102 | 1,10 | 3 905 | 15 911 |
Egentliga Tavastland | 623 755 938 | 3 640 | 3 564 | 76 | 1,06 | 3 754 | 16 435 |
Birkaland | 1 819 691 832 | 3 517 | 3 441 | 77 | 1,00 | 3 542 | 16 598 |
Päijänne-Tavastland | 759 286 098 | 3 661 | 3 558 | 103 | 1,09 | 3 855 | 15 609 |
Kymmenedalen | 696 081 406 | 4 178 | 4 072 | 105 | 1,17 | 4 143 | 16 379 |
Södra Karelen | 486 191 942 | 3 776 | 3 666 | 110 | 1,10 | 3 903 | 15 857 |
Södra Savolax | 608 453 231 | 4 458 | 4 365 | 93 | 1,25 | 4 424 | 14 224 |
Norra Savolax | 1 023 104 801 | 4 086 | 4 004 | 81 | 1,16 | 4 106 | 14 963 |
Norra Karelen | 637 120 340 | 3 848 | 3 758 | 90 | 1,20 | 4 250 | 13 482 |
Mellersta Finland | 974 383 969 | 3 565 | 3 468 | 98 | 1,05 | 3 699 | 14 892 |
Södra Österbotten | 775 026 530 | 3 988 | 3 889 | 100 | 1,13 | 3 998 | 13 889 |
Österbotten | 660 295 249 | 3 748 | 3 661 | 87 | 0,93 | 3 276 | 15 657 |
Mellersta Österbotten | 265 360 297 | 3 877 | 3 782 | 95 | 1,06 | 3 763 | 14 457 |
Norra Österbotten | 1 485 470 764 | 3 604 | 3 519 | 85 | 1,00 | 3 531 | 15 057 |
Kajanaland | 337 713 738 | 4 622 | 4 521 | 101 | 1,22 | 4 307 | 14 324 |
Lappland | 785 250 214 | 4 399 | 4 295 | 103 | 1,15 | 4 070 | 15 263 |
| | | | | | | |
Fastlandsfinland |