2.1.1  Allmänt

Enligt 1 § 2 mom. i grundlagen ska konstitutionen trygga människovärdets okränkbarhet och den enskilda människans frihet och rättigheter samt främja rättvisa i samhället. Bestämmelsen kan anses utgöra utgångspunkten för bedömningen av det allmännas skyldigheter att tillgodose de grundläggande fri- och rättigheterna. Finland är också bundet av flera internationella konventioner om mänskliga rättigheter som Finland är part i. 

Bestämmelser om de grundläggande fri- och rättigheterna ingår i 2 kap. i grundlagen. Tolkningen av de grundläggande fri- och rättigheterna påverkas av människorättsorganens beslut och grundlagsutskottets utlåtanden, vilka förändrar och omformar tolkningen och tillämpningen av bestämmelserna i det kapitlet. 

2.1.2  Social- och hälsovård

Sättet att ordna social- och hälsovård och tillgången till tjänster påverkas indirekt av flera grundläggande fri- och rättigheter, främst jämlikhet och förbud mot diskriminering (6 §), rätt till liv, personlig integritet och trygghet (7 §), skydd för privatlivet (10 §), religions- och samvetsfrihet (11 §), upptagningsoffentlighet (12 §), rätt att ta del i beslutsprocesser som gäller en själv (14 § 4 mom.), rätt till eget språk och egen kultur (17 §), rätt till social trygghet (19 §) samt det allmännas skyldighet att se till att de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna tillgodoses (22 §). 

Enligt 6 § 1 mom. i grundlagen är alla lika inför lagen. Människor ska i liknande förhållanden bemötas på lika villkor i lagstiftningen, i domstolar och hos myndigheter. I likställighetsprincipen ingår också ett förbud mot godtycklighet. Begränsningarna av lagstiftningsmakten preciseras av diskrimineringsförbuden i 2 mom., enligt vilka ingen utan godtagbart skäl får särbehandlas på grund av kön, ålder, ursprung, språk, religion, övertygelse, åsikt, hälsotillstånd eller funktionsnedsättning (i grundlagen används ordet handikapp) eller av någon annan orsak som gäller hans eller hennes person. De grunder som räknas upp i bestämmelsen kan betraktas som kärnområdet i förbudet mot diskriminering. Avsikten är dock inte att förteckningen ska vara uttömmande, utan särbehandling ska vara förbjuden också på grund av någon annan omständighet som gäller den enskildes person. Exempel på sådana omständigheter är samhällelig ställning, egendom, deltagande i föreningsverksamhet, familjeförhållanden, graviditet, äktenskaplig börd, sexuell inriktning och boningsort (RP 309/1993 rd, s. 47). Ett godtagbart skäl kan inte avse vilket skäl som helst som vem som helst anser godtagbart, utan skälen ska vara godtagbara uttryckligen med tanke på systemet för de grundläggande fri- och rättigheterna, såsom riksdagens grundlagsutskott slagit fast i sin praxis. 

Förbudet mot diskriminering gäller också åtgärder som indirekt leder till ett diskriminerande resultat. Förekomsten av diskriminering bedöms till denna del mot de faktiska konsekvenserna av ett förfarande. För att faktisk jämlikhet ska kunna genomföras kan det dock förutsättas att man avviker från den formella jämlikheten inom gränserna för godtagbara syften och proportionalitetsprincipen. 

Kravet på likabehandling är inte ett hinder för s.k. positiv särbehandling. Att behandla olika människogrupper olika sinsemellan ska dock ha en samhällspolitiskt godtagbar orsak. Enligt 6 § 2 mom. i grundlagen är det förbjudet att gynna eller ge företräde åt någon person eller grupp, om det samtidigt innebär att någon annan diskrimineras (RP 309/1993 rd, s. 47–48). 

I fråga om social- och hälsovårdstjänsterna blir klienternas och patienternas jämlikhet bedömd med tanke på såväl tryggandet av tillräckliga tjänster och regionala skillnader i tjänsterna som de avgifter som tas ut av dem som använder tjänsterna. Grundlagsutskottet har t.ex. inte ansett att enbart ett geografiskt kriterium är godtagbart som urskiljningsgrund med tanke på 6 § 2 mom. i grundlagen (GrUU 59/2001 rd, s. 2). 

I 19 § 1 mom. i grundlagen tryggas rätten till oundgänglig försörjning och omsorg. Med oundgänglig försörjning och omsorg avses en sådan inkomstnivå och sådana tjänster som tryggar förutsättningarna för ett människovärdigt liv (RP 309/1993 rd, 2. 73). Den omsorg som avses i bestämmelsen gäller bl.a. social- och hälsovård. Enligt 19 § 3 mom. i grundlagen ska det allmänna tillförsäkra var och en tillräckliga social-, hälsovårds- och sjukvårdstjänster samt främja befolkningens hälsa. Bestämmelsen kompletteras av de bestämmelser om kommunernas skyldighet att ordna social- och hälsovård som ingår i allmän lagstiftning och speciallagstiftning om social- och hälsovård och i flera andra speciallagar. 

När det bedöms om social- och hälsovårdstjänsterna är tillräckliga är utgångspunkten en sådan nivå på tjänsterna som ger alla människor förutsättningar att fungera som fullvärdiga medlemmar i samhället. Med tillräckliga tjänster avses inte enbart skydd i sista hand. Tjänsternas kvalitet och tillräcklighet måste bedömas också med tanke på hela systemet för de grundläggande fri- och rättigheterna, t.ex. ur jämlikhetsperspektiv och med tanke på förbudet mot diskriminering. 

Den skyldighet som i 19 § 3 mom. i grundlagen ålagts det allmänna att främja befolkningens hälsa förutsätter av det allmänna dels förebyggande verksamhet i fråga om social- och hälsovården, dels utvecklande av samhällsförhållandena inom olika sektorer i en riktning som allmänt främjar befolkningens hälsa. 

Enligt 22 § i grundlagen ska det allmänna se till att de grundläggande fri- och rättigheterna tillgodoses i praktiken. Med det allmänna avses här både staten och kommunerna. Genom speciallagstiftning har kommunerna ålagts en skyldighet att ordna social- och hälsovård för sina invånare och i vissa fall för personer som vistas i kommunen och för andra personer. Det allmänna ska aktivt skapa faktiska förutsättningar för att de grundläggande fri- och rättigheterna tillgodoses. Staten ska genom lagstiftningsåtgärder, en ändamålsenlig finansiering och fördelning av resurserna samt ordnandet av verksamheten se till att tillräckliga social- och hälsovårdstjänster blir tryggade. Den finansiering och de resurser som verksamheten kräver genomförs nu i huvudsak med de statsandelar som staten beviljar kommunerna och med kommunernas beskattningsrätt. 

De övriga bestämmelserna om de grundläggande fri- och rättigheterna anger för sin del på vilket sätt skyldigheten att trygga tjänsterna ska fullgöras. 

De internationella konventioner om mänskliga rättigheter som är viktigast med tanke på de grundläggande fri- och rättigheterna inom social- och hälsovården och som Finland såsom part i konventionerna har förbundit sig att följa omfattar t.ex. Europeiska sociala stadgan ( FördrS 78–80/2002), FN:s internationella konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (FördrS 6/1976), Europarådets konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen, FördrS 18–19/1990), FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (FördrS 59/1989), Europeiska konventionen om förhindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (FördrS 17/1991), FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning (FördrS 26–27/2016), FN:s konvention om barnets rättigheter (FördrS 60/1991), Europarådets konvention om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och av våld i hemmet (FördrS 52–53/2015), Europarådets konvention om skydd för barn mot sexuell exploatering och sexuella övergrepp (FördrS 87–88/2011), Europarådets ramkonvention för skydd av nationella minoriteter (FördrS 2/1998), Europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk (FördrS 23/1998). 

2.1.3  Räddningsväsendets tjänster

Det som i föregående avsnitt konstateras om jämlikhetskravet och förbudet mot diskriminering inom social- och hälsovården gäller också räddningsväsendets tjänster. Tjänsterna ska under liknande förhållanden vara enhetliga. 

Med tanke på den skyldighet att trygga de grundläggande fri- och rättigheterna som ingår i 22 § i grundlagen är räddningsväsendets tjänster av stor betydelse. Med de befogenheter som ges räddningsmyndigheterna i synnerhet i räddningslagen (379/2011) strävar man efter att direkt trygga tillgodoseendet av vissa grundläggande fri- och rättigheter, men i vidare bemärkelse också att indirekt skapa förutsättningar för tillgodoseendet även av andra grundläggande fri- och rättigheter. Det som särskilt framhävs är tryggandet av de skyddsintressen som regleras i 7, 15 och 20 § i grundlagen, dvs. rätten till liv, egendomsskyddet och rätten till en sund miljö. 

Säkerställandet av de tillräckliga resurser som behövs för räddningsväsendets tjänster bidrar till att garantera att tillgodoseendet av de grundläggande fri- och rättigheter som anges i grundlagen kan tryggas på ett sådant sätt att en grundläggande fri- eller rättighet inte förlorar sin betydelse till följd av att skyldigheten enligt 22 § i grundlagen försummas. 

2.1.4  Språkliga rättigheter

De språkliga rättigheterna grundar sig på sådana bestämmelser i lag eller förordning som gäller rätten att använda ett visst språk eller vissa språk. De språkliga rättigheterna är individuella rättigheter. Myndigheterna, såsom kommunerna och andra aktörer som sköter offentliga uppgifter, har en skyldighet att betjäna klienterna och patienterna på deras språk på det sätt som föreskrivs i lag. Enligt 17 § i grundlagen är finska och svenska nationalspråken i vårt land. Dessutom ingår det i grundlagen bestämmelser om de språkliga rättigheterna för samerna, romerna och de teckenspråkiga samt personer som på grund av funktionsnedsättning behöver tolknings- eller översättningshjälp. Enligt 17 § 2 mom. i grundlagen ska det allmänna tillgodose landets finskspråkiga och svenskspråkiga befolknings kulturella och samhälleliga behov enligt lika grunder. I 6 § i grundlagen föreskrivs det att alla är lika inför lagen. Enligt paragrafens 2 mom. får ingen utan godtagbart skäl särbehandlas på grund av språk. Båda bestämmelserna ger uttryck för lagstiftarens strävan efter att säkerställa faktisk jämlikhet mellan nationalspråken. 

De språkliga rättigheterna hänför sig också till säkerställandet av god förvaltning. Enligt 21 § i grundlagen har var och en rätt till god förvaltning, om vilken det ska föreskrivas närmare genom lag. Enligt språklagen (423/2003) förutsätts det av statliga myndigheter och av myndigheterna i tvåspråkiga kommuner att förvaltningen fungerar och service tillhandahålls såväl på finska som på svenska. I fråga om dessa myndigheter kan grundlagen anses kräva att förvaltningen ska vara av lika god kvalitet och i praktiken lika tillgänglig för den finskspråkiga och den svenskspråkiga befolkningen på lika grunder. 

Enligt 122 § i grundlagen ska man när förvaltningen organiseras eftersträva en indelning i sinsemellan förenliga områden så att den finsk- och svenskspråkiga befolkningens möjligheter att erhålla tjänster på det egna språket tillgodoses enligt lika grunder. Syftet med 122 § i grundlagen är inte i första hand att säkerställa bildandet av enspråkiga enheter, utan framför allt att trygga service såväl på finska som på svenska. 

Språklagen innehåller detaljerade bestämmelser om rätten att använda finska och svenska. Den tillämpas inom statliga och kommunala myndigheter och inom självständiga offentligrättsliga inrättningar. Lagen gäller också statliga affärsverk, statliga och kommunala bolag samt enskilda när de sköter offentliga förvaltningsuppgifter. I anslutning till detta innehåller även lagen om de språkkunskaper som krävs av offentligt anställda (424/2003, nedan språkkunskapslagen) bestämmelser om de språkkunskaper som krävs av de anställda vid myndigheter och om hur språkkunskaperna ska visas. 

Enligt 17 § 3 mom. i grundlagen har samerna såsom urfolk rätt att bevara och utveckla sitt språk och sin kultur. Enligt lagförbehållet i bestämmelsen ska bestämmelser om samernas rätt att använda samiska hos myndigheterna utfärdas genom lag. Bestämmelser om saken ingår i samiska språklagen (1086/2003). Samer har enligt samiska språklagen rätt att använda samiska (enaresamiska, skoltsamiska eller nordsamiska) i kontakt med myndigheter i kommuner inom samernas hembygdsområde och i de samkommuner till vilka dessa kommuner hör. Sådana är t.ex. Lapplands sjukvårdsdistrikt och Lapplands specialomsorgsdistrikt. Nämnda rätt ska i första hand tryggas med hjälp av en anställd som kan samiska, men om detta inte är möjligt har kunden rätt att få avgiftsfri tolkning till samiska. En myndighet i en kommun eller samkommun som nämns ovan ska inom hembygdsområdet använda samiska i de meddelanden, kallelser och brev som sänds till en samisk kund samt när den svarar någon som skriftligen kontaktat myndigheten på samiska. Information som myndigheter riktar till allmänheten ska också ges på samiska, och inom hembygdsområdet ska olika meddelanden, kungörelser, skyltar och blanketter avfattas också på samiska. En klient och en patient har dessutom enligt samiska språklagen rätt att få förvaltningsbeslut på sitt eget språk. 

Enligt 121 § 4 mom. i grundlagen har samerna inom sitt hembygdsområde språklig och kulturell autonomi, om vilket det föreskrivs i sametingslagen (974/1995). Samerna ska som en del av sin autonomi ha möjlighet att påverka social- och hälsovårdstjänsterna och räddningsväsendets tjänster så att de samiska språken, samernas traditionella sedvänjor och näringar blir beaktade på behörigt sätt. Ordnandet av social- och hälsovården och räddningsväsendet hör dock till kommunerna och ingår inte i autonomin. Romerna har ingen egen språklag, men rätten att bevara och utveckla sitt språk och sin kultur ingår i 17 § 3 mom. i grundlagen. Enligt forskningsresultat används romani av ca 30–40 procent av den romska befolkningen, och mest används språket i hemmet samt med släktingar och vänner. Den romska befolkningen använder finska vid uträttande av ärenden hos myndigheter. Däremot betonas behovet av förståelse för den romska befolkningens kultur i synnerhet inom social- och hälsovården, där den romska befolkningens sedvänjor avviker från kutymen bland majoritetsbefolkningen, t.ex. i fråga om renhetsuppfattningar. 

Enligt 17 § 3 mom. i grundlagen ska rättigheterna för dem som använder teckenspråk samt dem som på grund av funktionsnedsättning behöver tolknings- och översättningshjälp tryggas genom lag. Det föreskrivs om teckenspråkigas språkliga rättigheter i lagstiftningen inom olika förvaltningsområden, och t.ex. bestämmelser om tolkning finns i olika lagar. Om en person som använder teckenspråk inte med stöd av någon annan lag får tillräckligt och för sig lämplig tolkning, tillämpas vid ordnande av tolkning lagen om tolkningstjänst för handikappade personer (133/2010). Dessutom medför teckenspråkslagen (359/2015) en allmän skyldighet för myndigheterna att i sin verksamhet främja möjligheterna för dem som använder teckenspråk att använda och få information på sitt eget språk. 

Enligt Statistikcentralen bodde det 4 835 778 finskspråkiga och 288 400 svenskspråkiga i Finland i slutet av 2018. Antalet samiskspråkiga som är bosatta i Finland (samiska har angetts som barnets modersmål) var 1 995 i slutet av 2018. Finländskt teckenspråk, dvs. finskt och finlandssvenskt teckenspråk, används enligt en uppskattning av Finlands Dövas Förbund av 4 000–5 000 döva eller hörselskadade och 6 000–9 000 hörande. 

Både i den socialvårdslag som stiftades 1982 (710/1982) och i hälso- och sjukvårdslagen (1326/2010) ingår bestämmelser om en kommuns eller samkommuns skyldighet att dessutom se till att nordiska medborgare vid behov har möjlighet att använda sitt eget språk, dvs. finska, isländska, norska, svenska eller danska när de använder tjänster inom socialvården och hälso- och sjukvården. Kommunen eller samkommunen ska då i den utsträckning det är möjligt se till att nordiska medborgare får behövlig tolk- och översättningshjälp. Då ska det också i den mån det är möjligt användas ett språk som klienten eller patienten förstår. Bestämmelserna grundar sig på den nordiska konventionen om socialt bistånd och sociala tjänster (FördrS 69/1996, artikel 5), och bestämmelser om införande av konventionen ingår i republikens presidents förordning 136/2004. 

Andra språk, som ryska och estniska, omfattas av bestämmelserna i lagen om patientens ställning och rättigheter (785/1992), nedan patientlagen, och lagen om klientens ställning och rättigheter inom socialvården (812/2000), nedan klientlagen, enligt vilka patientens och klientens modersmål och individuella behov samt den kultur som han eller hon företräder i den mån det är möjligt ska beaktas i vården och bemötandet. 

2.2.1  Internationella överenskommelser

Finland har ratificerat Europarådets stadga om lokal självstyrelse (FördrS 66/1991), som anger de centrala särdragen i den lokala självstyrelsen. Enligt stadgan avses med lokal självstyrelse de lokala myndigheternas rätt och möjlighet att inom lagens gränser reglera och sköta en väsentlig del av de offentliga angelägenheterna på eget ansvar och i den lokala befolkningens intresse. Stadgan innehåller, förutom en definition av begreppet lokal självstyrelse, bestämmelser om den lokala självstyrelsens omfattning, skyddet av den lokala självstyrelseindelningen, villkor under vilka uppgifter utövas på lokal nivå, administrativ tillsyn över de lokala myndigheternas verksamhet, de lokala myndigheternas ekonomiska resurser och rätt att bilda sammanslutningar samt rättsskydd för den lokala självstyrelsen. 

Stadgans principer för den lokala självstyrelsen gäller alla kategorier av lokala myndigheter inom partens territorium. Stadgan gör det möjligt för parterna att välja att stanna utanför vissa av bestämmelserna. Syftet med detta är att trygga en balans mellan principerna för självstyrelse och parternas nationella lagstiftning. 

Stadgan trädde i kraft internationellt den 1 september 1988. Finland ratificerade stadgan 1991 och tilläggsprotokollet till den 2012. Stadgan trädde för Finlands del i kraft den 1 oktober 1991. Finland har inte gjort någon klar avgränsning om tillämpning av stadgan endast i fråga om kommunal självstyrelse som avses i 121 § i grundlagen. 

2.2.2  Kommunal självstyrelse

Bestämmelser om grunderna för kommunal självstyrelse ingår i 121 § i grundlagen. Enligt paragrafen är de viktigaste elementen inom självstyrelsen för kommunens invånare följande: 

kommunens förvaltning ska grunda sig på självstyrelse för kommunens invånare 

bestämmelser om de allmänna grunderna för kommunernas förvaltning utfärdas genom lag 

bestämmelser om uppgifter som åläggs kommunerna utfärdas genom lag, och kommunerna kan inte åläggas uppgifter genom bestämmelser på lägre nivå än lag 

kommunerna har beskattningsrätt. 

Enligt grundlagsutskottets etablerade tolkningspraxis hör till de viktigaste särdragen hos den kommunala självstyrelsen också kommunens rätt att utifrån sitt eget beslut åta sig även andra än enbart lagstadgade uppgifter och kravet på att det när kommunerna åläggs lagstadgade uppgifter samtidigt ska säkerställas en tillräcklig finansiering (finansieringsprincipen). 

2.2.3  Självstyrelse på större områden än kommuner

Bestämmelser om självstyrelse på större områden än kommuner finns i 121 § 4 mom. i grundlagen. Enligt momentet föreskrivs om sådan självstyrelse genom lag. Bestämmelsen är allmänt utformad och motiveringen till den knapphändig. I motiveringen nämns det att det enligt bestämmelsen är "möjligt att i enlighet med självstyrelseprinciperna inrätta större förvaltningsområden än kommunerna, t.ex. landskap" (RP 1/1998, s. 176). Grundlagen förutsätter att bestämmelser om sådana förvaltningsområden utfärdas genom lag, och regional självstyrelse kan således inte grunda sig på avtal mellan kommuner. Garantierna för regional självstyrelse är därför inte lika starka som för kommunal självstyrelse. I Finland finns inte en enda sådan självstyrande enhet på ett större förvaltningsområde än en kommun. 

Grundlagsutskottet drog under förra valperioden i sina utlåtanden (GrUU 26/2017 rd och GrUU 65/2018 rd) upp riktlinjer för den självstyrelse på större områden än kommuner som avses i 121 § 4 mom. i grundlagen. Utskottet ansåg att det av bestämmelsen eller dess förarbeten inte kan utläsas likadana krav som för kommunal självstyrelse. Enligt utskottet är demokrati ett viktigt grundelement för självstyrelsen, dvs. att beslutsfattandet grundar sig på den centrala ställningen för de högsta organ som har tillsatts genom val. Dessutom ska bestämmelser om landskapets uppgifter utfärdas genom lag, och med tanke på tryggandet av de grundläggande fri- och rättigheterna ska landskapen anvisas tillräcklig finansiering för ordnandet av social- och hälsovårdstjänster. Det förutsattes inga bestämmelser om allmän kompetens eller beskattningsrätt för landskapen, även om utskottet ansåg att dessa stärker landskapens självstyrelse. Grundlagsutskottets ramvillkor beskrivs närmare i propositionens avsnitt 12 Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning. 

2.2.4  Övriga självstyrelsesystem

Genom lag föreskrivs det inte bara om kommunal och regional självstyrelse utan också om självstyrelse inom andra områden och i andra ärenden. Bestämmelser om Ålands självstyrelse finns i grundlagen och i självstyrelselagen för Åland (1144/1991). Genom lag föreskrivs det också om universitetens självstyrelse. Samerna har inom samernas hembygdsområde självstyrelse i fråga om sitt språk och sin kultur. Hänvisningar till självstyrelsen finns dessutom i grundlagsutskottets utlåtandepraxis, i synnerhet i anslutning till det förvaltningsförsök i Kajanaland som sedermera avslutats. 

Landskapet Ålands självstyrelse grundar sig på Nationernas förbunds beslut och konvention från 1921 samt på den nationella lagstiftningen om självstyrelse för landskapet. Syftet med lagstiftningen om självstyrelsen är att garantera landskapets befolkning dess svenska språk, kultur och lokala sedvänjor samt att göra det möjligt för befolkningen att så självständigt som möjligt ordna sin tillvaro inom gränserna för landskapets statsrättsliga ställning. 

Enligt 120 § i grundlagen har landskapet Åland självstyrelse enligt vad som särskilt bestäms i självstyrelselagen för Åland. Enligt självstyrelselagen för Åland tillkommer självstyrelse landskapet Åland enligt vad som föreskrivs i den lagen. Landskapet Ålands befolkning företräds i fråga om självstyrelsen av Ålands lagting. Lagtingets ledamöter utses genom omedelbara och hemliga val där rösträtten är allmän och lika för alla röstberättigade. Lagtinget stiftar lagar för landskapet (landskapslagar). Landskapets allmänna styrelse och förvaltning ankommer på Ålands landskapsregering och de myndigheter som lyder under den. Landskapsregeringen kan med stöd av ett bemyndigande i landskapslag utfärda landskapsförordningar i angelägenheter som hör till landskapets behörighet. Landskapets lagstiftningsbehörighet har fastställts på så sätt att lagen innehåller en detaljerad förteckning över de ärenden i vilka landskapet har behörighet. Dessutom innehåller lagen detaljerade bestämmelser om de ärenden i vilka riket har lagstiftningsbehörighet. Finlands regering företräds i landskapet av landshövdingen. 

Enligt 121 § 4 mom. i grundlagen har samerna inom sitt hembygdsområde språklig och kulturell autonomi enligt vad som bestäms i lag. Enligt sametingslagen ska samerna såsom ett urfolk, enligt vad som bestäms närmare i lagen, tillförsäkras kulturell autonomi inom sitt hembygdsområde i ärenden som angår deras språk och kultur. För skötseln av ärenden som hör till den kulturella autonomin ska samerna genom val som förrättas bland dem välja ett sameting. Sametinget har 21 ledamöter och fyra ersättare som utses genom val till sameting för fyra kalenderår i sänder. Enligt lagen är sametingets uppgift att sköta ärenden som angår samernas språk och kultur samt deras ställning som urfolk. I ärenden som hör till sametinget kan det hos myndigheter väcka initiativ och göra framställningar samt avge utlåtanden. Sametinget ska i de ärenden som hör till det företräda samerna i nationella och internationella sammanhang. Dessutom innehåller lagen bestämmelser om sametingets organ och verksamhet. 

Enligt 123 § 1 mom. i grundlagen har universiteten självstyre enligt vad som närmare bestäms genom lag. Enligt universitetslagen (558/2009) har universiteten självstyrelse genom vilken forskningens, konstens och den högsta undervisningens frihet tryggas. Självstyrelsen ska innefatta rätten att fatta beslut i ärenden som gäller den interna förvaltningen. Enligt lagen har universiteten till uppgift att främja den fria forskningen och den vetenskapliga och konstnärliga bildningen, att ge på forskning grundad högsta undervisning och att fostra de studerande till att tjäna fosterlandet och mänskligheten. Till universitetssamfundet hör universitetets undervisnings- och forskningspersonal, övriga personal och studerande. Universiteten är antingen offentligrättsliga universitet, vilka är tolv till antalet, eller stiftelseuniversitet, vilka är två till antalet. De offentligrättsliga universiteten är självständiga juridiska personer. På stiftelseuniversiteten tillämpas utöver universitetslagen även stiftelselagen (487/2015). 

Enligt lagen om ett förvaltningsförsök i Kajanaland (343/2003) fungerar landskapet Kajanaland i uppgifter som avses i den lagen som ett offentligrättsligt samfund baserat på invånarnas självstyrelse. Lagen gällde till utgången av 2016. Landskapet Kajanaland är en s.k. tvångssamkommun, på vilken bestämmelserna om samkommuner i den dåvarande kommunallagen (365/1995) tillämpades. Enligt den upphävda lagen hörde det till landskapets uppgifter att sköta landskapets planering, regionutvecklingen, hälso- och sjukvården, socialvården och utbildningen samt finansieringen av dessa uppgifter i den mån de hörde till landskapets ansvarsområde enligt lagen. Landskapet hade också till uppgift att sköta landskapets allmänna näringspolitik, främja samarbete med de för landskapets utveckling viktigaste offentlig- och privaträttsliga sammanslutningarna och stiftelserna och bevaka landskapets intressen. Landskapet hade också behörighet att avge utlåtanden och lägga fram förslag för myndigheterna. Dessutom innehöll lagen vissa specialbestämmelser som preciserar landskapets uppgifter i anslutning till fonder, utbildningsuppgifter och uppgifter inom social- och hälsovården. Landskapets beslutanderätt utövades av landskapsfullmäktige som invånarna i landskapet valde för fyra kalenderår i sänder genom landskapsval. Lagen innehöll grundläggande bestämmelser om landskapsval och på valen tillämpades dessutom bestämmelserna om kommunalval i den dåvarande kommunallagen och i vallagen (714/1998). Dessutom innehöll lagen bestämmelser om landskapets övriga förvaltning. Förvaltningsförsöket i Kajanaland avslutades i praktiken vid utgången av 2012 eftersom kommunerna i området inte kunde enas om en fortsättning på försöket. 

2.3.1  Val och vallagen

Enligt 14 § 1 mom. i kommunallagen (410/2015) har kommunen ett fullmäktige som ansvarar för kommunens verksamhet och ekonomi samt utövar kommunens beslutanderätt. Enligt lagens 15 § utses ledamöterna och ersättarna i fullmäktige genom kommunalval som förrättas i kommunen. Fullmäktiges mandattid är fyra år och den börjar vid ingången av juni månad valåret. Kommunalval är direkta, hemliga och proportionella. Alla röstberättigade har lika rösträtt. Bestämmelser om förrättandet av kommunalval finns i vallagen och kommunstrukturlagen (1698/2009). Enligt 144 § i vallagen är valdagen vid kommunalval den tredje söndagen i april. 

Det finns tills vidare få erfarenheter av regionala val på ett område som är större än en kommun. De enda erfarenheterna är i praktiken från förvaltningsförsöket i Kajanaland 2005–2012, om vilket det föreskrevs i lagen om ett förvaltningsförsök i Kajanaland. Syftet med försöket var att inhämta erfarenheter av hur en stärkt självstyrelse för landskapet påverkar landskapets utveckling, ordnandet av kommunal service, medborgarnas inflytande, kommunalförvaltningen, statens regionförvaltnings verksamhet samt förhållandet mellan landskapet och statens centralförvaltning. Samtidigt med förvaltningsförsöket i Kajanaland stiftades också lagen om försök med regionfullmäktige (62/2004) som innehöll liknande bestämmelser om regionfullmäktigeval som lagen om ett förvaltningsförsök i Kajanaland. Lagen om försök med regionfullmäktige tillämpades aldrig i praktiken och den upphävdes 2008. 

I enlighet med 8 § i lagen om ett förvaltningsförsök i Kajanaland utövades landskapets beslutanderätt av landskapsfullmäktige, som invånarna i landskapet valde för fyra kalenderår i sänder. Landskapsfullmäktigevalet förrättades samtidigt som kommunalvalet. Ett fullmäktige som väljs genom val motiverades med att landskapet ges en mängd viktiga uppgifter och att det beslutsfattande som hänför sig till dessa uppgifter bör vara demokratiskt. Även i grundlagsutskottets utlåtande (GrUU 65/2002 rd – RP 198/2002 rd) betonades det att även om uppgiftsöverföringen leder till att kommuninvånarna inom försöksområdet förlorar en del tillfällen till medinflytande och påverkan uppvägs detta delvis av det demokratiska inslaget i landskapets förvaltning. Även om de uppgifter som enligt lagförslaget överfördes från kommunerna till landskapet var s.k. obligatoriska uppgifter för kommunerna, ansågs bestämmelserna inte begränsa kommunernas allmänna verksamhetsområde eller deras rätt att utifrån sin självstyrelse sköta uppgifter de frivilligt åtagit sig. Utskottet ansåg att bestämmelserna om förvaltningsförsöket utifrån en övergripande bedömning och i en experimentsituation som denna kunde behandlas i vanlig lagstiftningsordning. 

Kajanalands landskapsfullmäktige hade ursprungligen 39 ledamöter. Från varje kommun inom förvaltningsförsöksområdet invaldes landskapsfullmäktigeledamöter i förhållande till kommunens invånarantal, dock minst en ledamot. Samtidigt förverkligades landskapsvalets politiska proportionalitet så att försöksområdet utgjorde en enda valkrets. Det visade sig i praktiken vara svårt att samordna kommunernas representation och politisk proportionalitet, vilket resulterade i att valsystemet för landskapsvalen blev svårbegripligt och fungerade dåligt. 

Utifrån erfarenheterna från landskapsvalet 2004 ändrades valsystemet för förvaltningsförsöket 2006 så att kommunkvoterna slopades och landskapet blev en valkrets. Samtidigt utökades antalet ledamöter till 59. I sitt utlåtande om denna lagändring konstaterade grundlagsutskottet (GrUU 22/2006 rd) bl.a. att det som är betydelsefullt ur konstitutionell synvinkel är förslaget om att slopa den kommunvisa kandidatuppställningen och de kommunvisa kvoterna i valet av landskapsfullmäktige. Antalet fullmäktigledamöter bestämdes enligt förslaget utifrån det sammanräknade antalet invånare inom försöksområdet, och försöksområdet utgjorde en enda valkrets i landskapsvalet. I ett sådant valsystem kunde det hända att en eller flera kommuner inom försöksområdet blev utan representant i landskapsfullmäktige. Denna risk minskade något i och med att antalet ledamöter i enlighet med den föreslagna bestämmelsen ökade från 39 till 59. Men risken kvarstod trots allt. Distansen till landskapsförvaltningen blir enligt utskottet än mer betänklig, om ingen kandidat väljs in i landskapsfullmäktige från en kommun eller om invånarna i en viss kommun kan få en avgjort bättre position än invånarna i de övriga kommunerna tack vare valsystemet. Till följd av ändringen i valsystemet kunde landskapsförvaltningen i Kajanaland tydligare än förr anses bygga på självstyrelse för landskapsinvånarna, inte för kommuninvånarna inom försöksområdet. 

2.3.2  Möjligheter att delta och påverka

Medborgarnas och kommuninvånarnas rätt att delta och påverka tillgodoses antingen genom representation (rösträtt) eller direkt inflytande. De senaste årtiondena har större fokus lagts på direkt deltagande både i lagstiftningen och i praktiken. Syftet med bl.a. den nya kommunallagen och bestämmelserna om medborgarinitiativ är att främja medborgarnas aktiva deltagande och uppmuntra den offentliga förvaltningen att införa nya och mångsidiga kanaler för deltagande och påverkan samt svara på medborgarnas förändrade behov och deras vilja att i större utsträckning påverka också mellan valen. 

I 2 § i grundlagen finns bestämmelser om den enskildes rätt att ta del i och påverka samhällets och livsmiljöns utveckling. I lagens 14 § finns bestämmelser om rösträtt och rätt till inflytande. Enligt paragrafens 1 mom. har varje finsk medborgare som har fyllt 18 år rätt att rösta i statliga val och folkomröstningar. Enligt 2 mom. har varje finsk medborgare och varje i Finland bosatt medborgare i Europeiska unionen som har fyllt 18 år rätt att rösta vid val till Europaparlamentet enligt vad som bestäms genom lag. Enligt 3 mom. har dessutom varje finsk medborgare och varje i Finland stadigvarande bosatt utlänning som har fyllt 18 år rätt att rösta i kommunalval och kommunala folkomröstningar enligt vad som bestäms genom lag. Bestämmelser om rätten att ta del i kommunernas förvaltning utfärdas genom lag. Enligt 14 § 4 mom. i grundlagen ska det allmänna främja den enskildes möjligheter att delta i samhällelig verksamhet och att påverka beslut som gäller honom eller henne själv. I lagens 121 § betonas dessutom kommuninvånarnas ställning. Enligt paragrafen ska kommunernas förvaltning uttryckligen grunda sig på självstyrelse för kommunens invånare. 

I kommunallagen betonas kommuninvånarnas deltagande och påverkan i och med att bestämmelserna om detta har tagits in i ett separat kapitel. I lagen finns bestämmelser om rösträtt, möjligheter att delta och påverka, kommunikation, delområdesorgan, påverkansorgan (äldrerådet, rådet för personer med funktionsnedsättning och ungdomsfullmäktige), rådgivande kommunala folkomröstningar, initiativ till folkomröstning och initiativrätt. Det som i kommunallagen föreskrivs om möjligheterna att delta och påverka i en kommun gäller i tillämpliga delar också i samkommuner, såsom landskapsförbund. 

Enligt 20 och 21 § i kommunallagen har 18 år fyllda finska medborgare, medborgare i en medlemsstat i EU och isländska och norska medborgare med hemkommun i Finland samt andra utlänningar som har haft hemkommun i Finland i två år rösträtt i kommunalval och i kommunala folkomröstningar. Dessutom har personer som är anställda i internationella organisationer rösträtt på de villkor som närmare anges i lagen. 

Rätten för kommuninvånarna och de som utnyttjar kommunens tjänster att delta och påverka kommunens verksamhet betonas i 22 § i kommunallagen. Paragrafen innehåller en förteckning med exempel på sådana mångsidiga, effektiva och användarorienterade sätt att delta som kommunen och fullmäktige kan utnyttja för att sörja för möjligheterna att delta. 

Enligt 23 § i kommunallagen har kommuninvånarna samt sammanslutningar och stiftelser som har verksamhet i kommunen rätt att komma med initiativ i frågor som gäller kommunens verksamhet. Om antalet initiativtagare motsvarar minst två procent av kommuninvånarna ska frågan tas upp till behandling inom sex månader från det att den väcktes. Även de som utnyttjar kommunens tjänster har rätt att komma med initiativ i frågor som gäller tjänsterna i fråga. 

Kommunerna använder i allt större utsträckning och allt oftare olika sätt för att göra det möjligt för kommuninvånarna att direkt delta och påverka. Enligt Finlands Kommunförbunds rapport från 2019 har kommuninvånarnas sätt att delta och påverka utvecklats och blivit mångsidigare. Kommunerna har infört nya sätt att delta, och utvecklingen har främjats genom lagstiftningsändringar. Vilka sätt att delta och påverka som finns till förfogande för kommuninvånarna varierar dock från kommun till kommun. Enligt rapporten har diskussions- och samrådsmöten samt hörande av och gemensam utveckling med föreningar och organisationer i stor utsträckning införts i kommuner av olika storlek. Kommunerna kommunicerar förutom på webbplatserna också mycket i sociala medier. De vanligaste responskanalerna i kommunerna är personlig direkt respons, e-post och kommunens webbplats. I stora kommuner är utbudet av responskanaler mångsidigare än i små kommuner. Enligt de senaste utredningarna har invånarinitiativ fortfarande använts i ganska liten utsträckning som metod att påverka, och fullmäktigemotioner lämnas in i synnerhet under valåret. Enligt en enkätundersökning som Kommunförbundet gjort lämnades det t.ex. år 2017 i genomsnitt in sju initiativ per kommun. Antalet initiativ har dock varierat stort från kommun till kommun och allmän taget har det varit så att ju större kommun, desto större har antalet initiativ varit. Initiativ som samlade ett två procents stöd lämnades in i mindre än en femtedel av kommunerna år 2017, och även de flesta av dessa initiativ lämnades in i de största städerna. Under åren 2013–2017 ledde ca 42 procent, dvs. mindre än hälften, av invånarinitiativen till att förslaget genomfördes eller främjades. Däremot lämnades det in i genomsnitt 15 fullmäktigemotioner i kommunerna 2017. Det bör det noteras att fullmäktigemotionerna i vissa kommuner delvis kan fungera som kanal för kommuninvånarnas initiativ och önskemål. Enligt rapporten anser kommuninvånarna att det viktigaste sättet att påverka fortfarande är att rösta i val. De mest utnyttjade sätten för kommuninvånarna att delta är att svara på kommunens kund- eller användarenkäter samt att delta i föreningars eller organisationers verksamhet. En viktig observation är att kommuninvånarna betraktar de sätt att delta som inbegriper växelverkan som de effektivaste sätten att delta och påverka. (Kommunförbundet 2019. Osallistaako kunta, osallistuuko kuntalainen? Uutta Kunnista -publikation 3/2019, på finska.) 

De olika möjligheter att påverka som avses i 22 § i kommunallagen har tagits i bruk i allt större utsträckning bl.a. i anslutning till social- och hälsovårdstjänster. Vid sidan av klientråd har man bl.a. utvecklat verksamhet med erfarenhetsexperter. Denna verksamhet gör att i synnerhet personer som är i utsatt ställning eller som hör till riskgrupperna med tanke på välfärden får sin röst hörd vid utvecklandet av tjänsterna. Verksamheten med erfarenhetsexperter har vunnit stora insteg bl.a. inom tjänsterna för personer med funktionsnedsättning samt inom missbrukar- och mentalvården. 

Enligt 24 § i kommunallagen kan fullmäktige besluta att en rådgivande folkomröstning ska ordnas. Folkomröstningen kan gälla hela kommunen eller ett delområde i kommunen. Bestämmelser om ordnande av folkomröstningar finns i lagen om förfarandet vid rådgivande kommunala folkomröstningar (656/1990). Enligt 25 § i kommunallagen kan initiativ till en folkomröstning tas av minst fyra procent av de kommuninvånare som fyllt 15 år. 

Kommunfullmäktige ska fatta beslut om att ordna en folkomröstning senast den 60 dagen före röstningsdagen. Till skillnad från kommunalval sker förhandsröstning per brev. 

Under åren 1990–2019 har kommunerna ordnat sammanlagt 63 folkomröstningar, varav 56 har gällt kommunsammanslagningar. I många fall har valdeltagandet varit högre än i kommunalval. Brevröstning har varit det populäraste röstningssättet. 

I kommunallagen finns bestämmelser om olika organ för växelverkan och påverkan. Enligt 26–28 § i lagen ska kommunen inrätta ett äldreråd, ett råd för personer med funktionsnedsättning och ett ungdomsfullmäktige och ge dessa möjlighet att påverka planering, beredning och uppföljning inom olika kommunala verksamheter. Organen kan vara gemensamma för flera kommuner. De fungerar som kanaler för deltagande och påverkan för de befolkningsgrupper som de företräder, inte som officiella organ. 

I 29 § i kommunallagen finns det bestämmelser om kommunikation. Kommunen ska informera kommuninvånarna, de som utnyttjar kommunens tjänster, organisationer och andra sammanslutningar om kommunens verksamhet. Kommunens skyldighet att informera gäller kommunens hela verksamhet, dvs. inte bara kommunens och kommunkoncernens verksamhet utan även samarbetet mellan kommunerna och ordnandet av tjänster som köpta tjänster. Information ska ges bl.a. om de tjänster som kommunen ordnar och om ärenden som bereds i kommunen. I fråga om beredningen av ärenden som behandlas av organen ska kommunen dessutom se till att de uppgifter som behövs med tanke på den allmänna tillgången till information läggs ut på det allmänna datanätet när föredragningslistan är färdig. 

Enligt 36 § i kommunallagen kan fullmäktige dessutom tillsätta nämnder eller direktioner för att främja påverkansmöjligheterna för invånarna i ett delområde i kommunen. Delområdesorganet har till uppgift att påverka det kommunala beslutsfattandet och utveckla delområdet i kommunen. Delområdesorganet ska ges tillfälle att ge sitt utlåtande vid beredningen av bl.a. kommunstrategin samt budgeten och ekonomiplanen samt i frågor där det avgörande som träffas på ett betydande sätt kan påverka livsmiljön, arbetet eller övriga förhållanden för kommuninvånarna och dem som utnyttjar tjänsterna. 

Enligt en utredning som gjorts på uppdrag av finansministeriet (Finansministeriets publikationer 27/2012) finns det delområdesorgan i 59 kommuner. Fyra av tio organ finns i kommuner med mindre än 10 000 invånare och vart fjärde i städer med över 50 000 invånare. I samband med kommunsammanslagningar har det inrättats 24 delområdesorgan. En särskild grupp bland delområdesorganen bildar de organ i skärgårdskommunerna vars verksamhet grundar sig på lagen om främjande av skärgårdens utveckling (494/1981). Utifrån sin verksamhet kan delområdesorganen delas in i två grupper: diskussionsforum och beslutsorgan. Merparten av organen är diskussionsforum. 

Enligt 37 § i kommunallagen ska kommunen även i sin kommunstrategi ta hänsyn bl.a. till kommuninvånarnas möjligheter att delta och påverka. Syftet med paragrafen var att på ett allmänt plan samla de ålägganden som gäller planering på strategisk nivå till en helhet. Som en del av sin strategi fastställer kommunen strukturerna, sätten och metoderna för deltagande och påverkan. Detta underlättar en planmässig och systematisk utveckling av deltagandet samt ibruktagande av sådana mångsidiga sätt att delta som motsvarar de olika befolkningsgruppernas behov och som beaktar de lokala förhållandena. 

2.4.1  Kommunallagens bestämmelser om organiseringsansvar

Bestämmelser om kommunens ansvar för att ordna social- och hälsovård finns i en speciallag. Vad som ingår i kommunens organiseringsansvar anges dock i kommunallagen. Enligt 7 § i kommunallagen organiserar kommunen de uppgifter som särskilt föreskrivs för den i lag. Enligt bestämmelsen ska det också när uppgifter organiseras i samarbete med andra kommuner föreskrivas särskilt om detta (lagstadgat samarbete). Allmänna bestämmelser om kommunens organiseringsansvar finns i 8 § i kommunallagen. Kommunen kan själv organisera de uppgifter som åligger den enligt lag eller avtala om att organiseringsansvaret överförs på en annan kommun eller en samkommun. Enligt kommunallagen ska den kommun eller samkommun som ansvarar för organiseringen av uppgifterna i fråga om de tjänster och andra åtgärder som ska organiseras svara för 

1) lika tillgång till tjänsterna och åtgärderna, 

2) fastställandet av behovet, mängden och kvaliteten i fråga om dem, 

3) det sätt som de produceras på, 

4) tillsynen över produktionen, och 

5) utövandet av myndigheternas befogenheter. 

Kommunen svarar för finansieringen av uppgifterna, även om organiseringsansvaret har överförts på en annan kommun eller samkommun. 

2.4.2  Ansvaret för att ordna socialvård

2.4.3  Ansvaret för att ordna hälso- och sjukvård

2.4.4  Nuläget för ordnandet av social- och hälsovården

Vid ingången av 2020 finns det 294 kommuner i Fastlandsfinland som ansvarar för att ordna och finansiera den offentliga social- och hälsovården för sina invånare. Kommunerna har kunnat överföra ansvaret för ordnandet av socialvården och primärvården till ett samarbetsområde, som kan vara en samkommun eller basera sig på den s.k. modellen med ansvarig kommun (se mer om modellen med ansvarig kommun i avsnitt 2.7.6.1). Enligt de uppgifter som Finlands Kommunförbund samlat in finns det 8 sådana frivilliga samkommuner för social- och hälsovård som omfattar ett landskapet (eller nästan ett landskap) och i vilka hela social- och hälsovården integrerats. I dessa ingår det 65 kommuner och 897 651 invånare. Det finns sammanlagt 59 samarbetsområden och i dem ingår 220 kommuner. Av befolkningen bor ca 52 procent inom samarbetsområden. För primärvården och socialservicen ansvarar 33 samkommuner, som omfattar sammanlagt 158 medlemskommuner. En del av samkommunerna ansvarar endast för primärvården. Det fanns 26 samarbetsområden enligt modellen med ansvarig kommun, och de omfattade 62 kommuner. Sammanlagt 61 kommuner har överfört endast hälso- och sjukvården eller delar av socialvården till samarbetsområdet. (Organiseringen av social- och hälsovården 2020, Finlands Kommunförbund.) 

Av kommunerna ordnar 74 stycken sina social- och hälsovårdstjänster självständigt. Av dessa har 23 kommuner fler än 20 000 invånare, och 51 kommuner uppfyller inte det krav på befolkningsunderlag som anges i ramlagen. En betydande andel av befolkningen bor i de stora städerna, som ordnar och producerar en stor del av tjänsterna själva. (Organiseringen av social- och hälsovården 2020, Finlands Kommunförbund.) 

Dessutom ansvarar 20 sjukvårdsdistrikt för sin del för ordnandet av den specialiserade sjukvården. För specialomsorgerna om personer med utvecklingsstörning svarar 16 specialomsorgsdistrikt, av vilka 9 har gått samman med sjukvårdsdistriktet. 

2.4.5  Social- och hälsovård på Åland

På Åland hör ordnandet av social- och hälsovården till landskapets lagstiftningsbehörighet. Med stöd av denna behörighet ansvarar hälso- och sjukvårdsmyndigheten i landskapet Åland (Ålands hälso- och sjukvård), som lyder under Ålands landskapsregering, för ordnandet av såväl den specialiserade sjukvården som av primärvården. 

Ålands hälso- och sjukvård sköter centraliserat inom landskapet tjänsterna inom hälso- och sjukvården, och för socialvården svarar landskapets 16 kommuner. Ålands hälso- och sjukvård skaffar en del av den specialiserade sjukvården och hela den högspecialiserade sjukvården av sjukvårdsdistrikt i Fastlandsfinland eller som köpta tjänster från Sverige. Landskapet finansierar hälso- och sjukvården ur sin egen budget, och kommunerna finansierar socialvården ur sina budgetar. 

2.4.6  Produktionen av social- och hälsovårdstjänster samt köpta tjänster

Enligt 9 § i kommunallagen kan kommunen eller samkommunen antingen själv producera de tjänster som omfattas av dess organiseringsansvar eller enligt avtal skaffa dem av andra tjänsteproducenter. Särskilda bestämmelser om användningen av servicesedlar finns i lagen om servicesedlar inom social- och hälsovården (569/2009, nedan lagen om sevicesedlar). Kommunen kan dock anförtro offentliga förvaltningsuppgifter åt andra än myndigheter endast om det föreskrivs särskilt om det genom lag. När kommunen eller samkommunen skaffar lagstadgade tjänster av någon annan tjänsteproducent kvarstår det organiseringsansvar som avses i 8 § 2 mom. i kommunallagen hos kommunen eller samkommunen. Tjänsteproducentens ansvar för tjänsterna bestäms dessutom i enlighet med vad som föreskrivs i kommunallagen eller annanstans samt enligt vad som kommunen eller samkommunen och tjänsteproducenten avtalat om. 

Enligt 4 § i lagen om planering av och statsunderstöd för social- och hälsovården (733/1992) kan en kommun eller samkommun ordna de uppgifter som hör till social- och hälsovården bl.a. genom att anskaffa service från staten, en annan kommun, en samkommun eller någon annan offentlig eller privat serviceproducent. Dessutom kan serviceanvändaren ges en servicesedel, med vilken kommunen eller samkommunen förbinder sig att, upp till det värde som fastställts för sedeln enligt kommunens eller samkommunens beslut, betala de tjänster som serviceanvändaren köper av en privat tjänsteproducent som kommunen eller samkommunen godkänt. 

Anskaffning av tjänster från privata tjänsteproducenter begränsas genom 124 § i grundlagen. Enligt den paragrafen kan offentliga förvaltningsuppgifter anförtros andra än myndigheter endast genom lag eller med stöd av lag, om det behövs för en ändamålsenlig skötsel av uppgifterna och det inte äventyrar de grundläggande fri- och rättigheterna, rättssäkerheten eller andra krav på god förvaltning. Uppgifter som innebär betydande utövning av offentlig makt får dock ges endast myndigheter. 

Lagen om temporär begränsning av vissa av kommunernas och samkommunernas rättshandlingar inom social- och hälsovården (548/2016, nedan begränsningslagen) begränsar kommunernas och samkommunernas möjlighet att ingå entreprenadavtal. Syftet med lagen är att de av kommunernas och samkommunernas rättshandlingar som är oändamålsenliga med tanke på social- och hälsovårdens servicesystem begränsas och att de kommande nya självstyrande områdenas möjligheter att besluta om tjänsteproduktionen på lika villkor tryggas när ansvaret för ordnandet av social- och hälsovården överförs på dem. I begränsningslagen anges att när en kommun eller samkommun ingår ett avtal om produktion av social- och hälsovårdstjänster med ett privat företag eller en privat sammanslutning ska avtalet inkludera en uppsägningsklausul, om avtalets värde överstiger femton procent av de årliga driftsutgifterna för den social- och hälsovård som kommunen eller samkommunen har organiseringsansvar för och avtalet fortsätter att gälla efter utgången av 2025. 

Enligt statistiska uppgifter över kommunekonomin 2018 uppgick andelen köpta social- och hälsovårdstjänster grovt taget till ca 17 procent 2018. Särskilt mycket köptes följande socialvårdstjänster: institutions- och familjevård inom barnskyddet (ca 66 %), öppenvårdstjänster inom barnskyddet (ca 31 %), tjänster inom heldygnsomsorg för äldre (ca 37 %), tjänster inom heldygnsomsorg för personer med funktionsnedsättning (ca 51 %) och andra tjänster för personer med funktionsnedsättning (ca 23 %). Inom öppenvårdstjänsterna inom primärvården utgjorde köpta tjänster ca 8 procent, inom mun- och tandvården inom primärvården ca 7 procent och inom den specialiserade sjukvården ca 6 procent. 

I Fastlandsfinland fanns det 2017 sammanlagt 150 kommuner eller samarbetsområden med organiseringsansvar, av vilka 27 (18 %) antingen helt eller delvis hade lagt ut hälsostationsverksamheten på entreprenad. Av tjänsteanordnarna hade 13 lagt ut tjänsterna i fråga helt och 14 delvis. Vid den tidpunkt som uppgifterna gäller hade 9,2 procent av Finlands alla hälsostationer lagts ut. De utlagda hälsostationstjänster som beskrivs i rapporten omfattade 6,8 procent av befolkningen och de totala utläggningarna 2 procent av befolkningen. I början av 2017 omfattades ca 54 procent av befolkningen i Päijänne-Tavastland av hälsostationstjänster som hade lagts ut. Följande landskap i ordningen när det gäller den andel av befolkningen som omfattades av utlagda hälsostationer var Kymmenedalen (ca 23 %), Södra Österbotten (ca 14 %) och Mellersta Finland (ca 13 %). (Terveysasemien ulkoistukset Suomessa - Tilanne alkuvuonna 2017, Utläggning av hälsostationer i Finland - Situationen i början av 2017, på finska, THL 2017). Av uppgifterna för 2017 framgår det att utläggningen av hälsostationer gällde en betydande andel av befolkningen endast i några få landskap. 

Enligt de uppgifter som Finland Kommunförbund sammanställde våren 2019 hade 13 kommuner gjort en total utläggning av social- och hälsovården. För tre av dem har entreprenadavtalet överförts till en samkommun som kommunen har blivit medlem av med tanke på ordnandet eller produktionen av social- och hälsovårdstjänster. I 6 kommuner ansvarade ett samägt företag mellan kommunen eller samkommunen och en privat tjänsteproducent för social- och hälsovårdstjänsterna. I Havslappland har man dessutom lagt ut primärvården i fyra kommuner och den specialiserade sjukvård som ordnas av Länsi-Pohja sjukvårdsdistrikt på ett samägt företag mellan kommunerna och en privat tjänsteproducent. I 2 kommuner producerades social- och hälsovårdstjänsterna av ett av staden ägt dotterbolag (Utläggning av social- och hälsovård 2019, Finlands Kommunförbund – läget 4/2019). För närvarande bereds också omfattande totala utläggningar i bl.a. Päijänne-Tavastland. 

Enligt statistiska uppgifter över kommunekonomin köptes i förhållande till kundmängderna 2018 olika tjänster enligt följande: 

Öppenvård inom barnskyddet (0–20-åringar): sammanlagt 54 883 barn och unga, av vilka grovt taget ca 17 000 (31 %) omfattas av tjänster som produceras av privata tjänsteproducenter 

Placering utom hemmet i alla former av placering (0–20-åringar): sammanlagt 18 544 barn och unga, av vilka grovt taget ca 12 250 (66 %) omfattas av tjänster som tillhandahålls av privata tjänsteproducenter. Av uppgifterna framgår det inte vad som exakt avses med tjänster som produceras av privata aktörer inom institutions- och familjevården. Därför är uppskattningen grov. 

Total utläggning av hälsostationer: sammanlagt ca 171 300 kunder som omfattas av tjänster som produceras av privata aktörer 

Andra än heldygnstjänster för personer med utvecklingsstörning (s.k. assisterat boende): sammanlagt 8 664 klienter, av vilka ca 4 400 (51 %) omfattas av tjänster som produceras av privata tjänsteproducenter 

Tjänster inom heldygnsomsorg för äldre: ca 44 000 klienter, av vilka ca 16 300 (37 %) omfattas av tjänster som produceras av privata tjänsteproducenter 

Inom ramen för tjänsterna inom den specialiserade sjukvården fick 7 484 personer boendeservice inom psykiatrin. Av alla klienter bodde cirka 6 800, dvs. 91 procent, på privata tjänsteproducenters boendeserviceenheter (öppet boende och/eller institutionsboende). 

2.4.7  Samordning av tjänsterna och nuläget för olika tjänster

För att de olika social- och hälsovårdstjänsterna ska bilda en fungerande helhet ur klientens eller patientens perspektiv måste de samordnas (integration). 

Flera tjänster tillhandahålls också inom både socialvården och hälso- och sjukvården eller både på basnivå och specialiserad nivå, eller så kan de befinna sig i gränsområdet mellan flera olika förvaltningsområden. Detta gäller t.ex. många tjänster för barn, unga och familjer, tjänster för äldre, mentalvårds- och missbrukartjänster, prehospital akutsjukvård och tjänster för personer med funktionsnedsättning, vilka granskas i detta underavsnitt. Utöver en nära samordning av olika social- och hälsovårdstjänsterna förutsätter ordnandet av många tjänster samarbete med kommunens övriga förvaltningsområden, staten och andra aktörer. 

2.4.8  Behandling av klient- och patientuppgifter

Kommunerna och samkommunerna är personuppgiftsansvariga för patientuppgifterna och för klientuppgifterna i socialvården i fråga om den social- och hälsovård som de ordnar. 

Bestämmelser om allmän behandling av personuppgifter finns i Europaparlamentets och rådets förordning om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning), nedan EU:s dataskyddsförordning, samt dataskyddslagen (1050/2018). Bestämmelser om personuppgifter inom social- och hälsovården finns i speciallagstiftning som gäller förvaltningsområdet. 

I patientlagen finns viktiga principer för vården och bemötandet av patienter, och den tillämpas både på offentlig och privat hälso- och sjukvård. I lagen föreskrivs bl.a. om journalhandlingars innehåll samt om sekretess för och utlämnande av uppgifter som ingår i dem. Med journalhandlingar avses handlingar eller tekniska dokument som används, uppgörs eller inkommer i samband med att en patient får vård eller vården ordnas och som innehåller uppgifter om patientens hälsotillstånd eller andra personliga uppgifter. 

Social- och hälsovårdsministeriets förordning om journalhandlingar (298/2009) innehåller bestämmelser om anteckningar i journalhandlingar och om förvaring av journalhandlingar och annat material som gäller vården. 

Enligt 13 § i patientlagen är uppgifter i journalhandlingarna sekretessbelagda och sådana uppgifter får inte lämnas ut utan skriftligt samtycke av patienten eller dennes lagliga företrädare. Uppgifter i journalhandlingarna får lämnas ut utan patientens samtycke, om det uttryckligen särskilt föreskrivs i lag om utlämnande av uppgifter eller rätt att få del av uppgifter. Tystnadsplikten kvarstår efter det att anställningsförhållandet eller uppdraget har upphört. 

Klientlagen innehåller de viktigaste rättsliga principerna för klientens deltagande, bemötande och rättsskydd inom socialvården. Klientlagen gäller klientens ställning och rättigheter både inom socialvård som ordnas av myndigheter och inom socialvård som ordnas av privata. Klientlagen innehåller bestämmelser om sekretess, tystnadsplikt och utlämnande av sekretessbelagda uppgifter, socialvårdsmyndighetens rätt att få sekretessbelagda uppgifter och handräckning samt anmärkning och socialombudsman. 

I lagen om klienthandlingar inom socialvården (254/2015) föreskrivs det om skyldigheten för anställda inom socialvården att anteckna och förvara klientuppgifter inom socialvården i formbundna klienthandlingar. I lagen anges i fråga om socialvårdsklienter basuppgifterna och de uppgifter som för olika typer av handlingar ska antecknas enligt serviceuppgift. Också klienthandlingarnas förvaringstider anges i lagen. Lagen tillämpas på såväl offentliga som privata tillhandahållare av socialservice när de ordnar socialvård eller tillhandahåller socialservice. Lagen har en bestämmelse om åtkomsträttigheter för anställda inom socialvården till klientuppgifter som registrerats i elektronisk form. 

I lagen om elektronisk behandling av klientuppgifter inom social- och hälsovården (159/2007, nedan klientuppgiftslagen) föreskrivs det om elektronisk behandling av klientuppgifter inom social- och hälsovården. 

Lagen tillämpas när tillhandahållare av offentliga och privata socialvårdstjänster och hälso- och sjukvårdstjänster ordnar eller genomför socialvård eller hälso- och sjukvård. 

2.4.9  Utvecklings-, forsknings- och utbildningsverksamhet

2.4.10  Beredskap och förberedelser inom social- och hälsovården

Beredskapslagen (1552/2011) innehåller bestämmelser om myndigheternas förberedelser inför och befogenheter under undantagsförhållanden. I lagens 12 § föreskrivs det om en allmän skyldighet att vidta förberedelser. Enligt paragrafen ska statsrådet, statliga förvaltningsmyndigheter, statens självständiga offentligrättsliga inrättningar, övriga statsmyndigheter och statliga affärsverk samt kommunerna, samkommunerna och kommunernas övriga sammanslutningar genom beredskapsplaner och förberedelser för verksamhet under undantagsförhållanden samt genom andra åtgärder säkerställa att deras uppgifter kan skötas så väl som möjligt också under undantagsförhållanden. Lagen innehåller bestämmelser om konstaterande av att undantagsförhållanden råder, varefter det är möjligt att börja tillämpa de befogenheter som myndigheterna har enligt beredskapslagen. Tröskeln för att tillämpa lagen är hög och lagen har tillämpats i praktiken en enda gång, under perioden den 16 mars–30 juni 2020 på grund av covid-19-pandemin. 

Enligt 38 § i hälso- och sjukvårdslagen ska en samkommun för ett sjukvårdsdistrikt i samråd med kommunerna inom sitt område besluta om den regionala hälso- och sjukvårdsberedskapen för storolyckor och exceptionella situationer inom hälso- och sjukvården. Samkommunen ska dessutom i samråd med kommunerna inom sitt område utarbeta en regional beredskapsplan för hälso- och sjukvård. 

I 46 § i hälso- och sjukvårdslagen föreskrivs det om ett specialupptagningsområdes central för prehospital akutsjukvård och om centralens uppgifter. Centralernas uppgifter bestämdes från ingången av 2017 så att verksamheten inom ett specialupptagningsområde ska planeras på ett enhetligt sätt och centralerna ska medverka i utarbetandet av regionala beredskapsplaner. 

Socialvårdslagen föreskriver ingen särskild skyldighet att vidta förberedelser och inte heller någon liknande skyldighet på det regionala planet. Till lagen fogades det vid ingången av 2017 en ny 29 a § enligt vilken socialjouren i ett område är skyldig att i samarbete med centralen för prehospital akutsjukvård medverka i utarbetandet av regionala beredskapsplaner för storolyckor och exceptionella situationer inom hälso- och sjukvården, tillsammans med andra myndigheter, aktörer och specialupptagningsområden så att planerna bildar en nationell helhet. 

Regionförvaltningsverken har för närvarande uppgifter som hänför sig till beredskap och vidtagande av förberedelser inom social- och hälsovården. Enligt 4 § i lagen om regionförvaltningsverken (896/2009) ska regionförvaltningsverken bl.a. samordna beredskapen i regionen och ordna anknytande samverkan, samordna beredskapsplaneringen, ordna regionala försvarskurser, stödja kommunernas beredskapsplanering, ordna beredskapsövningar och främja säkerhetsplaneringen inom region- och lokalförvaltningen. Dessutom ska regionförvaltningsverken stödja behöriga myndigheter då myndigheterna leder säkerhetssituationer i regionen och vid behov samordna deras verksamhet. Regionförvaltningsverken har vid störningar av olika slag anlitats för att sammanställa en lägesbild för social- och hälsovården och förmedla den till samarbetsparterna och bl.a. till ministeriet. 

Förutom av lagstiftningen styrs beredskapen av säkerhetsstrategin för samhället (Statsrådets principbeslut PLM/2017/58). Enligt denna strategi genomförs beredskapen enligt principen om övergripande säkerhet, där myndigheterna, näringslivet, organisationer och medborgare tillsammans sörjer för samhällets vitala funktioner. I den nationella riskbedömningen anges nationellt betydande risker av större nationell betydelse. Dessutom görs det riskbedömningar på regional nivå som fokuserar på regionalt betydande risker. Också i avtalen kan det ingå förpliktelser för organisationerna när det gäller tjänsternas funktionssäkerhet och beredskap. Dessa risker ska beaktas som utgångspunkt för beredskapen inom alla branscher. 

En organisation ska planera sin beredskap ur två synvinklar. För det första ska den säkerställa kontinuiteten i sina egna tjänster och uppgifter i alla situationer så väl som möjligt (kontinuitetshantering). För det andra ska den bereda sig på gemensamt identifierade hotmodeller av olika slag och exceptionella händelser och störningar som kräver mer omfattande och intensivare samarbete och kommunikation mellan myndigheter och andra aktörer än normalt (t.ex. en storolycka eller pandemi). 

2.4.11  Social- och hälsovårdsutgifter

Kommunernas och samkommunernas nettodriftskostnader för social- och hälsovården uppgick 2019 till ca 19,2 miljarder euro. Ökningen jämfört med 2018 var ca 5,1 procent. Kostnaderna för den specialiserade sjukvården (7,2 miljarder euro) och primärvården (3,4 miljarder euro) utgjorde ca 56 procent av kostnaderna för den social- och hälsovård som kommunerna ordnar. Bland socialvårdstjänsterna uppgick kostnaderna för institutionsvård, serviceboende och övriga tjänster för äldre till ca 2,6 miljarder euro, för hemvård till ca 1,1 miljarder euro, för institutionsvård, boendeservice och övriga tjänster för personer med funktionsnedsättning till ca 2,0 miljarder euro och för tjänster för barn och familjer till ca 1,5 miljarder euro. Den relativt sett största ökningen av nettokostnaderna 2019 skedde inom tjänsterna för barn och familjer (9,1 %) och inom missbrukartjänsterna (16,1 %). Även inom den specialiserade sjukvården var ökningen nästan 5 procent jämfört med året innan. 

Det finns stora skillnader mellan kommunerna i fråga om kostnaderna för social- och hälsovården. De återspeglar delvis servicebehovet, men i bakgrunden finns också andra faktorer, såsom lokala förhållanden, verksamhetssätt, anlitandet av privat vård och företagshälsovård samt frågor som har samband med det lokala beslutsfattandet. 

Med beaktande av de privata social- och hälsovårdstjänsterna och läkemedelsutgifterna inom öppenvården var driftsutgifterna för hälso- och sjukvården ca 21,1 miljarder euro 2018. Jämfört med året innan ökade hälso- och sjukvårdsutgifterna reellt med 1,2 procent. Utgifterna för läkemedel och andra medicinska konsumtionsvaror (2,6 miljarder euro) ökade reellt med 7,4 procent. Utgifterna per invånare uppgick till 3 829 euro. År 2018 var utgifterna för hälso- och sjukvård i förhållande till bruttonationalprodukten 9,0 procent. Detta var 0,1 procentenheter mindre än året innan och ligger något över medelvärdet för OECD-länderna, men är lägre än t.ex. i Sverige, Danmark och Norge. 

Statsandelarna till kommunerna varierar från kommun till kommun. Av kostnaderna för den kommunala social- och hälsovården täcks ca 7 procent med klientavgifter. År 2018 var den offentliga finansieringens andel av de totala utgifterna för hälso- och sjukvården 75,8 procent och den privata finansieringens andel 24,2 procent. Den offentliga finansieringens andel ökade med 0,5 procentenheter från 2017. En närmare beskrivning av finansieringen av social- och hälsovården ingår i avsnitt 2.8.2. 

2.5.1  Ansvaret för organiseringen av räddningsväsendet

Kommunerna ansvarar i enlighet med 24 § i räddningslagen för räddningsväsendets uppgifter i lagstadgat samarbete (det lokala räddningsväsendet). Statsrådet beslutar om indelningen av landet i räddningsområden och om ändring av den fastställda områdesindelningen. Räddningsområdets kommuner ska ha ett avtal om ordnande av räddningsväsendet. 

Uppgifterna för det lokala räddningsväsendet har enligt överenskommelse mellan kommunerna inom räddningsområdet tilldelats en enskild kommun eller en samkommun. En del av kommunerna och samkommunerna sköter uppgifterna för det lokala räddningsväsendet i form av ett kommunalt affärsverk. Inom två räddningsområden sköter landskapsförbundet räddningsväsendets uppgifter. Det lokala räddningsväsendet i Finland omfattar 22 räddningsområden. 

Enligt 27 § i räddningslagen ansvarar det lokala räddningsväsendet för räddningsväsendets servicenivå, för att räddningsverkets verksamhet ordnas på behörigt sätt och för andra uppgifter som åläggs det i den lagen. Det lokala räddningsväsendet sörjer för tillsynen över och fördelningen av resurser för räddningsverkets verksamhet i enlighet med vad som förutsätts i beslutet om servicenivån. 

Enligt 25 § i räddningslagen ska det lokala räddningsväsendet ha ett räddningsverk för skötseln av uppgifterna inom räddningsväsendet. Räddningsverket utför de praktiska uppgifterna inom räddningsväsendet. En del av uppgifterna har dock uttryckligen angetts för sådana företrädare för räddningsmyndigheterna som är i det lokala räddningsväsendets tjänst. Dessa uppgifter är i regel förenade med avsevärd utövning av offentlig makt. 

Enligt 25 § i räddningslagen kan det lokala räddningsväsendet i räddningsverksamheten anlita en frivillig brandkår, anstaltsbrandkår, industribrandkår, militärbrandkår (avtalsbrandkårer) eller någon annan sammanslutning som är verksam i räddningsbranschen enligt överenskommelse med dem. Avtalsbrandkårer och andra sammanslutningar som avses i räddningslagen får dock inte tilldelas uppgifter som innebär avsevärd utövning av offentlig makt. Sådana uppgifter är t.ex. utövande av myndighetsbefogenheter eller uppgifter som hör till inspektions- eller tillsynsverksamhet. Enligt uppgifter från 2019 fanns det 703 avtalsbrandkårer i Finland. Med avtalsbrandkårer avses sådana frivilliga brandkårer som bildats som föreningar och brandkårer som inrättats för ett företags eller en anläggnings eget behov och med vilka det lokala räddningsväsendet har slutit ett avtal om utförande av vissa av det lokala räddningsväsendets uppgifter. 

Räddningsverken och avtalsbrandkårerna utförde sammanlagt 109 900 räddnings- och biståndsuppdrag 2019. Räddningsverken är producenter av prehospital akutsjukvård med undantag för Kajanaland, Mellersta Österbotten, Södra Österbotten, Södra Karelen, Länsi-Pohja och Lappland. Räddningsverken utför årligen uppskattningsvis ca 540 000 uppdrag i anslutning till den prehospitala akutsjukvården. Räddningsverken och avtalsbrandkårerna sköter största delen av första insatsen, som hör till den prehospitala akutsjukvården, i hela landet. Enheter för första insatsen används för att förkorta insatstiden när enheten för första insatsen når patienten snabbare än enheten för prehospital akutsjukvård. Manskapet vid enheten för första insatsen har fått utbildning i första insatsen och kan ge patienten livräddande första hjälpen. 

2.5.2  Utvecklings-, forsknings- och utbildningsverksamhet inom räddningsväsendet

Staten sköter enligt 55 § i räddningslagen yrkesutbildningen inom räddningsväsendet och övrig utbildning som hör samman med räddningsväsendet. Inrikesministeriet kan också godkänna någon annan läroanstalt med ett offentligt samfund som huvudman än Räddningsinstitutet att ge yrkesinriktad grundutbildning inom räddningsbranschen. 

Enligt 2 § i lagen om Räddningsinstitutet ska Räddningsinstitutet ordna yrkesinriktad grundutbildning inom räddningsväsendet och nödcentralsverksamheten, utbildning som leder till yrkeshögskoleexamen för räddningsväsendets befäl, utbildning som ger beredskap för störningar under normala förhållanden och för undantagsförhållanden samt för sin del svara för forsknings- och utvecklingsverksamheten inom räddningsväsendet, samordningen av forskningsverksamheten samt vid behov även för andra uppgifter som lämpar sig för institutets verksamhetsområde. 

Räddningsinstitutet ska dessutom under inrikesministeriets styrning sköta rekrytering samt materiell och logistisk beredskap i anknytning till lämnande av bistånd vid sådan internationell räddningsverksamhet som avses i 38 § i räddningslagen samt sköta den riksomfattande utbildningen och övningar i anknytning till internationell räddningsverksamhet. Räddningsinstitutet sköter i enlighet med vad inrikesministeriet bestämmer de praktiska arrangemangen i anknytning till lämnande av bistånd vid internationell räddningsverksamhet och är på det sätt som avses i 5 § i lagen om civilpersoners deltagande i krishantering (1287/2004) arbetsgivare för personer som deltar i internationell räddningsverksamhet. 

2.5.3  Räddningsväsendets beredskap och förberedelser

Enligt 12 § i beredskapslagen ska statsrådet, statliga förvaltningsmyndigheter, statens självständiga offentligrättsliga inrättningar, övriga statsmyndigheter och statliga affärsverk samt kommunerna, samkommunerna och kommunernas övriga sammanslutningar genom beredskapsplaner och förberedelser för verksamhet under undantagsförhållanden samt genom andra åtgärder säkerställa att deras uppgifter kan skötas så väl som möjligt också under undantagsförhållanden. 

Räddningsväsendet ska enligt 2 § i räddningslagen planeras och ordnas så att det är möjligt även under undantagsförhållanden enligt beredskapslagen. Bestämmelser om särskilda befogenheter för räddningsväsendet under sådana förhållanden finns i den lagen. 

Räddningsväsendets myndigheter ska enligt 64 § i räddningslagen förbereda sig på att sköta befolkningsskyddsuppgifter som hör till deras verksamhetsområde med tillräckliga planer och förberedelser genom att 

sörja för den bedömning av krigstida hot och konsekvenserna av dem som befolkningsskyddsuppgifterna förutsätter, 

utbilda och anslå personal samt lednings- och specialpersonal inom befolkningsskyddet samt annan personal för befolkningsskyddsuppgifter, 

se till att lednings-, bevaknings- och larmsystem för befolkningsskyddet inrättas och upprätthålls, 

skapa beredskap för sådan förflyttning av befolkning som avses i 121 § i beredskapslagen, och 

vidta även andra motsvarande åtgärder. 

2.5.4  Utgifterna för räddningsväsendet

Enligt bokslutet för 2019 uppgick räddningsväsendets omkostnader inom det lokala räddningsväsendet till sammanlagt 428 miljoner euro, dvs. i genomsnitt 84 euro per invånare. Omkostnaderna per invånare varierade mellan 112 euro för Ådalarna och 59 euro för Mellersta Nyland (skillnaden mellan ytterligheterna 53 euro/invånare). Dessa variationer kan förklaras med områdesspecifika arrangemang för serviceproduktionen inom det lokala räddningsväsendet och med skillnader i servicebehovet inom olika områden. I omkostnaderna ingår inte avskrivningar, vars sammanlagda andel vid de lokala räddningsverken uppgick till 18 miljoner euro 2019. 

Utgångsläget för räddningsväsendets del är att den regionala servicestrukturen och kostnadsnivån kan förklaras med följande faktorer. Staten har styrt servicenivån, inte strukturerna eller vad som är ändamålsenligt. Kommunerna har genomfört det lokala räddningsväsendet och före det sin egen serviceproduktion genom egna beslut och på egen bekostnad. Det lokala räddningsväsendet beslutar i enlighet med räddningslagen om sin servicenivå, och statens tillsyn (regionförvaltningsverken) har inriktats dels på besluten om servicenivån, dels på den faktiska servicenivån. 

Räddningsväsendets tjänster skiljer sig från social- och hälsovårdsväsendets tjänster såtillvida att så gott som alla räddningsväsendets tjänster tillhandahålls där kunden är (räddningsverksamhet vid olyckor) eller genomförs hos kunden (brandsyn, säkerhetskommunikation, utbildning). Detta förutsätter att det finns ett tillräckligt tätt nätverk av brandstationer. Räddningsväsendets aktionsberedskap och nätverket av brandstationer är av stor betydelse också med tanke den första insats som räddningsväsendet gör. 

System med ett lokalt räddningsväsende har lett till större enhetlighet, men under liknande förhållanden förekommer det fortfarande olika produktionslösningar, som bidrar till att förklara kostnadsskillnaderna. 

2.6.1  Kommunstrukturen

Enligt 121 § i grundlagen är Finland indelat i kommuner, vilkas förvaltning ska grunda sig på självstyrelse för kommunens invånare. Enligt lagens 122 § utfärdas bestämmelser om grunderna för kommunindelning genom lag. Bestämmelser om grunderna för och förfarandena vid ändringar i kommunindelningen finns i kommunstrukturlagen. 

Enligt 1 § i kommunstrukturlagen är Finland indelat i kommuner för invånarnas självstyrelse, ordnandet av servicen och för den allmänna förvaltningen. I 2 § föreskrivs det att målet när kommunindelningen utvecklas är en kommunstruktur som är livskraftig och regionalt enhetlig och har en fungerande samhällsstruktur, och som stärker förutsättningarna för kommuninvånarnas självstyrelse. Målet är också att en kommun ska bestå av en pendlingsregion eller någon annan sådan funktionell helhet som har ekonomiska förutsättningar och på personella resurser grundade förutsättningar att svara för ordnandet och finansieringen av servicen för kommuninvånarna och för en tillräcklig egen serviceproduktion. 

År 2020 finns det sammanlagt 310 kommuner i Finland, av vilka 16 finns på Åland och 294 i Fastlandsfinland. Antalet kommuner har minskat med närmare en tredjedel på 2000-talet. Trots att de sammanslagningar som har genomförts på 2000-talet har gjort att i synnerhet de allra minsta kommunerna har blivit färre, domineras kommunstrukturen fortfarande av små kommuner: endast ca 100 kommuner i Finland har fler än 10 000 invånare. Antalet kommuner med färre än 2 000 invånare har nästan halverats, men 2019 fanns det fortfarande sammanlagt 34 sådana kommuner (Fastlandsfinland). 

Tabell 1 Kommunerna i Fastlandsfinland 

Storleken på och invånarantalet i kommunerna i Fastlandsfinland (*uppgifterna om invånarantalet 31.12.2007, **uppgifterna om invånarantalet 31.12.2019). 

Enligt 18 § i kommunstrukturlagen grundar sig beslut om sammanslagning av kommuner på gemensamma framställning från fullmäktige i kommunerna. Statsrådet kan förkasta kommunernas gemensamma framställning, om den föreslagna sammanslagningen uppenbarligen skulle strida mot förutsättningarna för en ändring i kommunindelningen. 

Statsrådet kan dock besluta om sammanslagning av kommuner trots fullmäktiges motstånd i två situationer. Statsrådet kan på framställning av kommunindelningsutredaren besluta om en ändring i kommunindelningen om ändringen är nödvändig för att trygga den lagstadgade servicen för invånarna i en kommun som befinner sig i en speciellt svår ekonomisk ställning. Enligt kommunstrukturlagen kan dessutom en sammanslagning av kommuner genomföras trots fullmäktiges motstånd, om kommunindelningsutredarens förslag om en sammanslagning av kommunerna har fått majoritetens understöd i en folkomröstning som ordnats i en kommun som motsätter sig sammanslagningen. 

2.6.2  Övriga områdesindelningar

I 122 § i grundlagen finns det en bestämmelse om den administrativa indelningen. Enligt paragrafen ska en indelning i sinsemellan förenliga områden eftersträvas när förvaltningen organiseras, så att den finsk- och svenskspråkiga befolkningens möjligheter att erhålla tjänster på det egna språket tillgodoses enligt lika grunder. Bestämmelser om grunderna för kommunindelning utfärdas genom lag. 

Landskapsindelningen

Bestämmelser om landskapsindelningen finns i lagen om landskapsindelning (1159/1997), enligt vilken landet indelas i landskap för utvecklandet av regionerna och för planeringen av områdenas disposition. Ett landskap är ett område som består av kommuner vilka bildar en ändamålsenlig helhet i funktionellt och ekonomiskt hänseende samt med tanke på planeringen av området. Statsrådet beslutar om landskapens antal, områden och namn efter att ha hört de berörda förbunden på landskapsnivå och kommunerna, samt beslutar om de ändringar som gäller detta. 

Bestämmelser om området för landskapet Åland finns i 2 § i självstyrelselagen för Åland. 

I Finland finns det enligt statsrådets beslut om landskap (978/2019) 18 landskap, dvs. landskapen Nyland, Egentliga Finland, Satakunta, Egentliga Tavastland, Birkaland, Päijänne-Tavastland, Kymmenedalen, Södra Karelen, Södra Savolax, Norra Savolax, Norra Karelen, Mellersta Finland, Södra Österbotten, Österbotten, Mellersta Österbotten, Norra Österbotten, Kajanaland och Lappland. I beslutet anges också vilka kommuner som hör till landskapens områden. Statsrådets beslut är ett överklagbart förvaltningsbeslut. 

Enligt lagen om landskapsindelning ska, om inte något annat följer av särskilda skäl, verksamhetsområdena för statens regionförvaltningsmyndigheter grunda sig på landskapsindelningen så att verksamhetsområdet utgörs av ett eller flera landskap. 

Landskapsförbunden

Enligt lagen om utveckling av regionerna och förvaltning av strukturfondsverksamheten (7/2014) svarar landskapsförbundet i egenskap av regionutvecklingsmyndighet för fullgörandet av regionutvecklingsuppgifterna i respektive landskap. Landskapsförbundet är en samkommun som kommunerna i regionen ska vara medlemmar i. Lagen innehåller bestämmelser om landskapsförbundens uppgifter i anslutning till regionutvecklingen. Dessutom finns det bestämmelser om landskapsförbundens uppgifter i annan speciallagstiftning. 

Regionförvaltningsverken

Regionförvaltningsverken är sådana statliga regionförvaltningsmyndigheter med flera olika verksamhetsområden som främjar regional jämlikhet genom att i regionerna sköta verkställighets-, styrnings- och tillsynsuppgifter som har samband med lagstiftningen. Enligt 5 § i lagen om regionförvaltningsverken föreskrivs i fråga om antalet regionförvaltningsverk och deras verksamhetsområden, namn och verksamhetsställen genom förordning av statsrådet. Enligt 6 § i lagen sköter varje regionförvaltningsverk inom sitt verksamhetsområde de uppgifter som föreskrivits för det och utövar den behörighet som tillkommer det, enligt vad som föreskrivs i lag. Ett regionförvaltningsverk kan dock sköta uppgifter också inom verksamhetsområdet för fler än ett regionförvaltningsverk, om de villkor som närmare anges i paragrafen är uppfyllda. Bestämmelser om utvidgning av verkens verksamhetsområden utfärdas genom förordning av statsrådet, med undantag för uppgifter som gäller arbetarskyddet och miljötillståndsärenden, i fråga om vilka bestämmelser om en utvidgning av verksamhetsområdet utfärdas genom förordning av det behöriga ministeriet. Bestämmelser om regionförvaltningsverkens områdesindelning finns i statsrådets förordning om regionförvaltningsverken (906/2009). Områdesindelningen baserar sig på landskapsindelningen. Enligt förordningen finns det sex regionförvaltningsverk, dvs. regionförvaltningsverken i Södra Finland, Sydvästra Finland, Östra Finland, Västra och Inre Finland, Norra Finland och Lappland. I landskapet Åland finns dessutom Statens ämbetsverk på Åland som delvis sköter samma uppgifter inom statens regionförvaltning som regionförvaltningsverken. 

Närings-, trafik- och miljöcentralerna

Även närings-, trafik- och miljöcentralerna är sådana statliga regionförvaltningsmyndigheter med flera olika verksamhetsområden som främjar den regionala utvecklingen genom att i regionerna sköta statsförvaltningens verkställighets- och utvecklingsuppgifter. Enligt 4 § i lagen om närings-, trafik- och miljöcentralerna (897/2009) föreskrivs det i fråga om antalet närings-, trafik- och miljöcentraler och deras verksamhetsområden, namn och verksamhetsställen och om utvecklings- och förvaltningscentrets verksamhetsställe genom förordning av statsrådet. Enligt 5 § i lagen sköter en närings-, trafik- och miljöcentral inom sitt verksamhetsområde de uppgifter som föreskrivits för den och utövar den behörighet som tillkommer den, enligt vad som föreskrivs i lag. En närings-, trafik- och miljöcentral kan dock sköta uppgifter också inom verksamhetsområdet för fler än en central, om de villkor som närmare anges i paragrafen är uppfyllda. Bestämmelser om utvidgning av centralernas verksamhetsområden utfärdas genom förordning av statsrådet. Bestämmelser om närings-, trafik- och miljöcentralernas områdesindelning finns i statsrådets förordning om närings-, trafik och miljöcentralerna (1392/2014). Områdesindelningen baserar sig på landskapsindelningen. Enligt förordningen finns det 15 närings-, trafik- och miljöcentraler, dvs. närings-, trafik- och miljöcentralerna i Nyland, Egentliga Finland, Satakunta, Tavastland, Birkaland, Sydöstra Finland, Södra Savolax, Norra Savolax, Norra Karelen, Mellersta Finland, Södra Österbotten, Österbotten, Norra Österbotten, Kajanaland och Lappland. 

Samarbetsområdena för miljö- och hälsoskyddet

Verkställigheten av tillsynen över miljö- och hälsoskyddet i kommunerna omfattar verkställighet av tillsynen i enlighet med livsmedelslagen (23/2006), veterinärvårdslagen (765/2009), tobakslagen (549/2016) och hälsoskyddslagen (763/1994). En kommun ska inom kommunen ordna miljö- och hälsoskyddstjänster på det sätt som föreskrivs i lagen om samarbetsområden för miljö- och hälsoskyddet (410/2009). Enligt 2 § i den lagen ska ett enda organ svara för ordnandet av miljö- och hälsoskyddet i en kommun eller ett samarbetsområde, och detta organ ska till sitt förfogande ha personalresurser som motsvarar minst 10 årsverken. En kommun som inte ensam klarar av uppgifterna inom miljö- och hälsoskyddet ska höra till ett samarbetsområde. Med ett samarbetsområde avses ett område som bildas av två eller flera kommuner. 

För närvarande finns det 62 tillsynsenheter inom miljö- och hälsoskyddet i Fastlandsfinland. Dessa är organiserade enbart för verkställigheten av uppgifterna inom miljö- och hälsoskyddet i en enskild kommun eller inom ett samarbetsområde som bildas av två eller flera kommuner eller så att de finns i anslutning till något annat verksamhetsområde i kommunen. Då lyder, utöver miljö- och hälsoskyddet, oftast miljövården, byggnadstillsynen eller social- och hälsovårdstjänsterna under samma organ. På detta sätt är 90 procent av samarbetsområdena organiserade. Ungefär 10 procent av tillsynsenheterna är organiserade så att de ansvarar enbart för verkställigheten av miljö- och hälsoskyddet. 

Indelningen i valkretsar

I 5 § i vallagen föreskrivs det om valkretsarna vid riksdagsval. Enligt paragrafen indelas landet för riksdagsval i 13 valkretsar utgående från landskapsindelningen. Dessa valkretsar är Helsingfors, Nylands, Egentliga Finlands, Satakunta, Landskapet Ålands, Tavastlands, Birkalands, Sydöstra Finlands, Savolax-Karelens, Vasa, Mellersta Finlands, Uleåborgs och Lapplands valkretsar. 

2.7.1  Kommunernas förvaltning

Enligt 121 § i grundlagen utfärdas bestämmelser om de allmänna grunderna för kommunernas förvaltning genom lag. Kommunallagen är en allmän lag som gäller ordnandet av kommunernas förvaltning och ekonomi. Utgångspunkten bör vara att de grundläggande bestämmelserna om ordnandet av kommunens förvaltning och ekonomi ingår i kommunallagen och att särskilda bestämmelser tas in i speciallagar endast om bestämmelserna är nödvändiga för ordnandet av förvaltningen eller ekonomin i en verksamhet som avses i en speciallag. 

I kommunallagen ingår bl.a. bestämmelser om kommunens allmänna kompetens, kommunens organ samt deras sammansättning och uppgifter, ledning, förtroendevalda och sökande av ändring samt samarbetsformer. I kommunallagen ingår dessutom bestämmelser om kommunens ekonomi, såsom budgeten, bokslutet och bokföringen, skyldigheten att täcka underskott och utvärderingsförfarandet. 

2.7.2  Kommunens allmänna kompetens

Kommunens allmänna kompetens har ansetts utgöra en av grundstenarna i den kommunala självstyrelsen. Enligt artikel 3.1 i Europeiska stadgan om lokal självstyrelse utgör den allmänna kompetensen en central del av den lokala självstyrelsen. Enligt artikeln avses med lokal självstyrelse de lokala myndigheternas rätt och möjlighet att inom lagens gränser reglera och sköta en väsentlig del av de offentliga angelägenheterna på eget ansvar och i den lokala befolkningens intresse. 

I grundlagsutskottets tolkningspraxis har den allmänna kompetensen granskats i synnerhet utifrån kommunens ekonomiska svängrum och skyddet för beskattningsrätten. 

Bestämmelser om den allmänna kompetensen finns i kommunallagens 7 §, enligt vilken kommunen sköter de uppgifter som den har åtagit sig med stöd av självstyrelsen. Bestämmelserna om den allmänna kompetensen är allmänt utformade och uppgifterna har således inte i detalj angetts på förhand. Målet är att en allmänt utformad och flexibel reglering ska göra att kommunen vid behov kan anpassa sin verksamhet enligt förhållandena och behoven vid olika tidpunkter. Flexibiliteten syftar också till att göra det möjligt för olika kommuner att ha olika kompetensområden. Den allmänt utformade regleringen syftar alltså till både tidsmässig och regional flexibilitet. 

Den allmänna kompetensen har ansetts begränsa både kommunens egen verksamhet och möjligheten att sköta verksamheten i form av en stiftelse, en sammanslutning eller ett bolag. Kommunens allmänna kompetens utgör dock inget hinder för bestämmelser om hur kommunerna kan sköta uppgifterna. Exempelvis EU:s konkurrensrätt begränsar kommunens rätt att bedriva ekonomisk verksamhet inom den kommunala organisationen. EU:s konkurrensrätt begränsar dock inte kommunens möjligheter att bilda eller äga bolag. Bestämmelser om kommunens verksamhet på marknaden finns i 15 kap. i kommunallagen. 

Rättspraxis i fråga om den allmänna kompetensens gränser är begränsad och rättsfallen är gamla. Kommunens viktigaste uppgifter inom den allmänna kompetensen gäller främjande av näringsverksamhet samt bidrag, borgensförbindelser och lån som beviljas olika mottagare. Kommunerna bedriver också näringsverksamhet inom ramen för sin allmänna kompetens. 

Det har ansetts att den allmänna kompetensen begränsas av de principer som utformats i rättspraxis och rättslitteraturen. En del av dessa principer är desamma som de allmänna rättsprinciper inom förvaltningen som anges i 6 § i förvaltningslagen (434/2003). Till dem hör likställighets-, objektivitets- och proportionalitetsprincipen, kravet på jämlik behandling och förbudet mot missbruk av prövningsrätten. I etablerad rättspraxis har man dessutom ansett att följande principer avgränsar den allmänna kompetensen: främjande av invånarnas välfärd, lokal förankring, förbudet mot privat stöd, subsidiaritet och arbetsfördelning med andra myndigheter samt förbudet mot spekulativ verksamhet. Det har också ansetts att kommunen inte får bedriva renodlat kommersiell eller industriell verksamhet. 

Enligt principen om allmännytta ska verksamheten medföra allmän nytta för kommunmedlemmarna. Alla kommuninvånare behöver inte dra direkt nytta av verksamheten. Kommunen kan sköta sådan verksamhet som anses godtagbar, ändamålsenlig och lämplig. Enligt principen om lokal förankring ska kommunens verksamhet begränsa sig till kommunens område och kommuninvånarna. Till kommunens rätt att bedriva näringsverksamhet har man dock tagit ställning endast i ett fåtal fall. I rättspraxis har det ansetts att kommunen bl.a. får bedriva bilskoleverksamhet i samband med yrkesutbildning, när verksamheten är en del av undervisningen i bilbranschen för branschens studerande. 

Enligt likställighetsprincipen ska kommunen bemöta alla kommuninvånare jämlikt. Enligt ändamålsenlighetsprincipen får kommunen inte genom sitt agerande gynna främmande syften, utan verksamheten ska främja skötseln av kommunens grunduppgift. Enligt objektivitetsprincipen ska kommunen agera objektivt och sakligt. Enligt proportionalitetsprincipen ska kommunen använda sådana medel som är behövliga och nödvändiga för att uppnå målen. Enligt förbudet mot spekulativ verksamhet får kommunen inte åta sig uppgifter enbart för att eftersträva ekonomisk vinst. Spekulationsförbudet har också ansetts innebära att kommunen inte får placera i eller stödja projekt med hög risk. 

Enligt subsidiaritetsprincipen får kommunen inte börja sköta en sådan verksamhet som traditionellt skötts av den privata sektorn. Om den privata sektorn inte klarar av att fullgöra sina uppgifter och om ett allmänt intresse kräver det, kan kommunen dock åta sig verksamheten i fråga. 

Även om rättspraxis ger intryck av att principerna för begränsning av den allmänna kompetensen är tydliga, har kommunernas verksamhet i praktiken utvidgats på ett sätt som enligt tidigare rättspraxis inte ansågs tillåtet. Personalmatsalstjänster och bevakningstjänster som tillhandahålls utanför kommunens verksamhet är exempel på renodlat kommersiell verksamhet. Skötseln av dessa uppgifter har dock inte ifrågasatts utifrån principerna för begränsning av den allmänna kompetensen. Inte heller den lokala förankringen betonas på samma sätt som tidigare särskilt för varje kommun, utan den bedöms i ett vidare perspektiv med betoning på invånarnas livsmiljö och erhållna nytta. Principerna för den allmänna kompetensen lever således i tiden, betonas på olika sätt och kan i olika uppgifter variera till följd av utvecklingen inom verksamhetsområdet. För att det inte ska uppstå tolkningsproblem har det i fråga om vissa uppgifter, bl.a. i elmarknadslagen (588/2013), föreskrivits att kommunen allmänt kan bedriva sådan affärsverksamhet. 

2.7.3  Kommunens organ och ledning

Enligt 121 § i grundlagen grundar sig kommunens förvaltning på självstyrelse för kommunens invånare. Detta har ansetts innebära att det fullmäktige som kommuninvånarna har valt ska ha allmän befogenhet att besluta om angelägenheter som är gemensamma för kommuninvånarna och att den högsta beslutanderätten i kommunen ska tillkomma fullmäktige. Kommunens förvaltning ska även i övrigt bygga på att de förtroendevalda har en dominerande ställning. 

I kommunallagen finns det bestämmelser om fullmäktiges uppgifter och mandattid samt om antalet fullmäktigeledamöter och förrättandet av kommunalval. Beslutanderätten i en kommun tillkommer fullmäktige, om inte något annat föreskrivs särskilt eller om inte fullmäktige själv med stöd av kommunallagen eller någon speciallag har delegerat beslutanderätt till kommunens övriga myndigheter. 

I en kommun ska det utöver fullmäktige finnas en kommunstyrelse och en revisionsnämnd. I en tvåspråkig kommun ska det för undervisningsförvaltningen dessutom finnas ett organ för vardera språkgruppen eller ett gemensamt organ med särskilda sektioner för vardera språkgruppen. Ledamöterna i organen eller sektionerna ska väljas bland personer som hör till respektive språkgrupp. Till övriga delar kan fullmäktige besluta hur kommunernas organ ska vara organiserade. Fullmäktige kan efter egen prövning tillsätta nämnder eller utskott för skötseln av uppgifter av bestående natur, direktioner för skötseln av affärsverk eller andra uppgifter samt sektioner i kommunstyrelsen, nämnder, utskott och direktioner. 

Kommunstyrelsen, och med stöd av ett fullmäktigebeslut även andra organ, kan dessutom tillsätta en kommitté för att sköta en viss uppgift. 

Fullmäktige har omfattande prövningsrätt när det gäller hur organisationen av de kommunala organen ska utformas. Som alternativ till den traditionella modellen med nämnder nämns i kommunallagen en utskottsmodell och en ordförandemodell, men även andra modeller är möjliga. I utskottsmodellen väljs endast fullmäktigeledamöter och ersättare i fullmäktige till kommunstyrelsen och nämnderna. I ordförandemodellen (den s.k. ministermodellen) väljs ordförandena i nämnderna och utskotten bland ledamöterna i kommunstyrelsen. 

Enligt kommunallagen leder kommunstyrelsen kommunens verksamhet, förvaltning och ekonomi. Kommunens verksamhet leds i enlighet med den kommunstrategi som fullmäktige godkänt. Kommunstyrelsen övervakar och samordnar verksamheten i kommunens övriga organ och tjänsteinnehavarnas verksamhet. Ett viktigt sätt att samordna kommunens förvaltning är den övertagningsrätt för kommunstyrelsen som regleras i kommunallagen. Med stöd av övertagningsrätten kan kommunstyrelsen ta upp ett sådant enskilt ärende till behandling som har delegerats till en underlydande myndighet eller en myndighet som lyder under en nämnd. 

Som ledningsmodell kan en kommun välja antingen en kommundirektör som tjänsteinnehavare eller en förtroendevald borgmästare. Kommundirektören, som är underställd kommunstyrelsen, leder kommunens förvaltning, skötseln av kommunens ekonomi samt kommunens övriga verksamhet. Fullmäktige kan besluta att kommunen i stället för av en kommundirektör leds av en borgmästare, som alltid också är ordförande för kommunstyrelsen. 

2.7.4  Kommunens förtroendevalda

Förtroendevalda i kommunen är ledamöterna och ersättarna i fullmäktige, personer som har valts till ledamöter i kommunens organ, personer som kommunen har valt till ledamöter i en samkommuns organ samt andra personer som har valts att sköta kommunala förtroendeuppdrag. En kommunal tjänsteinnehavare eller arbetstagare som på grundval av sin uppgift har valts till ledamot i ett kommunalt organ är dock inte kommunal förtroendevald. 

I kommunallagen ingår bestämmelser om de förtroendevaldas ställning, såsom om rätten att få ledigt från arbetet för att sköta ett förtroendeuppdrag samt om arvoden och ersättningar. Enligt kommunallagen är det också möjligt att välja förtroendevalda på hel- eller deltid. Fullmäktige kan besluta att fullmäktiges ordförande, kommunstyrelsens ordförande och vice ordförande samt nämndernas och utskottens ordförande är förtroendevalda på hel- eller deltid. Förtroendevalda på heltid har en ovillkorlig rätt att få ledigt från arbetet för att sköta förtroendeuppdrag. En förtroendevald på deltid har inte samma ovillkorliga rätt att få ledigt, men arbetsgivaren kan inte utan vägande skäl som hänger samman med arbetet vägra att bevilja ledighet för skötseln av ett förtroendeuppdrag på deltid. Förtroendevalda på hel- eller deltid har rätt till lön eller arvode samt till semester, sjukledighet och familjeledighet på samma grunder som kommunala tjänsteinnehavare. 

I kommunallagen föreskrivs om förtroendevaldas rätt till upplysningar. Förtroendevalda har en mer omfattande rätt än andra att få upplysningar om sådana myndighetshandlingar som kommunen innehar och som den förtroendevalda anser behövliga i sitt uppdrag, dock inte sekretessbelagda uppgifter. Förtroendevalda har också rätt att av kommunens koncernledning få upplysningar som gäller verksamheten i kommunens dottersammanslutningar och som kommunen innehar, med de begränsningar som följer av sekretessbestämmelserna. 

Dessutom föreskrivs det om samtycke till förtroendeuppdrag och avgång från förtroendeuppdrag, skötseln av förtroendeuppdrag, förlust av valbarhet, felaktigt förfarande i förtroendeuppdrag och brottsligt förfarande utanför förtroendeuppdraget. 

I kommunallagen varierar bestämmelserna om förtroendevaldas valbarhet beroende på organ, bl.a. enligt organets uppgifter och arten av ärenden som behandlas i det. Allmänna villkor för att en person ska vara valbar till kommunens förtroendeuppdrag är enligt kommunallagen att 1) personen som hemkommun har den kommun där han eller hon är uppställd, 2) personen har rösträtt i kommunalval i någon kommun det år då fullmäktigeledamöterna väljs och 3) personen inte har förklarats omyndig. 

I kommunallagen är begränsningarna i valbarheten till fullmäktige mindre omfattande än till andra organ. De ärenden som behandlas av fullmäktige är allmänna till sin natur och berör ofta så gott som varje kommuninvånare. Samtidigt har det ansetts viktigt att valbarheten till fullmäktige inte begränsas alltför mycket, så att kommuninvånarna kan välja de personer som de vill ha som sina representanter. 

Kommunstyrelsen är med tanke på kommunens verksamhet i praktiken det viktigaste organet, och dess uppgifter gör att det finns ett behov av begränsningar även i fråga om de personer som deltar i beslutsfattandet. Den som är valbar till kommunstyrelsen måste också vara valbar till fullmäktige. Vissa personer som är anställda hos kommunen eller kommunkoncernen är inte valbara till kommunstyrelsen. Valbara är inte heller ledande personer i en affärsdrivande sammanslutning eller stiftelse, om det är fråga om en sådan sammanslutning eller stiftelse som kan ha väsentlig nytta eller lida väsentlig skada av hur de ärenden avgörs som normalt behandlas i kommunstyrelsen. Inte heller personer som ansvarar för bevakningen av personalens intressen är valbara till kommunstyrelsen. Majoriteten av ledamöterna i kommunstyrelsen ska vara personer som inte är anställda hos kommunen eller hos en sammanslutning där kommunen har bestämmande inflytande. 

I kommunallagen föreskrivs också om valbarheten till kommunens andra organ, såsom till en nämnd eller ett utskott, ett organ som huvudsakligen sköter personalfrågor, en direktion eller en kommitté eller revisionsnämnden. 

I 84 § i kommunallagen föreskrivs det om skyldigheten att redogöra för bindningar och om vem som har denna skyldighet. Dessa bestämmelser kompletterar bestämmelserna om valbarhet och jäv. Syftet med bestämmelserna är att göra beslutfattandet mer öppet och transparent. 

Skyldigheten att redogöra för sina bindningar gäller kommunstyrelsens ledamöter, ledamöter i organ som sköter uppgifter som avses i markanvändnings- och bygglagen (132/1999), ordföranden och vice ordförande i fullmäktige och nämnder, kommundirektören, borgmästaren och biträdande borgmästare samt föredragande i kommunstyrelsen och nämnder. Skyldigheten gäller uppgifter i ledningen för eller förtroendeuppdrag i företag och andra sammanslutningar som bedriver näringsverksamhet, betydande förmögenhet och andra bindningar som kan vara av betydelse vid skötseln av förtroende- och tjänsteuppdrag. 

2.7.5  Sökande av ändring

Ändring i ett beslut som fattats av en kommunal myndighet eller en samkommuns myndighet får sökas genom förvaltningsbesvär eller kommunalbesvär. Bestämmelser om kommunalbesvär finns i kommunallagen. Kommunalbesvär får anföras av en part och av kommunmedlemmarna. Kommunalbesvär är ett sätt för kommuninvånarna att övervaka kommunens förvaltning samt lagenligheten i de beslut som kommunala myndigheter fattat. Kommunalbesvär kan t.ex. i regel anföras i ärenden som avses i markanvändnings- och bygglagen. Sådana beslut av en kommunal myndighet som gäller en enskild grundar sig däremot i huvudsak på speciallagstiftning, och då är det endast möjligt att anföra förvaltningsbesvär över besluten. 

Kommunalbesvär anförs hos förvaltningsdomstolen, och förvaltningsdomstolens beslut får överklagas genom besvär hos högsta förvaltningsdomstolen. Kommunalbesvär får endast anföras på laglighetsgrund, dvs. på den grunden att beslutet har kommit till i oriktig ordning, att den myndighet som fattat beslutet har överskridit sina befogenheter eller att beslutet annars strider mot lag. 

I kommunallagen föreskrivs också om begäran om omprövning. I andra beslut än beslut av fullmäktige ska det först begäras omprövning. Kommunalbesvär kan sedan anföras över beslut som kommunstyrelsen, en nämnd eller en direktion meddelat med anledning av en begäran om omprövning. Om begäran om omprövning avslagits eller lämnats utan prövning, får endast den som framställt begäran om omprövning söka ändring i beslutet genom kommunalbesvär. Om beslutet har ändrats med anledning av begäran om omprövning, får ändring sökas av alla som hade rätt att framställa en begäran om omprövning. 

Kommunallagens bestämmelser om sökande av ändring är subsidiära i förhållande till bestämmelserna i speciallagar och viker för bestämmelser om omprövningsförfarande och förvaltningsbesvär i en speciallag. Bestämmelserna om omprövningsförfarande i 7 a kap. i förvaltningslagen tillämpas däremot som komplement vid omprövningsbegäran enligt kommunallagen. 

2.7.6  Kommunernas samarbetsformer

Bestämmelser om kommunernas samarbetsformer ingår i 8 kap. i kommunallagen. Vid ordnandet av samarbetet har utgångspunkten varit att kommunerna får besluta om samarbetsmodellen. Enligt 49 § i lagen kan formen för offentligrättsligt samarbete mellan kommuner vara ett gemensamt organ, en gemensam tjänst, ett avtal om skötsel av en myndighetsuppgift och en samkommun. 

En kommun kan låta en annan kommun sköta en uppgift, varvid kommunerna avtalar om inrättandet av en gemensam tjänst, om skötseln av myndighetsuppgifterna som köpta tjänster eller om inrättandet av ett gemensamt organ. I dessa fall bildas ingen separat juridisk person, utan uppgiften sköts av en annan kommun. En samkommun är däremot en från kommunerna separat, självständig juridisk person. 

2.7.7  Kommunens ekonomi

Bestämmelser om kommunens ekonomi ingår i 13 kap. i kommunallagen. Bestämmelserna tillämpas också på samkommuner. 

Fullmäktige ska årligen godkänna en budget för kommunen för det följande kalenderåret med beaktande av hela kommunkoncernens ekonomiska ansvar och förpliktelser. Samtidigt ska fullmäktige också godkänna en ekonomiplan för tre eller flera år (planperiod). Budgeten ska innehålla de anslag och beräknade inkomster som uppgifterna och verksamhetsmålen förutsätter. Budgeten ska även innehålla en redogörelse för hur finansieringsbehovet ska täckas. Budgeten och ekonomiplanen består av en driftsekonomi- och resultaträkningsdel samt en investerings- och finansieringsdel. 

I 110 § i kommunallagen ingår bestämmelser om balansen i kommunens ekonomi och skyldigheten att täcka ett underskott. Ekonomiplanen ska vara i balans eller visa överskott. Skyldigheten att täcka underskott har kopplats samman med ett underskott som bokslutet visar, och detta ska täckas senast inom fyra år från ingången av det år som följer efter det då bokslutet fastställdes. I ekonomiplanen ska det beslutas om specificerade åtgärder genom vilka underskottet täcks under den nämnda tidsperioden. Skyldigheten att täcka underskott gäller också samkommuner. Enligt 117 § i kommunallagen ansvarar en samkommuns medlemskommuner i sista hand för finansieringen av samkommunen. Medlemskommunerna ska i grundavtalet avtala om ansvarsfördelningen mellan kommunerna när det gäller finansieringen av sådana utgifter i samkommunen som inte kan täckas på något annat sätt. 

I fråga om kommunens bokföringsskyldighet, bokföring och bokslut gäller, utöver vad som föreskrivs i kommunallagen, bokföringslagen. Bokföringsnämndens kommunsektion har befogenhet att meddela anvisningar och avge utlåtanden om tillämpningen av bokföringslagen och kommunallagens bestämmelser om kommunens ekonomi. 

Kommunens räkenskapsperiod är kalenderåret. Kommunstyrelsen ska upprätta ett bokslut före utgången av mars månad året efter räkenskapsperioden, revisorerna ska granska bokslutet före utgången av maj månad och fullmäktige ska behandla bokslutet före utgången av juni månad. Till bokslutet hör balansräkning, resultaträkning, finansieringsanalys och noter till dem samt en tablå över budgetutfallet och en verksamhetsberättelse. 

En kommun som med sina dottersammanslutningar bildar en kommunkoncern enligt 6 § i kommunallagen ska enligt lagens 114 § upprätta och i sitt bokslut ta in ett koncernbokslut. Koncernbokslutet ska innehålla koncernens resultaträkning och balansräkning och noterna till dessa samt en finansieringsanalys för koncernen. Samkommunens bokslut sammanställs alltid med medlemskommunens koncernbokslut oberoende av kommunens andel av samkommunens tillgångar och förpliktelser och hur kommunens rösträtt är begränsad genom avtal. Verksamhetsberättelsen utgör en del av bokslutet och ett särskilt syfte med den är att redogöra för hur de mål för verksamheten och ekonomin som uppställts av fullmäktige har nåtts. I verksamhetsberättelsen ska det också ingå uppgifter som inte framgår av bokslutskalkylerna, såsom en uppskattning av den sannolika kommande utvecklingen samt uppgifter om hur den interna kontrollen och riskhanteringen är ordnad och om de centrala slutsatserna på basis av dem. Om kommunens balansräkning visar underskott som saknar täckning, ska det i verksamhetsberättelsen redogöras för hur balanseringen av ekonomin utfallit under räkenskapsperioden samt för den gällande ekonomiplanens tillräcklighet för balanseringen av ekonomin. 

I 118 § i kommunallagen föreskrivs det om utvärderingsförfarandet i fråga om kommuner som har en speciellt svår ekonomisk ställning. Kommunen och staten ska tillsammans utreda kommunens möjligheter att garantera sina invånare de tjänster som lagstiftningen kräver och vidta åtgärder för att trygga förutsättningarna för tjänsterna, om de i paragrafen avsedda förutsättningarna för utvärderingsförfarande i en kommun som har en speciellt svår ekonomisk ställning är uppfyllda. En kommun kan bli föremål för ett utvärderingsförfarande antingen utifrån underskottet per invånare i balansräkningen eller utifrån gränsvärdena för de nyckeltal som gäller för kommunkoncernens ekonomi. Dessutom kan ett utvärderingsförfarande inledas om kommunen inte har täckt underskottet inom den tid som anges i kommunallagen. Inledandet av ett utvärderingsförfarande är beroende av finansministeriets prövning. 

För kommunens utvärderingsförfarande tillsätts det en utvärderingsgrupp där en av medlemmarna utses av finansministeriet och en av kommunen. Efter att ha hört kommunen utser finansministeriet till ordförande för gruppen en person som är oavhängig av kommunen och ministeriet. Gruppen lägger fram ett förslag till åtgärder som behövs för att trygga servicen till invånarna. Vid behov avgör finansministeriet utgående från gruppens åtgärdsförslag och besluten av fullmäktige i den kommun som är föremål för utvärderingsförfarandet om det i syfte att ändra kommunindelningen behövs en sådan särskild utredning som avses i kommunstrukturlagen. 

I 119 § i kommunallagen föreskrivs det om ett sådant förfarande i en samkommun som motsvarar utvärderingsförfarandet i fråga om kommuner som har en speciellt svår ekonomisk ställning. I samkommuner avviker utvärderingsförfarandet från utvärderingsförfarandet i kommuner när det gäller förutsättningarna för att inleda ett förfarande och genomförandet av förfarandet. Bedömningen av om ett utvärderingsförfarande ska inledas i en samkommun görs enbart utifrån om ett underskott i balansräkningen inte har täckts. I förfarandet utses en utredare som har till uppgift att utarbeta ett förslag till avtal mellan samkommunen och dess medlemskommuner om balanseringen av samkommunens ekonomi. Beroende på orsakerna till samkommunens underskott kan det i det åtgärdspaket som utredaren föreslår ingå både åtgärder som gäller samkommunen och åtgärder som gäller medlemskommunerna. 

Bestämmelserna om kommunala affärsverks ekonomi har, till den del de avviker från bestämmelserna om kommunens ekonomi, samlats i 120 § i kommunallagen. Ett särskilt bokslut upprättas för en kommuns eller samkommuns affärsverk så att affärsverkets eget resultat och egna ekonomiska ställning framgår. Bokföringen och bokslutet för en kommuns eller samkommuns affärsverk utgör dock en del av kommunens eller samkommunens bokföring och bokslut, och de sammanställs med kommunens eller samkommunens bokslut. 

2.7.8  Granskning av kommuners förvaltning och ekonomi

2.8.1  Allmänt om finansiering av kommunal verksamhet

Ett viktigt syfte med statsandelssystemet är att garantera att alla kommuner, oavsett skillnader i förhållanden och inkomstbas, har möjligheter att klara av i synnerhet sina lagstadgade uppgifter. Systemet ska jämna ut skillnader som beror på kommunernas kostnader för och behov av basservice och därigenom främja en jämlik behandling av invånarna i kommuner med olika sjukfrekvens, befolkningsstruktur och inkomstbas och deras faktiska möjligheter att få tjänster som är nödvändiga med tanke på deras grundläggande fri- och rättigheter. För kommunen är statsandelsfinansieringen allmän icke öronmärkt finansiering, och därmed beslutar kommunen själv om hur finansieringen används och riktas. 

Kommunernas statsandelssystem består av en lagstiftningshelhet inom två förvaltningsområden, nämligen lagen om statsandel för kommunal basservice (1704/2009), som administreras av finansministeriet, och lagen om finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet (1705/2009), som administreras av undervisnings- och kulturministeriet. 

Figur 1: Kommunernas nuvarande statsandelssystem (inkl. finansieringen av undervisnings- och kulturverksamhet) 

Statsandelssystemet för kommunal basservice

Strukturellt sett består statsandelssystemet för kommunal basservice av två delar: en utjämning av skillnader i kostnader och behov och en utjämning av inkomstbasen. I 1 § i lagen om statsandel för kommunal basservice föreskrivs om s.k. statsandelsåligganden. I den paragrafen anges de lagar i vilka det föreskrivs om uppgifter för vars driftskostnader det med stöd av lagen beviljas statsandel. 

Som grunder för beräkning av statsandelen för kommunal basservice (statsandelsgrunder) används de kalkylerade kostnaderna för statsandelsåliggandena samt grunderna för bestämmande av tilläggsdelar för fjärrorter, på basis av självförsörjningsgraden i fråga om arbetsplatser samt för kommuner inom samernas hembygdsområde. I 6 § föreskrivs det om kalkylerade kostnader för statsandelsåligganden, och i paragrafens 1 mom. anges det hur de kalkylerade kostnaderna räknas ut. Grundpriserna för de kalkylerade kostnaderna för statsandelen för kommunal basservice bestäms separat för de åldersklasser som anges i 6 § 2 mom. Grundpriserna fastställs årligen genom förordning av statsrådet. 

Vid justeringen av kostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna justeras de kalkylerade kostnaderna, grundpriserna och finansieringen i enlighet med de faktiska kostnaderna och den i 55 § angivna statsandelsprocenten. Staten deltar i de kalkylerade kostnaderna med den procentandel som anges i 55 §. 

De kalkylerade kostnaderna för statsandelen för basservice grundar sig huvudsakligen på kostnaderna för varje åldersgrupp och sjukfrekvensen, vilka har en vikt på sammanlagt 94 procent. Sjukfrekvenskoefficientens delfaktorer är hälso- och sjukvård, äldreomsorg och socialvård. Som övriga kalkylerade statsandelsgrunder används en arbetslöshetskoefficient, en främmandespråkskoefficient, tvåspråkighet, karaktär av skärgård, en befolkningstäthetskoefficient och en utbildningsbakgrundskoefficient. Som grunder för bestämmande av tilläggsdelar används fjärrort, självförsörjningsgraden i fråga om arbetsplatser och kommun inom samernas hembygdsområde. 

Genom utjämning av statsandelen på basis av kommunens kalkylerade skatteinkomster utjämnas skillnader i kommunernas inkomstskattebas. Syftet är att ge alla kommuner ekonomiska förutsättningar att ordna likvärdig basservice för kommuninvånarna med skälig kommunalskattebelastning och avgiftsnivå. I 29 § i lagen föreskrivs om utjämningen av statsandelen på basis av skatteinkomsterna. Kommunen beviljas en på skatteinkomsterna baserad ökning av statsandelen (utjämningstillägg), om kommunens kalkylerade skatteinkomst per invånare är mindre än det belopp som fås genom att alla kommuners sammanräknade kalkylerade skatteinkomster divideras med kommunernas sammanräknade invånarantal (utjämningsgräns). Kommunen får i utjämningstillägg 80 procent av skillnaden mellan utjämningsgränsen och kommunens kalkylerade skatteinkomst per invånare. Om kommunens kalkylerade skatteinkomst per invånare överskrider utjämningsgränsen, görs ett utjämningsavdrag från kommunens statsandel. Utjämningsavdraget är 30 procent av det belopp per invånare som överskrider utjämningsgränsen adderat med den överskjutande delens naturliga logaritm. Den naturliga logaritmen omvandlas till procentenheter. 

I lagens 30 § föreskrivs det om höjning av statsandelen enligt prövning. En kommuns statsandel kan på ansökan höjas efter prövning inom ramen för statsbudgeten, om kommunen i första hand på grund av exceptionella eller tillfälliga kommunalekonomiska svårigheter är i behov av ökat ekonomiskt stöd. I statsbudgeten för 2020 ingår ett anslag på 10 miljoner euro för höjning av kommunernas statsandel enligt prövning. Höjningen enligt prövning finansieras med motsvarande belopp av statsandelen för basservice. 

Lagen innehåller också bestämmelser i anslutning till utgifterna för arbetsmarknadsstöd och utkomststöd. Kommunens statsandel ökas eller minskas med ett belopp som beräknats så som bestäms i 34 § 2 och 3 mom. på grundval av de utgifter för arbetsmarknadsstödet och utkomststödet som kommunerna ansvarar för. I lagens 34 a § föreskrivs det om utjämning för kostnadsökningen för kommunerna när finansieringsansvaret för arbetsmarknadsstödet överförs. Enligt 34 b § beaktas kommunens i 5 b § i lagen om utkomststöd avsedda finansieringsandel av utgifterna för det grundläggande utkomststödet genom en minskning av kommunens statsandel med ett belopp som motsvarar kommunens andel av det grundläggande utkomststöd som betalats ut på årsnivå i kommunen. 

I lagens 36 a § föreskrivs det om beaktandet av ändringar av beskattningsgrunderna i statsandelen. På grund av olika slags avdrag i beskattningen motsvarar kommunernas inkomstskattesatser (det nominella skatteuttaget) inte det faktiska skatteuttaget i kommunerna. År 2019 utgjorde ca en fjärdedel av statsandelen för basservice kompensation för förlorade skatteinkomster till följd av ändringar i beskattningsgrunderna. Ersättningen till kommunerna för förlorade skatteinkomster som föranleds av ändringar i beskattningsgrunden separeras i statsbudgeten från statsandelen för kommunernas basservice till ett separat moment från och med år 2020. På 2020 års nivå uppgår de ersättningar för skatteförluster som föranleds av ändringarna i beskattningsgrunderna till nästan 2,3 miljarder euro. 

I lagens 36 § föreskrivs det om olika tidsbegränsade minskningar och ökningar av statsandelen till kommunerna. Som sådana tidsbegränsade minskningar kan nämnas bl.a. finansieringen av avdraget i samband med pensionsstödsreformen, finansieringen av incitamentsystemet för digitalisering och finansieringen av sjukvårdshelikopter- och läkarhelikopterverksamhet. 

Lagens 8 kap. innehåller ett system med hemkommunsersättning. Utbildningsanordnaren har rätt till hemkommunsersättning när en elev fullgör sin läroplikt inom förskoleundervisning eller grundläggande utbildning som anordnas av någon annan kommun än elevens hemkommun. Utgifterna för och inkomsterna av hemkommunsersättningarna beaktas centraliserat vid utbetalningen av statsandelar. 

Lagens 9 kap. innehåller bestämmelser om administration och utbetalning av statsandel för basservicen. Finansministeriet bereder i samarbete med social- och hälsovårdsministeriet samt undervisnings- och kulturministeriet de inverkningar på statsandelsgrunderna som förändringar i de statsandelsåligganden som avses i lagen har och beräkningen av statsandelsgrunderna med avseende på beredningen av statsbudgeten. 

Finansieringen av undervisnings- och kulturväsendet

I lagen om finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet föreskrivs det om statsandelar och statsunderstöd som beviljas kommuner, samkommuner, registrerade sammanslutningar, stiftelser och statliga affärsverk för driftskostnader samt om annan finansiering av sådan verksamhet som förtecknas i lagens 1 §. I förteckningen ingår gymnasielagen, lagen om yrkesutbildning, ungdomslagen (1285/2016), idrottslagen (390/2015), museilagen (314/2019) samt teater- och orkesterlagen (730/1992). I lagen föreskrivs det också om statsunderstöd för anläggningsprojekt enligt idrottslagen, museilagen samt teater- och orkesterlagen. För sådana uppgifter som gäller grundläggande utbildning, grundläggande konstundervisning, bibliotek och kommunernas kulturverksamhet och som är frivilliga för kommunerna och som alla kommuner inte ordnar, eller som endast omfattar en del av eleverna eller invånarna, betalas finansieringen på basis av lagen om finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet. 

Statsandelarna enligt lagen om finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet baserar sig dels på kalkylmässiga priser per enhet, enligt vilka finansiering utbetalas till huvudmannen för verksamheten, dels på kommunens finansieringsandel per invånare, som dras av vid utbetalningen av kommunens statsandel. Den i euro räknat största delen av finansieringen enligt lagen är den finansiering enligt det kalkylerade priset per enhet som beviljas utbildningens huvudman för gymnasieutbildning och yrkesutbildning. För kommunerna är finansieringen av undervisnings- och kulturverksamheten i genomsnitt negativ, eftersom endast huvudmännen får finansieringen i fråga, men alla kommuner deltar i finansieringen av utbildningen på andra stadiet i enlighet med invånarantalet. Den allmänna nivån på priserna per enhet justeras enligt förändringen i kostnadsnivån och de faktiska kostnaderna. Finansieringen är icke öronmärkt, dvs. inte bunden till bestämda ändamål. 

Inom systemet för finansieringen av undervisnings- och kulturverksamhet kan finansiering beviljas kommuner, samkommuner och privata verksamhetsanordnare. 

Anläggningsprojekt, dvs. byggande, grundlig reparation eller köp av skolor, bibliotek och idrottsplatser samt utrustande av dem, kan i regel enligt lagen stödjas genom statsunderstöd. Statsandelar betalas också för att trygga utbudet av frivilliga konst- och kulturtjänster. Konst- och kulturinrättningar kan drivas av kommuner, samkommuner, stiftelser, registrerade föreningar eller aktiebolag. Professionell teater-, orkester- och museiverksamhet beviljas statsandelar utgående från antalet årsverken och priserna per enhet. 

2.8.2  Finansieringen av social- och hälsovården och kostnadsfördelningen mellan kommunerna

2.8.3  Finansieringen av räddningsväsendet och kostnadsfördelningen mellan kommunerna

Ansvaret för skötseln av olika uppgifter inom räddningsväsendet delas av staten och kommunernas lokala räddningsväsende. Ur statsbudgeten finansieras den riksomfattande ledningen och styrningen av inrikesministeriets räddningsväsende samt Räddningsinstitutets verksamhet. Kommunerna svarar för finansieringen av räddningsverken. 

Räddningsverken får betalningsandelar för omkostnader och investeringar av delägarkommunerna. Övriga verksamhetsintäkter är försäljnings- och avgiftsintäkter, stöd och understöd, hyresintäkter samt övriga intäkter, vars sammanräknade andel av verksamhetsintäkterna är 7 procent. För investeringar har det lokala räddningsväsendet fått understöd av Brandskyddsfonden och oljeskyddsfonden. 

I samarbetsavtalen mellan kommunerna har det avtalats om hur kostnaderna för det gemensamma räddningsverket fördelas mellan delägarkommunerna. I en del räddningsverk bestäms kommunernas betalningsandel på basis av kommunens invånarantal, i en del fördelas kostnaderna som procentandelar utifrån hur kostnaderna varit, i en del bildas kostnadsfördelningen av olika verksamhetsfaktorer, såsom uppgiftsmängden. 

2.9.1  Kommunernas beskattningsrätt

Enligt 121 § 3 mom. i grundlagen har kommunerna beskattningsrätt. Bestämmelser om grunderna för skattskyldigheten och för hur skatten bestäms samt om de skattskyldigas rättsskydd utfärdas genom lag. 

Kommunernas inkomster består i huvudsak av skatteinkomster, statsandelar och verksamhetsinkomster. Skatteinkomsterna består av kommunalskatt, fastighetsskatt och kommunernas andel av samfundsskatteintäkterna. Den största andelen av kommunens skatteinkomster består av kommunalskatt som fysiska personer och dödsbon betalar på basis av den beskattningsbara förvärvsinkomsten vid kommunalbeskattningen. Fastighetsskatt betalas till kommunen på basis av fastighetens värde på det sätt som föreskrivs i fastighetsskattelagen (654/1992). Kommunfullmäktige bestämmer årligen på förhand storleken av kommunens fastighetsskatteprocentsatser och fastställer samtidigt inkomstskattesatsen för finansåret. De nedre och övre gränserna för fastighetsskatteprocentsatserna har fastställts i fastighetsskattelagen. Kommunernas andel av samfundsskatteintäkterna bestäms på basis av kommunernas utdelning på det sätt som föreskrivs i lagen om skatteredovisning (532/1998). 

Kommunernas beskattningsrätt har av hävd ansetts vara ett av de viktigaste elementen i den kommunala självstyrelsen. Substansen i den kommunala beskattningsrätt som tryggas i grundlagen är enligt grundlagsutskottets praxis att beskattningsrätten ska spela en reell roll för kommunernas möjligheter att självständigt bestämma över sin ekonomi. På denna grund är rätten för kommunerna att besluta om sin skattesats i princip ett av de viktigaste elementen i den kommunala beskattningsrätten. Kommunerna har alltså i princip full frihet att bestämma sina kommunala skattesatser. I praktiken är möjligheterna dock mer begränsade. Exempelvis är utgångspunkten i kommunallagen att den kommunala ekonomin ska vara i balans. Intäkterna av den kommunalskatt som tas ut enligt skattesats kan t.ex. inte överskrida den nivå som krävs för att uppnå balans i budgeten när även kommunens övriga inkomster beaktas. Kommunerna är också ovilliga att höja sina skattesatser till en högre nivå än nödvändigt för att täcka utgifterna, eftersom en hög skattesats inte lockar skattebetalande invånare till kommunen. 

2.9.2  Kommunernas andel av intäkterna från samfundsskatten

Företagen betalar samfundsskatt i enlighet med 124 § i inkomstskattelagen (1535/1992) enligt en skattesats på 20 procent. Inkomsterna av samfundsskatten fördelas mellan staten och kommunerna i enlighet med den utdelning som föreskrivs i lagen om skatteredovisning. De enskilda kommunernas utdelning av samfundsskatten bestäms i enlighet med 13 § i lagen om skatteredovisning. Kommunens utdelning under skatteåret är medelvärdet av den utdelning som beräknats på basis av uppgifterna i de två senast verkställda beskattningarna. Kommunens utdelning beräknas som en relativ andel av summan av företagsverksamhetsposten och skogsposten i förhållande till summan av motsvarande tal för alla kommuner. 

År 1993 övergick man till en enhetlig samfundsskatt. Fram till 1992 beskattade kommunerna företagen enligt sina egna kommunala skattesatser. I kommunernas samfundsskatteandel ingår förutom skatter på basis av den lokala företagsverksamheten även en skogspost. Skogsposten infördes i samband med övergången från arealbeskattning av skog till beskattning av inkomster av virkesförsäljning som kapitalinkomst, där skattetagaren är staten. Kommunerna kompenserades för att skatteinkomster av skogsförsäljning inte längre omfattades av kommunalbeskattningen. 

Enligt 12 § i lagen om skatteredovisning fördelas samfundsskatten så att kommunernas utdelning är 31,30 procent. I 12 f § i lagen om skatteredovisning föreskrivs dock särskilt om utdelningen av samfundsskatten för åren 2020–2027. Som en del av åtgärdspaketet för att stödja kommunerna i samband med coronavirusepidemin höjdes kommunernas utdelning av samfundsskatten med 10 procentenheter från 32,13 procent till 42,13 procent för skatteåret 2020. Intäkterna av samfundsskatten samt kommunernas utdelning av dem har de senaste åren varit följande: 

Intäkter av samfundsskatten, miljoner euro 

Intäktskalkylerna för 2019–2021 baserar sig på en uppskattning av den allmänna ekonomiska utvecklingen samt företagens ekonomiska utveckling vid tidpunkten för överlämnandet av propositionen. De kommer senare att justeras i enlighet med de förändrade prognoserna. I kommunernas utdelning av samfundsskatten för 2020 ingår inte den höjning av kommunernas utdelning som hänför sig till coronavirusepidemin. 

Kommunernas skogsskatteandel av samfundsskatten räknas i enlighet med 13 § i lagen om skatteredovisning ut så att skogsskatteandelen för 2007 ändras så att den motsvarar förändringen i de bruttorotprisinkomster som avses i lagen om skatteredovisning, vilket innebär att skogspostens belopp i euro inte är så konjunkturkänslig som företagsverksamhetsposten, och att beloppet av den skogspost som kommunen får inte varierar särskilt mycket från år till år. Enligt lagen om skatteredovisning är skogsskatteandelen minst 5 och högst 15 procent av kommunernas samfundsskatt. Kommunernas skogspost har de senaste åren utgjort ca 10 procent av kommunernas andel av samfundsskatten. I ungefär hälften av kommunerna har skogspostens andel av samfundsskatten dock varit större än en tredjedel. I stora städer är skogspostens betydelse liten, men i vissa kommuner med mycket skog kan mer än 90 procent av samfundsskatteandelen komma från skogsposten. I dessa kommuner kan samfundsskatten utgöra mer än en femtedel av kommunens skatteinkomster. 

För närvarande utgör samfundsskatten i genomsnitt ca 8 procent av kommunernas skatteinkomster. Samfundsskattens andel av kommunernas skatteinkomster varierar mycket mellan enskilda kommuner, från 0,5 procent som minst till 30 procent som mest. Också på riksnivå varierar samfundsskatteintäkterna årligen bl.a. beroende på konjunkturerna. 

2.9.3  Beskattningen av förvärvsinkomster

Systemet med inkomstskatt i Finland utgår från ett brett inkomstbegrepp, enligt vilket alla inkomster i pengar eller pengars värde är skattepliktiga, om det inte särskilt bestäms att de är skattefria. Fysiska personers och dödsbons inkomster delas in i två inkomstslag, förvärvsinkomster och kapitalinkomster. I det differentierade inkomstskattesystemet beskattas förvärvs- och kapitalinkomster separat. Kapitalinkomsterna har förtecknats uttömmande i inkomstskattelagen. Med förvärvsinkomster avses alla andra skattepliktiga inkomster än kapitalinkomster. Förvärvsinkomst är bl.a. löneinkomst i arbetsförhållande, företagarinkomstens förvärvsinkomstandel, pensionsinkomst och andra skattepliktiga sociala förmåner. 

Den beskattningsbara förvärvsinkomsten bestäms enligt bruttoinkomsten och enligt de avdrag från den som görs separat vid både stats- och kommunalbeskattningen. Skatten på förvärvsinkomsten bestäms utgående från den beskattningsbara inkomsten. 

Nettoförvärvsinkomsten beräknas genom att från förvärvsinkomsten göra de naturliga avdragen. Skatteårets förvärvsinkomst vid statsbeskattningen fastställs genom att från nettoförvärvsinkomsten görs de avdrag som ska göras vid statsbeskattningen, och skatteårets inkomst vid kommunalbeskattningen genom att från nettoförvärvsinkomsten görs de avdrag som ska göras vid kommunalbeskattningen. Den beskattningsbara förvärvsinkomsten vid statsbeskattningen och den beskattningsbara inkomsten vid kommunalbeskattningen bestäms genom att från skatteårets förvärvsinkomst vid statsbeskattningen och från skatteårets inkomst vid kommunalbeskattningen dras av sådana under tidigare år fastställda förluster som hänför sig till förvärvsinkomstslaget. Vid statsbeskattningen och kommunalbeskattningen beviljas skilda avdrag, varvid skattebaserna blir olika. 

2.9.4  Offentliga samfunds ställning vid inkomstbeskattningen

De samfund som avses i inkomstskattelagen är särskilda skattskyldiga vid inkomstbeskattningen. Enligt 3 § i den lagen avses med samfund bl.a. staten och dess inrättningar, kommuner och samkommuner, församlingar och andra religionssamfund, aktiebolag, ideella och ekonomiska föreningar, stiftelser och anstalter. Enligt 1 § 3 mom. inkomstskattelagen ska för samfunds inkomster betalas skatt till staten och kommunen. Samfundsskattesatsen är 20 procent. Enligt inkomstskattelagen är samfund i regel skattskyldiga för alla sina inkomster. Beroende på verksamhetens art beräknas den beskattningsbara inkomsten som separata inkomstkällor i enlighet med bestämmelserna i inkomstskattelagen, lagen om beskattning av inkomst av näringsverksamhet (360/1968) eller inkomstskattelagen för gårdsbruk (543/1967). En och samma skattskyldig kan ha inkomster från flera inkomstkällor. 

Skyldigheten för delvis skattefria samfund som avses i 21 § i inkomstskattelagen att betala inkomstskatt har dock begränsats så att deras inkomster antingen är helt och hållet befriade från skatt eller så att de betalar skatt endast till kommunen enligt den sänkta inkomstskattesats på 6,26 procentenheter som avses i 124 § 3 mom. i lagen. År 2020–2027 fastställs inkomstskattesatsen för delvis skattefria samfund i enlighet med 124 b § i inkomstskattelagen. Under skatteåret 2020 är den 6,43 procentenheter. Den sänkta inkomstskattesatsen motsvarar kommunernas andel av samfundsskatten. 

Den andel av samfundsskatteintäkterna som församlingarna inom den evangelisk-lutherska kyrkan och den ortodoxa kyrkan får slopades vid ingången av 2016 (Lag om ändring av lagen om skatteredovisning [655/2015]). Samtidigt ändrades 21 och 124 § i inkomstskattelagen så att delvis skattefria samfund betalar skatt endast till kommunen (Lag om ändring av inkomstskattelagen [654/2015]). Den evangelisk-lutherska kyrkans andel av samfundsskatteintäkterna ersätts i fortsättningen med en lagstadgad finansiering för kyrkans samhällsuppgifter (Lag om statlig finansiering till evangelisk-lutherska kyrkan för skötseln av vissa samhällsuppgifter (30/2015). 

Delvis skattefria samfund är enligt 21 § i inkomstskattelagen 

staten och dess inrättningar, 

kommuner, samkommuner och landskap samt pensionsanstalter, pensionsstiftelser eller pensionskassor som har grundats för deras anställda, eller motsvarande pensionsanstalter, pensionsstiftelser eller pensionskassor som får understöd av allmänna medel, 

den evangelisk-lutherska kyrkan, ortodoxa kyrkosamfundet och andra religionssamfund samt deras församlingar liksom även pensionsanstalter, pensionsstiftelser och pensionskassor som har grundats för deras anställda. 

Enligt 21 § 3 mom. i inkomstskattelagen ska staten och dess inrättningar betala skatt endast för inkomst av gårdsbruksenheter och andra därmed jämförbara fastigheter, för inkomst av andra sådana fastigheter som inte används för allmänna ändamål samt för inkomst av industriell och annan rörelse som är jämförlig med privata företag. Staten är dock inte skattskyldig för inkomst som den får från affärs- eller produktionsföretag som huvudsakligen verkar för att tillgodose statliga inrättningars behov eller av fartygs-, flyg- och biltrafik, järnvägar, kanaler, hamnar eller post-, tele- och radioinrättningar. Staten ska alltså betala skatt till kommunen och församlingen t.ex. för inkomst av försöksgårdar och lantbruksskolor samt för inkomst av statens skogar, även när de finns inom ett naturskyddsområde. När det gäller andra än jord- och skogsbruksfastigheter är staten skyldig att till kommunen och församlingen betala skatt på fastighetsinkomst då fastigheten inte används för allmänna ändamål. Till sådana fastigheter som används för allmänna ändamål hör t.ex. ämbetshus, sjukhus, skolor och fängelser. En fastighet anses vara uthyrd för allmänt bruk endast när hyresgästen är en offentlig aktör såsom staten eller kommunen. Som fastighetsinkomst betraktas inte t.ex. hyresinkomst av en aktielägenhet eller vinst vid överlåtelse av fastighet, utan dessa är skattefria inkomster för staten. Sådana statliga industrier och andra affärsverk som kan jämföras med privata företag finns inte just längre, eftersom de har ombildats till aktiebolag. 

Enligt 21 § 4 mom. i inkomstskattelagen är landskap, kommuner och samkommuner, den evangelisk-lutherska kyrkan och ortodoxa kyrkosamfundet och deras församlingar samt andra religionssamfund skattskyldiga endast för inkomst av näringsverksamhet och inkomst av fastigheter eller delar av fastigheter som har använts för annat än allmänt eller allmännyttigt ändamål. Med landskap avses i bestämmelsen landskapet Åland. I fråga om kommunerna föreskrivs det särskilt att de inte är skattskyldiga för inkomst av näringsverksamhet som de bedriver inom sitt område eller för inkomst av fastigheter inom detta. Denna bestämmelse om skattefrihet tillämpas t.ex. inte på samkommuner (HFD 1.12.2005, liggarnummer 3210) eller församlingar. Kommunernas, församlingarnas och andra i 4 mom. avsedda samfunds skyldighet att betala skatt på fastighetsinkomst är inte beroende av om fastigheten är en gårdsbruksenhet eller någon annan fastighet. Till sådana fastigheter som används för allmänna ändamål hör bl.a. fastigheter som kommunernas hälsovårdsinrättningar, läroanstalter och sociala inrättningar använder och församlingarnas kyrkor och församlingshem. 

2.9.5  Fördelning av beskattningskostnaderna

Bestämmelser om beskattningskostnaderna finns i lagen om Skatteförvaltningen (503/2010). Enligt lagen betalas kostnaderna för beskattningen av staten. Dessa kostnader utgörs av de omkostnader för Skatteförvaltningen som anges i den ordinarie statsbudgeten och justeras på grundval av bokslutet för det föregående året. Vid beräkningen av kostnaderna beaktas även de mervärdesskatteutgifter som ansluter sig till Skatteförvaltningens ovannämnda utgifter. Av beskattningskostnaderna tar staten ut sammanlagt 29,1 procent av kommunerna, 3,2 procent av den evangelisk-lutherska kyrkans församlingar och 5,6 procent av Folkpensionsanstalten. Statens andel av beskattningskostnaderna är 62,1 procent. 

Grunderna för fördelningen av beskattningskostnaderna har utretts bl.a. i en kommission som finansministeriet tillsatte1974. Kommissionen konstaterade emellertid att den inte lyckats utreda hur de ursprungliga andelarna bildades från början. Även om den exakta grunden för fördelningen av beskattningskostnaderna inte har kunnat klarläggas, fördelas de nuvarande kostnadsandelarna mellan skattetagarna så, att respektive andel proportionellt motsvarar ungefär det totala inflödet av skatter och antalet skatteslag. 

Som grund för kostnaderna för beskattningen av skattetagarna tillämpas skatteutfallets andel av de skatter som Skatteförvaltningen tar ut och antalet sådana skatteslag från vilka skattetagaren får skatteinkomst. Kostnadsbildningen enligt dessa principer kan motiveras med kundtjänstens omfattning, som vanligen växer när utfallet ökar, och dessutom med informationssystemskostnader, som ökar i synnerhet enligt antalet skatteslag med olika bestämningsgrunder. 

När det gäller de skatter som tas ut av Skatteförvaltningen har fördelningen av beskattningskostnaderna i allmänhet ändrats alltid när det skett förändringar i skattetagarnas ställning i anslutning till de totala skatteintäkterna eller antalet skatteslag. Den senaste ändringen i kostnaderna trädde i kraft vid ingången av 2018, då kommunernas andel av beskattningskostnaderna höjdes för att kommunerna finansierar den reform av värderingssystemet för byggnader inom fastighetsbeskattningen som ska inledas. Före det ändrades kostnadsandelarna vid ingången av 2017, då punkt- och bilbeskattningen som föreskrivits som Tullens uppdrag överfördes på Skatteförvaltningen. Skattetagaren för punkt- och bilskatter är staten, och därmed steg statens kostnadsandel och de övriga skattetagarnas andel minskade. Gången före det ändrades kostnadsandelarna när de evangelisk-lutherska och ortodoxa församlingarnas andel av intäkterna av samfundsskatten vid ingången av 2015 kompenserades med ett direkt statsunderstöd och församlingarnas kostnadsandel minskades. 

2.9.6  Överlåtelsebeskattning

Enligt lagen om överlåtelseskatt (931/1996) ska förvärvaren betala överlåtelseskatt på överlåtelse av äganderätt till fastigheter och värdepapper. Vid överlåtelse av fastigheter är skattesatsen 4 procent av köpeskillingen eller värdet av annat vederlag. Om överlåtelsen gäller aktier i ett aktiebolag som äger eller förvaltar fastigheter, är skattesatsen 2 procent och vid övrig överlåtelse av värdepapper 1,6 procent. Om överlåtelsen sker i situationer där ingen köpeskilling betalas, beräknas skatten utifrån den överlåtna egendomens verkliga värde vid överlåtelsetidpunkten. 

Överlåtelseskatt behöver inte betalas på förvärv av en fastighet, om förvärvaren är en kommun eller samkommun. Skattefriheten gäller inte aktiebolag som ägs av en kommun eller samkommun. Skyldigheten att betala överlåtelseskatt uppstår bl.a. när en kommun eller ett aktiebolag som ägs av den placerar en fastighet eller värdepapper som apport i ett annat aktiebolag. Bestämmelser om temporära avvikelser från denna skattskyldighet finns i 43 a–43 c § i lagen om överlåtelseskatt. 

Lagens 43 b § infördes i samband med ramlagen. I paragrafen föreskrivs det om temporär skattefrihet vid kommuners strukturarrangemang. Enligt bestämmelsen har en kommun, en samkommun eller ett av dem ägt fastighetsaktiebolag under vissa förutsättningar åren 2007–2012 för fullgörande av de skyldigheter som avses i ramlagen skattefritt kunnat överlåta aktier i en fastighet eller i ett fastighetsaktiebolag som de äger som apport till ett fastighetsaktiebolag som ägs av en eller flera kommuner eller samkommuner. Ramlagen var i kraft fram till utgången av 2012, men giltighetstiden för de samarbetsförpliktelser inom social- och hälsovården som ingick i den har förlängts till utgången av 2023. I anslutning till detta förlängdes också tillämpningstiden för den temporära skattefriheten för överlåtelser som sker vid kommuners strukturarrangemang så att skattefriheten gäller för överlåtelser som sker fram till utgången av 2016 när fastigheten kommer att användas av social- eller hälsovården. 

2.9.7  Mervärdesbeskattning

2.9.8  Skattesystemet på Åland

Enligt 27 § 36 punkten i självstyrelselagen för Åland har riket lagstiftningsbehörighet i fråga om skatter och avgifter. Skattskyldiga på Åland betalar således skatt till staten på samma grunder som de skattskyldiga i resten av landet. Medel överförs via statsbudgeten till landskapet för att finansiera självstyrelseuppgifter. 

Enligt 18 § 5 punkten i självstyrelselagen har landskapet dock lagstiftningsbehörighet i fråga om landskapet tillkommande tilläggsskatt på inkomst och tillfällig extra inkomstskatt samt närings- och nöjesskatter, grunderna för avgifter till landskapet och kommunerna tillkommande skatter. Med stöd av kommunalskattelagen för landskapet Åland (ÅFS - Ålands författningssamling 119/2011) tillämpas rikets inkomstskattelag och inkomstskatteförordning (1551/1992) samt ändringar i dessa som sådana även i landskapet Åland, om inte något annat föreskrivs i kommunalskattelagen för landskapet Åland. 

Åland har med stöd av sin behörighet föreskrivit genom kommunalskattelagen om vissa avdrag som beviljas endast i kommunalbeskattningen på Åland. Dessa är hyreskostnadsavdrag, avdrag för sjukdomskostnader, studieavdrag, studielåneavdrag samt arbets- och pensionsinkomstavdrag. Dessutom avviker avdragsrätten för kostnader för resor mellan bostaden och arbetsplatsen och för bostad på arbetsorten vid kommunalbeskattningen från det avdrag som används i Fastlandsfinland. Studielåneavdrag beviljas endast för lån som har lyfts för studier som inletts före den 1 augusti 2005. 

När det gäller samfundsskatten innehåller kommunalskattelagen för landskapet Åland bestämmelser om den skattesats enligt vilken samfund och samfällda förmåner betalar skatt till åländska kommuner. Skattesatsen motsvarar kommunernas andel av samfundsskatten enligt lagen om skatteredovisning. 

2.10.1  Tillsynen över social- och hälsovården

2.10.2  Tillsyn över räddningsväsendet

Regionförvaltningsverket ska med stöd av 23 § i räddningslagen övervaka räddningsväsendet samt tillgången till och nivån på räddningsväsendets tjänster. I detta syfte har regionförvaltningsverket med stöd av 85 § i räddningslagen oberoende av sekretessbestämmelserna rätt att avgiftsfritt få behövliga uppgifter och utredningar av det lokala räddningsväsendet. Om servicenivån uppvisar avsevärda brister som inte avhjälps inom en tid som regionförvaltningsverket bestämmer, kan regionförvaltningsverket vid vite förplikta det lokala räddningsväsendet att se till att servicenivån uppfyller bestämmelserna i räddningslagen. Utöver tillsyn på eget initiativ kan regionförvaltningsverket med stöd av 10 § i kommunallagen med anledning av klagomål undersöka om kommunen har iakttagit gällande lag. 

Den tillsyn som utövas av regionförvaltningsverken är laglighetskontroll och vid den tas inte ställning till metoder, kostnadseffektivitet eller andra ändamålsenlighetsfrågor. Tillsynen på eget initiativ har i synnerhet gällt det lokala räddningsväsendets servicenivå och dess tillräcklighet. På basis av klagomålen har regionförvaltningsverken meddelat tillsynsbeslut i synnerhet i behörighetsfrågor. 

2.11.1  Nationell styrning av social- och hälsovården

Till social- och hälsovårdsministeriets uppgifter hör allmän planering och styrning av social- och hälsovården med stöd av 3 § i 1982 års socialvårdslag, 2 § i folkhälsolagen och 5 § i lagen om specialiserad sjukvård. I flera substanslagar inom social- och hälsovården ingår bestämmelser som preciserar innehållet i social- och hälsovårdsministeriets styrningsuppgift. Behörigheten rör i praktiken kommunernas social- och hälsovård och statens sinnessjukhus. Även den allmänna styrningen av och tillsynen över den privata hälso- och sjukvården och den privata socialservicen samt den allmänna styrningen av yrkesutbildade personer inom hälso- och sjukvården hör till social- och hälsovårdsministeriet (lagen om privat hälso- och sjukvård, lagen om privat socialservice, lagen om yrkesutbildade personer inom hälso- och sjukvården och lagen om yrkesutbildade personer inom socialvården). 

Social- och hälsovårdsministeriet bereder reformerna av lagstiftningen och andra reformer inom social- och hälsovården (t.ex. nationella utvecklingsprogram) och styr genomförandet och samordningen av dem, leder och styr utvecklingen och verksamhetspolitiken i fråga om den sociala tryggheten och social- och hälsovårdstjänsterna, fastställer riktlinjerna för social- och hälsovårdspolitiken samt svarar för kontakterna med det politiska beslutsfattandet. 

Utöver den författningsbaserade regelstyrningen styr social- och hälsovårdsministeriet genom information (t.ex. statsrådets principbeslut, nationella utvecklingsprogram, rekommendationer, anvisningar, handböcker, spridning av utbildnings- och forskningsinformation samt jämförelseuppgifter). Genom nationella utvecklingsprogram, regeringens spetsprojekt och motsvarande har man med hjälp av programstyrning och finansiering i anslutning till den styrt utvecklingen av social- och hälsovården. Under de senaste åren har det funnits många nationella sektorsövergripande samarbetsprogram för främjande av välfärd, hälsa och säkerhet som social- och hälsovårdsministeriet ansvarat för. Dialogen och interaktionen har fått större betydelse i styrningen av social- och hälsovårdstjänsterna under de senaste årtiondena. I den nationella informationsstyrningen inom social- och hälsovården betonas utöver programstyrningen också det utvecklande av praxis, verksamhetsmodeller och förfaranden som utförs i samarbete med kommunerna. På 2010-talet har man börjat tala om hybridstyrning, där det i stället för ett styrinstrument bildas kompatibla styrhelheter som består av olika styrinstrument. 

Någon egentlig direkt resursstyrning finns inte, eftersom statsandelarna för kommunal basservice är icke öronmärkt finansiering. Ett undantag från detta är dock den bindande statliga styrning av kommunernas och samkommunernas investeringar inom social- och hälsovården som sker med stöd av den temporära begränsningslag som beskrivs ovan i avsnitt 2.8.2.2 och där sådana investeringar inom social- och hälsovården som överstiger fem miljoner euro förutsätter dispens av statsrådet. Också undantagstillstånd enligt 50 § i hälso- och sjukvårdslagen (se ovan s. x) kan betraktas som resursstyrning. 

Inom social- och hälsovårdsministeriet finns enligt 4 § 2 mom. i folkhälsolagen en folkhälsodelegation vars uppgift är att utveckla folkhälsan på bred bas. Med stöd av bestämmelsen föreskrivs det om delegationens sammansättning, tillsättande och uppgifter genom statsrådets förordning om folkhälsodelegationen (67/1997). Enligt förordningen är delegationens huvudsakliga uppgift att följa utvecklingen av välfärd och folkhälsa samt hur social- och hälsovårdspolitiken genomförs, utveckla den riksomfattande social- och hälsovårdspolitiken och bygga upp ett hälso- och välfärdsfrämjande samarbete mellan olika förvaltningsområden, organisationer och andra aktörer. Enligt förordningen tillsätter statsrådet en delegation för tre år i sänder. Medlemmarna ska mångsidigt representera de med tanke på främjandet av hälsan centrala myndigheterna och expertisen inom folkhälsan, och delegationen ska vara representativ regionalt och språkligt. Statsrådet tillsatte i juni 2020 en folkhälsodelegation, efter flera års paus, för mandatperioden 1.8.2020–31.7 .2023. 

I anslutning till social- och hälsovårdsministeriet finns tjänsteutbudsrådet för hälso- och sjukvården. Bestämmelser om detta finns i 78 a § i hälso- och sjukvårdslagen. Tjänsteutbudsrådet har i uppgift att följa upp och bedöma tjänsteutbudet inom hälso- och sjukvården och att lämna rekommendationer om vilka hälso- och sjukvårdsåtgärder, undersökningar samt vård- och rehabiliteringsmetoder som ska höra till eller uteslutas ur tjänsteutbudet. I sina rekommendationer ska rådet beakta forskningsrön och annan evidens från olika områden samt etiska frågor inom hälso- och sjukvården och frågor som gäller ordnandet av hälso- och sjukvården. Rådet ska ha ett permanent sekretariat och ett nätverk av sakkunniga. Statsrådet tillsätter rådet på framställning av social- och hälsovårdsministeriet för tre år åt gången. Staten finansierar kostnaderna för rådets verksamhet med ett belopp som årligen fastställs i statsbudgeten. Närmare bestämmelser om rådets uppgifter och om dess sammansättning och verksamhet utfärdas genom statsrådets förordning om tjänsteutbudsrådet för hälso- och sjukvården (63/2014). Inom social- och hälsovårdsministeriets förvaltningsområde finns också flera andra delegationer och nämnder (se t.ex. https://stm.fi/sv/namnder-och-delegationer). 

Sakkunniginrättningar inom social- och hälsovården är Institutet för hälsa och välfärd, arbetshälsoinstitutet och Strålsäkerhetscentralen, om vilka det föreskrivs i lagen om Institutet för hälsa och välfärd (668/2008), lagen om strålsäkerhetscentralen (1069/1983) och lagen om arbetshälsoinstitutets verksamhet och finansiering (159/1978). Enligt 2 § i lagen om Institutet för hälsa och välfärd ska institutet 

undersöka och följa befolkningens välfärd och hälsa, faktorer som påverkar dem och problem i anslutning till dem, hur utbredda problemen är och möjligheterna att förebygga dem, samt utveckla och främja åtgärder för att främja välfärd och hälsa och minska problem i anslutning till dem, 

undersöka, följa, utvärdera, utveckla och styra verksamheten inom social- och hälsovården och ge experthjälp som behövs för att genomföra sådan politik och tillämpa sådana tillvägagångssätt och sådan praxis som främjar välfärd och hälsa, 

bedriva forskning inom branschen, 

främja utveckling och innovationer, 

ta initiativ och göra framställningar som behövs för att utveckla social- och hälsovården och dess service och främja befolkningens hälsa och välfärd, 

upprätthålla datafiler samt föra register inom området och sörja för kunskapsunderlaget inom sitt uppgiftsområde och för nyttiggörandet av det, 

ha hand om uppgifter som hänför sig till rättsmedicin och rättspsykiatri enligt vad som särskilt föreskrivs, 

svara för planeringen, styrningen och uppföljningen av den elektroniska behandlingen av klientuppgifter inom social- och hälsovården och informationsadministrationen i anslutning därtill samt av användningen och realiseringen av riksomfattande informationssystemtjänster, 

vara en statistikmyndighet som avses i 2 § 2 mom. i statistiklagen (280/2004), 

föra kvalitetsregister inom branschen, 

utveckla och uppdatera centrala termer, definitioner och klassificeringar inom social- och hälsovården, samt 

delta i internationell verksamhet inom sitt område. 

Institutet ska dessutom sköta de uppgifter som det har enligt lag eller med stöd av lag eller som social- och hälsovårdsministeriet förelägger det. Dessutom kan institutet producera rättsmedicinska tjänster och hälso- och sjukvårdstjänster då sådan verksamhet direkt anknyter till dess forsknings-, expert- och utvecklingsverksamhet. Institutet har sedan 2018 gjort en expertbedömning av social- och hälsovårdssystemets prestationsförmåga regionalt och producerat information om regionernas verksamhet och om finansieringens tillräcklighet för styrningsdiskussionerna mellan regionerna och social- och hälsovårdsministeriet samt för regionernas egen styrningsverksamhet och kunskapsbaserade ledning. Institutet utvecklar och uppdaterar också kunskapsunderlaget inom social- och hälsovården som en del av social- och hälsovårdsministeriets arbete med indikatorer för kostnadsnyttoeffekten. Dessa behandlas närmare i avsnitt 10.1.–10.2. 

För främjandet av välfärd, hälsa och säkerhet har Institutet för hälsa och välfärd utvecklat grundläggande information, praxis, förfaranden och verktyg tillsammans med kommunerna och regionerna. Institutet följer upp resultaten från arbetet med att främja välfärd, hälsa och säkerhet i kommunerna genom sektorspecifika enkäter till kommunerna som mäter aktiviteten inom hälsofrämjande. Dessutom följer och styr regionförvaltningsverken och på riksnivå Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården (Valvira) kommunernas verksamhet för främjande av välfärd, hälsa och säkerhet. 

2.11.2  Nationell och regional styrning av räddningsväsendet

Inrikesministeriet leder, styr och övervakar enligt 23 § i räddningslagen räddningsväsendet samt tillgången till och nivån på dess tjänster, svarar för räddningsväsendets förberedelser och organisering i hela landet samt samordnar de olika ministeriernas och ansvarsområdenas verksamhet inom räddningsväsendet och dess utveckling. 

Den styrningsuppgift som föreskrivs för inrikesministeriet i räddningslagen motsvarar den uppgift som föreskrivs för ministerierna i 68 § i grundlagen. Enligt 4 § i statsrådet förordning om räddningsväsendet ska inrikesministeriet sörja för det allmänna utvecklandet och den riksomfattande strategiska planeringen av räddningsväsendet och för upprätthållandet av riksomfattande ledningsberedskap för räddningsverksamheten. Inrikesministeriet ansvarar också för den riksomfattande planeringen av räddningsväsendet med avseende på undantagsförhållanden och andra störningar samt annan beredskap inom verksamhetsområdet. 

Regionförvaltningsverket stöder inrikesministeriet i ovannämnda uppgifter. Förutom det som bestäms i räddningslagen ska regionförvaltningsverket sörja för rapporteringen till inrikesministeriet om tillgången till och nivån på räddningsväsendets tjänster, bistå inrikesministeriet i anskaffningen av uppgifter som behövs vid ledningen av räddningsverksamheten samt i upprätthållandet av lägesbilden, delta i planeringen och ordnandet av sådana övningar med tanke på storolyckor som främjar samarbetet mellan räddningsverken och andra instanser som deltar i räddningsväsendet samt inom sitt verksamhetsområde främja samarbetet mellan olika instanser inom räddningsväsendet. 

2.11.3  Övergripande styrning av de offentliga finanserna

Den övergripande styrningen av de offentliga finanserna har stärkts sedan 2010-talet. En anledning är den förstärkta finanspolitiska samordningen inom EU. Dessutom talar de nationella utgångspunkterna för en övergripande styrning av de offentliga finanserna, där det centrala instrumentet är planen för de offentliga finanserna. Planen för de offentliga finanserna innehåller samtidigt Finlands stabilitetsprogram och uppfyller EU:s krav på en budgetplan på medellång sikt. 

Den legislativa grunden för det nya styrsystemet utgörs av lagen om sättande i kraft av de bestämmelser som hör till området för lagstiftningen i fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom Ekonomiska och monetära unionen och om tillämpning av fördraget samt om kraven på de fleråriga ramarna för de offentliga finanserna (869/2012). Lagen trädde i kraft 2013. Den med stöd av lagen utfärdade statsrådförordningen om en plan för de offentliga finanserna (120/2014) trädde i kraft den 14 februari 2014. I praktiken infördes den nya styrmodellen för de offentliga finanserna efter riksdagsvalet 2015, då statsminister Juha Sipiläs regering fattade beslut om den första planen för de offentliga finanserna. Enligt förordningen ställer statsrådet i planen för de offentliga finanserna upp ett mål för det strukturella saldot för de offentliga finanserna och dess undersektorer. I valperiodens första plan för de offentliga finanserna uppställs det medelfristiga målet för det strukturella saldot (MTO). Dessutom uppställs fleråriga mål för det nominella saldot för hela den offentliga ekonomin och för varje undersektor (statsfinanserna, den kommunala ekonomin, lagstadgade arbetspensionsanstalter och andra socialskyddsfonder). Målen för det strukturella saldot ska ställas upp så att de med beaktande av finansministeriets prognos åtminstone leder till att det mål som ställts upp för det strukturella saldot i de offentliga finanserna uppnås. I planen för de offentliga finanserna ska dessutom för varje undersektor presenteras specificerade åtgärder för uppnåendet av målet för det strukturella saldot. Åtgärderna kan bl.a. bestå av ändringar av nivån på och grunderna för anslag och skatter eller av strukturella åtgärder. 

I planen för de offentliga finanserna finns utöver rambeslutet för statsfinanserna även delar som gäller den kommunala ekonomin, lagstadgade arbetspensionsanstalter och andra socialskyddsfonder. I planen för de offentliga finanserna fastställer statsrådet dessutom en utgiftsbegränsning för kommunalekonomin, som ska begränsa det tryck som statens åtgärder medför i utgifterna inom kommunalekonomin. Utgiftsbegränsningen är en gräns i euro för den ändring i omkostnaderna som statens åtgärder medför för den kommunala ekonomin. Avsikten är att utgiftsbegränsningen ska överensstämma med regeringens mål för det strukturella saldot i den kommunala ekonomin. Statsrådet fastställde en utgiftsbegränsning för kommunalekonomin för första gången i sin plan för de offentliga finanserna hösten 2016. 

Planen för de offentliga finanserna, och i synnerhet det beslut om ramarna för statsfinanserna som ingår i den, är riktgivande när ministerierna bereder budgetpropositionen. Systemet med ramar för statsfinanserna är inte lagstadgat, utan det grundar sig på regeringens politiska beslut. Sedan 2003 har beslut om ramsystemet och de centrala riktlinjerna i det fattats i regeringsprogrammet, och i regeringens första rambeslut, dvs. planen för de offentliga finanserna, har det slagits fast en bindande fyraårig ram för valperioden. Regeringen överlämnar planen för de offentliga finanserna till riksdagen i form av en redogörelse. 

Programmet för kommunernas ekonomi bereds som ett led i beredningen av planen för de offentliga finanserna och det innehåller den del i planen för de offentliga finanserna som gäller kommunernas ekonomi. Programmet för kommunernas ekonomi omfattar målet för det strukturella saldot i den kommunala ekonomin och specificerade åtgärder för att uppnå målet. Dessa åtgärder gäller kommunernas skattebas, statsandelarna, kommunernas uppgifter och förpliktelser, avgiftsinkomsterna och en effektivisering av verksamheten. Programmet för kommunernas ekonomi innehåller en bedömning av förändringarna i kommunernas verksamhetsmiljö, efterfrågan på tjänster och kommunernas uppgifter samt av den kommunala ekonomins utveckling. I programmet bedöms om finansieringen är tillräcklig för skötseln av kommunernas lagstadgade uppgifter, dvs. genomförandet av finansieringsprincipen. Den kommunala ekonomin bedöms som en helhet, som en del av den offentliga ekonomin och enligt kommungrupp. 

Programmet för kommunernas ekonomi bereds i likhet med det tidigare basserviceprogrammet genom statens och kommunernas samrådsförfarande. Vid beredningen av programmet för kommunernas ekonomi betonas å ena sidan samarbetet mellan ministerierna i kommunala ärenden och å andra sidan samarbetet mellan staten och kommunsektorn. Programmet för kommunernas ekonomi bereds av finansministeriet, och de övriga ministerierna deltar i beredningen. I praktiken är programmet för kommunernas ekonomi dock inte ett sådant instrument som gör det möjligt att styra beredningen av speciallagstiftning som gäller kommunernas uppgifter inom olika förvaltningsområden. Vid beredningen av programmet företräds kommunsektorn av Finlands Kommunförbund. 

2.11.4  Styrning av IKT och informationsförvaltningen

Organiseringen av informationshanteringen och IKT-tjänsterna hör till den kommunala självstyrelsen. Organiseringen av kommunens informationshantering regleras av de allmänna bestämmelserna om förvaltning och informationshantering samt av specialbestämmelser som hänför sig till kommunernas uppgifter samt av de begränsningar i 124 § i grundlagen som gäller överföring av offentliga förvaltningsuppgifter. När det gäller ordnandet av produktionen av IKT-tjänster ska kommunerna dessutom beakta de särskilt föreskrivna skyldigheterna att utnyttja gemensamma tjänster och informationsresurser samt att lämna ut uppgifter till andra myndigheter. 

Statsförvaltningens styrning av kommuners informationshantering och av ordnandet av IKT-tjänster fokuserar på styrningen av kommunernas gemensamma informationssystem och informationsresurser samt på styrningen av utlämnandet av kommunernas uppgifter och styrningen av de informationsspecifikationer som används vid behandlingen av kommunernas uppgifter. Till finansministeriets uppgifter hör allmän styrning och utveckling av den offentliga förvaltningens informationshantering, elektroniska kommunikation och användning av informationsresurser (statsrådets förordning 610/2003). Finansministeriet svarar för styrningen av de stödtjänster för e-tjänster inom förvaltningen som kommunerna använder (lagen om förvaltningens gemensamma stödtjänster för e-tjänster, 571/2016) och av de tjänster som hör samman med säkerhetsnätverksamhet (lagen om verksamheten i den offentliga förvaltningens säkerhetsnät, 10/2015) och styrningen av serviceproduktionen samt för den allmänna administrativa styrningen av det befolkningsdatasystem, de certifikattjänster och det inkomstdatasystem som används av kommunerna samt av Statistikcentralens statistikframställning. När det gäller utlämnande av uppgifter från kommunerna styr finansministeriet bl.a. produktionen av kommunernas ekonomiska uppgifter och lämnandet av uppgifterna till Statskontoret för vidare användning inom förvaltningen (121 a § i kommunallagen). Lagen om informationshantering inom den offentliga förvaltningen (906/2019), nedan informationshanteringslagen, som trädde i kraft vid ingången av 2020, förpliktar finansministeriet att inom sitt ansvarsområde också upprätthålla de allmänna riktlinjer i syfte att främja interoperabiliteten mellan de gemensamma informationsresurserna och informationssystemen som gäller kommunerna. Dessutom styr finansministeriet kommunernas informationshantering och ordnandet av kommunernas IKT-tjänster med anvisningar och rekommendationer för sitt ansvarsområde samt med specialunderstöd som stöder kommunernas digitaliseringsutveckling och användning av gemensamma tjänster. 

Med stöd av klientuppgiftslagen planerar och styr social- och hälsovårdsministeriet som en del av den övriga styrningen av social- och hälsovården den elektroniska behandlingen av klientuppgifter inom social- och hälsovården och informationsadministrationen i anslutning därtill samt beslutar om totalfinansieringen av betydande informationshanteringsprojekt. Styrningsmandatet gäller både offentliga och privata tjänsteproducenter inom socialvården och hälso- och sjukvården, när de ordnar eller genomför socialvård eller hälso- och sjukvård. Dessutom ska social- och hälsovårdsministeriet enligt 6 § i informationshanteringslagen inom sitt eget ansvarsområde sköta uppdateringen av innehållet i den offentliga förvaltningens informationshanteringskarta och upprätthålla de allmänna riktlinjerna i syfte att främja interoperabiliteten mellan ansvarsområdets gemensamma informationsresurser och informationssystem. 

Till Institutet för hälsa och välfärds uppgifter hör att planera, styra och följa upp informationshanteringen inom social- och hälsovården inklusive styrningen av utvecklingen av Kanta-tjänsterna, som förvaltas av FPA. Uppgifter med anknytning till institutets informationshantering omfattar också definition av begrepp, klassificeringar och kodsystem som används inom social- och hälsovården, fastställande av innehållet i klienthandlingar och journalhandlingar, fastställande av väsentliga krav i fråga om klient- och patientdatasystemen, att vara riksomfattande statistikmyndighet inom social- och hälsovården samt föra personregister inom sektorn och planera och genomföra insamling av uppgifter i anslutning till dem. 

När det gäller räddningsväsendet baserar sig styrningen av informationsförvaltningen på allmänna normer som gäller den kommunala informationsförvaltningen, liksom inom social- och hälsovården. De sektorspecifika normerna för styrning av informationsförvaltningen inom räddningsväsendet omfattar bestämmelserna om tystnadsplikt, rätt att få information och personregister i 13 kap. i räddningslagen. Den nuvarande styrningen av IKT-verksamheten baserar sig på strukturer som det fattats beslut om separat för varje enskilt projekt och vars innehåll varierar från projekt till projekt. 

2.11.5  Statens och kommunernas samrådsförfarande

Enligt 11 § i kommunallagen ska lagstiftning som gäller kommunerna alltid behandlas genom samrådsförfarande. Även ärenden som gäller samordningen av statens och kommunernas ekonomi behandlas genom samrådsförfarande. Andra ärenden som gäller kommunernas verksamhet, ekonomi och förvaltning behandlas genom samrådsförfarande om de är principiellt viktiga och vittsyftande. Det program för kommunernas ekonomi som nämns i avsnitt 2.11.3 behandlas vid samråd mellan staten och kommunerna. 

I 13 § i kommunallagen föreskrivs det om delegationen för kommunal ekonomi och kommunalförvaltning, som har till uppgift att följa och bedöma den kommunala ekonomins utveckling samt se till att programmet för kommunernas ekonomi beaktas i beredningen av lagstiftning och beslut som gäller kommunerna. Bestämmelser om delegationens närmare uppgifter och om dess sammansättning och sektioner utfärdas genom förordning av statsrådet (596/2015). 

2.12.1  Informationsförvaltning och IKT-tjänster inom social- och hälsovården

Användningen av den elektroniska patientjournalen inom den offentliga hälso- och sjukvården har varit 100 procent sedan 2007. De flesta organisationer har använt den i mer än 10 år och användningsgraden har varit mycket hög. Utöver de egentliga klient- och patientdatasystemen används ett betydande antal andra s.k. separata system. (THL:s rapport 5/2018). Inom socialvården har användningen av informationssystem inte varit lika vanlig, men omfattar dock den största delen av verksamhetens klientvolymer. 

För klient- och patientdatasystem inom social- och hälsovården finns det ett begränsat antal varumärken i användning, men användningen är splittrad på riksnivå. Det finns fortfarande ett stort antal datasystem som omfattar endast en organisation eller på sin höjd ett sjukvårdsdistrikt (s.k. instanser). 

Därför finns det ett kraftigt tryck på att i synnerhet i de system som används inom hälso- och sjukvården behöver förändras. Patientdatasystemen är delvis föråldrade och det finns ett missnöje med användbarheten. I Nyland håller man på att ta i bruk Apotti-systemet, som är gemensamt för sjukvårdsdistriktet och kommunerna. I flera andra områden bereds en konkurrensutsättning och upphandling av patientdatasystemen. 

För närvarande har produktionen av laboratorie- och röntgentjänster i flera områden genomförts på ett enhetligt sätt på sjukvårdsdistriktsnivå eller specialupptagningsområdesnivå (t.ex. Huslab, Islab och HNS-Bilddiagnostik). I sådana fall finns det i allmänhet också ett motsvarande gemensamt informationssystem för området. 

Sättet att ordna underhållet av kommunernas grundläggande informationsteknik och förvaltningen av social- och hälsovårdens informationssystem varierar avsevärt beroende på kommunens storlek. I de största kommunerna (över 100 000 invånare) ordnas detta oftast i form av köpta tjänster. Medelstora kommuner (6 000–40 000 invånare) utnyttjar i stor utsträckning regionala in house-bolag. I mindre kommuner gäller i högre grad organisering som egen verksamhet och samarbete mellan kommunerna. 

Enligt Kommunförbundets kartläggning har samarbetet med IKT-bolag som ägs av samkommunerna ökat inom kommunsektorn sedan 2013. Förändringen syns också i IKT-bolagens personalantal och omsättning. År 2012 hade de IKT-bolag som ägs av de största kommunerna och samkommunerna en personal på ca 1 500 personer och en omsättning på 250 miljoner euro. År 2017 hade antalet anställda ökat till ca 1 600 personer och omsättningen till ca 340 miljoner euro. Enligt de senaste tillgängliga bokslutsuppgifterna för 2018 uppgick antalet anställda i de IKT-bolag som ägs av kommunerna till ca 2 250 och omsättningen till ca 350 miljoner euro. Utifrån omsättningen uppskattas det att ca 30 procent av kommunernas IKT-utgifter hänför sig till tjänster som kommunägda företag producerar för sina kunder. (Kuntien tietotekniikkakartoitus 2018) 

Inom hälso- och sjukvården har regionalt samarbete inom informationsförvaltningen bedrivits sedan 1990-talet. Hälso- och sjukvårdslagen, som trädde i kraft 2011, och det gemensamma register över patientuppgifter inom den offentliga hälso- och sjukvården som lagen möjliggjorde har för sin del skyndat på det regionala samarbetet. I och med det har mer än hälften av alla sjukvårdsdistrikt infört ett gemensamt regionalt patientdatasystem inom hälso- och sjukvården. Dessutom har sjukvårdsdistrikten med stöd av 33 § i hälso- och sjukvårdslagen ansvaret för samordningen av den kommunala hälso- och sjukvårdens informationssystem och för den samordning som det gemensamma registret över patientuppgifter inom den specialiserade sjukvården och primärvården förutsätter. 

När det gäller informationssystemlösningarna inom socialvården finns det tills vidare inte någon sådan förpliktelse till regionalt samarbete och några sådana samordningsstrukturer som det finns inom hälso- och sjukvården. När det gäller it-lösningarna för socialvården har dock flera regioner inlett samarbete på frivillig basis och i vissa fall har kompetenscentrumen inom det sociala området organiserat regionala utvecklingsprojekt. 

Klientuppgiftslagen och lagen om elektroniska recept trädde i kraft 2007. Dessa lagar har stor inverkan på de krav som ställs på informationssystemen inom social- och hälsovården. I författningarna definieras också de riksomfattande informationssystemtjänsterna (Kanta-tjänsterna), av vilka de viktigaste är det nationella patientdataarkivet och informationshanteringstjänsten, receptcentret, arkivet inom socialvården och användargränssnittet för medborgarna (Mina Kanta-sidor). Avsikten är att i den nya klientuppgiftslag som är under beredning föreskriva att också alla tjänstetillhandahållare inom socialvården ska ansluta sig till den riksomfattande arkiveringstjänsten för klientuppgifter senast den 1 januari 2026. 

Kanta-tjänsterna har under de senaste åren befäst sin plats. Kanta-tjänsternas huvuduppgift är att göra det möjligt att utnyttja klientens och patientens uppgifter inom social- och hälsovårdstjänsterna oberoende av organisation, att förvara klient- och journalhandlingar under lång tid samt att ge medborgarna åtkomst till sina egna uppgifter och möjlighet att genom samtycke och förbud hantera utlämnandet av uppgifterna mellan organisationerna. Dessutom kan uppgifter som lagrats i Kanta-tjänsterna användas i enlighet med lagen om sekundär användning av personuppgifter inom social- och hälsovården (552/2019) och lagen om Institutet för hälsa och välfärd. 

I Kanta-tjänsterna ingår för närvarande elektroniska läkemedelsrecept och hälso- och sjukvårdens patientuppgifter. I klientuppgiftslagen, som för närvarande är under beredning, utökas innehållet till socialvården och till medborgarnas egna uppgifter om välbefinnandet, som klienten kan lämna ut till social- och hälsovårdstjänster för användning inom vården och tjänsterna samt för att själv dra nytta av dem med hjälp av olika välbefinnandeapplikationer. Också en nationell informationsresurs för bilddiagnostik håller för närvarande på att införas. Mina Kanta-sidor, som är en del av Kanta-tjänsterna, är en av de populäraste webbtjänsterna i Finland (med 1,6–1,8 miljoner inloggningar per månad). Tjänsten låter medborgarna titta på sina egna hälsovårdsuppgifter, hantera utlämnandet av patientuppgifterna och förnya elektroniska recept. 

Enligt Institutet för hälsa och välfärd varierar utbudet av elektroniska tjänster för medborgarna mycket mellan olika kommuner och tjänsteproducenter. Antalet personer som använder de elektroniska tjänsterna ökar hela tiden, men nyttjandegraden är bl.a. beroende av kundkretsens åldersfördelning och av landskapet. Att de traditionella kontakterna har minskat beror till största delen på sådana tjänster där en enskild person kan följa sin egen hälsa och få pålitlig information om hälsa och välbefinnande. 

Under de senaste åren har utvecklingen av de elektroniska tjänsterna inom social- och hälsovården framskridit särskilt tack vare två riksomfattande tjänstehelheter. Staten har understött utvecklingen av tjänsterna Omaolo och Hälsobyn. I tjänsten Omaolo kan kunderna bl.a. göra en symtombedömning för sig själva och få en rekommendation om huruvida de behöver professionell hjälp och vart de kan boka tid. Hälsobyn är en tjänst inom den specialiserade sjukvården som tillhandahåller pålitlig information samt stöd och vård till patienterna, men också olika verktyg för professionella. Utvecklandet av tjänsten Omaolo inleddes som ett samarbete mellan kommuner och numera är det DigiFinland Oy (tidigare SoteDigi Oy) som ansvarar för den. Tjänsten Hälsobyn började utvecklas inom Helsingfors och Nylands sjukvårdsdistrikt och den utvecklas numera i universitetssjukhusdistriktens gemensamma bolag. Även en stor grupp frivilligorganisationer deltar. 

Jourhjälp 116117 är en viktig nationell tjänst för skötsel av ärenden och det är DigiFinland Oy som ansvarar för den. Via telefontjänsten får man fråga råd om akuta social- och hälsoproblem. Inom tjänsten gör yrkesutbildade personer inom hälso- och sjukvården en bedömning av vårdbehovet och hänvisar den som ringer till rätt tjänst som passar i just den situationen eller ger anvisningar för egenvård. För närvarande omfattas 3,5 miljoner finländare av tjänsten. 

Dessutom har det regionalt tagits fram flera tjänster för självbedömning, elektronisk skötsel av ärenden samt för kund- och servicehandledning (t.ex. Hyvis, Oulun omahoito, OmaTAYS, Apottis Maisa). Som exempel kan nämnas att patientinformationssystemen ofta innehåller en kundportal och via den går det att boka tider eller kontrollera de egna uppgifterna. Dessutom har det regionalt tagits fram olika tjänster för att hjälpa kunderna att jämföra och välja bland de tjänster som tillhandahålls med servicesedlar. 

Färdigheterna, kompetensen och förmågan för kunskapsbaserad ledning varierar mellan tjänsteproducenterna och regionerna. I många organisationer håller en kultur av kunskapsbaserad ledning först nu på att formas. Den nuvarande informationsproduktionen bör utvecklas så att den motsvarar behov för anordnarna av social- och hälsovård när det gäller ledning, bedömning och jämförelser. I det nuvarande servicesystemet är de administrativa uppgifterna om verksamheten, ekonomin och t.ex. personalen utspridda i tjänsteproducenternas olika system och det finns brister i uppgifternas jämförbarhet (varierande praxis för bokföring och kontering mellan verksamhetsenheterna). 

2.12.2  Informationsförvaltning och IKT-tjänster inom räddningsväsendet

Räddningsväsendets sektorspecifika informationssystem, som anskaffats regionalt, omfattar bl.a. system som stöder brandsyn, passagekontroll, personaladministration, testning, reservlarm, varnande av befolkningen, befolkningsskydd och beredskap samt räddningsverkets beslutsfattande och förvaltning. Moderorganisationerna tillhandahåller räddningsverken bl.a. telekommunikations- och arbetsstationstjänster, mobiltjänster, telefontjänster, e-post, ärendehanterings- och beslutssystem samt ekonomiförvaltning. Räddningsväsendets nationella informationssystemtjänster har ordnats delvis av inrikesministeriet och delvis av Räddningsinstitutet. Till dessa hör t.ex. räddningsväsendets olycks- och resursinformationssystem PRONTO, lägesbildssystemet JOTKE, geografiska datatjänster och fältledningssystemet. 

2.12.3  Kostnaderna för IKT-verksamheten

Informationsteknikutgifterna inom kommunsektorn uppgick enligt resultaten av Finlands Kommunförbunds kartläggning till ca 997 miljoner euro 2018, vilket är 2,3 procent av kommunernas och samkommunernas totala utgifter enligt resultaträkningen och finansieringsanalysen. Förändringen jämfört med siffran för fem år tidigare visade en ökning på ca 166 miljoner euro. Den allmänna digitala utvecklingen, kommunsammanslagningarna och de skyldigheter som följer av den nya regleringen hade bidragit till kostnadsökningen. (Kuntien tietotekniikkakartoitus 2018) 

De olika uppskattningarna av kommunernas och samkommunernas kostnader för informationsteknik inom social- och hälsovården varierar mellan 480 miljoner euro (Kuntien tietotekniikkakartoitus 2018) och 599 miljoner euro (Sote-ICT-menot kunnissa ja kuntayhtymissä 2015-2016). 

Inom den specialiserade sjukvården varierade IKT:s andel av budgetarna mellan 0,78 och 5 procent, medianen var 2,8 procent. I fråga om primärvården var motsvarande median ca 2 procent. Under de senaste åren hade det inte skett några betydande förändringar i andelarna. (Kuntien tietotekniikkakartoitus 2018) 

Enligt räddningsväsendets olycks- och resursinformationssystem köpte de regionala räddningsverken IKT-tjänster till ett belopp av sammanlagt 7,9 miljoner euro 2019. Kostnaderna för kommunernas stödtjänster har fördelats mycket varierande mellan de regionala räddningsverken. Om det inte finns någon intern fakturering finns det risk för att det i kommunerna finns dolda kostnader som inte syns i de regionala räddningsverkens kostnader. Utöver köpta tjänster ingår det IKT-kostnader i investeringar (avskrivningsbara investeringar och investeringar som omfattar mindre än ett år), och det finns inga närmare uppgifter om deras andel. IKT-kostnadernas faktiska andel av de regionala räddningsverkens omkostnader torde på årsnivå vara ca 10 procent (ca 40 miljoner euro). 

2.12.4  Beredskapen inom IKT-verksamheten inför störningar och exceptionella situationer

Den digitala utvecklingen har lett till att basfunktionerna i allt högre grad är beroende av att datakommunikationen, kommunikationsförbindelserna och informationssystemen fungerar utan störningar. Beredskapen inom IKT-verksamheten grundar sig på lagstiftningen om kommunernas uppgifter, enligt vilken kommunerna ska kunna sköta sina lagstadgade uppgifter i alla situationer. Med tanke på kommunernas serviceverksamhet är det mycket viktigt att informationssystemen inom social- och hälsovården fungerar störningsfritt i alla situationer. Det är också viktigt att kommunernas telekommunikationsförbindelser fungerar, eftersom informationssystemen inte fungerar utan dem. Detta gäller såväl användningen av systemen inom kommunen som förbindelserna till nationella tjänster. Störningar i kommunikationsförbindelserna kan även avsevärt försvåra verksamheten inom kommunens ledningssystem. 

Innehållet i och processerna för kommunernas kontinuitetsplanering och beredskap varierar beroende på kommunernas storlek, geografiska läge och lokala förhållanden. Även nivån på kommunernas IKT-beredskap varierar avsevärt mellan kommunerna. De anvisningar och förfaranden som gäller beredskapen i anslutning till informationssystemen och IKT har ofta tagits in i kommunernas informationssäkerhetsplaner. Från de senaste åren finns det många exempel på situationer där informationstekniska problem har lett till betydande svårigheter vid produktionen av tjänster. Problemen har orsakats såväl av attacker utifrån som av att utrustning gått sönder eller mänskliga fel begåtts. I dessa situationer har man varit tvungen att skjuta upp redan överenskomna åtgärder och det kan ha tagit upp till flera månader att återställa verksamheten. 

2.13.1  Kommunsektorns egendom i anslutning till social- och hälsovården

2.13.2  Kommunsektorns egendom i anslutning till räddningsväsendet

2.13.3  Kommunsektorns lånebestånd

2.13.4  Kommunsektorns avtal

i 8 § 1 mom. i kommunallagen föreskrivs det att ”kommunen kan själv organisera de uppgifter som åligger den enligt lag eller avtala om att organiseringsansvaret överförs på en annan kommun eller en samkommun”. Vid lagstadgat samarbete ansvarar den andra kommunen eller samkommunen för organiseringen av uppgifterna för kommunens räkning. Enligt 9 § 1 mom. i den lagen kan kommunen eller samkommunen antingen själv producera de tjänster som omfattas av dess organiseringsansvar eller enligt avtal skaffa dem av andra tjänsteproducenter. Som helhet betraktat producerar de offentliga samfunden alltjämt största delen av de lagstadgade tjänsterna inom social- och hälsovården, även om kommunala tjänster i allt högre grad också produceras av privata tjänsteleverantörer. 

Med tanke på kommunalekonomin gäller de viktigaste avtalen produktionen av tjänster och anskaffningen av material. År 2019 uppgick kommunernas och samkommunernas köpta tjänster till ca 24,9 miljarder euro och materialköpen till ca 3,7 miljarder euro. 

En betydande del av avtalen inom kommunsektorn gäller lokaler. Utöver sedvanliga hyreskontrakt används många olika modeller på s.k. fastighetsleasingavtal, vilka i regel är långfristiga avtal om rätten att använda byggnader. De olika avtalstyperna skiljer sig från varandra närmast i fråga om huruvida avtalet gäller en rätt eller skyldighet att lösa in objektet eller inte när avtalsperioden går ut. Hyresavtal ingås inte bara med aktörer utanför kommunsektorn utan även i stor utsträckning med dottersammanslutningar till kommunen eller samkommunen, dvs. med ovan avsedda fastighetsaktiebolag. 

Räddningsverkens centrala avtalsstock består av hyresavtal, brandkårsavtal med avtalsbrandkårerna samt leasing- och upphandlingsavtal. Dessutom har områdena ingått avtal om ömsesidigt samarbete, t.ex. om funktioner i anslutning till räddningsverksamhetens lägescentral, avtal om samarbete med andra säkerhetsmyndigheter och avtal i anslutning till den prehospitala akutsjukvården. Det finns även olika avtal i anslutning till IKT-tjänsterna och tjänsterna i anslutning till ekonomi- och personalförvaltningen. Tidpunkten för när avtalen löper ut varierar och det finns inte någon riksomfattande databas över dem. 

2.13.5  Samkommuner för social- och hälsovård

2.14.1  Antal anställda och personalstruktur

Var femte löntagare i Finland arbetar inom kommunsektorn. I oktober 2019 arbetade sammanlagt 422 000 anställda i kommuner och samkommuner. Därtill hade drygt 28 000 personer arbets- eller tjänstledighet utan lön. (Statistikcentralen, Löner inom kommunsektorn) Kvinnornas andel av hela kommunsektorns personal är 80 procent, och personalens medelålder är 45,7 år. 

Av kommunernas och samkommunernas utgifter utgör ungefär hälften personalutgifter. År 2018 uppgick kommunernas och samkommunernas sammanlagda arbetskraftskostnader till 20,6 miljarder euro, varav lönekostnaderna var 16,4 miljarder euro och de pensions- och andra indirekta socialförsäkringsavgifter som arbetsgivaren betalar 4,2 miljarder euro. 

Inom kommunernas och samkommunernas social- och hälsovårdstjänster fanns det 2019 sammanlagt 205 864 anställda. Av dessa arbetade ca 44 procent i kommuner och ca 56 procent i samkommuner. Social- och hälsovårdstjänster omfattar bl.a. primärvård, specialiserad sjukvård, tandvård, hemservice och annan äldreomsorg, tjänster för personer med funktionsnedsättning, tjänster inom barnskyddet och andra tjänster inom socialvården samt nödvändig förvaltning. I Statistikcentralens näringsgrensindelning är barndagvård och småbarnspedagogik placerade under socialväsendet, men i kommunerna har verksamheten överförts så att den lyder under bildningsväsendet. Barndagvården och småbarnspedagogiken ingår inte i det ovannämnda antalet. 

De vanligaste yrkesbeteckningarna inom den kommunala vårdsektorn är sjukskötare, närvårdare, hälsovårdare och lokalvårdare. 

Av social- och hälsovårdspersonalen är ca 15 anställda i tjänsteförhållande och 85 procent i arbetsavtalsförhållande. I regel är alla andra kommunala läkare förutom tandläkare vid en hälsovårdscentral anställda i tjänsteförhållande. Av socialarbetarna är 79 procent anställda i tjänsteförhållande. 

Räddningsväsendet är en personaldominerad bransch. År 2019 var personalkostnadernas andel av omkostnaderna 64 procent. Dessutom var de köpta tjänsternas andel av omkostnaderna 13 procent. I de köpta tjänsterna ingår kostnader för stödtjänster och avtalspersonal, vilka räknas till personalkostnaderna. 

Enligt 25 § i räddningslagen ska det lokala räddningsväsendet ha ett räddningsverk för skötseln av uppgifterna inom räddningsväsendet. Räddningsverket utför de praktiska uppgifterna inom räddningsväsendet. En del av uppgifterna har dock uttryckligen angetts för sådana företrädare för räddningsmyndigheterna som är i det lokala räddningsväsendets tjänst. Dessa uppgifter är i regel förenade med avsevärd utövning av offentlig makt. Största delen (70 %) av dem som deltar i räddningsverksamhet är anställda i tjänsteförhållande. 

Den personal som står i tjänsteförhållande och arbetsavtalsförhållande till det lokala räddningsväsendet består av heltidsanställda och delvis också av arbetstagare med uppgiften som bisyssla. De personer som förordnats till räddningsmyndigheter står i tjänsteförhållande till en kommun eller samkommun. År 2019 fanns det sammanlagt 6 217 heltidsanställda, av vilka 599 arbetade inom förvaltning och stödtjänster, 3 857 inom räddningsverksamhet och 1 416 personer uteslutande inom prehospital akutsjukvård. Det fanns 345 personer som arbetade inom säkerhetstjänsterna med uppgiften som huvudsyssla, men största delen av räddningsverkens personal utförde arbete med förebyggande av olyckor vid sidan av sin egen tjänst. Dessutom producerade räddningsväsendets personal merparten av den brådskande prehospitala akutsjukvården. År 2019 uppgick personalen med uppgiften som bisyssla till totalt 4 174 personer. De vanligaste yrkesbeteckningarna inom räddningsväsendet är brandman, förstavårdare, överbrandman och brandförman. 

Enligt 25 § i räddningslagen kan det lokala räddningsväsendet i räddningsverksamheten anlita en frivillig brandkår, anstaltsbrandkår, industribrandkår, militärbrandkår (avtalsbrandkårer) eller någon annan sammanslutning som är verksam i räddningsbranschen enligt överenskommelse med dem. Avtalsbrandkårer och andra sammanslutningar som avses i räddningslagen får dock inte tilldelas uppgifter som innebär avsevärd utövning av offentlig makt. Sådana uppgifter är t.ex. utövande av myndighetsbefogenheter eller uppgifter som hör till inspektions- eller tillsynsverksamhet. Enligt uppgifter från 2019 fanns det 703 avtalsbrandkårer i Finland, och de hade ungefär 15 358 larmdugliga medlemmar. Med avtalsbrandkårer avses sådana frivilliga brandkårer som bildats som föreningar och brandkårer som inrättats för ett företags eller en anläggnings eget behov och med vilka det lokala räddningsväsendet har slutit ett avtal om utförande av vissa av det lokala räddningsväsendets uppgifter. 

Ungefär hälften av medlemmarna i avtalsbrandkårerna får ersättning för deltagande i räddningsverksamhet. Avtalsbrandkåren eller räddningsverket kan vara lönebetalare. Personalen kan stå i direkt arbetsavtalsförhållande till räddningsverket eller avtalsbrandkåren med uppgiften som bisyssla. De kostnader som avtalspersonalen för med sig utgör i genomsnitt ca 18 procent av räddningsverkens totala kostnader. I kostnaderna ingår ersättningar till föreningar. 

Kompetenskraven för personalen inom räddningsväsendet grundar sig på räddningsverkens risk- och omvärldsanalyser. I fråga om avtalsbrandkårerna fastställs kompetenskraven för personalen i brandkårsavtalen. För manskap, underbefäl och befäl i huvudsyssla som är anställda vid ett räddningsverk och deltar i räddningsverksamheten är behörighetsvillkoren för en tjänst eller en uppgift sådan examen inom räddningsbranschen som motsvarar tjänsten eller uppgiften. Av personer i bisyssla och de personer som hör till avtalsbrandkårer eller till andra sammanslutningar som ingått avtal krävs utbildning i enlighet med Räddningsinstitutets läroplan för deltagande i räddningsverksamheten. 

I anställningsförhållandena iakttas beroende på uppgift arbetskollektivavtalet för kommunala tjänsteinnehavare eller det kommunala arbetskollektivavtalet för teknisk personal. Avlöningen för ordinarie tjänsteinnehavare består i allmänhet av en grundlön som är samma för alla, ett branschtillägg som grundar sig på erfarenhetsår och en individuell lönedel. Till personalen betalas dessutom utryckningspenningpenning för deltagande i larm utanför tjänstetid och eventuella övertidsersättningar. Avtalspersonalen får dessutom timersättning för deltagande i övningar och larm. 

Till skillnad från könsfördelningen för hela kommunsektorns personal är räddningsväsendet en starkt mansdominerad bransch. Av de 6 217 heltidsanställda inom räddningsväsendet år 2019 var 312 kvinnor, dvs. 5 procent av de anställda. I avtalsbrandkårsverksamheten deltog sammanlagt 1 204 kvinnor, dvs. 7,8 procent av hela personalen vid avtalsbrandkårerna.  

Av de heltidsanställda inom den operativa räddningsverksamheten utgör den största gruppen 50–59-åringar, vilka utgjorde ca 29 procent av personalen 2019. Den näst största åldersgruppen var 30–39-åringarna (28,6 procent). 

2.14.2  Lagstiftning som tillämpas på personalen

Enligt kommunallagen ska kommunala uppgifter i vilka offentlig makt utövas skötas i tjänsteförhållande. Bestämmelser om kommunala tjänsteförhållanden finns i kommunallagen och i lagen om kommunala tjänsteinnehavare (304/2003). I kommunallagen föreskrivs bl.a. om inrättande och indragning av tjänster. I lagen om kommunala tjänsteinnehavare ingår bl.a. bestämmelser om tjänsteförhållandets början, tjänsteinnehavarens allmänna skyldigheter, uppsägning och hävning av ett tjänsteförhållande, permittering och tjänsteförhållanden för viss tid. 

De centrala bestämmelserna om kommunala arbetstagare, dvs. anställda i arbetsavtalsförhållande, finns i arbetsavtalslagen (55/2001). Den rättsliga ställningen för kommunala arbetstagare bestäms i huvudsak på samma sätt som inom den privata sektorn, men kommunalt anställda arbetstagare har ändå ett mera omfattande straffrättsligt ansvar än arbetstagare inom den privata sektorn. Också arbetsgivarens rätt att ingå arbetskollektivavtal avviker från det som gäller för den privata sektorn. 

I speciallagstiftningen kan det finnas särskilda bestämmelser som gäller vissa grupper av tjänsteinnehavare. I strafflagen (39/1889) regleras tjänsteinnehavarnas straffrättsliga tjänsteansvar. Tjänsteinnehavarnas skadeståndsansvar bestäms enligt skadeståndslagen (412/1974). 

Skadeståndsansvaret för kommunalt anställda är inte beroende av anställningsförhållandets form, utan ett offentligt samfund är enligt 3 kap. 2 § i skadeståndslagen skyldigt att ersätta en skada som har förorsakats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Samma skadeståndsskyldighet åligger ett annat samfund som på grund av lag, förordning eller bemyndigande i lag har hand om en offentlig uppgift. 

2.14.3  Pensioner

Keva sköter pensionsärendena för kommunsektorns, statens, kyrkans och FPA:s personal. Keva är ett självständigt offentligrättsligt samfund, vars verksamhet grundar sig på lagen om Keva (66/2016). Keva har hand om arbetspensionstjänsterna för ca 1,3 miljoner anställda och pensionstagare inom den offentliga sektorn. 

Vid utgången av 2019 hade Keva ca 1 100 medlemssamfund som arbetsgivarkunder. Till medlemssamfunden hör alla Finlands städer, kommuner och samkommuner samt en del av de kommunala föreningarna och aktiebolagen. Därtill har Keva ca 900 arbetsgivarkunder inom staten och kyrkan. Även Folkpensionsanstalten är arbetsgivarkund hos Keva. 

Keva svarar för finansiering av pensionerna för kommunsektorns personal och för placeringen av pensionsmedlen. Pensionerna finansieras genom avgifter som tas ut hos kommunsektorns arbetsgivare och arbetstagare. Utgångspunkten för finansieringen av det kommunala pensionssystemet är hela kommunsektorns gemensamma ansvar. Pensionsanstaltens delegation beslutar om fördelningen av pensionsanstaltens utgifter mellan medlemssamfunden. Delegationen fastställer även storleken på den kommunala pensionsavgiften. År 2019 uppgick Kevas avgiftsinkomster till ca 5,1 miljarder euro. 

Med hjälp av pensionsansvarsfonden förbereder man sig på framtida pensionsansvar. Fonden är till sin karaktär en buffertfond. Kevas delegation beslutar årligen om det belopp som ska överföras till pensionsansvarsfonden. När pensionsansvarsfondens medel placeras ska enligt lagen om Keva placeringarnas säkerhet, avkastning och likviditet tryggas samt placeringarna diversifieras. Placeringstillgångarna uppgår till ca 56,2 miljarder euro (31.12.2019). 

Under de följande tio åren går över 170 000 personer inom kommunsektorn i pension, dvs. ungefär en tredjedel av alla arbetspensionsförsäkrade kommunalt anställda (ca 523 000 försäkrade i arbetsavtals- eller tjänsteförhållande 31.12.2018). Detta innebär att pensionskostnaderna inom kommunsektorn ökar avsevärt och att det ställs stora krav på rekryteringen. Den belastning som pensionskostnaderna medför kan delvis minskas genom fondering av pensionsskyddet. 

Vid utgången av 2018 var 535 493 personer försäkrade i det kommunala pensionssystemet, av dessa var ca 77 procent kvinnor. De försäkrades medelålder var 45,2 år, vilket är lägre än inom den offentliga sektorn i genomsnitt. 

Kevas medlemssamfunds betalningsandelar består fr.o.m. den 1 januari 2019 av en lönebaserad pensionsavgift och en pensionsutgiftsbaserad avgift. Den lönebaserade pensionsavgiften för Kevas medlemssamfund beräknas enligt de beräkningsgrunder som Kevas delegation fastställt den 30 november 2018. Beloppet av den lönebaserade avgiften påverkas av den arbetsinkomstbaserade pensionsavgiften, den genomsnittliga invalidpensionsavgiften och den övre gränsen för riskkoefficienten för arbetsoförmåga, vilka fastställs årligen genom beslut av delegationen.  

Principerna för hur den lönebaserade pensionsavgiften fastställs motsvarar i tillämpliga delar i hög grad motsvarande principer som gäller för ArPL-avgiften. Likheten med ArPL-avgiften är viktig för att pensionsavgifterna inte ska påverka utformningen av servicestrukturen. Kevas avgiftsstruktur behandlar det arbete som årligen utförs i alla medlemssamfund neutralt i förhållande till ArPL-systemet. 

Den lönebaserade pensionsavgiften kompletteras av den pensionsutgiftsbaserade avgiften, genom vilken återstoden av de avgifter samlas in som pensionsavgiftsinkomsten på ArPL-nivå inte täcker. Dess storlek varierar årligen mellan 4 och 6 procent. Genom den pensionsutgiftsbaserade avgiften täcks det bättre pensionsskydd som personalen tjänat in före pensionsreformerna samt den tilläggskostnad som följer av den kvinnodominerade strukturen i kommunsektorn, såsom av en längre livslängd hos kvinnor. Sådana organisationer som har inrättats efter 2005 betalar inte någon pensionsutgiftsbaserad avgift, vilket innebär att tilläggsansvaret till största delen bärs av kommunerna och samkommunerna. Endast en del av kommunernas privaträttsliga organisationer, t.ex. kommunala bolag, betalar pensionsutgiftsbaserade avgifter. 

2.14.4  Utövning av offentlig makt och tjänsteansvar

Kommunerna och samkommunerna har personal såväl i tjänsteförhållande som i arbetsavtalsförhållande. Enligt 87 § 2 mom. i kommunallagen ska uppgifter i vilka offentlig makt utövas skötas i tjänsteförhållande. 

I enlighet med 57 § 3 mom. i hälso- och sjukvårdslagen ska kommunen och samkommunen ha nödvändig personal för de uppgifter vid verksamhetsenheterna inom hälso- och sjukvården där det ingår utövning av offentlig makt. En person vars uppgifter omfattar utövning av offentlig makt ska stå i tjänsteförhållande till kommunen eller samkommunen. Enligt 49 a § i socialvårdslagen ska varje kommun till sitt förfogande ha tjänster vilka tillhandahålls av en tjänsteinnehavare som deltar i klientarbetet och har yrkesmässig behörighet som socialarbetare. 

Dessa allmänna bestämmelser om användningsområdet för tjänsteförhållanden styr valet av anställningsform i kommuner och samkommuner. Det är emellertid möjligt att avvika från bestämmelserna genom att särskilt föreskriva om undantag genom lag. Om det samtidigt är fråga om att offentliga förvaltningsuppgifter anförtros andra än myndigheter, ska regleringen uppfylla kraven enligt 124 § i grundlagen. 

Bestämmelser om ansvar för ämbetsåtgärder finns i 118 § i grundlagen. I tjänsteansvaret ingår både skadeståndsrättsligt och straffrättsligt ansvar. Bestämmelser om straffrättsligt tjänsteansvar finns i 40 kap. i strafflagen. I 40 kap. 11 § definieras vem som ska betraktas som tjänsteman och vilka andra grupper av personer som omfattas av tillämpningsområdet för bestämmelserna om tjänstebrott. Enligt 12 § 1 mom. i kapitlet ska bestämmelserna om tjänstemän även tillämpas på personer som utövar offentlig makt. Enligt 2 mom. i samma paragraf ska bestämmelserna i 1–3, 5 och 14 § i kapitlet tillämpas på offentligt anställda arbetstagare, dock inte avsättningspåföljden. Med en offentligt anställd arbetstagare avses enligt 40 kap. 11 § 3 punkten i strafflagen den som står i arbetsavtalsförhållande till staten, till en kommun eller till en samkommun eller till något annat offentligt samfund eller en inrättning som nämns i den paragrafen. Om en arbetstagare vid ett offentligt samfund utövar offentlig makt i sina uppgifter, betraktas han eller hon som en person som utövar offentlig makt och bestämmelserna om personer som utövar offentlig makt ska tillämpas på honom eller henne. Det som i 3 kap. 2 § i skadeståndslagen föreskrivs om vållande av den som utövar offentlig makt tillämpas förutom på offentliga samfund också på andra samfund som på grund av lagar, förordningar eller bemyndiganden i lag har hand om offentliga uppgifter och i samband med dess uppgifter utövar offentlig makt. Enligt bestämmelsen är offentliga samfund skyldiga att ersätta skada som orsakats genom fel eller försummelse vid utövning av offentlig makt. Ersättningsskyldighet inträder dock bara om de krav blivit åsidosatta som med hänsyn till verksamhetens art och ändamål skäligen kan ställas på fullgörandet av åtgärden eller uppgiften. 

2.14.5  Överlåtelse av rörelse

Enligt 1 kap. 10 § i arbetsavtalslagen ska de rättigheter och skyldigheter som följer av anställningsförhållandena vid en överlåtelse av rörelse övergå som sådana på rörelsens nya innehavare. I 25 § i lagen om kommunala tjänsteinnehavare föreskrivs det om överlåtelse av rörelse för tjänsteinnehavares del på motsvarande sätt. Avsikten är att bestämmelserna ska motsvara artikel 1 i överlåtelsedirektivet (2001/23/EG). 

Med överlåtelse av rörelse avses allmänt en situation där ett företag eller en funktionell del av det överlåts till ett annat företag på ett sådant sätt att den överlåtna affärsverksamheten behåller sin identitet och verksamheten fortsätter utan avbrott. I den regeringsproposition genom vilken arbetsavtalslagen stiftades (RP 157/2000) har det också förutsatts att rörelsen efter överlåtelsen förblir oförändrad eller likartad. 

I samband med överlåtelse av en rörelse övergår de personer som är anställda inom den överlåtna affärsverksamheten till förvärvaren som s.k. gamla arbetstagare med villkoren i arbetsavtalsförhållandet eller tjänsteförhållandet oförändrade. 

2.14.6  Tjänste- och arbetskollektivavtal som tillämpas på personalen

Anställningsvillkoren för kommunala tjänsteinnehavare och arbetstagare regleras i de kommunala tjänste- och arbetskollektivavtalen. De kommunala tjänste- och arbetskollektivavtalen gäller i regel all personal oavsett anställningsform. En del avtalsbestämmelser gäller endast tjänsteinnehavare och andra endast arbetstagare. 

I lagen om kommunala tjänstekollektivavtal (669/1970) föreskrivs det om förfarandet för överenskommelse om tjänsteinnehavarnas lön och övriga villkor i tjänsteförhållandet samt om de frågor i vilka överenskommelse inte kan träffas. 

I lagen om kommunala arbetsmarknadsverket (254/1993) föreskrivs det om det kommunala arbetsmarknadsverkets ställning och uppgifter. 

För anställningsvillkoren för kommunernas och samkommunernas personal finns följande separata avtal: 

* det allmänna kommunala tjänste- och arbetskollektivavtalet (AKTA, gäller alla branscher som nedan nämnda avtal inte gäller, inklusive social- och hälsovårdspersonal och personal inom småbarnspedagogik), 

* tjänste- och arbetskollektivavtalet för undervisningspersonal (UKTA), 

* tjänstekollektivavtalet för läkare (LÄKTA), 

* tjänste- och arbetskollektivavtalet för teknisk personal (TS), samt 

* arbetskollektivavtalet för timavlönade (TIM-AKA). 

Av dessa gäller alla andra utom UKTA personalen inom social- och hälsovården och räddningsväsendet. 

De nuvarande kommunala affärsverken (affärsverk i kommuner, affärsverk i samkommuner och affärsverkssamkommuner) utgör en del av en kommuns eller samkommuns egentliga organisation, och deras personal och intressebevakning jämställs med anställda inom kommunsektorn. På landskapsförbundens personal tillämpas det allmänna kommunala tjänste- och arbetskollektivavtalet (AKTA). 

Föreningen Avaintyönantajat AVAINTA ry sköter arbetsgivarnas intressebevakning för aktiebolag eller stiftelser där kommuner eller samkommuner har bestämmande inflytande, andra sammanslutningar eller stiftelser samt privata tjänsteproducenter. Dess beslutsfattande är kopplat till den representation som Finlands Kommunförbund, kommunerna och de nämnda sammanslutningarna har. Avaintyönantajat AVAINTA ry:s avtalsverksamhet omfattar totalt ca 610 organisationer och 42 500 personer. Av dessa finns ca 7 800 personer inom social- och hälsovården (inrättningar för vård och omsorg, servicehus, företagshälsovårdsstationer, läkarstationer, hushållstjänster osv.). 

Avaintyönantajat AVAINTA ry har ett allmänt kollektivavtal som täcker alla dess branscher. Det finns små skillnader i anställningsvillkoren mellan den privata sektorns och kommunernas avtal, men lönerna och övriga villkor är till stor del likadana. 

Dessutom har en del av de kommunala bolagen, samkommunerna och stiftelserna samt föreningarna kommit överens om intressebevakningen med medlemsförbunden inom Finlands näringsliv, varvid avtalen inom dessa branscher tillämpas (knappt 3 000 anställda). 

2.14.7  Intressebevakning för arbetsgivare

I lagen om kommunala arbetsmarknadsverket föreskrivs om det kommunala arbetsmarknadsverkets ställning och uppgifter. Enligt lagen bevakar kommunala arbetsmarknadsverket kommunernas och samkommunernas intressen i arbetsmarknadsfrågor och förhandlar och avtalar på deras vägnar om anställningsvillkoren för kommunala tjänsteinnehavare och arbetstagare. Kommunala arbetsmarknadsverket kan också ge rekommendationer om allmänna anställningsfrågor, om resultatinriktningen i den kommunala serviceproduktionen och om arbetslivskvaliteten. I lagen ingår också bestämmelser om arbetsmarknadsverkets ekonomi och kommunernas betalningsandelar. Utgifterna för arbetsmarknadsverket tas hos kommunerna ut i form av betalningsandelar som till hälften bestäms i förhållande till kommunalskattesatsen och till hälften i förhållande till invånarantalet. 

Kommunala arbetsmarknadsverket har sedan 1993 varit en del av Finlands Kommunförbund. Verket tog 2010 även i bruk namnet KT Kommunarbetsgivarna. 

Kommunala arbetsmarknadsverkets beslutanderätt utövas av dess delegation. Finansministeriet förordnar delegationens medlemmar och suppleanter för en fyraårsperiod som börjar den 1 oktober året efter ett kommunalval. Delegationen består av 11 medlemmar med en personlig suppleant för var och en av dem. Medlemmarna i delegationen för kommunala arbetsmarknadsverket representerar den kommunala arbetsgivaren och står i ett centralt förtroendeuppdrags- eller anställningsförhållande till en kommun, en samkommun eller kommunernas centralorganisation. När medlemmar förordnas ska det tas hänsyn till de rådande politiska styrkeförhållandena i kommunerna samt opartiskhet. 

Bestämmelser om det kommunala systemet med tjänste- och arbetskollektivavtal finns i lagen om kommunala tjänstekollektivavtal och i lagen om kommunala arbetskollektivavtal. 

Kommunsektorns avtalssystem omfattar kommunerna och samkommunerna i Fastlandsfinland samt kommunala affärsverk och personal i anställning hos dem. 

De kommunala arbets- och tjänstekollektivavtalen avtalas och förhandlas med de huvudavtalsorganisationer som representerar personalen. Förhandlings- och avtalsparterna har överenskommits i det kommunala huvudavtalet. Förhandlingssystemet har enligt behov reviderats så att det motsvarar fältet av arbetsmarknadsorganisationer. Kommunala arbetsmarknadsverket och de lokala arbetsgivarnas förhandlingsparter är numera Julkisen alan unioni JAU, Social- och hälsovårdens förhandlingsorganisation Sote och Förhandlingsorganisationen för offentliga sektorns utbildade FOSU. 

Intressebevakningen för kommunala affärsverk sker i samma ordning. Intressebevakningen för arbetsgivarna i bolag som ägs av kommunerna eller som kommunerna har bestämmande inflytande över åläggs inte kommunala arbetsmarknadsverket enligt lagen om kommunala arbetsmarknadsverket. En del av dessa bolag har organiserat sig i Avaintyönantajat AVAINTA ry, som inte hör till centralorganisationerna på arbetsmarknaden, en del i sin tur i arbetsgivarförbund som lyder under Finlands näringsliv. 

2.16.1  Kommunal och regional självstyrelse

Trots reformerna under de senaste åren är kommunstrukturen i Finland fortfarande splittrad och det finns många små kommuner med svaga resurser. Kommun- och servicestrukturen har inte som helhet stärkts på alla områden så att den på lång sikt skulle trygga tillgången till och kvaliteten på i synnerhet social- och hälsovård. Kommunernas samarbetsbehov och samarbetsskyldigheter har hela tiden ökat. Det ökade samarbetet har inneburit att en allt större del av kommunens budget binds genom administrativt tunga samarbetsorganisationers beslut. Dessutom har ordnandet av tjänsterna och administreringen av dem differentierats enligt sektor, eftersom en enskild kommuns resurser och kompetens inte räcker till för att ansvara för alla tjänster som kommunen ansvarar för att ordna. Kommunens beslutanderätt utövas till dessa delar inte av det fullmäktige som valts av invånarna i enlighet med demokratiprincipen i den kommunala självstyrelsen, utan demokratin bygger på mera indirekta former. 

Hittills har den självstyrelse som avses i 121 § 4 mom. i grundlagen inte genomförts inom större förvaltningsområden än kommunerna i Finland, men en proposition om en sådan ny förvaltningsnivå överlämnades till riksdagen under den föregående valperioden. Propositionen förföll. 

Grundlagen innehåller inte några specialbestämmelser om områdesindelningen för en självstyrande enhet inom ett förvaltningsområde som är större än en kommun. Områdesindelningen i fråga om kommuner, kommunernas samarbetsstrukturer och statliga myndigheter är inte reglerad på ett enhetligt sätt i den gällande lagstiftningen, utan de valda lösningarna och områdesindelningarna avviker avsevärt från varandra. Den administrativa indelningen och servicestrukturerna bildar inte tydliga och enhetliga helheter, vilket försvårar en ändamålsenlig organisering av de offentliga tjänsterna och tillgången på dem samt en systematisk styrning och utveckling av den offentliga förvaltningen. 

2.16.2  Ansvaret för att ordna social- och hälsovård

Bestämmelser om ansvaret för att ordna social- och hälsovård, närmare bestämmelser om tillhandahållandet av och innehållet i social- och hälsovården finns i flera olika lagar från flera olika årtionden. Den splittrade lagstiftningen, som kommit till genom delreformer, och systemet med flerkanalsfinansiering har gjort att helhetsbilden av organiseringsansvaret inom social- och hälsovården delvis är svår att överblicka och oklar. 

Ansvaret för att ordna social- och hälsovård, i synnerhet ansvaret för lika tillgång till tjänster och andra åtgärder, fastställandet av behov, mängd och kvalitet, produktionssättet, tillsynen över produktionen, utövandet av myndigheternas behörighet och finansieringen av tjänsterna, förutsätter att anordnaren har betydande kompetens och beredskap samt tillräcklig personal och andra resurser. Trots att antalet anordnare av social- och hälsovård har minskat under de senaste åren fördelas organiseringsansvaret fortfarande mellan 294 kommuner, 20 sjukvårdsdistrikt och 16 specialomsorgsdistrikt. En stor del av anordnarna är enligt internationell bedömning fortfarande rätt små och de har inte tillräcklig kompetens för att bedöma och förutse befolkningens servicebehov eller för att på basis av detta fastställa mängden tjänster och tjänsternas kvalitet. Tillsynen över produktionen (egen produktion och köpta tjänster) är bristfällig. Det är särskilt svårt för små anordnare att klara av finansieringen av tjänsterna och uppgifterna och variationen i kostnaderna t.ex. på grund av stora kostnader som orsakas av enskilda kunders servicebehov. 

År 2018 försvagades kommunernas ekonomi klart, vilket försvagar många kommuners förmåga att finansiera lagstadgade social- och hälsovårdstjänster utifrån befolkningens behov. Endast i ungefär en tredjedel av kommunerna var ekonomin i balans, när det ekonomiska läget bedöms på basis av årsbidrag och avskrivningar. Kommunernas svaga ekonomiska situation och befolkningens ökade servicebehov, särskilt till följd av förändringarna i åldersstrukturen, är en ekvation där särskilt små kommuner har mycket litet spelrum. Slutresultatet är att organiseringsansvaret och därmed tjänsterna inte kan säkerställas i alla delar av landet på ett enhetligt sätt och inte på ett jämlikt sätt såsom förutsätts i grundlagen. (Social- och hälsovårdstjänsterna i Finland 2018: Expertutvärdering. THL 2020, på finska). 

Organiseringsansvaret har fördelats såväl i fråga om socialvården som i fråga om hälso- och sjukvården och det har lett till deloptimering mellan olika tjänster. De enskilda kommunerna har av tradition ansvarat för ordnandet av de viktigaste tjänsterna inom socialvården och samarbetet har varit litet eller snävt. Genom en ändring av ramlagen ålades dock kommunerna att ordna även socialservicen med strukturer som fyller kraven på befolkningsunderlag. Eftersom reformen dock inte slutfördes, överfördes inte socialvårdstjänsterna på basnivå till samarbetsområdena och integreringen av social- och hälsovårdstjänsterna fullbordades inte. I och med att kommun- och servicestrukturreformen inte slutfördes förblev strukturen för ordnandet av socialvårdstjänsterna mer splittrad. 

Inom hälso- och sjukvården ansvarar kommunerna för primärvården och sjukvårdsdistrikten för den specialiserade sjukvården. Att ansvaret fördelas mellan olika aktörer är problematiskt och har lett till s.k. deloptimering, när man har försökt minska kostnaderna för den egna organisationen. Kommunerna har också upplevt att de inte i tillräcklig utsträckning kan påverka sjukvårdsdistriktets verksamhet och kostnader. Inom primärvården har man strävat efter att öka kommunernas samarbete genom de planer för ordnande av hälso- och sjukvård som avses i hälso- och sjukvårdslagen och som görs upp enligt sjukvårdsdistrikt. Under de senaste åren har man inom vissa sjukvårdsdistrikt strävat efter att öka samarbetet inom hela social- och hälsovården genom att utarbeta en plan för ordnandet som täcker alla nivåer inom social- och hälsovården. Enligt en utredning som Institutet för hälsa och välfärd gjorde 2014 varierade omfattningen, innehållet och viktningen i planerna för ordnande av hälso- och sjukvård dock avsevärt mellan sjukvårdsdistrikten. (Plan för ordnande av hälso- och sjukvård. THL 2014, på finska) 

När det gäller den särskilt föreskrivna strukturen för ordnandet av social- och hälsovårdstjänster för personer som behöver specialomsorger har organiseringsansvaret fördelats, i och med att specialomsorgsdistrikten ansvarar för specialtjänster som förutsätter ett brett befolkningsunderlag och kommunerna till stor del ansvarar för ordnandet av basservicen. Nuläget för ordnandet av specialomsorgerna och andra tjänster för personer med funktionsnedsättning bedöms närmare i avsnitt 2.16.7.4. 

Situationen när det gäller den regionala strukturen för ordnandet av social- och hälsovårdstjänster har länge varit oklar och med avseende på jämlikheten oroväckande. I samband med reformen av statsandelarna för social- och hälsovården i början av 1990-talet slopades den öronmärkta statliga finansieringen och samtidigt minskade centralförvaltningens styrning (decentralisering). Reformen anpassade kommunernas statsunderstöd till de lokala förhållandena i servicesystemet och till kommunen som helhet samt klargjorde det ekonomiska ansvaret. Samtidigt orsakade det dock allvarliga problem med tanke på styrningen av systemet, jämlikheten och en jämn kvalitet i fråga om tjänsterna samt möjligheterna att kontrollera kostnaderna. Till följd av både lagstadgade och frivilliga samkommuner för social- och hälsovården och andra lagstadgade och frivilliga samarbetsformer i kommunerna finns det regionala skillnader när det gäller vem som ansvarar för ordnandet av social- och hälsovårdstjänster. 

2.16.3  Integration av social- och hälsovården

2.16.4  Främjande av välfärd, hälsa och säkerhet

I kommunernas och regionernas verksamhet har främjandet av välfärd, hälsa och säkerhet stärkts som ett strategiskt mål. God praxis i fråga om främjande av befolkningen hälsa och förebyggande av sjukdomar har spridits och förankrats på många sätt i Finland, bl.a. under 2017–2018 genom regeringens spetsprojekt Hälsa och välfärd ska främjas och ojämlikheten bli mindre (Social- och hälsovårdstjänsterna 2018 – Expertutvärdering. THL 2020, på finska). Spridningen av god praxis har krävt att kommunerna och regionerna utser ansvariga aktörer samt att beslutsfattandet, planerna för ordnandet och välfärdsberättelserna utvecklas. Främjandet av befolkningens hälsa och välfärd, vilket hör till kommunernas ansvar, får trots utvecklingsarbete inte alltid tillräcklig tyngd i beslutsfattandet och verkställandet. 

Enligt den enkät till kommunens ledning som Institutet för hälsa och välfärd genomförde 2019 har främjandet av hälsa, välfärd och säkerhet utvecklats i en positiv riktning i kommunerna. Det har utsetts aktörer med ansvar för främjandet av hälsa och välfärd och förvaltningsövergripande arbetsgrupper i nästan alla kommuner. I de sektorsövergripande grupperna har social- och hälsovårdsväsendets representation dock minskat avsevärt efter 2015, vilket kan försämra verksamhetens verkningsfullhet. En omfattande välfärdsberättelse som godkänts av fullmäktige har utarbetats i nästan alla kommuner (94 %). Under 2018 rapporterades det till fullmäktige oftast om kommuninvånarnas levnadsförhållanden, livsmiljöns sundhet, befolkningens hälsotillstånd och levnadssätten. Rapporteringen om befolkningens livskompetens hade ökat mest. 

Sammankopplandet av målen för främjandet av välfärd, hälsa och säkerhet med kommunens verksamhet förverkligas dock bara delvis. Endast ungefär hälften av kommunerna hade i sina verksamhets- och ekonomiplaner fastställt indikatorer och nyckeltal, med hjälp av vilka uppnåendet av målen för främjandet av välfärd, hälsa och säkerhet följs upp. Beslutens effekter på befolkningens välfärd, hälsa och säkerhet bedöms på förhand bara i ett fåtal kommuner. År 2019 hade endast 28 procent av kommunerna fattat beslut om att införa ett förfarande för förhandsbedömning av beslut som inverkar på befolkningens välfärd, hälsa och säkerhet. 

Regionalt har främjandet av välfärd, hälsa och säkerhet förverkligats på varierande sätt. Sektorsövergripande samarbete i regionerna förutsätter strukturer som möjliggör och stöder gemensamt ansvarstagande och gemensam arbetsfördelning mellan olika aktörer för att uppnå välfärdsmålen. Aktörer har bl.a. varit sjukvårdsdistrikten, kompetenscentrumen inom det sociala området, landskapsförbunden och regionförvaltningsverken. Exempelvis den roll som enheterna inom primärvården har i egenskap av aktörer för främjande av välfärd, hälsa och säkerhet varierar på så sätt att en del av enheterna har ett brett samarbete med kommunerna, en del har avgränsat verksamheten till att gälla endast samarbete med primärvården och en del av enheterna inom primärvården har inte alls till uppgift att främja välfärd, hälsa och säkerhet. 

I planerna för ordnandet av social- och hälsovården synliggörs också främjandet av välfärd, hälsa och säkerhet på olika sätt i olika områden. I bästa fall får prioriteringarna när det gäller främjande av välfärd, hälsa och säkerhet synlighet, och planen stöder arbetet med att främja välfärd, hälsa och säkerhet i kommunerna. Allmänt taget är det dock en utmaning att följa upp planen och de mål som uppställs i den. Likaså kan det konstateras att den roll som kompetenscentrumen inom det sociala området och landskapsförbunden har i egenskap av aktörer för främjande av regional välfärd och hälsa varierar. Regionförvaltningsverken har utsett kontaktpersoner för främjande av hälsa, vilka genom nätverksbaserat arbete har arbetat för en enhetligare verksamhet. 

Till stöd för planeringen och uppföljningen av främjandet av den regionala välfärden, hälsan och säkerheten har det utarbetats regionala välfärdsberättelser och välfärdsplaner. Arbetet har samordnats av t.ex. landskapsförbunden, sjukvårdsdistrikten, kompetenscentrumen inom det sociala området och regionförvaltningsverken. Den regionala välfärdsberättelsen och välfärdsplanen samlar de viktigaste temana på lokal nivå. Berättelsen upprepar inte i detalj alla frågor som kommunerna identifierat, utan informerar med regional sakkunskap allmänt om det viktigaste i nuläget i kommunerna. Regionala välfärdsberättelser har utarbetats i nästan alla regioner. 

Arbetet med regionala välfärdsberättelser befinner sig i ett utvecklingsskede. Det är bl.a. viktigt att utveckla säkerställandet av ett sektorsövergripande perspektiv samt bättre utnyttjande av den samlade kunskapsbasen rent konkret vid uppställandet av mål, riktandet av åtgärder och uppföljningen av dem. Det har funnits brister vid genomförandet av dessa. Dessutom har det inte ännu varit möjligt att på bästa möjliga sätt utnyttja möjligheterna med den regionala berättelsen för att identifiera skillnader i välfärd och hälsa mellan befolkningsgrupperna. Kommunförbundet har samarbetat med de regionala aktörerna i utvecklandet av ett verktyg för elektroniska välfärdsberättelser för att det ska motsvara de regionala behoven. 

2.16.5  Tillgången till social- och hälsovårdstjänster och tjänsternas tillgänglighet

När det gäller tillgången till social- och hälsovårdstjänster är det viktigt huruvida tjänsterna är tillgängliga på ett jämlikt sätt såsom förutsätts i grundlagen. Tillgängligheten bedöms utifrån de faktiska möjligheterna att använda tjänsterna t.ex. till följd av långa avstånd, tillgänglighet, ekonomiska omständigheter eller någon annan motsvarande omständighet. I fråga om social- och hälsovårdstjänsterna varierar både tillgången och tillgängligheten mellan olika regioner och olika befolkningsgrupper. Inom den offentliga social- och hälsovården råder kronisk personalbrist, vilket återspeglas som problem med tillgången till tjänster på basnivå (Social- och hälsovårdstjänster i Finland 2018 – Expertutvärdering. THL 2020, på finska). När det gäller tillgängligheten har man under de senaste åren tagit betydande steg framåt t.ex. tack vare Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/2102 om tillgänglighet avseende offentliga myndigheters webbplatser och mobila applikationer (nedan tillgänglighetsdirektivet) och det utvecklingsarbete som hänför sig till tillgängligheten. Trots detta befinner sig Finland ännu långt ifrån en situation där alla på ett jämlikt och tillgängligt sätt kan få tillgång till sina social- och hälsovårdstjänster t.ex. oberoende av socioekonomisk ställning, funktionsnedsättning eller etnisk bakgrund. 

Stora regionala skillnader och skillnader mellan befolkningsgrupperna i tillgången till social- och hälsovårdstjänster är ett av de största problemen i servicesystemet (Peruspalvelujen tila 2020, FM 2020). De regionala skillnaderna i tillgången till och innehållet i tjänsterna beror bl.a. på tillgången på personal, servicenätet, skillnader i befolkningsstrukturen och den ekonomiska bärkraften hos den aktör som har organiseringsansvaret. Exempelvis finns det relativt sett fler läkare och socialarbetare i huvudstadsregionen och i andra stora städer än i perifera och glest befolkade områden. Däremot finns det i huvudstadsregionen och befolkningskoncentrationerna t.ex. fler serviceanvändare med utländsk bakgrund, av vilka under hälften uppgav att de alltid fått kontakt med hälso- och sjukvården och att de fått tillträde till undersökningar på ett smidigt sätt.  

De socioekonomiska skillnaderna i användningen av tjänsterna är uppenbara. Bland låginkomsttagarna var andelen personer som uppgav att behovet av medicinsk vård inte tillgodosågs mer än två gånger större än bland höginkomsttagarna. Inom hälso- och sjukvården består skillnaderna huvudsakligen av skillnader i användningen av privata tjänster och företagshälsovårdstjänster, även om läkartjänsterna verkar ha förändrats i en mer inkomstneutral riktning. De som använder företagshälsovården och de som har privata sjukförsäkringarna tillhör huvudsakligen de övre socioekonomiska grupperna. De får vård snabbare, eftersom det också finns andra tjänster än den offentliga sektorns tjänster att välja mellan. Däremot använder personer som hör till de lägre socioekonomiska grupperna och äldre personer i huvudsak offentliga tjänster och blir därför tvungna att vänta längre på att få tillgång till tjänsterna. (OECD State of Health in EU: landrapport för Finland 2019.) Även om användningen av sjukhustjänster fördelar sig på motsvarande sätt som sjukfrekvensen, finns det också skillnader i vårdinnehållet mellan olika sociala grupper. (Suomalaisten hyvinvointi 2018, THL 2019, på finska.) 

När det gäller socialvården har befolkningens förtroende för tillgången till tjänster enligt behov minskat under de senaste tio åren, trots att situationen i Finland generellt sett är god. Man litar minst på tillgången till äldreomsorg. De som behöver och använder en stor mängd tjänster förhåller sig mer kritiskt än andra grupper till tillgången till tjänster. (Sosiaalipalvelut väestön ja asiakkaiden arvioimana, THL 2016, på finska). Det att förtroendet har minskat kan förklaras av nedskärningar i de universella tjänsterna, dvs. sådana tjänster som tillhör alla, och av regionala skillnader i utbudet av och tillgången till tjänster. Det förekommer också dröjsmål och regionala skillnader när det gäller att träffa en yrkesutbildad person inom socialvården och i tillgången till tjänster, eftersom tillgången på socialarbetare varierar mellan regionerna. Inom socialvården förekommer det dessutom allt oftare att servicebehovet inte tillfredsställs t.ex. när det gäller tjänster för äldre (enkät). Att basservicen inte fungerar har ökat behovet av specialtjänster och höjt kostnaderna för hela systemet (Social- och hälsovårdstjänsterna i Finland 2018 – Expertutvärdering. THL 2020, på finska). För att förbättra situationen gjordes det ändringar i socialvårdslagen 2015. Syftet med ändringarna var att överföra servicestrukturen och tyngdpunkten inom socialvården till tjänster i ett tidigt skede. I Finland finns det dessutom en gemensam syn om att tjänster i allt högre grad bör tillhandahållas i klientens hem, så det finns goda exempel på utvecklande av nya typer av tjänster. 

Målet att hälsovårdstjänsterna ska användas utifrån behov och på ett jämlikt sätt verkar inte till alla delar uppnås i Finland. Nästan 4 procent av finländarna uppgav 2017 att deras behov av medicinsk vård inte tillgodosågs på grund av ekonomiska skäl, geografiska hinder eller väntetiderna. Motsvarande siffra inom hela EU var i genomsnitt något över 3 procent. Som överlägset vanligaste orsak till att behoven inte tillgodosågs uppgav finländarna de långa väntetiderna. (Eurostat, Health care.) Enligt OECD är de viktigaste punkterna som behöver utvecklas tillgången till primärvårdstjänster, dvs. långa väntetider för icke-brådskande vård samt samordningen mellan primärvårdsproducenterna och sjukhusen (OECD State of Health in EU: landrapport för Finland 2019). Enligt Institutet för hälsa och välfärd finns det problem framför allt när det gäller möjligheten att få träffa en läkare inom primärvården (Social- och hälsovårdstjänster i Finland 2018 – expertbedömning). THL 2020, på finska). Eftersom tjänsterna i vissa kommuner är bristfälliga och väntetiderna långa, kan producenterna inom primärvården inte alltid agera portvakter, utan patienterna söker sig ibland direkt till specialiserad sjukvård och jourpoliklinikerna, även om sådana besök ofta kan vara onödiga. 

2.16.6  Social- och hälsovårdstjänsternas kvalitet och verkningsfullhet

Datainnehållet i och aktualiteten hos de nationella informationsresurserna förbättras, eftersom det endast finns begränsad tillgång till riksomfattande information om tjänsternas kvalitet och verkningsfullhet samt i synnerhet om användningen och tillgången till socialservice. (Peruspalvelujen tila 2020, FM 2020, på finska). På basis av tillgängliga uppgifter är kvaliteten på social- och hälsovårdstjänsterna i regel god och de kunder som fått tillgång till hälso- och sjukvårdstjänster är nöjda med de tjänster de fått. Däremot måste den preventiva och den främjande verksamheten utvecklas. Enligt OECD är sådan dödlighet som det hade varit möjligt att förebygga genom preventiva folkhälsomässiga åtgärder något vanligare i Finland än i genomsnitt i EU (OECD State of Health in EU: landrapport för Finland 2019). 

Kvaliteten på social-och hälsovårdstjänsterna samt patient- och klientsäkerheten varierar från region till region. Variationen kan delvis förklaras av de knappa resurserna eller bristen på personal. Också OECD har fäst uppmärksamhet vid variationer i tjänsternas kvalitet (OECD State of Health in EU: landrapport för Finland 2019). När det gäller t.ex. läkemedelsbehandling är det känt att praxis inom olika regioner varierar när det gäller såväl förskrivningen av läkemedel som användningen av sjukhusläkemedel och att jämlikheten mellan patienterna inte tillgodoses. Det är också känt att t.ex. antalet patientskadeanmälningar varierar mellan sjukvårdsdistrikten – delvis på grund av skillnader i verksamhetskulturen. Utifrån de uppgifter som finns till förfogande ser antalet patientskador dock ut att ha ökat med mer än tre procent i Finland mellan 2015 och 2018. De vanligaste patient- och klientsäkerhetsproblemen är avvikelser i medicineringen, eftersom endast ungefär hälften av läkemedelsbehandlingarna genomförs som planerat. (Suomalaisten hyvinvointi 2018, THL 2019, på finska.) Under de senaste åren har tillsynsmyndigheterna när det gäller klientsäkerheten fäst särskild uppmärksamhet vid missförhållanden i tjänsterna för äldre, tjänsterna för personer med funktionsnedsättning och vården utom hemmet inom barnskyddet samt vid det ökade antalet klagomål och kontakter. 

Välfärdsstatens värdegrund är fortfarande stark i Finland. Majoriteten av befolkningen upplever att systemets finansieringsbas även framöver åtminstone i huvudsak ska basera sig på offentliga skattemedel. De offentliga hälsovårdstjänsterna får det starkaste understödet. (Suomalaisten hyvinvointi 2018, THL 2019, på finska.) Majoriteten litar på att servicen fungerar väl, tillgången till den och personalens yrkesskicklighet och kompetens. Dessutom anser man att socialservicen kan bidra till att öka jämlikheten och rättvisan i samhället. (Sosiaalipalvelut väestön ja asiakkaiden arvioimana, THL 2016, på finska). I Institutet för hälsa och välfärds enkät om kundtillfredsställelse från 2018 uppgav de svarande att det var problematiskt att få tillgång till tjänster vid hälsovårdscentralen, men de var nöjda med tjänsterna när de väl hade fått dem. 

2.16.7  Utvärdering av olika social- och hälsovårdstjänster

2.16.8  Situationen för befolkningens välfärd, hälsa och säkerhet

Majoriteten av befolkningen mår bra mätt enligt livskvaliteten och den upplevda hälsan. Ökningen av skillnaderna i dödligheten mellan inkomstgrupperna verkar ha avstannat och dessutom har skillnaderna i den förväntade livslängden mellan könen minskat under de senaste årtiondena. (Suomalaisten hyvinvointi 2018, THL 2019, på finska.) 

Finländarna rapporterar dock oftare än andra européer om funktionshinder, och därför har finländare färre friska levnadsår än andra EU-medborgare. Betydande sjukdomsgrupper som försämrar befolkningens funktionsförmåga och orsakar förtida dödlighet är de kroniska folksjukdomarna, mentala problem och smittsamma sjukdomar. Under 2017 berättade tre av fem av dem som fyllt 65 år att de lider av minst en kronisk sjukdom, vilket är mer än genomsnittet i EU. De flesta äldre personer kan fortsätta leva ett självständigt liv, men ungefär en av åtta berättade dock att de upplever begränsningar i de dagliga basfunktionerna, t.ex. när det gäller att klä på eller av sig och att äta och att de behöver hjälp med dem. 

Bedömningar visar att nästan 40 procent av alla dödsfall i Finland kan förklaras med beteenderelaterade riskfaktorer, såsom risker relaterade till kosten, rökning, alkoholbruk och fysisk inaktivitet. De kostrelaterade riskerna kan förklara ca 20 procent (11 000) av alla dödsfall, vilket är något högre än genomsnittet i EU. Alkoholkonsumtionen har minskat, men mer än en tredjedel av de vuxna uppgav att de periodvis använder rikligt med alkohol. Denna siffra överskrider klart genomsnittet inom EU (20 %). Antalet överviktiga vuxna har ökat: andelen överviktiga är 20 procent (i EU i genomsnitt 15 %). Dessutom röker 14 procent av de vuxna i Finland dagligen – andelen har sjunkit och underskrider det nuvarande genomsnittet inom EU på 19 procent. (Landsrapport, OECD, 2019). 

Även om välfärden bedöms ha förbättrats under de senaste åren, har det funnits regionala skillnader eller stödet har varit otillräckligt i förhållande till utmaningarna. Fortfarande är man mest bekymrad för de unga personer och barnfamiljer som behöver stöd och för dem som har många problem. Under de fem senaste åren har välmåendet hos dem som behöver många tjänster inte förbättrats nämnvärt. (Sosiaalibarometri SOSTE 2019, på finska). Särskilda problem förekommer också när det gäller tjänster för personer som står utanför arbetslivet och lågutbildade personer. Det finns också stora sociala skillnader när det gäller användningen av tjänsterna. Arbetande och vältutbildade personer använder mycket förebyggande tjänster, men de som har det sämst ställt skulle dra mest nytta av dem. 

I fråga om den förväntade livslängden finns det fortfarande ojämlikheter i Finland som hänför sig till både kön och socioekonomisk ställning. Det finns hälsoskillnader mellan de socioekonomiska grupperna t.ex. i fråga om den upplevda hälsan, mentala hälsan, långtidssjukfrekvensen och munhälsan. Det finns också skillnader i levnadsvanorna, och därför är t.ex. övervikt vanligare i de lägre socioekonomiska grupperna. Den förväntade livslängden för de lägst utbildade 30-åriga männen var 2016 ca 5,5 år kortare än för de högst utbildade. Denna skillnad i den genomsnittliga livslängden som hänför sig till utbildningsnivå var mindre för kvinnor, dvs. 3,5 år. 

Sådana skillnader i den förväntade livslängden i Finland som har att göra med socioekonomiska faktorer beror i stor utsträckning på hur utsatta olika personer är för olika riskfaktorer och levnadsvanor, såsom rökning, sämre matvanor och högre antal överviktiga, vilket är vanligare bland lågutbildade. För unga män och män i arbetsför ålder är dödligheten vid olycksfall flera gånger större än bland kvinnor. Skillnaderna är särskilt stora om man jämför antalet förlorade levnadsår för män i socioekonomiskt svag ställning med kvinnor i god ställning. Att dricka i berusningssyfte och utslagning är betydande faktorer bakom olycksfall. Den skillnad i den förväntade livslängden som hänför sig till utbildningen är också kopplad till skillnader i inkomst och levnadsstandard, som kan påverka hur utsatt någon är för andra riskfaktorer och tillgången till hälso- och sjukvård. 

Ojämlikheten i fråga om välfärd, hälsa och säkerhet uppträder också mellan geografiska områden. Enligt en nationell expertutvärdering av Institutet för hälsa och välfärd har skillnaderna mellan regionerna i fråga om sjukfrekvens förblivit tydliga, trots att befolkningens hälsa har förbättrats i hela landet. (Social- och hälsovårdstjänsterna i Finland 2018 – Expertutvärdering. THL 2020). Antalet förlorade levnadsår till följd av förtida dödlighet har dock minskat inom alla sjukvårdsdistrikt. 

Det finns regionala skillnader i vaccineringstäckningen och den släpar efter i vissa regioner. Nästan alla barn (99 procent) har vaccinerats mot difteri, stelkramp och kikhosta och 96 procent av barnen har vaccinerats mot mässling. I vissa regioner är täckningsgraden dock mindre än 85 procent, vilket avsevärt ökar risken för epidemier. Antalet fall av mässling är fortfarande litet (färre än 20 under 2017–2018), men mässling förekommer igen i Finland. Endast under hälften av de finländare som är minst 65 år gamla har fått influensavaccin, vilket är rejält under WHO:s rekommendation på 75 procent. En stor majoritet av finländarna (87 %) upplever att deras egen säkerhet är god. Ändå är olycksfall och olyckor den främsta dödsorsaken och orsakar en förlust av friska levnadsår ända upp till den sena medelåldern, och sett till alla åldersgrupper är det den fjärde vanligaste dödsorsaken. År 2018 dog det 2 600 personer i Finland till följd av olycksfall, av dessa dog 2 250 (87 %) hemma och på fritiden. Av kvinnor i parförhållanden uppger 30 procent att de har utsatts för våld av en nuvarande eller tidigare partner. Det finns regionala brister i tillgången till sådana program för avbrytande av våld som är riktade till dem som utövar våld i nära relationer. 

2.16.9  Utvecklings-, forsknings- och utbildningsverksamhet inom social- och hälsovården

Olikheterna i författningsgrunden för utvecklings-, forsknings- och utbildningsverksamheten inom socialvården och hälso- och sjukvården och i utvecklingsarbetets kultur har lett till betydande skillnader i utveckling-, forsknings- och utbildningsverksamheten mellan hälso- och sjukvården och socialvården. 

Det finns även stora regionala skillnader i satsningen på utvecklingsverksamheten inom social- och hälsovården. Den är inte överallt tillräckligt integrerad i utvecklandet av serviceverksamheten. 

Kompetenscentrumen inom det sociala området har sedan 2001 skapat och upprätthållit en rikstäckande regional samarbetsstruktur i syfte att främja baskompetensen och specialkompetensen inom det sociala området samt regionalt samarbete inom det sociala området för att säkerställa specialservice och specialisttjänster. Kompetenscentrumen har vid sidan av de regionala ledningsgrupperna för det nationella utvecklingsprogrammet för social- och hälsovården agerat regionala samordnare av utvecklingsprogrammet och samordnare av nätverken. Det nätverksbaserade och multiprofessionella arbetssättet har stött både forskningen och utvecklingen inom det sociala området och kontakten mellan forsknings- och utvecklingsverksamheten på det sociala området och andra områden. De förhållandevis små resurserna hos kompetenscentrumen inom det sociala området har dock begränsat deras möjligheter att på ett övergripande sätt i större utsträckning verka som aktörer som förenar forskning och praktiskt arbete. Kompetenscentrumen inom det sociala området har i varierande grad samarbetat med utvecklingsenheterna för primärvården. 

Situationen för de primärvårdsenheter som avses i hälso- och sjukvårdslagen varierar betydligt från sjukvårdsdistrikt till sjukvårdsdistrikt. Eftersom primärvårdsenheterna inte har särskild finansiering har verksamheten inom flera sjukvårdsdistrikt begränsats eller lagts ned på grund av kommunernas ekonomiska situation. Vid utgången av 2019 hade de flesta sjukvårdsdistrikt utvecklingsverksamhet inom primärvården. I vissa sjukvårdsdistrikt har utvecklingen av primärvården och socialvården sammanfogats till en organisation, och i andra sjukvårdsdistrikt har utvecklingen av hälsa och välfärd sammanfogats med utvecklingen av primärvården. Dessutom har olika kommuner och samkommuner som producerar tjänster på basnivå i varierande grad egen utvecklingsverksamhet inom primärvården och socialvården och strukturer för den. 

Enligt 42 § 2 mom. i hälso- och sjukvårdslagen ska sjukvårdsdistrikten inom ett specialupptagningsområde tillsammans sörja för den styrning och rådgivning som de kommuner och sjukvårdsdistrikt som hör till samma specialupptagningsområde behöver vid organiseringen av utvecklandet av den specialiserade sjukvården. Det finns dock inte mer omfattande reglering om utvecklandet av den specialiserade sjukvården, och det har endast samlats in en liten mängd information om utvecklingsarbetet inom den specialiserade sjukvården. 

Inom socialvården saknas sådana verksamhetsenheter som motsvarar universitetscentralsjukhusen och som skulle sammanföra den vetenskapliga forskningen, den vetenskapliga yrkesutbildningen och det praktiska arbetet inom social arbete. De universitet som erbjuder utbildning i socialt arbete har för sin del strävat efter att förbättra situationen genom att i anslutning till sig grunda undervisnings- och forskningscentrum, genom vilka man utöver utbildningen av socialarbetare på universitetsnivå har kunnat svara mot arbetslivets behov av forsknings-, utvecklings- och innovationsverksamhet. 

Såsom det beskrivs i kapitel 2.4.9.1 betalas det till universiteten och flera olika serviceproducenter ersättning av statens medel för de kostnader som orsakas av flera olika utbildningar inom hälso- och sjukvården. När det gäller utbildning inom socialvårdsområdet är det möjligt att med statens medel endast ersätta universiteten för de kostnader som orsakas av specialiseringsutbildningen inom socialt arbete. Till skillnad från den hälsovetenskapliga forskningen fanns det under lång tid inte någon motsvarande statlig finansiering riktad till forskningsverksamhet inom socialvården. En ändring av socialvårdslagen som gäller detta trädde dock i kraft den 1 september 2020. Ändringen bedöms stärka den forskningsbaserade verksamhetskulturen inom det sociala arbetet. Med hjälp av den bedömer man att det är möjligt att utveckla arbetsmetoder som baserar sig på forskningsrön och stödja forskarkarriärer i socialt arbete. Dessutom bedöms det bli möjligt att i högre grad än tidigare rikta forskningen i socialt arbete mot servicesystemet, vilket ger ökad kunskap framför allt om tjänsternas genomslagskraft. 

När det gäller de statliga ersättningarna för utbildning och forskning inom social- och hälsovården är det dock fortfarande motiverat att utvärdera hur de kan samordnas bättre än för närvarande och vilka eventuella andra ändringsbehov som finns. Fastställandet av en ändamålsenlig helhetsstruktur kräver omfattande beredningsarbete, som också förutsätter att de finansiella aspekterna beaktas och samordnas med undervisnings- och kulturministeriets förvaltningsområde för att bl.a. utreda behoven inom yrkeshögskoleutbildningen. 

2.16.10  Beredskap och förberedelser inom social- och hälsovården

De hotbilder som gäller beredskap och förberedelser inom social- och hälsovården är för närvarande i regel sådana att de överskrider gränserna för sjukvårdsdistrikten och landskapen. Kommuner, sjukvårdsdistrikt och andra samkommuner ansvarar för sin egen beredskapsplanering och sina egna förberedelser. Systemet är splittrat och det finns inga heltäckande bestämmelser om samordning av beredskap och förberedelse eller gemensam beredskapsplanering. I olika störningssituationer är det svårt att sammanställa en aktuell lägesbild på grund av att det finns flera anordnare. Regionförvaltningsverken spelar en viktig roll i olika störningssituationer när det gäller sammanställningen av en lägesbild utifrån uppgifter från kommunerna. 

Covid-19-pandemin har visat att ledningen av situationen förutsätter att det finns en uppdaterad lägesbild av social- och hälsovården. Under pandemin våren 2020 skapades och upprätthölls lägesbilden i fråga om hälso- och sjukvården huvudsakligen av de fem sjukvårdsdistrikt som är huvudmän för ett universitetssjukhus. Med hjälp av antalet patienter som togs in på vårdavdelning vid centralsjukhusen och akutsjukhusen inom primärvården och antalet patienter som togs in på intensivvårdsavdelning var det möjligt att följa hur snabbt epidemin spreds samt belastningen och kapaciteten inom hälso- och sjukvården med anledning av epidemin i olika delar av landet. Antalet patienter som avlidit i covid-19 inom den specialiserade sjukvården, primärvården och vårdenheterna samlades in som en del av enkäten om lägesbilden inom den specialiserade sjukvården. Uppgifterna samlades dagligen in från alla sjukvårdsdistrikt på den enkätplattform som Institutet för hälsa och välfärd skapat med tanke på covid-19-pandemin. 

Lägesbilden av socialvården samlades varje vecka in från kommunala aktörer med hjälp av regionförvaltningsverken. Sammanställandet av en lägesbild av resurserna och belastningen inom primärvården slogs samman med insamlingen av uppgifter inom socialvården. Institutet för hälsa och välfärd sammanställde uppgifter som beskriver verksamheten inom primärvården från AVO-HILMO-registret och hjälpte efter den inledande fasen till med att analysera de öppna svaren i materialet. Under epidemin genomförde social- och hälsovårdsministeriet också separata enkäter om bl.a. antalet personer som insjuknat och antalet personer som avlidit vid socialvårdens enheter samt om utnyttjandet av digitaliseringen inom social- och hälsovårdstjänsterna. 

I samband med omfattande störningssituationer, såsom olyckor, räcker resurserna för ett sjukvårdsdistrikt eller en kommun ofta inte till för att hantera situationen och det behövs hjälp från andra regioner. Därför är enhetliga verksamhetsmodeller viktiga. Betydelsen av en riksomfattande helhet och enhetliga verksamhetsmodeller framhävs i myndighetssamarbetet. Exempelvis Nödcentralsverket är verksamt på riksnivå och de olika nödcentralerna kan också ta emot nödsamtal från andra regioner. 

Inom social- och hälsovården finns det i störningssituationer och undantagsförhållanden utvidgade och nya uppgifter som ska skötas. Kritiska funktioner och tjänster inom hälso- och sjukvården är beroende på situation t.ex. prehospital akutsjukvård, jour, tjänster i anslutning till laboratorier och bilddiagnostik, vaccinationer, omhändertagande av avlidna och läkemedelsförsörjning. Inom hälso- och sjukvården har som riskfaktorer i olika störningssituationer identifierats bl.a. problem i anslutning till tillgången till för hälso- och sjukvården kritiska förbrukningsartiklar, läkemedel och läkemedelsråvaror. Problemen accentueras t.ex. i en pandemisituation, då det behövs snabb diagnostik dygnet runt, specialmediciner, riksomfattande enhetliga principer och resurser för att vårda stora mängder patienter. 

Kritiska funktioner inom socialvården är t.ex. socialjour, barnskydd, utkomststöd, institutions- och boendeservice och service som tillhandahålls i hemmet samt bedömning av servicebehovet för exponerade personer som har varit inblandade i situationen. Socialvården ska med stöd av räddningslagen förbereda sig på att inrätta och sköta evakueringscentraler eller inkvartering, beklädnad, och matförsörjning i mindre skala. Socialvården saknar en lagstiftning som motsvarar lagstiftningen inom hälso- och sjukvården och som styr kommunerna till samarbete även när det gäller beredskap och förberedelse. På grund av de betydande skillnaderna i storlek, regionala förhållanden och sätt att organisera tjänster mellan de kommuner som ordnar socialvård är de som behöver hjälp inte i en jämlik ställning för närvarande. Även tillvägagångssätten och beredskapen i anslutning till kommunernas förberedelse varierar betydligt (bl.a. Rapeli 2017). 

2.16.11  Köpta tjänster inom social- och hälsovården

I den gällande lagstiftningen finns för närvarande inte sådana noggrant avgränsade bestämmelser om anskaffning av social- och hälsovårdstjänster i form av köpta tjänster som till alla delar uppfyller förutsättningarna i 124 § i grundlagen. Bestämmelserna i 4 § i lagen om planering av och statsunderstöd för social- och hälsovården har dock tolkats och tillämpats allmänt av kommunerna och tillsynsmyndigheterna så att paragrafen har ansetts möjliggöra omfattande anskaffningar av social- och hälsovårdstjänster i form av köpta tjänster och med servicesedlar med undantag för de uppgifter som innehåller utövande av offentlig makt. Med stöd av bestämmelsen har det ansetts vara möjligt att skaffa också en betydande mängd sådana tjänster som betraktas som faktisk förvaltningsverksamhet, såsom hemservice, hemvård, boende- och institutionsservice, familjevård och institutionsvård inom barnskyddet, mottagningsbesök hos läkare, mun- och tandvårdstjänster, kirurgiska ingrepp, trots att dessa uppgifter inte har förtecknats i detalj i lagen eller trots att det i motiveringen till lagen inte har motiverats hur ändamålsenlig en överföring av en uppgift ska vara för varje uppgift som överförs. Även servicesedlar har tagits i bruk på samma sätt som i fråga om de köpta tjänsterna inom de tjänster som betraktas som faktisk förvaltningsverksamhet och som beskrivs ovan. 

Kommunerna har med stöd av den nämnda bestämmelsen i 4 § i lagen om planering av och statsunderstöd för social- och hälsovården även genomfört totala utläggningar, där t.ex. en hel hälsostations verksamhet, hela kommunens social- och hälsovård eller hela sjukvårdsdistriktets verksamhet har överlåtits till att skötas av en privat tjänsteproducent. I utläggningsfall har de uppgifter i kommunen som inbegriper utövning av offentlig makt skötts av tjänsteläkare och tjänsteinnehavare inom socialvården. 

I viss mån har gränsen mellan faktisk förvaltningsverksamhet och utövning av offentlig makt varit diffus eller svår att definiera. Privata producenter av köpta tjänster har i själva verket inom hälso- och sjukvården gjort t.ex. bedömningar av vårdbehovet och uppgjort vårdplaner, eftersom detta har ansetts ingå i sådan vård av en patient som betraktas som faktisk förvaltningsverksamhet. Hälso- och sjukvården skiljer sig från socialvården bl.a. i fråga om att en klient inom socialvården ska ges ett överklagbart förvaltningsbeslut när ett beslut om att tillhandahålla en tjänst fattas, medan de vårdbeslut som en läkare inom hälso- och sjukvården fattar i anslutning till vården inte är överklagbara förvaltningsbeslut. I praktiken är det sällan ändamålsenligt att särskilja bedömningen av vårdbehovet och vårdbeslutet från den egentliga vården, eftersom dessa sker vid samma mottagningsbesök (t.ex. ställande av en öroninflammationsdiagnos, givande av vårdanvisningar i anslutning till den och utfärdande av ett läkemedelsrecept). 

Den bedömning av behovet av socialservice som genomförs på individnivå inom socialvården är för sin del så nära knuten till beslutsfattandet om beviljande av service och utarbetandet av en klientplan preciserar å sin sida innehållet i de tjänster som tillhandahålls på grundval av beslutet att också dessa kan anses ha drag av utövning av offentlig makt. I en utredning (47/2019) som social- och hälsovårdsministeriet beställt utreddes utövningen av offentlig makt inom det sociala arbetet och de rättsliga tolkningarna i anslutning till detta. Enligt utredningen råder det viss oklarhet om i synnerhet under vilka förutsättningar och till vilka delar sådana uppgifter som det föreskrivs om i socialvårdslagen kan överföras till aktörer utanför den offentliga förvaltningen. Enligt gällande rättspraxis är uppgifterna inom socialvården offentliga förvaltningsuppgifter, och en överföring av dem på privata tjänsteproducenters ansvar förutsätter uttryckliga bestämmelser. Frågor som togs upp i utredningen var klienternas rättsskydd vid ordnande av rådgivning och handledning i enlighet med socialvårdslagen samt socialvårdens övergripande arbetsprocess, där utövningen av offentlig makt och tjänsteverksamheten går in i varandra, vilket gör det oändamålsenligt att dela upp dessa på olika aktörer. Av utredningen framgick det att kommunernas uppfattning om det övergripande klientansvaret för de yrkesutbildade personer inom socialvården som är verksamma i en myndighetsroll inte alltid är klar. I vissa kommuner har tjänsteverksamheten inom socialvården lagts ut på entreprenad så att det närmast är det beslutsfattande som ingår i socialvården som har blivit kvar inom kommunens egna verksamhet. Enligt utredningen är situationen rättsligt problematisk, eftersom bedömningen av servicebehovet är verksamhet som är nära knuten till beslutsfattandet och som inbegriper utövning av offentlig makt, och den inte kan lösgöras från den övriga myndighetsverksamheten utan uttryckliga bestämmelser, något som utan tvekan inte ingår vår gällande lagstiftning. Arrangemanget är också problematiskt med tanke på det praktiska arbetet, eftersom sambandet mellan bedömningen av servicebehovet, beslutsfattandet och det planmässiga arbetet på detta sätt bryts. 

För närvarande har det i synnerhet i samband med s.k. totala utläggningar förkommit sådana situationer där den kommun eller samkommun som har lagt ut tjänsterna på entreprenad inte längre de facto själv har kunnat anses ansvara för beslutanderätten och styrningen i anslutning till organiseringsansvaret, såsom tillgången till tjänster på lika villkor eller fastställandet av behovet av tjänster samt tjänsternas mängd och kvalitet. Detta kan ha påverkat både säkerställandet av tillgången till tjänster och kostnaderna för tjänsterna. I samband med de totala utläggningarna har det varit möjligt att organisera uppgifterna i anslutning till utövningen av offentlig makt genom olika skenarrangemang som inte tryggar genomförandet av principerna om tjänsteansvar och god förvaltning. Dessutom har privata aktörer i praktiken kunnat genomföra t.ex. bedömningar av servicebehovet också till den del det hör till den offentliga sektorn i egenskap av anordnare. 

I den gällande lagstiftningen har det inte funnits bestämmelser om rätten för privata tjänsteproducenter att för produktion till tredje part (subdelegering) överföra lagstadgade social- och hälsovårdstjänster som kommunen eller samkommunen anskaffar av en privat tjänsteproducent med stöd av 4 § i lagen om planering av och statsunderstöd för social- och hälsovården. I praktiken har kommunerna skaffat hälso- och sjukvårdstjänster av privata läkarstationer, som ofta åtminstone i någon mån skaffar tjänster via underleverantörer, så att läkarna eller de andra yrkesutbildade personerna inom hälso- och sjukvården står i uppdragsavtalsförhållande (dvs. är underleverantörer) till den privata tjänsteproducenten, av vilken kommunen köper tjänsterna. I kommunens tjänsteproduktion är det allmänt att också t.ex. inhyrd personal från privata tjänsteproducenter används (t.ex. hyrläkare). Inhyrning av personal skiljer sig dock från utläggande på entreprenad så att det inte är fråga om anskaffning av serviceverksamhet utan om inhyrning av arbetskraft, där den inhyrda arbetstagaren arbetar under arbetsledning av den kommun som hyr arbetskraft. 

Som upphandlingsförfarande för köpta tjänster har i regel öppet anbudsförfarande använts men också förhandlat förfarande. I en del avtal har närmare bestämmelser om villkoren för utläggningen fastställts och i dem beaktas olika risker som är förknippade med verksamheten, såsom eventuella avbrottssituationer, men i en del av avtalen är villkoren på en mycket allmän nivå och ger mer rum för tolkning åt tjänsteproducenterna. 

I avtalen om utläggning har kommunerna nästan utan undantag ställt sina egna lokaler till tjänsteproducenternas förfogande, antingen genom hyresavtal eller genom koncession, och personalen har likaså övergått till anställning hos tjänsteproducenten enligt principen om överlåtelse av rörelse, i synnerhet när kommunen har lagt ut alla social- och hälsovårdstjänster eller en del av dem (t.ex. vissa hälsostationer). I dessa situationer har ibland också kommunens utrustning och redskap samt befintliga informationssystemlösningar ställts till förfogande för producenterna av köpta tjänster, antingen genom hyresavtal eller genom koncession. En del av kommunerna har också sålt de byggnader som använts vid produktionen av social- och hälsovårdstjänster i samband med utläggningen. I situationer där lokaler och utrustning har överförts till tjänsteproducenten kan kommunens möjligheter att ingripa i eventuella undantagstillstånd eller i situationer där avtal upphör (t.ex. i situationer där tjänsteproducenten går i konkurs eller avtalet sägs upp) vara svaga. Egendomen tillhör konkursboet eller någon annan än kommunen och kommunerna kan inte fortsätta tjänsteproduktionen utan att särskilt komma överens om saken. I praktiken har kommunens ställning i förhandlingssituationer varit svag, eftersom det åtminstone i de mindre kommunerna inte har funnits något annat alternativ. 

I utläggningssituationer har tjänsteproducenten också social- och hälsovårdspersonalen i sin tjänst. I konkurssituationer går det sannolikt att rekrytera tillbaka personalen till kommunens tjänst, eftersom arbetstagarna ofta har starka band till boningsorten och finländarnas vilja att flytta på grund av arbete är inte särskilt stor (personalens rörlighet har undersökts i utredningar som gjorts under de senaste åren, bl.a. Statistikcentralens kompletterande undersökning från 2016 i anslutning till arbetskraftsundersökningen och en enkätundersökning från 2018 som Nordea låtit göra). Kommunen har dock inte någon företrädesrätt att anställa personalen och personalen kan övergå till någon annan producent som köper verksamheten. Även i dessa situationer kan kommunens ställning vid förhandlingarna bli svag och således är utläggningssituationer till denna del förenade med risker. 

Kommunerna följer tjänsternas kvalitet och tjänsteproducenternas verksamhet på olika sätt. En del kommuner har förutsatt att de godkänner alla underleverantörsavtal. En del kommuner följer regelbundet upp tjänsteproduktionen bl.a. med hjälp av olika kvalitetskriterier. En del kommuner har t.ex. inrättat styrgrupper, där både kommunen och tjänsteproducenten är representerade. En del av avtalen är dock ganska generella och ger inte kommunen verkliga möjligheter att följa eller styra tjänsteproduktionen. I de avtal som har gåtts igenom har man dessutom förberett sig dåligt på eventuella risker. 

Utöver avtalens innehåll bör uppmärksamhet fästas vid planeringen, beredningen och den övriga förvaltningen av utläggningar samt övervakningen under avtalsperioden. Det finns ont om insamlade uppgifter om förvaltningen av de upphandlingar som genomförs i kommuner och samkommuner, men det finns tecken på att det finns rum för förbättring när det gäller upphandlingskompetens och upphandlingspraxis, även i stora kommuner. (Utilization of private purchasing best practices in procurement of services in Finnish municipalities - The case of housing services for the elderly. Väänänen E. 2017.). 

2.16.12  Räddningsväsendet

I en föränderlig omvärld är utmaningen för räddningsväsendet enhetlighet och effektivitet i förebyggandet av olyckor, tillräcklig beredskap för räddningsverksamhet i centrum som utvecklas kraftigt och i glesbygden samt riksomfattande effektivitet vid storolyckor, störningar och undantagsförhållanden, inklusive internationell räddningsverksamhet. 

Ansvaret för ordnandet av räddningsväsendet överfördes 2004 från enskilda kommuner till lagstadgat samarbete mellan kommunerna (det lokala räddningsväsendet). Detta har för sin del minskat de regionala skillnaderna i servicenivån inom räddningsväsendet. Räddningsväsendet är dock fortfarande ett kommunalt system där en stark kommunal självstyrelse i sista hand bestämmer servicenivån inom det lokala räddningsväsendet. De regionala kostnadsskillnaderna är stora. Fortfarande förekommer det olika produktionslösningar under liknande förhållanden, vilket kan förklara en del av kostnadsskillnaderna. 

De nuvarande styr- och ägarförbindelserna inom räddningsväsendet har lett till att det är svårt att skapa lösningar som resulterar i nationella och enhetliga verksamhetsmodeller, gemensamma informationssystem och ett enhetligt serviceutbud. Systemet för räddningsväsendet har blivit splittrat och det klarar inte tillräckligt effektivt av att svar mot de nationella eller regionala kraven på prestationsförmåga eller att genomföra stora nationella reformer. De nationella strategier som utarbetats vid centralförvaltningen har inte nått den regionala och den lokala förvaltningen. 

Ett förenhetligande av branschen kräver en effektivisering av den nationella styrningen. En enhetligare bransch kan bättre än i dagsläget producera och utveckla tjänster i samarbete med andra myndigheter och frivilliga aktörer för att säkerställa befolkningens säkerhet både på nationell och internationell nivå under alla förhållanden. 

Räddningsverkens tjänsteproduktion baserar sig på principen om närservice, dvs. tjänsterna tillhandahålls i regel där kunden är. Detta förutsätter ett fungerande och tillräckligt tätt nätverk av brandstationer samt ett fungerande samarbete med avtalsbrandkårer och andra aktörer. Räddningsväsendets närservice bör därför i huvudsak kvarstå som den är nu och åtminstone på nuvarande nivå, för att tillhandahållandet av snabb hjälp ska kunna säkerställas i olyckssituationer. Räddningsväsendet är utöver närservicen en riksomfattande organisation som leds, styrs och utvecklas av inrikesministeriet. Räddningsverken ska kunna ledas nationellt och de ska kunna samarbeta med varandra och andra myndigheter som deltar i räddningsväsendets uppgifter i alla säkerhetssituationer. 

För att effektivisera räddningsväsendets resursanvändning, stärka den nationella styrningen samt förbättra tillgången till tjänster och deras kvalitet krävs det en omorganisering av räddningsväsendet och dess styrsystem. 

För att man ska kunna svara på utmaningarna förutsätts det också att de strategiska målen för ansvarsområdet på statsrådsnivå fastställs systematiskt, att de nationella resurserna stärks, att tillräcklig finansiering tryggas, att ledningen och styrningen av ansvarsområdet stärks, att forsknings-, utvecklings- och utvärderingsverksamheten och den internationella verksamheten utvecklas samt att samarbetet mellan aktörerna inom branschen intensifieras. 

2.16.13  Språkliga rättigheter

För de kunder som använder social- och hälsovårdstjänster är det väsentligt hur de språkliga rättigheterna tillgodoses i praktiken. Viktiga faktorer med tanke på tillgodoseendet av de språkliga rättigheterna i praktiken är den språkliga minoritetens relativa andel av befolkningen i området, tillgången till språkkunnig personal, möjligheterna att ordna tjänster enligt språk samt olika styrmedel. 

Enligt Språkbarometern för åren 2004–2016 (Språkbarometern 2004–2016, Justitieministeriets publikation 52/2016) finns det relativt stora regionala skillnader i tillgodoseendet av de språkliga rättigheterna. Av de svenskspråkiga får social- och hälsovården bäst betyg i Österbotten och sämst betyg i Egentliga Finland. De regionala skillnaderna är störst när det gäller vissa hälsocentraltjänster. För de finskspråkiga är situationen den motsatta, bäst betyg ges i Egentliga Finland och sämst i Österbotten. De finskspråkiga är dock betydligt nöjdare med tjänsterna än de svenskspråkiga. De sektorsvisa skillnaderna är störst inom jourtjänsterna och inom avdelningsvården dygnet runt. 

Mer nöjd med de språkliga tjänsterna är man i områden där den språkliga minoriteten är stor. Den språkliga minoritetens andel och storlek har också betydelse vid rekryteringen av språkkunnig personal. Tillgången på språkkunnig personal är bäst på orter där en stor andel av befolkningen talar minoritetsspråket. Det finns inte tillräckligt med yrkesutbildade personer med kunskaper i svenska i Fastlandsfinland, och särskilt i huvudstadsregionen är situationen utmanande, vilket har lett till brister i tillgång till tjänster på det egna språket. 

Tillgodoseendet av samernas språkliga rättigheter inom social- och hälsovårdstjänsterna har i praktiken visat sig vara svårt (Regeringens berättelse om tillämpningen av språklagstiftningen 2017. Regeringens publikationsserie 9/2017). Detta beror bl.a. på brister i tillgången på samiskspråkig yrkesutbildad personal, gles bosättning och långa avstånd. Samerna är i allmänhet klart mer missnöjda med servicen och tillgången till service inom hembygdsområdet än genomsnittet i Finland (Heikkilä, Lydia m.fl. (2013): Saamelaisten hyvä elämä ja hyvinvointipalvelut, s. 97–157). Dessutom har man upplevt att vissa myndigheters attityd till de språkliga rättigheterna samt bristen på information försvårar tillhandahållandet av tjänster på samiska (Samebarometern 2016. Utredning om tjänster på samiska inom samernas hembygdsområde. Utredningar och anvisningar 39/2016, på finska och nordsamiska). 

Enligt den respons som kom in från den teckenspråkiga gemenskapen i samband med beredningen av regeringens språkberättelse 2017 fanns det vid tidpunkten för utarbetandet av berättelsen ingen enhetlig praxisen för ordnandet av tolkning inom social- och hälsovårdstjänsterna och det fanns oklarheter i fråga om ansvaret för ordnande av tolkning. Både kunderna som behöver tolkning och de anställda inom hälsovården var osäkra på vem som ansvarar för beställningen av teckenspråkstolk, i vilka situationer tolk ska beställas och vem som ska stå för tolkningskostnaderna. Enligt de utlåtanden som kom in var myndigheternas attityder gentemot de teckenspråkigas språkliga behov ofta nedlåtande eller negativa. Samtidigt har man framfört att en del av social- och hälsovårdstjänsterna till sin natur är sådana att det i stället för tolkning skulle behövas service på det egna språket. Detta gäller t.ex. för tjänster där klientrelationerna är långvariga och tjänster för sårbara grupper såsom terapitjänster för unga, vissa äldreomsorgstjänster, mentalvårdstjänster samt tjänster för barn, minnessjuka, invandrare och utslagna. Man har också lyft fram behovet av att översätta dokument till teckenspråk när den teckenspråkigas läskunnighet är begränsad. Det har också konstaterats att det finns ytterligare rum för förbättring i de teckenspråkigas tillgång till social- och hälsovårdstjänster. Tillgången hänför sig t.ex. till tidsbokning och kundservice. (Regeringens berättelse om tillämpningen av språklagstiftningen 2017. Regeringens publikationsserie 9/2017). 

Riksdagens grundlagsutskott har i flera utlåtanden fäst uppmärksamhet vid hur teckenspråkstolkning ordnas och genomförs. Till exempel har grundlagsutskottet i sitt utlåtande om regeringens årsberättelse 2019 hänvisat till sitt betänkande om förslaget till teckenspråkslag, där utskottet som exempel nämner att rätten att få av myndigheterna bekostad tolkhjälp vid behandlingen av ärenden som inleds på myndighetsinitiativ inte alltid tillgodoses, utan den som använder teckenspråk blir tvungen att själv ordna tolkhjälp (GrUB 10/2014 rd, s. 5/I). Med hänvisning till inkommen information påpekar utskottet att tolkning måste ordnas på behörigt sätt också exempelvis inom vård och skola (se även GrUU 22/2018, s. 2). Med tanke på att tolkning är av stor betydelse för jämlikhet och delaktighet bland teckenspråkiga understryker utskottet att läget måste följas upp noga om det görs ändringar som försämrar tolksituationen och att uppdagade brister måste åtgärdas (GrUU 2/2019 rd – B 3/2019 rd). 

Tillgodoseendet av de språkliga rättigheterna i praktiken har betydelse också inom räddningsväsendets tjänster. Forskningsrapporten Språkbarometern 2004–2016 (Språkbarometern 2004–2016, Justitieministeriets publikation 52/2016) visar att finskspråkiga är betydligt nöjdare med den språkliga servicen för kommunala och statliga tjänster än vad svenskspråkiga är. Skillnaderna är stora bl.a. i bedömningen av räddningsväsendets tjänster. Svenskspråkiga ger i medeltal räddningsverket betyget 7,3 och finskspråkiga ger betyget 9,1. De lokala och regionala skillnaderna är relativt stora. Enligt språkbarometern har de svenskspråkigas nöjdhet med räddningsverkens verksamhet minskat sedan 2012. Också i statsrådets språkberättelse från 2013 framgår det att medborgarna har upplevt brister i räddningsväsendets information och service vad beträffar nationalspråken (Statsrådets berättelse om tillämpningen av språklagstiftningen 2013). Detta är oroväckande eftersom en person i allmänhet redan befinner sig i en svag och sårbar situation när sådana tjänster behövs. Det kan vara svårt att kommunicera med räddningsverket också när man kan tala sitt eget språk, och om man i svåra och ibland t.o.m. livshotande situationer måste göra sig förstådd på ett annat språk, kan det vara nästan omöjligt. 

I språkberättelsen från 2013 behandlas också kraven på språkkunskaper för räddningsinstitutets personal. Med tanke på rekryteringen av personal med kunskaper i svenska inom räddningsväsendet är det väsentligt att det rekryteras tillräckligt många personer med kunskaper i svenska också till utbildningsprogrammen inom räddningsbranschen. 

För ordnandet av räddningsväsendet i kommunerna inom samernas hembygdsområde ansvarar för närvarande det lokala räddningsväsendet i Lappland. På webbplatsen för räddningsverket i Lappland, som ansvarar för tjänsteproduktionen, finns dock ingen information alls på samiska. Enligt det material som samlats in för beredningen av statsrådets språkberättelse 2013 hade Lapplands räddningsverk inte personal med kunskaper i samiska när berättelsen utarbetades, men i eventuella problemsituationer kunde tolkning ordnas antingen per telefon eller med hjälp av samiskspråkiga personer inom frivilliga brandkåren (Statsrådets berättelse om tillämpningen av språklagstiftningen 2013). Räddningsverket i Lappland har enstaka material på samiska när det gäller handledning och rådgivning i anslutning till förebyggandet av olyckor. Dessutom finns det samiskspråkiga versioner av mallarna för varningsmeddelanden. Inom räddningsverksamheten finns det inga tolkningsarrangemang för sådana situationer där kunden är samiskspråkig och vill använda sitt eget språk. 

Mot bakgrund av de omständigheter som nämns ovan finns det behov av att i räddningsväsendets tjänster fästa särskild vikt vid tillgodoseendet av de språkliga rättigheterna i praktiken samt vid övervakningen och styrningen av dem. Personer som använder räddningsväsendets tjänster kan vara särskilt sårbara och då är det viktigt att få service och hjälp på sitt eget språk. Vid rekrytering av personal inom räddningsväsendet och genom personalpolitiska åtgärder, såsom ordnande av utbildning, måste man också se till att personalen har tillräckliga språkkunskaper för skötseln av uppgifterna. 

2.16.14  Utgiftsutvecklingen inom basservicen

De nuvarande välfärdstjänsterna och övriga funktioner inom den offentliga sektorn har byggts upp under en tid när den ekonomiska utvecklingen var snabb och befolkningsutvecklingen gynnsam. De framtida tillväxtutsikterna är dock svaga i historiskt perspektiv. Möjligheterna till ekonomisk tillväxt försämras till följd av den kraftiga förändringen i befolkningsstrukturen i och med att den arbetsföra befolkningen minskar och andelen personer över 65 år avsevärt ökar. Samtidigt har nativiteten under de senaste åren börjat sjunka kraftigt. Förändringen i befolkningsstrukturen gör det således svårare att öka skatteinkomsterna, dvs. finansieringsbasen för de offentliga finanserna. Befolkningens stigande ålder leder samtidigt till ett betydande utgiftstryck, i synnerhet när det gäller tjänsterna för vård och omsorg. 

På grund av den måttliga ekonomiska tillväxten och det ökade utgiftstrycket räcker den offentliga ekonomins inkomster inte på lång sikt till för att täcka utgifterna. Inom den offentliga ekonomin finns ett hållbarhetsunderskott som trots anpassningsåtgärderna fortfarande är stort. Den offentliga ekonomin uppvisar ett strukturellt underskott samtidigt som förberedelserna för den framtida befolkningsutvecklingen förutsätter ett strukturellt överskott i den offentliga ekonomin. 

Om det inte genomförs strukturella reformer i syfte att stävja utgiftsökningen kommer det utgiftstryck som förändringen i åldersstrukturen medför att i framtiden leda till att kommunernas och statens skulder ökar snabbt. De stora regionala skillnaderna i befolkningens åldersstruktur försätter också kommunerna i en sinsemellan mycket olika ställning. Med nuvarande strukturer blir därför tryggandet av en jämlik tillgång till service på regional nivå allt mer utmanande i framtiden. Den snabba skuldökningen ökar också trycket på betydande höjningar av skattesatserna och en höjning av det totala skatteuttaget. 

Nettokostnaderna för kommunernas och samkommunernas social- och hälsovård uppgick 2018 till ungefär 18,3 miljarder euro. Kostnaderna för social- och hälsovårdstjänsterna i hela landet beräknas öka reellt med ca 17 procent fram till 2030, men de regionala skillnaderna i ökningen är stora. Enligt en uppskattning på sjukvårdsdistriktsnivå av Institutet för hälsa och välfärd är utgiftsökningens variationsintervall 0,9–27 procent. I samtliga regioner förväntas kostnaderna för tjänster för äldre öka mest (50 procent i hela landet). Enligt prognosen för kostnadsökningar förväntas kostnaderna öka mest inom Helsingfors och Nyland. (THL, Sosiaali- ja terveyspalvelut Suomessa 2018, Päätöksenteon tueksi 2/2020.) 

Utgiftstrycket beror inte bara på att befolkningen åldras utan delvis också på att produktionskostnaderna har ökat och på att de även i framtiden förväntas öka snabbare än den allmänna prisutvecklingen inom samhällsekonomin. Den förväntade utgiftsutvecklingen inom social- och hälsovården under de kommande åren inverkar i hög grad på hållbarheten i den offentliga ekonomin. Förändringen i befolkningsstrukturen under de följande tjugo åren ökar servicebehovet inom socialservicen med ca 30 procent och inom hälso- och sjukvården med ca 20 procent jämfört med nuvarande nivå. En reform av social- och hälsovårdssystemet och bättre effektivitet är därför nödvändiga om man samtidigt vill både infria löftena om omsorg och trygga den offentliga ekonomins hållbarhet. 

Kommunernas och samkommunernas nettokostnader för det lokala räddningsväsendet (inklusive avskrivningar) uppgick till sammanlagt 420 miljoner euro 2018 och till sammanlagt 442 miljoner euro 2019. Den nominella ökningen var 5,2 procent. Däremot var den nominella ökningen av det lokala räddningsväsendets omkostnader 3,1 procent när 2019 jämförs med 2018. 

Trycket på ökade kostnader orsakas av förbättring av aktionsberedskapen från nuvarande servicenivå till den nivå som lagen förutsätter, ett system som ska ersätta beredskapen, skyddade IKT-lösningar och kommunikationslösningar samt ett eventuellt upphörande av den ersättande finansieringen från Oljeskyddsfonden. 

Den ökade mångfalden av risker och hot kommer att öka räddningsväsendets uppgiftsmängd och ändra uppgifternas innehåll under de följande tio åren. Förändringen i befolkningsstrukturen har också bedömts leda till en ökning av räddningsväsendets uppgiftsmängd och kostnader. Utvecklingen av den offentliga ekonomin påverkar direkt sektorns resurser och därigenom räddningsväsendets kapacitet, tjänsteproduktion och möjligheter att producera jämlika tjänster. 

2.16.15  Statsandelssystemet för kommunal basservice

Vid ingången av 2015 gjordes stora ändringar i grunderna för statsandel för kommunal basservice. Bestämningsgrunderna minskades och överlappningar mellan dem undanröjdes. Som grunder för beräkning av statsandel (statsandelsgrunder) används efter reformen huvudsakligen de kalkylerade kostnader som grundar sig på kostnaderna för varje åldersgrupp och sjukfrekvensen. Sjukfrekvenskoefficientens delfaktorer är hälso- och sjukvård, äldreomsorg och socialvård. Övriga kalkylerade statsandelsgrunder är koefficienterna för arbetslöshet, inslaget av personer med främmande språk som modersmål, tvåspråkighet, karaktär av skärgård, befolkningstäthet och utbildningsbakgrund. I lagen om statsandel för kommunal basservice föreskrivs därtill om grunderna för bestämmande av tilläggsdelar, vilka är fjärrort, självförsörjningsgrad i fråga om arbetsplatser och kommun inom samernas hembygdsområde. I samband reformen 2015 ändrades också utjämningen av statsandelen på basis av skatteinkomsterna genom att utjämningsgränsen höjdes och utjämningsavdraget sänktes för att göra systemet mera sporrande. Dessutom har ersättningen till kommunerna för förlorade skatteinkomster som föranleds av ändringar i beskattningsgrunden separerats i statsbudgeten från statsandelen för kommunernas basservice till ett separat moment från och med år 2020. Målet med förändringen är att göra statsandelssystemet för kommunal basservice tydligare och möjliggöra en mer transparent bedömning av beloppen. 

Det finns inget behov av att ändra statsandelssystemets grundstruktur. Med tanke på statsandelssystemets syfte är det motiverat att statsandelssystemet även i fortsättningen grundar sig dels på en utjämning av faktorer som hänför sig till behov och förhållanden, dels på en utjämning av inkomsterna. Också på basis av den förstudie av behovet att utveckla kommunernas statsandelssystem som publicerades av finansministeriet i mars 201 (Finansministeriets publikationer 2019:18) anses statsandelssystemet huvudsakligen fungera väl. När det gäller beräkningsgrunderna för enskilda bestämningsfaktorer har det dock framkommit utvecklingsbehov i statsandelssystemet. 

Det finns skäl att ändra beräkningsgrunderna för vissa kriterier så att beräkningsgrunden är enhetlig. Av de enskilda beräkningsfaktorerna ökar andelen personer med främmande språk som modersmål mest. I fråga om den finns det skäl att överväga om beräkningsgrunden bör ändras så att den till fullo beaktar förändringen i antalet personer med ett främmande språk som modersmål. Detta skulle innebära en väsentlig förändring i synnerhet i de kommuner där antalet personer med ett främmande språk som modersmål ökar betydligt mer än i de övriga kommunerna. 

Grunderna för statsandelen på basis av skatteinkomsterna behöver inte i sig ändras. Om det dock skulle ske stora förändringar i kommunernas skatteinkomster, skulle den nuvarande mekanismen för utjämning av inkomsterna inte fungera till alla delar. Särskild vikt bör fästas vid nivån på utjämningstilläggs- och utjämningsavdragsprocenterna. Också fastighetsskattens ställning i utjämningen bör granskas separat. 

I det nuvarande statsandelssystemet ingår flera utjämningar av förändringar i kommunernas finansieringssystem under tidigare år. För att förenkla statsandelssystemet bör man sträva efter att slopa dessa. 

Olika aktörer har också föreslagit att ett kriterium som baserar sig på kommunernas uppgift att främja välfärd och hälsa ska inkluderas i statsandelssystemet för kommunerna. 

2.16.16  Skattesystemet

2.16.17  Tillsyn

2.16.18  Styrning

2.16.19  Informationsförvaltning och IKT-tjänster

2.16.20  Social- och hälsovårdens och räddningsväsendets egendom

Den egendom som används inom social- och hälsovården och räddningsväsendet är för tillfället utspridd på flera olika ägare; kommuner, samkommuner och deras dottersamfund samt olika ägarparter också inom den privata sektorn. Egendomen förvaltas förutom på grundval av ägande också med stöd av olika slags avtal om hyres- eller annan nyttjanderätt. Ägandet av lokaler och lokalförvaltningen har hittills koncentrerats främst inom enskilda kommunorganisationer och samkommuner. Kommuner och samkommuner har grundat fastighetsbolag och andra bolag eller affärsverk för lokalförvaltningen, men ytterst få av dem har blivit regionala eller nationella bolag. 

I kommunerna sker kontinuerligt små ändringar i användningen av lokalerna. Serviceställen läggs ned eller deras användningsändamål ändras och nya lokaler byggs t.ex. som en del av utvecklingen av stadsstrukturen eller när nya tjänster uppstår. Tills vidare har fastighetsbeståndet i regel likväl inte minskat utan det har oftast funnits en ny användare i kommunens egen organisation för lokaler som blir lediga. Situationen håller dock på att förändras. Allt oftare är de fastigheter som blir lediga i så dåligt skick att de inte mera kan tas i bruk eller renoveras. Allt fler kommuner och sjukvårdsdistrikt har också som mål att minska det fastighetsbestånd som är i användning och höja dess användningsgrad. 

Behovet och användningen av den egendom som för närvarande används inom social- och hälsovården och räddningsväsendet kommer ofrånkomligen att förändras i framtiden. Befolkningens stigande medelålder, flyttningsrörelsen till tillväxtcentrumen för befolkningen i arbetsför ålder samt förändringarna i vårdpraxis inom hälso- och sjukvården och förändringarna till följd av digitaliseringen är exempel på faktorer som medför omställningar. Vårddagarna inom den specialiserade sjukvården, bäddavdelningsvård och antalet ålderdomshem har ständigt minskat och under de kommande åren kommer antalet platser inom institutionsvården att minska ytterligare. Samtidigt har antalet boendetjänster ökat. Typiskt för boendetjänsterna är att de genomförs med olika slags köptjänster i kommunerna och då har kommunernas egna investeringar i tjänsterna varit mindre omfattande. 

För närvarande har många kommuner många olika små serviceställen för social- och hälsovården, men i flera kommuner går det redan att skönja en målsättning om att koncentrera den öppna servicen till större s.k. välfärdscentraler. Servicenätet håller också på att bli mångformigare och olika ambulerande tjänster blir vanligare vid sidan av elektroniska tjänster. Samtidigt minskar behovet av lokaler för kundbesök och användningsgraden förbättras. 

Det är svårt att ge en uttömmande och detaljerad bedömning av vilka förändringar som kommer att ske i service- och lokalnätet i framtiden. Man kan anta att en del av de lokaler som för tillfället är i bruk i framtiden kommer att tas ur bruk och att denna utveckling även kommer att ha kommunalekonomiska verkningar. Samtidigt kommer lokalerna dock att vara föremål för omfattande investerings- och renoveringsbehov, då åtgärder måste vidtas för att bygga om äldre lokaler så att de lämpar sig för ny vårdpraxis. Situationen märks redan nu bland annat i sjukvårdsdistriktens omfattande investeringsplaner. 

Räddningsverken förfogar över både nya och gamla byggnader. En del av de brandstationer som räddningsverken använder är byggda redan på 1960-talet. Trots att en del av brandstationsbyggnaderna har förnyats för att motsvara de funktionella kraven, finns det ett stort behov av att investera i renoveringar eller ombyggnader. Räddningsväsendet använder sig också av brandstationsbyggnader som har ett betydande kulturhistoriskt värde. 

De fastigheter som räddningsväsendet använder ägs huvudsakligen av kommunerna, avtalsbrandkårsföreningarna och andra aktörer. Räddningsväsendets tjänster skiljer sig från social- och hälsovårdsväsendets tjänster såtillvida att så gott som alla räddningsväsendets tjänster tillhandahålls där kunden är (räddningsverksamhet vid olyckor) eller produceras hos kunden (brandsyn, säkerhetskommunikation och utbildning). Detta förutsätter att det även i fortsättningen finns ett tillräckligt tätt brandstationsnät. 

2.16.21  Organisering av stödtjänster

2.16.22  Personalen inom social- och hälsovården och räddningsväsendet

Den åldrande befolkningen samt pensionsavgången bland de stora åldersklasserna i kombination med den ökande efterfrågan på social- och hälsovårdstjänster försvårar kommunernas möjligheter att anställa kompetent personal i tillräcklig utsträckning. Också antalet utexaminerade och den regionala placeringen påverkar tillgången på arbetskraft. Bristen på tillräckliga personalresurser påverkar tjänsternas kvalitet och tillgänglighet på lika villkor. 

Trots att rätten att utöva ett yrke inom social- och hälsoområdet har beviljats för allt fler än tidigare lider i synnerhet den offentliga social- och hälsovården av kronisk personalbrist, vilket återspeglas som problem i tillgången till tjänsterna på basnivå. Tillgången på personal varierar beroende på område och yrkeskategori. De yrken som haft störst brist på arbetskraft på senaste år har i huvudsak varit yrken inom social- och hälsoområdet, som läkare, tandläkare och socialarbetare. Inom den specialiserade sjukvården råder det personalbrist inom vissa specialområden. I Finland är i synnerhet antalet sjukskötare internationellt sett stort, men t.ex. inom hemvården är det svårt att få yrkeskunnig personal. Det finns också brist på personer med specialkunskaper inom socialvården. Enligt finansministeriet behövs det ca 200 000 nya arbetstagare inom social- och hälsovården före mitten av 2030-talet. 

Personalutgifterna när det kommer till social- och hälsovårdstjänsterna är i genomsnitt 55 procent av driftskostnaderna. Deras andel kommer i framtiden att stiga ytterligare när utgiftstrycket på arbetskraftsintensivare omsorgstjänster ökar. 

Av personalen inom social- och hälsovården 2018 var 85 procent anställda i arbetsavtalsförhållande och 15 procent i tjänsteförhållande. Uppgifter i vilka offentlig makt utövas sköts i tjänsteförhållande. Behovet av en modell med två slags anställningsförhållanden härrör ur grundlagen och den har ansetts fungera väl. 

Anställningsvillkoren fastställs numera enligt arbets- och tjänstekollektivavtalen inom kommunsektorn och den privata sektorn. Inom yrkesgrupperna finns i någon mån skillnader i avlöning som bygger på skillnader i bl.a. hur krävande arbetet är eller arbetserfarenhet. I kommuner och samkommuner tillämpas lönesystemet på olika sätt och överenskommelser om vissa anställningsfrågor har också kunnat ingås genom lokala avtal. 

I fråga om räddningsväsendet påverkas i synnerhet avtalsbrandkårsverksamhetens framtid för närvarande av flera faktorer i räddningsväsendets verksamhetsmiljö. Ur ett socialt perspektiv framhävs den regionala strukturomvandlingen, förändringen i åldersstrukturen och de splittrade värderingarna. Förändringarna i region- och åldersstrukturen samt de splittrade värderingarna inverkar på uppgiftsmängden och brandkårsverksamhetens resurser i framtiden. Denna helhet inverkar på tillgången till räddningsväsendets tjänster och en tillräckligt jämlik serviceförmåga i de områden där betydelsen av den frivilliga verksamheten är central. 

De splittrade värderingarna och den allmänna bristen på engagemang i frivillig verksamhet påverkar i fortsättningen möjligheterna att få med nya frivilliga i brandkårsverksamheten. Trots att Finland traditionellt sett har varit ett aktivt land när det gäller frivillig verksamhet har deltagandet i frivilligt arbete minskat betydligt under de senaste åren, i synnerhet bland 10–14-åringar och 15–24-åringar. Redan för närvarande är det i glesbygdsområden utmanande att få personal till räddningsverksamheten. 

Inom räddningsväsendet råder det kontinuerlig personalbrist i varje personalgrupp. De som avlagt räddningsmannaexamen vill inte få tjänster i små eller medelstora kommuner. De som utexaminerats från Räddningsinstitutet söker sig i allmänhet till brandkårer i stadsliknande miljö på grund av det större antalet operativa uppgifter. Eftersom det är svårt att få tjänsteinnehavare till mindre brandstationer, blir man ofta tvungen att tillsätta tjänster för viss tid med personer som saknar behörighet. Avtalsbrandkårerna har tidvis svårt att rekrytera nya medlemmar. Nya sätt att rekrytera utvecklas och ställvis samarbetar man med räddningsverken. 

4.1.1  Allmänt

Propositionen innehåller förslag till de centrala lagar som krävs för att genomföra reformen av ordnandet av social- och hälsovården och räddningsväsendet i enlighet med regeringsprogrammet för statsminister Sanna Marins regering. Propositionen innehåller bestämmelser om välfärdsområdenas områden, uppgiftsöverföringar, ordnande av förvaltning och ekonomi samt finansiering, ändringar i kommunernas statsandelssystem, ändringar i beskattningen, överföring av personal och egendom samt de ändringar i de allmänna förvaltningslagarna som inrättandet av den nya förvaltningsnivån förutsätter. 

4.1.2  Välfärdsområdena, områdesindelningen och ordnande av deras förvaltning och ekonomi

I propositionen föreslås det att organiseringsansvaret för social- och hälsovården och räddningsväsendet överförs från kommunerna till en ny förvaltningsnivå med välfärdsområden. Det föreslås att det i Finland bildas 21 välfärdsområden, i huvudsak utifrån den nuvarande landskapsindelningen. Landskapet Nyland indelas dock i fyra välfärdsområden och utöver dessa ansvarar Helsingfors stad i egenskap av stad för ordnandet av social- och hälsovården och räddningsväsendet. Dessutom ska det i Nyland finnas en HUS-sammanslutning som svarar för de uppgifter som föreskrivs för den i lag och som överenskommits i organiseringsavtalet för HUS. 

Välfärdsområdena är offentligrättsliga samfund med regionalt självstyrelse enligt vad som föreskrivs i den nya lagen om välfärdsområden. I den offentliga förvaltningen finns i fortsättningen tre organisatoriskt självständiga aktörer: staten, välfärdsområdena och kommunerna. Eftersom välfärdsområdena är helt nya myndigheter inom den offentliga förvaltningen, är lagstiftning som gäller kommuner eller statliga myndigheter inte direkt tillämplig på dem. Därför bör det genom lag föreskrivas bland annat om bildande av välfärdsområden och om områdesindelning, förhållande till staten och kommunerna, ansvarsområde och uppgifter, förvaltning, beslutsfattande och ekonomi, personalens ställning, finansiering, valförfarande samt invånarnas rätt att delta och påverka. Dessutom bör de allmänna förvaltningslagarna ändras så att välfärdsområdena och välfärdssammanslutningarna beaktas. 

Välfärdsområdena ska bildas genom en ny lag om genomförande av reformen av social- och hälsovården och räddningsväsendet och om införande av den lagstiftning som gäller reformen (införandelagen), och de ska inleda sin verksamhet genast då lagen blivit stadfäst 2021. HUS-sammanslutningen inrättas 2022 genom ett grundavtal som godkänts av välfärdsområdesfullmäktige i Nyland och Helsingfors stadsfullmäktige. 

Bestämmelser om de välfärdsområden som ska inrättas och om kommunernas placering i välfärdsområdena föreslås i införandelagen. Med stöd av kriterierna i den nya lag om indelningen i välfärdsområden och landskap som ingår i denna proposition kan statsrådet besluta om sammanslagning av välfärdsområden eller överföring av en kommun till ett annat välfärdsområde. Till följd av sammanslagningar av välfärdsområden eller andra ändringar i deras områdesindelning ändras också den landskapsindelning enligt vilken andra myndigheters ansvarsområden delas in. I införandelagen föreskrivs det också om landskapsindelningen när reformen träder i kraft. 

I införandelagen föreskrivs också om ett temporärt beredningsorgan med ansvar för inledandet av välfärdsområdets verksamhet och för beredningen av inledandet av områdets verksamhet och förvaltning tills det första välfärdsområdesfullmäktige har valts och den välfärdsområdesstyrelse som tillsatts av välfärdsområdesfullmäktige inlett sin verksamhet. Kommunerna, samarbetsområdena för primärvården och socialvården, sjukvårdsdistriktet, specialomsorgsdistriktet och räddningsväsendet inom välfärdsområdet ska omedelbart efter lagens ikraftträdande avtala om det temporära beredningsorganets sammansättning och om den kommunala myndighet som tillsätter organet. Om beredningsorganet inte har tillsatts senast inom två månader från det att lagen trädde i kraft, tillsätter statsrådet beredningsorganet på förslag av finansministeriet. 

En temporär HUS-beredningsgrupp, som består av medlemmar från välfärdsområdena i Nyland, Helsingfors stad och Helsingfors och Nylands sjukvårdsdistrikt, ansvarar för inledandet av HUS-sammanslutningens förvaltning och verksamhet. Gruppen är en del av Helsingfors och Nylands sjukvårdsdistrikt och har ansvar för verksamheten tills styrelsen för HUS-sammanslutningen har valts. 

De centrala bestämmelserna om välfärdsområdenas verksamhet, ekonomi och förvaltning samt om granskning av förvaltningen och ekonomin samlas i en allmän lag som gäller dem, lagen om välfärdsområden, på motsvarande sätt som bestämmelser om kommuner i kommunallagen. I regleringen av välfärdsområdenas förvaltning och ekonomi lämnas det utrymme för beslutsfattande som ingår i självstyrelsen och för beaktande av respektive välfärdsområdes regionala särdrag. På samma sätt som i gällande kommunallag ska den reglering som gäller förvaltningen av välfärdsområdena således vara möjliggörande. 

I lagen om välfärdsområden föreslås bestämmelser om välfärdsområdets allmänna kompetens och om möjligheten att producera tjänster i bolagsform. Välfärdsområdena ska utöver sina lagstadgade uppgifter ha rätt att inom sitt område åta sig uppgifter som stöder områdets lagstadgade uppgifter. Utförandet av dessa uppgifter får inte äventyra utförandet av de lagstadgade uppgifterna. Dessutom får ett välfärdsområde inom sitt område eller tillsammans med ett annat välfärdsområde också inom detta andra välfärdsområde bedriva affärsverksamhet med låg risk som stöder fullgörandet av dess lagstadgade uppgifter. Under samma förutsättningar kan ett välfärdsområde åta sig uppgifter som hör till kommunernas allmänna kompetens och som alla kommuner i området genom ett avtal ger välfärdsområdet befogenhet att utföra och som dessutom anknyter till välfärdsområdets uppgiftsområde. Kommunerna ska också anvisa välfärdsområdet finansiering för utförande av uppgiften. 

För att välfärdsområdena ska kunna grunda sig på självstyrelse förutsätts det att deras högsta beslutande organ, det vill säga välfärdsområdesfullmäktige, väljs genom direkta välfärdsområdesval där invånarna inom välfärdsområdet har allmän och lika rösträtt. Enligt förslaget föreskrivs det om välfärdsområdesval i lagen om välfärdsområden och om förfarandet vid val av välfärdsområdesfullmäktige i vallagstiftningen. Det första välfärdsområdesvalet förrättas i slutet av januari 2022 och därefter förrättas valet alltid i samband med kommunalvalet. I bestämmelserna om välfärdsområdesval iakttas i så stor utsträckning som möjligt principerna i den gällande vallagstiftningen. Ett välfärdsområde utgör en valkrets och välfärdsområdet delas inte in i interna valkretsar. 

Enligt propositionen ska inom de minsta välfärdsområdena (högst 200 000 invånare) minst 59 ledamöter väljas till fullmäktige. Inom de större välfärdsområdena väljs minst 69 ledamöter (högst 400 000 invånare), 79 ledamöter (högst 600 000 invånare) eller 89 ledamöter (över 600 000 invånare). Fullmäktige får dock besluta om ett större antal ledamöter än detta. 

I och med att uppgifter överförs från kommunerna till välfärdsområdena ska det i lagen om välfärdsområden föreskrivas om invånarnas rätt att delta i och påverka välfärdsområdets verksamhet. Utöver rösträtt ska invånarna i välfärdsområdet ha rösträtt vid folkomröstningar i välfärdsområdet. Invånarna och de som använder tjänster ska dessutom ha rätt till delaktighet och inflytande i välfärdsområdets verksamhet bland annat genom att väcka initiativ. Välfärdsområdesfullmäktige har till uppgift att svara för att invånarna har tillgång till mångsidiga möjligheter att delta. Möjligheterna till deltagande och inflytande kan främjas till exempel genom att man ordnar diskussioner, informationsmöten, invånarråd samt genom att invånarna tas med i planeringen och utvecklingen av tjänster. Välfärdsområdesstyrelsen ska dessutom tillsätta påverkansorgan i välfärdsområdet för att trygga olika befolkningsgruppers möjligheter till inflytande. Välfärdsområdet ska också säkerställa att invånarna, tjänsteanvändarna, organisationerna och övriga sammanslutningar får tillräckligt med information om områdets verksamhet. 

Enligt lagen om välfärdsområden ska det i ett välfärdsområde utöver välfärdsområdesfullmäktige finnas en välfärdsområdesstyrelse och en revisionsnämnd samt i ett tvåspråkigt välfärdsområde en nationalspråksnämnd och i Lapplands välfärdsområde en samisk språknämnd. Välfärdsområdet får självt besluta om övriga organ. Välfärdsområdet leds i enlighet med en strategi för välfärdsområdet som godkänts av välfärdsområdesfullmäktige, där fullmäktige satt upp de långsiktiga målen för välfärdsområdets verksamhet och ekonomi. Välfärdsområdets verksamhet, förvaltning och ekonomi leds av välfärdsområdesstyrelsen, under vilken välfärdsområdets direktör lyder. 

Välfärdsområdet ansvarar för organiseringen av sina uppgifter. Både i den föreslagna lagen om välfärdsområden och i den nya lag om ordnande av social- och hälsovård (lagen om ordnande av social- och hälsovård) som ingår i propositionen preciseras bestämmelserna om organiseringsansvar och om köpta tjänster i förhållande till den gällande kommunallagen och till social- och hälsovårdslagstiftningen. Enligt lagen om välfärdsområden kan ett välfärdsområde producera tjänsterna självt eller i samarbete med andra välfärdsområden eller enligt avtal skaffa dem av någon annan tjänsteproducent eller producera dem med stöd av en servicesedel. Välfärdsområdena kan samarbeta med varandra genom att tillsätta ett gemensamt organ eller en gemensam tjänst, genom att avtala om skötseln av myndighetsuppgiften eller genom att bygga samarbetet på ett avtal om köpta tjänster. Dessutom kan välfärdsområdena bilda en välfärdssammanslutning för att producera stödtjänster. Organiseringsansvaret för en uppgift kan inte överföras på en välfärdssammanslutning. 

Ett välfärdsområde kan inom sitt område bilda bolag för uppgifter som hänför sig till det lagstadgade uppgiftsområdet och så att verksamheten inte äventyrar utförandet av välfärdsområdets lagstadgade uppgifter. Enligt förslaget ska det i lag på motsvarande sätt som i kommunallagen föreskrivas om bolagiseringsskyldighet som utgör en förutsättning för att ett bolag ska kunna vara verksamt på den konkurrensutsatta marknaden samt om undantag från den skyldigheten. 

I lagen om välfärdsområden föreslås bestämmelser om skötseln av välfärdsområdets ekonomi och om förfarandet i fråga om fullmakt att uppta lån för finansiering av investeringar. Utgångspunkten för bestämmelserna om välfärdsområdets ekonomi är villkoret att ekonomin ska hållas i balans så att välfärdsområdet har förutsättningar att sköta de tjänster och andra uppgifter som lagstiftningen förutsätter. Ekonomiplanen för välfärdsområdet ska utarbetas så att den är i balans eller uppvisar ett överskott senast vid utgången av det andra året efter budgetåret. I lagen om välfärdsområden ska det också föreskrivas om skyldigheten att täcka underskott inom utsatt tid. 

På grund av statens finansieringsansvar får finansieringsbehovet i välfärdsområdets ekonomiplan inte täckas med långfristiga lån. Ett undantag från detta förbud är att det i lagen om välfärdsområden föreskrivs om välfärdsområdets fullmakt att uppta lån. Enligt förslaget beslutar statsrådet om välfärdsområdets fullmakt per räkenskapsperiod att uppta långfristiga lån för finansiering av investeringar. Välfärdsområdets fullmakt att uppta lån ska i regel grunda sig på välfärdsområdets ekonomiska bärkraft och vara kalkylmässig. Fullmakten bestäms som skillnaden mellan det maximibelopp som baserar sig på välfärdsområdets kalkylmässiga låneskötselbidrag och det förväntade lånebeloppet vid räkenskapsperiodens början. Utöver med välfärdsområdets budgetmedel får investeringar i lokaler och andra investeringar finansieras endast med långfristiga lån som tagits inom ramen för denna fullmakt att uppta lån. I lagen föreslås också bestämmelser om välfärdsområdets skyldighet att utarbeta en investeringsplan och om de allmänna kraven i investeringsplanen. Välfärdsplanen får inte stå i strid med välfärdsområdets fullmakt att uppta lån. Investeringsplanen ska bestå av en delplan för social- och hälsovården och en delplan för räddningsväsendet, vilkas närmare innehåll och behandlingen av dem i statsrådet vid de behöriga ministerierna ska regleras i lagen om ordnande av social- och hälsovård och i lagen om ordnande av räddningsväsendet (lagen om ordnande av räddningsväsendet). Syftet med bestämmelserna om investeringsplanen och förfarandet för godkännande av den är att säkerställa att välfärdsområdena planerar investeringarna på ett ekonomiskt hållbart sätt så att den finansiering som står till förfogande räcker till. Ett annat syfte är att säkerställa att de projekt som gäller välfärdsområdenas stora investeringar planeras i enlighet med de riksomfattande strategiska målen och kostnadsnyttoeffektivt med beaktande av de övriga välfärdsområdenas motsvarande planer. Statsrådet kan bevilja statsborgen för lån som tagits inom ramen för en fullmakt att uppta lån. 

I lagen om välfärdsområden föreskrivs det också om välfärdsområdenas bolagiserade kompetenscenter för lokal- och fastighetsförvaltning, där staten kan vara delägare. Kompetenscentret ska ha till uppgift att förvalta ett gemensamt lokaldatasystem för välfärdsområdena och det kan också ha andra uppgifter som välfärdsområdena beslutar om. 

I lagen om välfärdsområden ska det föreskrivas om granskningen av välfärdsområdets ekonomi och förvaltning. Även statens revisionsverk har granskningsrätt. Enligt förslaget till ändring av lagen om statens revisionsverk ska granskningsrätten för statens revisionsverk omfatta de sammanslutningar och stiftelser som ingår i välfärdsområdena och välfärdsområdeskoncernen. Dessutom ska revisionsverkets granskningsrätt gälla sådana sammanslutningar, stiftelser och inrättningar som inte hör till en välfärdsområdeskoncern och där ett välfärdsområde tillsammans med ett eller flera välfärdsområden, en eller flera kommuner eller staten utövar bestämmande inflytande. Syftet med propositionen är att säkerställa statens möjlighet att övervaka arrangemangen kring ordnande och produktion av tjänster som i huvudsak finansieras med statliga medel och som i många avseenden har anknytning till de grundläggande fri- och rättigheterna. 

En ändring av välfärdsområdena kan enligt lagen om indelningen i välfärdsområden och landskap föreslås av de välfärdsområden och kommuner som berörs av ändringen. Dessutom kan finansministeriet inleda en utredning om en ändring av ett välfärdsområde på eget initiativ, på initiativ av en kommun eller ett välfärdsområde eller efter att invånarna i ett välfärdsområde har tagit initiativ. En utredning om en ändring av ett välfärdsområde kan också inledas genom det utvärderingsförfarande som föreskrivs i lagen om välfärdsområden. En förutsättning för ändring av ett välfärdsområde är utöver att välfärdsområdet ska vara enhetligt och funktionellt också att ändringen förbättrar förutsättningarna för att ordna de tjänster som välfärdsområdet ansvarar för eller invånarnas levnadsförhållanden. 

Det ska vara möjligt att slå samman välfärdsområden även om välfärdsområdena motsätter sig det. I detta fall förutsätts det först och främst att välfärdsområdet uppfyller förutsättningarna för utvärderingsförfarandet i välfärdsområdet. I lagen om välfärdsområden ska det föreskrivas om utvärderingsförfarande i ett välfärdsområde och om begränsning av välfärdsområdets behörighet till följd av förfarandet. Finansministeriet kan inleda ett utvärderingsförfarande när de omständigheter i anslutning till ordnande av social- och hälsovård som anges i lagen om ordnande av social- och hälsovård eller i anslutning till välfärdsområdets ekonomi och nyckeltalen för ekonomin som anges i lagen om välfärdsområden föreligger. I det förstnämnda fallet inleds förfarandet på social- och hälsovårdsministeriets initiativ och i det senare på finansministeriets eget initiativ. I utvärderingsförfarandet utvärderas välfärdsområdets förutsättningar att klara av sina uppgifter av en utvärderingsgrupp som består av företrädare för finansministeriet, social- och hälsovårdsministeriet, inrikesministeriet och välfärdsområdena samt av en oavhängig ordförande. Utvärderingsgruppen lägger fram ett förslag till behövliga åtgärder för sanering av ekonomin och tryggande av förutsättningarna för ordnande av tjänster. Om finansministeriet bedömer att en sammanslagning av välfärdsområden är lösningen, kan det utifrån förslagen till åtgärder och välfärdsområdesfullmäktiges beslut om dem besluta om att tillsätta en områdesindelningsutredare enligt lagen om indelningen i välfärdsområden och landskap för utredning av en ändring av välfärdsområdet. En eller flera områdesindelningsutredare som tillsätts av finansministeriet bereder tillsammans med välfärdsområdena ett förslag till sammanslagning. Statsrådet kan besluta om en sammanslagning av välfärdsområden på förslag av utredaren. 

På HUS-sammanslutningen tillämpas bestämmelserna om välfärdssammanslutningar i lagen om välfärdsområden. På Helsingfors stads verksamhet tillämpas i regel kommunallagen, men på åtskiljandet av förvaltningen och ekonomin inom social- och hälsovården och räddningsväsendet tillämpas dessutom lagen om ordnande av social- och hälsovården och räddningsväsendet i Nyland (Nylandslagen). Helsingfors stad åläggs en skyldighet att särredovisa social- och hälsovårdens och räddningsväsendets ekonomi i kommunens bokföring. För ovannämnda uppgifter får Helsingfors stad inte använda den finansiering som staden fått för att finansiera stadens övriga verksamhet. 

4.1.3  Social- och hälsovården

I propositionen föreslås det att ansvaret för att ordna social-och hälsovård både på basnivå och specialiserad nivå koncentreras till en enda anordnare, det vill säga välfärdsområdena. Det föreslås också att verksamheten samlas under en enda budget. 

Enligt förslaget ska de centrala bestämmelserna om ordnande av social- och hälsovård ingå i lagen om ordnande av social- och hälsovård. Det föreslås att välfärdsområdet ska ansvara för ordnandet av social- och hälsovården inom sitt område och ha organiseringsansvar för sina invånares social- och hälsovård. I Nylandslagen föreslås sådana bestämmelser om organiseringsansvaret för social- och hälsovården som baserar sig på en särlösning för Nyland och om fördelningen av ansvaret mellan Nylands välfärdsområden, Helsingfors stad och HUS-sammanslutningen. Lagen om ordnande av social- och hälsovård ska tillämpas på Nylands välfärdsområden och Helsingfors stad samt på HUS-sammanslutningen till den del var och en har organiseringsansvar och det inte föreskrivs något annat i Nylandslagen och lagen om ordnande av social-och hälsovård. 

Bestämmelser om tidpunkten för överföringen av uppgifter inom social- och hälsovården och om de lagar som upphävs till följd av reformen föreslås i lagen om införande av reformen. Enligt förslaget ska det i speciallagarna om social- och hälsovård även i fortsättningen föreskrivas om organiseringsansvarets innehåll i fråga om olika uppgifter. Avsikten är att en regeringsproposition som gäller ändring av speciallagar om social- och hälsovård ska lämnas till riksdagen senare, dock så att också dessa lagstiftningsändringar har godkänts innan reformen träder i kraft. Den separata regeringspropositionen ska innehålla tekniska ändringar av speciallagarna i anslutning till överföringen av ansvaret för att ordna social- och hälsovård från kommunerna till välfärdsområdena. 

Enligt propositionen ska välfärdsområdena ha ansvar för att se till att tjänsterna tillhandahålls och är tillgängliga på behörigt sätt. Tjänsterna ska tillhandahållas jämlikt i form av samordnade tjänstehelheter och nära kunderna med beaktande av befolkningens behov i välfärdsområdet. Tjänster kan sammanföras i större helheter inom välfärdsområdet när tillgången till tjänster och säkerställande av deras kvalitet kräver det eller när ett ändamålsenligt, kostnadsnyttoeffektivt och effektivt tillhandahållande av tjänsterna kräver det. Tjänster kan också sammanföras i större helheter på riksomfattande nivå på det sätt som föreskrivs i hälso- och sjukvårdslagen och socialvårdslagen eller på basis av det samarbetsavtal mellan välfärdsområdena som beskrivs nedan eller ett avtal mellan tvåspråkiga välfärdsområden. 

Kommunerna ansvarar även i fortsättningen för främjandet av invånarnas hälsa och välfärd och för miljö- och hälsoskyddet. Även välfärdsområdet och HUS-sammanslutningen ska främja välfärd och hälsa för invånarna i sitt område. Kommunen, välfärdsområdet och HUS-sammanslutningen ska var och en ha det primära ansvaret för främjandet av välfärd och hälsa till den del denna uppgift anknyter till deras övriga lagstadgade uppgifter. Kommunen, välfärdsområdet och i fråga om Nyland HUS-sammanslutningen ska samarbeta för att främja välfärd och hälsa och stödja varandra med sin sakkunskap. Dessutom ska de i främjandet av hälsa och välfärd samarbeta med andra offentliga aktörer, privata företag och allmännyttiga sammanslutningar som är verksamma i området. Kommunen och välfärdsområdet ska också främja goda verksamhetsförutsättningar och påverkningsmöjligheter för de organisationer som utför hälso- och välfärdsfrämjande arbete. Välfärdsområdet ska minst årligen förhandla tillsammans med kommunerna i området och i Nyland med HUS-sammanslutningen samt med andra ovannämnda aktörer som arbetar för att främja välfärd och hälsa inom välfärdsområdet om målen, åtgärderna, samarbetet och uppföljningen i fråga om främjandet av välfärd och hälsa. 

I propositionen föreskrivs utifrån grundlagsutskottets utlåtanden om social- och hälsovårdsreformen under den föregående valperioden (GrUU 26/2017, 15/2018 och 65/2018) mer exakt om välfärdsområdenas organiseringsansvar och mera avgränsat om förvärv av tjänster och arbetskraft hos privata tjänsteproducenter samt om anlitandet av hyrd arbetskraft. Enligt propositionen ska ett välfärdsområde ha tillräcklig kompetens, funktionsförmåga och beredskap att ansvara för ordnandet av social- och hälsovård och välfärdsområdet ska se till att social- och hälsovårdstjänster finns tillgängliga enligt invånarnas behov i alla situationer. För att fullgöra sitt organiseringsansvar ska välfärdsområdet i sin tjänst ha sådan yrkesutbildad personal inom social- och hälsovården och sådan administrativ och annan personal som verksamheten förutsätter samt andra behövliga verksamhetsförutsättningar och tillräcklig egen tjänsteproduktion. I olika störningssituationer inom tjänsteproduktionen ska välfärdsområdet kunna trygga tjänsterna med hjälp av sin egen produktion, beredskapsplaner samt samarbete med andra välfärdsområden och tjänsteproducenter. 

Ett välfärdsområde kan på basis av ett avtal anskaffa social- och hälsovårdstjänster för en kund av en privat tjänsteproducent, om det behövs för en ändamålsenlig skötsel av uppgifterna. Välfärdsområdet ska uppfylla sitt organiseringsansvar och sörja för att de social- och hälsovårdstjänster som omfattas av dess organiseringsansvar tillhandahålls jämlikt också när det skaffar tjänster. Hos en privat tjänsteproducent kan anskaffas alla social- och hälsovårdstjänster som det inte särskilt i lag förbjuds att skaffa. De tjänster som anskaffas ska till innehållet, omfattningen och kvantiteten vara sådana att välfärdsområdet i alla situationer kan fullgöra sitt organiseringsansvar. Som köpta tjänster får inte anskaffas tjänster som inbegriper utövning av offentlig makt om inte något annat föreskrivs särskilt i någon annan lag, socialt arbete, socialjour, dygnetruntjour inom hälso- och sjukvård eller uppgifter som gäller ordnande av prehospital akutsjukvård. 

Privata tjänsteproducenter ska tillhandahålla tjänsterna i enlighet med de lagstadgade kraven på den offentliga social- och hälsovården, det avtal som de ingått med välfärdsområdet och de anvisningar som välfärdsområdet fastställt. Välfärdsområdet ska ansvara för bedömningen av behovet av tjänster och andra uppgifter som hör till organiseringsansvaret även i fråga om köpta tjänster. En privat tjänsteproducent kan dock ges i uppgift att som en del av den vård som ges kunden bedöma vårdbehovet och därmed anknutna vårdlösningar inom primärvårdstjänsterna samt i anslutning till dem genomförda och nära anknutna tjänster inom den specialiserade sjukvården när vårdansvaret för kunden kvarstår inom primärvården och det inte krävs sjukhus- eller poliklinikförhållanden inom den specialiserade sjukvården. I fråga om tjänster inom den specialiserade sjukvården ska bedömningen av vårdbehovet, vårdlösningarna och beslutet om att ta emot en kund till specialiserad sjukvård till övriga delar fattas av en läkare eller tandläkare i tjänsteförhållande. På basis av den bedömning av vårdbehovet som läkaren eller tandläkaren gjort är det dock möjligt att av en privat tjänsteproducent anskaffa olika typer av tjänster inom den specialiserade sjukvården. 

Välfärdsområdet får på samma villkor som gäller för köpta tjänster också köpa arbetskraft inom social- och hälsovården från en privat tjänsteproducent och hyra yrkesutbildad personal inom social- och hälsovården som hyrd arbetskraft för tjänster som det själv producerar. En arbetstagare som anskaffats eller hyrts står inte i anställningsförhållande till välfärdsområdet utan till den privata tjänsteproducenten eller bemanningsföretaget, men ska vara direkt underställd välfärdsområdets arbetsledning. Köpt och inhyrd arbetskraft kan också anlitas som kompletterande arbetskraft vid dygnetruntjouren inom hälso- och sjukvården. Anlitande av köpt och inhyrd arbetskraft ska vara tillåtet tillfälligt eller vid problem med tillgången på personal inom dygnetruntjouren även i andra fall än i kompletterande syfte för att trygga tillgången till brådskande vård och dess tillgänglighet. En läkare eller tandläkare som hör till köpt eller hyrd arbetskraft kan göra en bedömning av vårdbehovet och fatta vårdbeslut också i fråga om en patient som tagits in inom dygnetruntjour och specialiserad sjukvård. I brådskande fall eller för att trygga tillgången till vård får en läkare eller tandläkare som hör till köpt eller hyrd arbetskraft även besluta om att ta emot en patient till den specialiserade sjukvården. Då ska en läkare eller tandläkare i tjänsteförhållande dock utan dröjsmål bedöma beslutet och vid behov besluta i ärendet på nytt. 

I lagen om ordnande av social- och hälsovård ska det dessutom föreskrivas om de krav och skyldigheter som gäller producenter av köpta tjänster, om de villkor för underleverans som gäller producenter av köpta tjänster, om tillämpningen av de allmänna förvaltningslagarna på köpta tjänster samt om det straffrättsliga tjänsteansvar som gäller producenter av köpta tjänster, personalen hos deras underleverantörer samt köpt och inhyrd arbetskraft. Av välfärdsområdets upphandlingsbeslut ska framgå hur välfärdsområdet förmår fullgöra sitt organiseringsansvar när det köper tjänster samt motiveringar till att villkoren för anskaffning av köpta tjänster uppfylls. Av upphandlingsbeslutet ska också framgå hur välfärdsområdet har förberett sig på avtalets upphörande och på olika störningssituationer samt sörjt för kontinuiteten i verksamheten. 

Privata tjänsteproducenter som producerar tjänster inom och för ett välfärdsområde ska ha skyldighet att utöva egenkontroll, vilket för sin del säkerställer att uppgifterna sköts lagenligt och att avtalen iakttas. Välfärdsområdet och den privata tjänsteproducenten ska utarbeta ett program för egenkontroll av de uppgifter och tjänster som de ansvarar för. Av programmet ska framgå hur iakttagandet av ovannämnda skyldigheter ordnas och genomförs som helhet samt hur genomförandet av social- och hälsovårdstjänsterna, säkerheten och den övriga kvaliteten samt jämlikheten följs upp och hur konstaterade brister åtgärdas. Dessutom ska välfärdsområdet sörja för styrningen och övervakningen av privata tjänsteproducenter och deras underleverantörer. 

I införandelagen föreskrivs om ogiltighet och uppsägningsmöjligheten i fråga om avtal om köpta tjänster som överförs till välfärdsområdet. Ogiltigheten är bunden till de begränsningar av utläggning som anges i lagen om ordnande av social- och hälsovård och till sådana avtal där det är uppenbart att välfärdsområdet i själva verket inte sköter de uppgifter som omfattas av organiseringsansvaret. Uppsägning möjliggörs i fråga om sådana avtal där uppsägning av avtalen förutsätter en helhetsbedömning av välfärdsområdena om avtalets förenlighet med lagen om ordnande av social- och hälsovård. Sådana avtal upphör att gälla vid utgången av 2025, men för att trygga tillgången till tjänster kan ett avtal som hotas av att bli uppsagt förlängas med två år. 

Även kurators- och psykologtjänsterna inom elevhälsan överförs till välfärdsområdena. I lagen om elev- och studerandevård, hälso- och sjukvårdslagen och socialvårdslagen ska det föreskrivas om välfärdsområdets allmänna skyldighet att säkerställa att dessa tjänster är lättillgängliga, att anordna dem i skolor och läroanstalter eller, om det inte finns lämpliga lokaler för ändamålet, i deras omedelbara närhet samt om välfärdsområdets och utbildningsanordnarens skyldighet att samarbeta. 

Välfärdsområdet ska vara registeransvarigt för de klient- och journalhandlingar inom social - och hälsovården som uppkommit i den verksamhet som omfattas av dess organiseringsansvar och för de klient- och journalhandlingar inom social- och hälsovården som överförts från kommunernas och samkommunernas förvaltning till välfärdsområdet i enlighet med införandelagen. 

Välfärdsområdet ska också se till att social- och hälsovården samordnas, att sådana kundgrupper och kunder som på bred basis behöver tjänster som samordnats identifieras, att servicekedjorna och tjänstehelheterna definieras och att de olika producenterna utnyttjar den information som finns om en kund. Dessutom ska välfärdsområdet svara för samordningen av social- och hälsovårdstjänsterna i samarbete med andra välfärdsområden när tjänsterna koncentreras och avtal om arbetsfördelningen mellan välfärdsområdena ingås och för samordningen av social- och hälsovårdstjänsterna med andra tjänster inom välfärdsområdet. Välfärdsområdet ska också för sin del samordna social- och hälsovårdstjänsterna med kommunens och statens övriga tjänster och främja samordningen av sina social- och hälsovårdstjänster med andra aktörers tjänster. 

För planeringen och ledningen av sin ekonomi och verksamhet ska välfärdsområdet utarbeta en servicestrategi för social- och hälsovården som en del av strategin för välfärdsområdet. I servicestrategin beslutar välfärdsområdet om de långsiktiga målen för den social- och hälsovård som omfattas av områdets organiseringsansvar. I servicestrategin ska välfärdsområdet också ställa upp mål för hur social- och hälsovårdstjänsterna tillhandahålls med beaktande av invånarnas behov, de lokala förhållandena samt tillgången till tjänster och tjänsternas tillgänglighet. 

Statsrådet fastställer de nationella strategiska målen för social- och hälsovården vart fjärde år. I målen beaktas statsrådets finanspolitiska mål för de offentliga finanserna. Uppnåendet av de strategiska målen följs upp och utvärderas årligen och de ändras vid behov. I anslutning till social- och hälsovårdsministeriet inrättas en delegation för social- och hälsovård som statsrådet tillsätter för en fyraårsperiod. Delegationen har till uppgift att följa upp och utvärdera genomförandet av social- och hälsovården samt att stödja den riksomfattande styrningen av social- och hälsovården. Delegationen ska bestå av välfärdsområdena och de ministerier som styr dem. 

Social- och hälsovårdsministeriet förhandlar årligen separat med varje välfärdsområde om genomförandet av de social- och hälsovårdsuppgifter som omfattas av välfärdsområdets organiseringsansvar. Motsvarande förhandlingar förs med HUS-sammanslutningen, och Nylands välfärdsområden och Helsingfors stad deltar också i dessa förhandlingar. För att välfärdsområdets verksamhet och ekonomi ska kunna granskas som en helhet deltar även finansministeriet i förhandlingarna. Förhandlingarna samordnas också med de förhandlingar om organiseringen av räddningsväsendets uppgifter som inrikesministeriet årligen för med varje välfärdsområde. 

Det gemensamma informationsunderlaget för styrningen av välfärdsområdena ska bestå av uppgifter om välfärdsområdets befolkning, ekonomi och ordnande av social- och hälsovård. Välfärdsområdet ska årligen utarbeta en redogörelse för social- och hälsovården i välfärdsområdet och för välfärdsområdets ekonomiska läge. Valvira och regionförvaltningsverken ska utifrån de uppgifter som erhållits i samband med tillsynen utarbeta en utredning av lika tillgång till social- och hälsovård i välfärdsområdena. Institutet för hälsa och välfärd ska med hjälp av ovannämnda redogörelser årligen på riksnivå, för varje samarbetsområde för social- och hälsovården och för varje välfärdsområde utarbeta en expertbedömning av befolkningens välfärd och hälsa samt av social- och hälsovårdens tillstånd. Social- och hälsovårdsministeriet ska utnyttja Institutet för hälsa och välfärds expertbedömningar när ministeriet årligen utarbetar en riksomfattande redogörelse där det ingår en bedömning av hur väl kravet på jämlikhet i social- och hälsovården uppfyllts och om finansieringen är på en tillräcklig nivå. 

Social- och hälsovårdsministeriet kan vända sig till finansministeriet med ett initiativ om att inleda ett förfarande för utvärdering av ett välfärdsområde, ifall områdets förmåga att ordna social- och hälsovård är uppenbart äventyrad. Social- och hälsovårdsministeriet kan också vända sig till finansministeriet med ett initiativ om beviljande av tilläggsfinansiering till välfärdsområdet och om villkoren för tilläggsfinansieringen. 

De välfärdsområden inom vars område Åbo universitet, Uleåborg universitet och Tammerfors universitet och hälsovetenskapliga fakulteten vid Östra Finlands universitet ligger samt HUS-sammanslutningen ska ha ett universitetssjukhus. För samordningen, utvecklingen och samarbetet på regional nivå inom den social- och hälsovård som ordnas av välfärdsområdena föreslås fem samarbetsområden. Bestämmelser om de välfärdsområden som hör till varje samarbetsområde utfärdas genom förordning av statsrådet så att de ovannämnda välfärdsområden som är huvudmän för universitetssjukhus och HUS-sammanslutningen hör till olika samarbetsområden. Samarbetsområdena ska vara geografiskt enhetliga samt utgöra funktionella helheter med hänsyn till ordnandet av social- och hälsovården för befolkningen i området, patient- och klientsäkerheten och tjänsternas tillgänglighet. I varje samarbetsområde upprättas ett samarbetsavtal mellan välfärdsområdena för varje fullmäktigeperiod. Syftet med samarbetsavtalet är att säkerställa arbetsfördelningen, samarbetet och samordningen mellan de välfärdsområden som hör till samma samarbetsområde till den del det är nödvändigt för att trygga fullgörandet av välfärdsområdenas lagstadgade uppgifter och kostnadsnyttoeffektiviteten inom social- och hälsovården. Statsrådet kan besluta om samarbetsavtal mellan välfärdsområdena och avtalets innehåll till den del välfärdsområdena inte kan komma överens om innehållet i samarbetsavtalet eller samarbetsavtalet inte innehåller överenskommelser om de frågor som avses i lagen på ett sätt som tryggar fullgörandet av välfärdsområdenas lagstadgade uppgifter eller en kostnadsnyttoeffektiv social- och hälsovård inom samarbetsområdet. Fullgörandet av samarbetsavtalet ska följas upp och utvärderas årligen i förhandlingar mellan social- och hälsovårdsministeriet och välfärdsområdena i samarbetsområdet. I förhandlingarna deltar också finansministeriet och inrikesministeriet. 

I lagen om ordnande av social- och hälsovård ska det föreskrivas om de närmare kraven på innehållet i en delplan för social - och hälsovården i den investeringsplan för välfärdsområdet som det ska föreskrivas om i lagen om välfärdsområden samt om förfarandet för godkännande av investeringsplanen. Social- och hälsovårdsministeriet ska avslå investeringsplanen för välfärdsområdet i dess helhet, om den står i strid med välfärdsområdets fullmakt att uppta lån. Social- och hälsovårdsministeriet kan dessutom låta bli att godkänna en delplan för social - och hälsovården, om 1) där inte har anvisats finansiering för alla investeringar som ingår i den, 2) den står i strid med det samarbetsavtal för välfärdsområdena som upprättats i samarbetsområdet för social- och hälsovården, 3) det är uppenbart att en investering med vittsyftande eller ekonomiskt betydande verkningar som ingår i delplanen kan genomföras på ett mer kostnadseffektivt sätt i samarbete mellan välfärdsområdena, eller 4) det är uppenbart att en investering eller överlåtelse av egendom med vittsyftande eller ekonomiskt betydande verkningar som ingår i delplanen inte främjar en kostnadsnyttoeffektiv organisering av social- och hälsovården. 

Tvåspråkiga välfärdsområden ska komma överens om ömsesidigt samarbete och arbetsfördelning vid tillhandahållandet av social- och hälsovårdstjänster på svenska, när det är behövligt för att säkerställa den kompetens, den tillgång till tjänster eller den kvalitet som de svenskspråkiga tjänsterna förutsätter eller för att säkerställa kundernas språkliga rättigheter på grund av att uppgifterna är krävande eller att de aktualiseras sällan eller på grund av stora kostnader till följd av uppgifterna. Om tvåspråkiga välfärdsområden inte kan komma överens om sitt inbördes samarbete eller om avtalets innehåll inte tryggar att social- och hälsovårdstjänsterna ordnas på behörigt sätt, kan statsrådet besluta om innehållet i avtalet. 

Välfärdsområdet ansvarar för utvecklingen av social- och hälsovården inom sitt område, samordnar och leder det integrerade utvecklingsarbetet inom tjänsteproduktionen samt stöder kommunerna inom sitt område i utvecklingsarbetet för att främja hälsa och välfärd. Västra Nylands välfärdsområde ska stödja utvecklingen av tjänster på svenska och Lapplands välfärdsområde utvecklingen av tjänster på samiska i hela landet. 

Välfärdsområdet ska bereda sig på störningar och undantagsförhållanden genom beredskapsplaner som utarbetas på förhand samt genom andra åtgärder i samarbete med kommunerna inom sitt område och välfärdsområdena inom sitt samarbetsområde. HUS-sammanslutningen ska ha motsvarande skyldighet inom Nylands område till den del den ordnar hälso- och sjukvård. HUS-sammanslutningen ska dessutom inom Nylands område samordna beredskapen inom HUS-sammanslutningen och välfärdsområdena. De välfärdsområden som är huvudmän för ett universitetssjukhus och HUS-sammanslutningen ska styra beredskapsplaneringen inom social- och hälsovården inom sitt samarbetsområde i enlighet med riksomfattande enhetliga principer. Ett välfärdsområde som är huvudman för ett universitetssjukhus och HUS-sammanslutningen ska ha ett beredskapscentrum för social- och hälsovården. Centrumet ska skapa en lägesbild av sitt samarbetsområde och dela den så att en riksomfattande lägesbild kan skapas och användas av välfärdsområdena inom centrumets samarbetsområde. 

I lagen om ordnande av social- och hälsovård föreskrivs dessutom om den myndighetstillsyn över välfärdsområdet som hör till regionförvaltningsverken och Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården samt på allmän nivå till social- och hälsovårdsministeriet. I lagen föreskrivs också om tillsynsmyndigheternas befogenheter och om vissa andra frågor. 

4.1.4  Räddningsväsendet

Enligt propositionen ska bestämmelserna om organiseringsansvaret för räddningsväsendet ingå i en ny lag om ordnande av räddningsväsendet. I Nylandslagen föreskrivs det om det organiseringsansvar för räddningsväsendet som grundar sig på en särlösning för Nyland och om fördelningen av ansvaret mellan Nylands välfärdsområden och Helsingfors stad. Lagen om ordnande av räddningsväsendet ska tillämpas på Nylands välfärdsområden och Helsingfors stad till den del det inte föreskrivs något annat i Nylandslagen. 

Bestämmelser om tidpunkten för överföringen av uppgifter inom räddningsväsendet och om de lagar som upphävs till följd av reformen föreslås i lagen om införande av reformen. Bestämmelser om innehållet i organiseringsansvaret för räddningsväsendet i fråga om olika uppgifter föreslås dessutom fortsättningsvis i räddningslagen. I den separata regeringsproposition som nämns i 4.1.3 kap. föreskrivs det om tekniska ändringar av räddningslagen i och med att organiseringsansvaret för räddningsväsendet överförs från kommunerna till välfärdsområdena. 

Enligt propositionen ska välfärdsområdena ha ansvar för att se till att tjänsterna tillhandahålls och är tillgängliga på behörigt sätt. Tjänster kan samlas till större helheter om det behövs för att trygga tillgången på dem och deras kvalitet eller om det krävs för att tjänsterna ska genomföras ändamålsenligt, kostnadseffektivt och effektivt. 

Statsrådet fastställer de nationella strategiska målen för räddningsväsendet vart fjärde år. I målen beaktas statsrådets finanspolitiska mål för de offentliga finanserna. De strategiska målen följs upp årligen och ändras vid behov. I anslutning till inrikesministeriet inrättas en delegation för räddningsväsendet, som statsrådet tillsätter för en fyraårsperiod. Delegationen har till uppgift att följa upp och utvärdera räddningsväsendet samt att stödja den nationella styrningen av räddningsväsendet. I delegationen ingår välfärdsområdena och de styrande ministerierna. 

Inrikesministeriet och välfärdsområdena ska årligen förhandla om utförandet av de uppgifter inom räddningsväsendet som hör till välfärdsområdets organiseringsansvar. För att välfärdsområdets verksamhet och ekonomi ska kunna granskas som en helhet deltar även finansministeriet i förhandlingarna. Förhandlingarna samordnas också med de förhandlingar om ordnandet av social- och hälsovård som social- och hälsovårdsministeriet årligen för med varje välfärdsområde. 

Det gemensamma informationsunderlaget för styrningen av välfärdsområdets räddningsväsende ska bestå av uppgifter om välfärdsområdets befolkning, ekonomi och ordnande av räddningsväsendet. Välfärdsområdet ska årligen utarbeta en redogörelse för hur räddningsväsendets tjänster genomförts och för det ekonomiska läget inom sitt område. 

Regionförvaltningsverket bereder årligen för varje välfärdsområde inom sitt område en expertbedömning för att bedöma om nivån på tjänsterna och finansieringen inom räddningsväsendet är tillräcklig. Av regionförvaltningsverkens bedömningar sammanställs en riksomfattande expertbedömning. 

Inrikesministeriet kan ta initiativ och lägga fram för finansministeriet förslag till beviljande av tilläggsfinansiering till ett välfärdsområde och till villkoren för tilläggsfinansieringen. 

I lagen om ordnande av räddningsväsendet ska det föreskrivas om de närmare kraven på innehållet i och godkännandet av en delplan för räddningsväsendet i den investeringsplan för välfärdsområdet som det föreskrivs om i den föreslagna lagen om välfärdsområden. Inrikesministeriet kan låta bli att godkänna en delplan för räddningsväsendet, om 1) där inte har anvisats finansiering för alla investeringar som ingår i den, 2) det är uppenbart att en investering med vittsyftande eller ekonomiskt betydande verkningar som ingår i planen kan genomföras på ett mer kostnadseffektivt sätt i samarbete mellan välfärdsområdena, eller 3) det är uppenbart att en investering eller överlåtelse av egendom med vittsyftande eller ekonomiskt betydande verkningar som ingår i delplanen inte främjar en kostnadsnyttoeffektiv organisering av räddningsväsendet. 

Välfärdsområdet ska i sin verksamhet enligt lagen om ordnande av räddningsväsendet genom egenkontroll säkerställa att dess uppgifter sköts lagenligt och att räddningsväsendets tjänster finns att tillgå och att de är av hög kvalitet och effektiva. Välfärdsområdet ska utarbeta ett program för egenkontroll i fråga om de tjänster inom räddningsväsendet som omfattas av dess organiseringsansvar. I programmet ska det anges hur iakttagandet av ovan avsedda skyldigheter ordnas och genomförs. I programmet för egenkontroll ska det anges hur tillgången till och genomförandet av räddningsväsendets tjänster, deras kvalitet och verkningsfullhet ska följas upp och hur de upptäckta bristerna ska åtgärdas. 

4.1.5  Statsandelssystemet för kommunal basservice och minskning av kommunernas skatteinkomster och överföring till välfärdsområdena

En sänkning av kommunernas skatteinkomster i motsvarighet till de uppgifter som överförs till välfärdsområdena genomförs genom en sänkning av både kommunernas samfundsskatt och kommunalskatt. Kommunernas utdelning av samfundsskatten sänks enligt en preliminär uppskattning med 10,71 procentenheter så att den motsvarar en överföring av en tredjedel av kommunernas samfundsskatt till välfärdsområdenas finansiering enligt nivån 2020. Denna nya utdelning gäller efter reformens ikraftträdande tills vidare. Resten av kommunernas inkomster minskas genom att de kommunala skattesatserna sänks med en lika stor procentenhet 13,26, varvid kommunalskatteinkomster på 12,1 miljarder euro överförs till välfärdsområdenas finansiering. 

Statsandelsfinansiering som överförs till välfärdsområdena

Från den statsandelsfinansiering som grundar sig på de kalkylerade kostnaderna för den kommunala basservicen överförs de kostnader som baserar sig på sjukfrekvensen till fullt belopp till välfärdsområdena. Från de kostnader som grundar sig på åldersstrukturen överförs 65 procent och från övriga kostnader 13 procent. Totalt överförs i genomsnitt 70 procent av de kalkylerade statsandelskostnaderna för basservicen till välfärdsområdena, vilket motsvarar sektorns andel av de kalkylerade kostnaderna för statsandelsåligganden 2018. Från tilläggsdelarna överförs dessutom ovannämnda andel på 70 procent till finansieringen av välfärdsområdena. En motsvarande andel överförs också från de ersättningar för förlorade skatter som föranleds av ändringar av beskattningsgrunderna. Totalt överförs i statsandel för kommunal basservice enligt nivån 2020 sammanlagt 4,9 miljarder euro till välfärdsområdena och kvar i det kommunala statsandelssystemet blir cirka 3,0 miljarder euro och kalkylerade kostnader på cirka 8,2 miljarder euro. Av ersättningarna för förlorade skatter överförs cirka 1,6 miljarder euro, varefter kommunerna får 0,8 miljarder euro i kompensation. 

Statsandelssystemet för kommunal basservice

Gällande lag om statsandel för kommunal basservice jämte ändringar upphävs och det stiftas en ny lag om statsandel för kommunal basservice. Statsandelssystemet för kommunal basservice ändras så att de statsandelsgrunder som används som grund för statsandelssystemet ska beskriva de uppgifter som blir kvar i kommunerna efter reformen och de anknytande skillnaderna i behov. Ändringar görs både i de kalkylerade statsandelsgrunderna i statsandelssystemet, i bestämningsgrunderna för tilläggsdelarna och i utjämningen av statsandelen på basis av skatteinkomsterna. För att säkerställa att finansieringsprincipen uppfylls begränsas och utjämnas de ändringar i kommunerna som uppstår i reformen. 

I lagens tillämpningsområde beaktas ändringen av kommunens statsandelsåligganden när ansvaret för ordnandet av uppgifterna överförs till välfärdsområdet. I åldersstrukturen för de kalkylerade kostnaderna beaktas att kommunens statsandelsåligganden är inriktade på småbarnspedagogik och grundläggande utbildning, det vill säga åldersklasserna 0–15-åringar. Utöver de ovannämnda åldersklasserna föreskrivs det i lagen endast om en enhetlig åldersklass för dem som fyllt 16 år. 

Kalkylerade kostnader som inte är bundna till åldersklasser följer med undantag för sjukfrekvens gällande lag, det vill säga i lagen föreskrivs det om personer med främmande språk som modersmål, om tvåspråkighet och om karaktär av skärgård, samt om koefficienterna för arbetslöshet, befolkningstäthet och utbildningsbakgrund. Beräkningen av inslaget av främmandespråkiga ska ändras så att kommunens relativa andel i förhållande till den kommun som har den lägsta andelen ska ersättas med antalet personer med ett främmande språk som modersmål. Sättet att beräkna utbildningsbakgrunden ändras så att man vid beräkningen av utbildningsbakgrundskoefficienten som jämförelse för den relativa andelen använder hela landets motsvarande andel i stället för den lägsta andelen i landet som används i det nuvarande statsandelssystemet. 

Uppgiften att främja hälsa och välfärd som kommunen fortfarande ska vara ansvarig för beaktas genom en tilläggsdel för främjandet av hälsa och välfärd som syftar till att sporra kommunerna till förebyggande åtgärder och åtgärder som ökar hälsa och välfärd. Dessutom ska det föreskrivas om en ny tilläggsdel för ökat invånarantal. Syftet med tilläggsdelen är att ersätta de växande kommunerna för de kostnader och investeringsbehov som ökningen av invånarantalet medför. De nya tilläggsdelarna ska finansieras inom statsandelen för kommunal basservice. Som övriga tilläggsdelar föreskrivs i överensstämmelse med gällande lag om bestämningsgrunderna för tilläggsdelarna för fjärrorter, självförsörjningsgrad i fråga om arbetsplatser samt kommuner inom samernas hembygdsområde. Vid beräkningen av fjärrortstalet beaktas vägnätet i stället för fågelvägen som i de nuvarande beräkningarna. 

I gällande statsandelssystem ingår flera övergångsutjämningar från tidigare finansiella reformer som tas bort för att systemet ska bli enklare. På motsvarande sätt slopas även tilläggen till och avdragen från de statsandelar som grundar sig på utgifterna för arbetsmarknadsstödet, och den nettostatsandel som överförs från dem fogas till tilläggsdelarna. 

I utjämningen av statsandelen på basis av skatteinkomsterna beaktas även fastighetsskatten med en andel om 50 procent med undantag för andra kraftverk förutom kärnkraftverk. I fråga om kärnkraftverk och slutförvaringsanläggningar för använt kärnbränsle används vid beräkningen den genomsnittliga fastighetsskatteprocentsats som räknas ut utifrån kommunernas allmänna fastighetsskatteprocentsatser som avses i 11 § i fastighetsskattelagen (654/1992). Dessutom ändras sättet att räkna ut utjämningen av statsandelen på basis av skatteinkomsterna jämfört med gällande lag. Som utjämningsavdragsprocent föreskrivs fasta 10 procent av det eurobelopp per invånare som överstiger utjämningsgränsen och i utjämningstillägg får kommunen 90 procent av skillnaden mellan utjämningsgränsen och kommunens kalkylerade skatteinkomst per invånare. 

De ändringar som föranleds av överföringen av ansvaret för ordnandet av uppgifter begränsas med en permanent bestämningsfaktor som tas in i statsandelssystemet. Med bestämningsfaktorn utjämnas obalansen mellan de inkomster och kostnader som överförs från kommunerna till välfärdsområdena samt den inverkan ändringarna i kommunernas skatteinkomster har på den utjämning av statsandelen som baserar sig på skatteinkomsterna. Det föreslås att ovannämnda ändring begränsas till 60 procent av skillnaden mellan inkomster och utgifter, vilket innebär att kommunerna har en självrisk på 40 procent för ändringen. Begränsningen av förändringarna gäller både ökning och minskning av statsandelen. 

Eftersom de totala verkningarna av reformen kommer att vara omfattande i kommunerna, kompletteras de ovan beskrivna ändringarna i finansieringssystemet med en utjämning av ändringen i statsandelssystemet. Genom utjämningen av ändringen i systemet säkerställs det att den ekonomiska situationen före reformen, det vill säga balansen i kommunerna 2022, behålls oförändrad i varje kommun under det år då reformen träder i kraft. Dessutom ska de konsekvenser i euro per invånare som ändringen leder till begränsas under åren efter ikraftträdandet. Ändringen kan utgöra högst +/- 60 euro per invånare under fem år. 

I ikraftträdandebestämmelserna föreskrivs om en justering av kalkylerna med anknytning till reformens ikraftträdande. De kalkyler som gjorts för att räkna ut statsandelarna för 2023 justeras enligt medelvärdet av de slutliga kostnadsuppgifter enligt kommun som Statskontoret gjort upp för åren 2021 och 2022 och inkomstuppgifterna för 2022. 

4.1.6  Övergripande styrning av välfärdsområdenas ekonomi

Planen för de offentliga finanserna är ett centralt instrument i styrningen av de offentliga finanserna. Med beaktande av de uppgifter som anvisats välfärdsområdena och verksamhetens omfattning finns det behov av att granska välfärdsområdenas ekonomi, uppgifter och statens åtgärder inom välfärdsområdenas ekonomi som en egen helhet i planen för de offentliga finanserna. Det är också motiverat att för välfärdsområdenas ekonomi ställa upp egna mål för det strukturella saldot. I lagen om välfärdsområden finns det bestämmelser om behandlingen av välfärdsområdenas ekonomi i planen för de offentliga finanserna. 

De uppgifter som anvisats välfärdsområdena genom lag och den finansieringsnivå som ska anvisas för uppgifterna ska samordnas med läget inom den offentliga ekonomin med beaktande även av hållbarheten i den offentliga ekonomin på längre sikt. I praktiken görs denna samordning i den första planen för de offentliga finanserna under valperioden där statsrådet ställer upp målen för det strukturella saldot och föreslår specificerade åtgärder för att målen ska uppnås. Planen för de offentliga finanserna ses över varje år, och då bedöms åtgärdernas tillräcklighet i förhållande till de mål som ställts med beaktande av den makroekonomiska utvecklingen. Samtidigt ska det utvärderas hur finansieringsprincipen tillämpas såväl i hela landet som i de enskilda välfärdsområdena. Statlig finansiering till välfärdsområdena utgör merparten av välfärdsområdenas finansiering, vilket innebär att staten har ett stort ansvar för att finansieringsprincipen tillämpas i välfärdsområdena. 

Enligt lagen om välfärdsområden ska planen för de offentliga finanserna styra ministerierna när de bereder lagstiftning och styrning som gäller välfärdsområdena. En särskild översyn av välfärdsområdenas ekonomi i likhet med programmet för kommunernas ekonomi behövs inte nödvändigtvis, utan en övergripande styrning av välfärdsområdena och en samordning med den övergripande styrningen av de offentliga finanserna integreras i planen för de offentliga finanserna på det sätt som beskrivs ovan. 

4.1.7  Finansiering av välfärdsområdena

Statlig finansiering till välfärdsområdena

Välfärdsområdenas uppgiftsområde bildar i fråga om ekonomi och verksamhet en mycket betydande helhet. Syftet med statens finansiering är att säkerställa att alla välfärdsområden trots skillnader i förhållanden och servicebehov bland invånarna i välfärdsområdet ska ha förutsättningar att genomföra sina lagstadgade uppgifter. Välfärdsområdenas finansiering bygger på en heltäckande statlig finansiering, och utöver den ska välfärdsområdenas främst få en andel som består av kundavgifter som tas ut för social- och hälsovårdstjänster och av försäljningsintäkter samt av räddningsväsendets avgifts- och försäljningsintäkter. Avsikten är att bestämmelser om principer och närmare bestämningsgrunder för den statliga finansieringen till välfärdsområdena ska utfärdas genom en separat lag om välfärdsområdenas finansiering (lagen om välfärdsområdenas finansiering). 

Statlig finansiering är en allmän inkomstpost för välfärdsområdet och därmed är det välfärdsområdet som fattar beslut om användningen och fördelningen av finansieringen inom ramen för sin självstyrelse och behörighet. 

I välfärdsområdenas kostnader inräknas också avskrivningar, och i finansieringen till välfärdsområdena beaktas således på motsvarande sätt investeringar. Genom den statliga allmänna finansieringen finansierar välfärdsområdena ersättande investeringar. Dessutom ska det i lagen om välfärdsområden föreskrivas om välfärdsområdets fullmakt att uppta lån. Ett välfärdsområde kan med stöd av en fullmakt som statsrådet fastställer för varje räkenskapsperiod lyfta lån som välfärdsområdet får använda för nyinvesteringar och utvidgningsinvesteringar. 

Välfärdsområdena ska ha rätt att ta ut kundavgifter för social- och hälsovårdstjänster och räddningsväsendets tjänster enligt speciallagstiftningen om dem och att besluta om hur avgiftsinkomsterna ska användas. Kundavgifternas andel inverkar inte direkt på fastställandet av den statliga finansieringen, men den beaktas som minskning när de riksomfattande driftskostnaderna inom social- och hälsovården och räddningsväsendet ses över. 

Bestämningsfaktorer för välfärdsområdenas finansiering

Utgångspunkten för beredningen av finansieringsmodellen och bestämningsgrunderna för de kalkylerade kostnader som används som underlag för välfärdsområdenas finansiering har varit en enkel modell som så bra som möjligt täcker de centrala grunderna för välfärdsområdenas verksamhetskostnader på olika håll i landet. Man har beaktat de faktorer som huvudsakligen bygger på forskningsmaterial och som har en klart påvisad betydelse för välfärdsområdets invånares behov av social- och hälsovårdstjänster och för kostnaderna för dem samt några faktorer som rör de regionala särdragen. Utgångspunkten är att den finansieringsmodell som valts kan säkerställa att det allmänna tryggar de grundläggande fri- och rättigheterna genom att finansieringen inriktas rätt på olika håll i landet. De faktorer som gäller servicebehov grundar sig på en undersökning av Institutet för hälsa och välfärd (THL) som publicerades i april 2020. 

Tilldelningen av statlig finansiering till välfärdsområdena ska i huvudsak bygga på bestämningsgrunderna för servicebehovet inom social- och hälsovården och för omgivningsfaktorer. Därtill ska en del av den statliga finansieringen betalas som finansiering i euro per invånare, och en del basera sig på välfärdsområdenas verksamhet för främjande av välfärd och hälsa inom sitt område. Bestämmelser om viktningen vid fördelningen av finansieringen utfärdas enligt situationen året före det år då reformen träder i kraft. Enligt förslaget ska sammanlagt 14,613 procent av den totala finansieringen fördelas invånarbaserat och 79,572 procent enligt servicebehovet inom social- och hälsovården. På grundval av de övriga bestämningsfaktorerna fördelas 5,815 procent av finansieringen (se tabellen). 

När endast finansieringen av social- och hälsovården granskas är behovs- och omgivningsfaktorernas andel av finansieringen totalt 85,576 procent, den andel av finansieringen som betalas per invånare 13,424 procent och den andel som betalas på basis av främjande av välfärd och hälsa 1 procent. 

Merparten (81,450 %) av finansieringen av social- och hälsovården ska inriktas på grundval av antalet invånare enligt åldersgrupp och servicebehoven i välfärdsområdena. De nio åldersgrupperna och största delen av de faktorer som beskriver servicebehovet inom social- och hälsovården ska motsvara grunderna i gällande lag om statsandel för kommunal basservice. Avsikten är att den finansieringsandel i euro som bestäms allmänt per invånare för välfärdsområdena ska täcka en del av kostnaderna för uppgifter inom social- och hälsovården. I denna form finns det ingen motsvarighet till bestämningsgrunden för finansiering i det nuvarande statsandelssystemet för kommunerna. 

Som omgivningsfaktorer beaktas fortfarande befolkningstäthet, främmande språk som modersmål och tvåspråkighet, vilka motsvarar de nuvarande grunderna enligt kommunernas statsandelssystem. Dessutom ska främjande av välfärd och hälsa, karaktär av skärgård och samiskspråkighet beaktas som andra faktorer. Befolkningstätheten utgör en andel på 1,5 procent, personer med ett främmande språk som modersmål 2 procent, tvåspråkighet 0,5 procent, samiskspråkighet 0,013 procent och karaktär av skärgård 0,113 procent av den totala finansieringen. 

Jämfört med det nuvarande statsandelssystemet för kommuner tas som ny bestämningsgrund i bruk en koefficient för främjande av välfärd och hälsa i välfärdsområdena. Koefficienten beskriver välfärdsområdets insatser för främjandet av invånarnas hälsa och välfärd. Koefficienten bildas utifrån resultatindikatorerna och de indikatorer som återger välfärdsområdets åtgärder för främjande av hälsa och välfärd. De indikatorer som används hänger samman med förebyggande av de största folksjukdomarna, minskning av olycksfall samt förebyggande av marginalisering och utslagning från arbetslivet och främjande av social välfärd. Det föreslås åtta indikatorer som beskriver verksamheten och de ges vid beräkningen av koefficienten en viktning på 50 procent. Antalet resultatindikatorer är fem och de ges likaså en viktning på 50 procent. För att minimera eventuella snedvridningar är det motiverat att indikatorerna för verksamheten och resultatindikatorerna har samma viktning i det inledande skedet. På detta sätt försöker man minimera att en enskild indikator får alltför stor betydelse. 

Kostnaderna för räddningsväsendets uppgifter ska finansieras enligt antalet invånare, befolkningstätheten och riskfaktorerna inom räddningsväsendet. 

Justering av finansieringsnivån för välfärdsområdena

Ett grundlagsenligt specialvillkor för finansieringsmodellen för välfärdsområdena kan anses vara att staten ska se till att finansiering av tillräckliga tjänster inom social- och hälsovården och räddningsväsendet tryggas. Finansieringsmodellen ska samtidigt innehålla sådana incitament för hantering av kostnadsökningen som är förenliga med detta mål. På detta sätt tryggas den offentliga ekonomins hållbarhet. 

Som grund för den statliga finansieringen av välfärdsområdena används de driftskostnader som föranleds av välfärdsområdenas uppgifter inom social- och hälsovården och räddningsväsendet samt de planenliga avskrivningarna, från vilka det årligen dras av de kund- och användaravgifter som välfärdsområdena tar ut, områdenas försäljningsinkomster samt statsunderstöd. Som driftskostnader betraktas inte den mervärdesskatt som ingår i anskaffningar. 

Nivån på den statliga finansieringen för varje finansår baserar sig på välfärdsområdenas kalkylerade kostnader föregående år. Det föreslås att nivån på välfärdsområdenas finansiering ses över årligen på riksnivå. Justeringen ska så noggrant som möjligt motsvara utvecklingen av de faktorer som påverkar finansieringsbehovet, men samtidigt ska den beakta det incitament för utveckling och förnyelse av verksamheten och tjänsterna som kvarstår hos välfärdsområdena. Nivån på finansieringen ska också kunna förutses på förhand av välfärdsområdena, vilket stöder det autonoma beslutsfattandet och möjliggör planmässig verksamhet. 

En förändring i omfattningen eller arten av de uppgifter som välfärdsområdena ansvarar för att ordna beaktas vid justeringen av den statliga finansieringen, om den följer av en lag eller förordning, av sådana föreskrifter från en statlig myndighet som grundar sig på lag eller förordning eller av statsbudgeten. Dessutom ska hänsyn tas till förändringar i den kalkylerade kostnadsnivån, vilka ska fastställas enligt ett nytt prisindex för välfärdsområdena. Ökningen av servicebehovet inom social- och hälsovården beaktas på förhand i enlighet med den ändring som den långsiktiga prognosmodellen för utvecklingen av socialutgifterna (socialutgiftsmodellen) visar, så att 80 procent av den ökning av servicebehovet som socialutgiftsmodellen visar beaktas. För att trygga finansieringen av välfärdsområdena i initialskedet ska begränsningen inte gälla det år då reformen träder i kraft och det därpå följande året. Justeringen av nivån på finansieringen av räddningsväsendet avviker delvis från justeringen av finansieringen av social- och hälsovårdstjänsterna, eftersom det inom räddningsväsendet inte finns ett likadant tryck av ett ökande servicebehov som i fråga om social- och hälsovårdstjänsterna. I finansieringen av räddningsväsendet beaktas således endast förändringen i kostnadsnivån samt eventuella ändringar i uppgifterna. 

Förändringen i kostnadsnivån beaktas i finansieringen för budgetåret med hjälp av ett index som beskriver höjningen av kostnadsnivån och som tillämpas på finansieringen av välfärdsområdena (välfärdsområdenas prisindex). Välfärdsområdenas prisindex ska på samma sätt som det prisindex för basservice som för närvarande används i kommunernas statsandelar bildas som ett viktat medeltal av de index som beskriver kostnadsutvecklingen i välfärdsområdena. 

Välfärdsområdenas prisindex ska bestå av följande delfaktorer: 

Delfaktor: Viktningsvärde: 

allmänt förtjänstnivåindex 60 % 

konsumentprisindex 30 % 

arbetsgivares socialskyddsavgifter 10 % 

Om man i välfärdsområdenas index till exempel i stället för det allmänna förtjänstnivåindexet använder områdenas förtjänstnivåindex, har välfärdsområdena inga incitament att bromsa utvecklingen av förtjänstnivån, eftersom staten finansierar löneförhöjningen fullt ut. 

Enligt Institutet för hälsa och välfärds socialutgiftsmodell kommer det årliga kalkylerade behovet av social- och hälsovårdstjänster med utgångspunkt i nuläget att öka med cirka 1 procent under de följande tio åren. Socialutgiftsmodellen innehåller inga antaganden om produktivitetsökning, det vill säga det är fråga om hur förändringen i befolkningsstrukturen påverkar servicebehovet genom nuvarande strukturer och servicenivå. Den uppskattade årliga ökningen av servicebehovet höjs med 0,2 procentenheter under reformens övergångsperiod 2023–2029. 

Den kalkylerade bedömningen av det ökade servicebehovet bör inte i förväg beaktas fullt ut, så att välfärdsområdena ska ha incitament att utveckla sina verksamhetssätt och förnya servicen. Med tanke på målet att hantera kostnadsökningen används i finansieringsmodellen som förändringsprocent som beaktar servicebehovet 80 procent av den tillväxtprocent som uppskattats enligt socialutgiftsmodellen. Begränsningen ska dock inte tillämpas det år då den träder i kraft och det därpå följande året. I finansieringslagen föreskrivs det att den procentsats som ska tillämpas blir justerad minst vart fjärde år med beaktande av de senaste uppdateringarna enligt socialutgiftsmodellen. Den föreslagna höjningen med 0,2 procentenheter per år åren 2023–2029 ska beaktas i den ökning av servicebehovet som beaktas till 80 procent. 

På riksnivå justeras nivån på finansieringen till välfärdsområdena i efterhand genom en årlig justering av kostnadsnivån. Med justering av kostnadsnivån avses justering av den kalkylerade finansieringen så att den motsvarar de faktiska kostnaderna. Eftersom justeringen av kostnadsnivån i sista hand säkerställer att finansieringen motsvarar de faktiska kostnaderna, har träffsäkerheten hos bedömningarna av vilka effekter det landskapsindex som används och förändringarna i uppgifternas art och omfattning får inte så stor betydelse. 

Samma mekanism används för närvarande i statsandelssystemet för kommunal basservice. Skillnaden är dock att i det talas det om en justering av kostnadsfördelningen, eftersom staten endast delvis deltar i finansieringen av basservicen, det vill säga enligt den årliga statsandelsprocenten (cirka 25 procent på 2020 års nivå). 

Det föreslås att kostnadsnivån justeras till fullt belopp. Då motsvarar den kalkylerade finansieringen och de faktiska kostnaderna varandra årligen. 

Justeringen av kostnadsnivån görs med en fördröjning på ett år efter det att boksluten har färdigställts. Till exempel justeringen av 2023 ska beaktas i finansieringen för 2025. Regeringspartierna förbinder sig att vid riksdagsbehandlingen foga ett uttalande av riksdagen om att det följs upp att mekanismen för efterhandsjustering av finansieringen fungerar och att om ett enskilt eller enskilda landskaps svagare ekonomi än vad de andra har upprepade gånger leder till att hela landets finansiering justeras genom efterhandsfinansiering, ska mekanismen ses över. 

Tilläggsfinansiering till välfärdsområdena

Om nivån på finansieringen till välfärdsområdet på ovannämnda grunder inte tryggar tillräckliga social-, hälsovårds- och sjukvårdstjänster enligt 19 § 3 mom. i grundlagen eller räddningsväsendets tjänster i anslutning till tillgodoseendet av de grundläggande fri- och rättigheterna i välfärdsområdet, har välfärdsområdet rätt att få tilläggsfinansiering av staten. Tilläggsfinansieringen finansieras av staten. Tilläggsfinansiering kan beviljas under budgetåret på ansökan av välfärdsområdet eller på initiativ av finansministeriet, social- och hälsovårdsministeriet eller inrikesministeriet. I ett beslut om tilläggsfinansiering kan det i fråga om effektivitet tas in villkor som gäller tjänsternas verkningsfullhet, kvalitet, mängd eller ordnande. 

Den tilläggsfinansiering som välfärdsområdena får beaktas inte separat i hela landets finansieringsnivå, men i den föreslagna finansieringsmodellen beaktas den som en del av de faktiska kostnaderna vid justeringen av finansieringen i efterhand. 

Att upprepade gånger få tilläggsfinansiering är vid sidan av andra ekonomiska nyckeltal ett kriterium för inledande av ett sådant utvärderingsförfarande i ett välfärdsområde som avses i lagen om välfärdsområden. Då ska en utvärderingsgrupp bedöma välfärdsområdets möjligheter och tillgängliga medel att trygga finansieringen av tillräckliga tjänster inom social- och hälsovården och räddningsväsendet. Dessutom kan ett utvärderingsförfarande inledas på basis av de kriterier som hänger samman med förutsättningarna för att ordna tjänster. 

Beslutet om tilläggsfinansiering bereds i en beredningsgrupp som inrättats av finansministeriet och till vilken finansministeriet, social- och hälsovårdsministeriet och inrikesministeriet samt det berörda välfärdsområdet utser sina företrädare. Beredningsgruppen har till uppgift att bedöma förutsättningarna för tilläggsfinansiering, beloppet av den tilläggsfinansiering som behövs samt de tilläggsfinansieringsvillkor som välfärdsområdet ska uppfylla. 

Beslutet om tilläggsfinansiering fattas av statsrådet på framställning av finansministeriet. 

Bedömning av finansieringens tillräcklighet samt förvaltning av finansieringen

Bedömningen av om välfärdsområdets finansiering är tillräcklig och hur väl kriterierna enligt lagen om välfärdsområdenas finansiering fungerar är i väsentlig grad förknippad med välfärdsområdenas årliga styrnings- och utvärderingsprocess, med hjälp av vilken man på ett förutseende sätt identifierar förändringar i förhållandena, både lokala och riksomfattande. God prognostisering ger också möjlighet att utveckla tjänster och tillvägagångssätt så att den ekonomiska jämvikten bevaras. 

I planen för de offentliga finanserna balanseras välfärdsområdenas finansiering och välfärdsområdenas uppgifter på det sätt som finansieringsprincipen förutsätter. Vid bedömningen av hur tillgången på tjänster med anknytning till styrningen av välfärdsområdena ska tryggas beaktar man utvecklingen och riskerna med tanke på tillgången på tjänster samt välfärdsområdenas möjligheter att genomföra förändringar i ekonomin och sin verksamhet. 

Bestämmelser om förvaltning, beviljande och utbetalning av statlig finansiering, särskilda bestämmelser med anknytning till finansieringen samt bestämmelser om ändringssökande ska ingå i lagen om välfärdsområdenas finansiering. Innehållet i dessa bestämmelser motsvarar till stor del förfarandena i det nuvarande statsandelssystemet för kommunernas basservice. 

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser som gäller statlig finansiering

Lagen om välfärdsområdenas finansiering ska träda i kraft vid ingången av 2023, liksom i huvudsak även andra nya författningar med anknytning till reformen. Vid införandet av en ny typ av statlig finansiering för välfärdsområdena tillämpas övergångsbestämmelser. 

Den riksomfattande nivån på den statliga finansieringen av välfärdsområdena 2023 ska grunda sig på det sammanlagda beloppet av de kostnader för social- och hälsovårdens och räddningsväsendets lagstadgade uppgifter som överförs från kommunerna till välfärdsområdena och som beräknas utifrån budgetuppgifterna för 2022. Den finansieringsnivå som erhålls på detta sätt höjs i enlighet med lagen om välfärdsområdenas finansiering för finansåret 2023 utifrån kostnadsökningen, det ökade servicebehovet och eventuella nya uppgifter för välfärdsområdena. 

Uppgifterna om kostnader för de uppgifter inom social- och hälsovården och räddningsväsendet som överförs från kommunerna ska justeras 2023 utifrån kommunernas bokslutsuppgifter för 2022. En eventuell skillnad mellan de kostnader som grundar sig på budgetuppgifterna och bokslutsuppgifterna ska beaktas genom justering av välfärdsområdenas kalkylerade kostnader för 2023. 

Bestämningsgrunderna enligt lagen om välfärdsområdenas finansiering och kostnadsunderlaget för den statliga finansieringen avviker till innehållet i många avseenden från det nuvarande statsandelssystemet för kommunal basservice. Avsikten är att i lagen föreskriva om övergångsperioden 2023–2029, inom vilken välfärdsområdena ska anpassa sin verksamhet från den kostnadsbaserade finansieringen enligt det nuvarande systemet till den kalkylerade finansieringen enligt det nya systemet. För att möjliggöra en kontrollerad anpassning av verksamheten under välfärdsområdenas första verksamhetsår kommer ändringarna jämfört med nuläget att vara måttfullare än vid utgången av övergångsperioden. 

Det föreslås att den kalkylerade finansieringsmodellen tas i bruk genast det år då reformen träder i kraft, varvid justeringar i hela landets finansieringsnivå görs i enlighet med finansieringslagen och även välfärdsområdesvisa förändringar i bestämningsfaktorerna genast beaktas. Under ikraftträdandeåret utjämnas skillnaden mellan de välfärdsområdesvisa kostnader som överförs och den kalkylerade finansieringen dock fullt ut mellan välfärdsområdena genom en övergångsutjämning. 

Den årliga förändringen i finansieringen jämfört med nuläget är under övergångsperioden högst 

år: 0 euro/inv. 

år: +/- 10 euro/inv. 

år: +/- 30 euro/inv. 

år: +/- 60 euro/inv. 

år: +90/ -75 euro/inv. 

år: +150/ -90 euro/inv. 

år: +200/ -100 euro/inv. 

Den skillnad som överstiger den maximala förändringen utjämnas tills vidare genom en permanent övergångsutjämning. Senast 2027 eller tidigare i samband med välfärdsområdenas eventuella beskattningsrätt ska bestämmelserna om övergångsutjämning utvärderas. 

4.1.8  Inkomstbeskattningen

Beskattningen av förvärvsinkomster

I samband med reformen överförs finansieringsansvaret för social- och hälsovården samt räddningsväsendet från kommunerna till staten. Därför måste statens inkomster ökas och kommunernas på motsvarande sätt minskas i motsvarighet till det finansieringsansvar som överförs. Sammantaget uppskattas att 19,9 miljarder euro i finansieringsansvar för social- och hälsovårdsuppgifter och uppgifter inom räddningsväsendet överförs från kommunerna till staten. Uppskattningen är gjord enligt 2020 års nivå och kommer att preciseras 2022 innan reformen träder i kraft. Det föreslås att uppskattningsvis 6,5 miljarder euro i statsandelar för social- och hälsovård tas från kommunerna, och därmed skulle 12,9 miljarder euro överföras via beskattningen. Statens skatteinkomster ska ökas med ett belopp som motsvarar cirka 68 procent av finansieringen av hela social- och hälsovården och räddningsväsendet. Enligt regeringsprogrammet får förändringarna i skattestrukturen inte medföra åtstramningar i beskattningen då de träder i kraft. 

Ökning av statens skatteinkomster

Det föreslås att statens skatteinkomster ökas genom en skärpning av statens förvärvsinkomstbeskattning. Kommunernas skatteinkomster kan minskas framför allt genom en sänkning av kommunalskattens belopp, eftersom fastighetsskattens avkastning och kommunernas samfundsskatteandel inte räcker till för att täcka det belopp som överförs från kommunerna i form av skatteinkomster. Fastighetsskatten anses också vara väl lämpad som finansieringskälla för kommunerna, och därför är det inte befogat att överföra fastighetsskatt från kommunerna till staten. Dessutom har det också ansetts att det finns grunder för ett partiellt bevarande av kommunernas samfundsskatteandel som incitament för kommunernas närings- och sysselsättningspolitik. Eftersom minskningen av kommunernas skatteinkomster i huvudsak föreslås bli genomförd genom en sänkning av kommunalskatten på förvärvsinkomster och för att finansieringsreformen ska leda till så få förändringar för de skattskyldiga som möjligt, föreslås det att statens skatteinkomster höjs genom en skärpning av statens förvärvsinkomstbeskattning. Statens förvärvsinkomstbeskattning kan på varje inkomstnivå i princip skärpas i samma mån som kommunalbeskattningen lindras, vilket innebär att beskattningsnivån för de skattskyldiga i princip inte skulle förändras under det år då reformen träder i kraft. Om statens skatteinkomster ökas till exempel genom en skärpning av den indirekta beskattningen, skulle reformens konsekvenser för det totala skattebelopp som den enskilde skattebetalaren betalar variera bland annat beroende på konsumtionsvanor. 

Ändringar som föreslås i grunderna för beskattningen av förvärvsinkomster

Det föreslås att ökningen av statens skatteinkomster och minskningen av kommunernas skatteinkomster genomförs inom det nuvarande skattesystemet genom ändring av statens inkomstskatteskala samt av flera olika parametrar för avdrag i beskattningen av förvärvsinkomster. Dessutom slås skattebaserna för stats- och kommunalbeskattningen samman så att de avdrag som görs från inkomsterna ska beviljas på samma grunder och till samma belopp vid både statsbeskattningen och kommunalbeskattningen. Samtliga kommuners kommunalskattesatser sänks med 13,26 procentenheter. Skattesystemets struktur förblir oförändrad till övriga delar. Bestämmelser om sänkningen av de kommunala skattesatserna utfärdas i lagen om införande av reformen och behandlas i slutet av detta kapitel och i specialmotiveringen till kapitlet om beskattning i införandelagen. 

Statens inkomstskatteskala ska ändras så att den omfattar fem nivåer och den första nivån börjar från noll euro. Dessutom skärps skalans marginalskatteprocent så att marginalskatteprocenten vid skalans lägsta nivå i procentenheter motsvarar det belopp med vilket procentsatserna för kommunalskatt sänks och de övriga nivåernas skattesatser för marginalskatt höjs på motsvarande sätt. Den nuvarande skatten på åtta euro vid den första undre gränsen slopas. 

Sammanslagningen av skattebaserna vid stats- och kommunalbeskattningen genomförs så att grundavdraget vid kommunalbeskattningen, förvärvsinkomstavdraget vid kommunalbeskattningen och studiepenningsavdraget vid kommunalbeskattningen i fortsättningen beviljas på samma grunder också vid statsbeskattningen. Namnen på avdragen ändras till grundavdrag, förvärvsinkomstavdrag och studiepenningsavdrag. Det så kallade cross-tradeavdraget i fråga om sjöarbetsinkomstavdraget ska i fortsättningen beviljas också vid statsbeskattningen. Pensionsinkomstavdragen vid stats- och kommunalbeskattningen slås samman så att det pensionsinkomstavdrag som grundar sig på pensionsinkomstavdragets struktur vid kommunalbeskattningen beviljas på samma grunder och till samma belopp vid stats- och kommunalbeskattningen. Sammanslagningen av skattebaserna inverkar endast på de avdrag som görs från inkomsterna. Arbetsinkomstavdraget görs från skatten och det beviljas liksom för närvarande i första hand från inkomstskatt som betalas till staten. Parametrarna för avdraget ändras dock. 

De ändringar som nu föreslås i skattegrunderna för förvärvsinkomsterna har beräknats utifrån underlaget för 2017 höjt till 2020 års nivå, och avsikten är att de ska träda i kraft vid ingången av 2023. Eftersom skattebasen för 2023 och prognoserna för det skatteinkomstbelopp som ska överföras från kommunerna till staten kommer att uppdateras och skattegrunderna sannolikt kommer att ändras innan lagarna träder i kraft, kommer man under 2022 att lämna en ny proposition med förslag till ändringar i de nu föreslagna skattegrunderna för förvärvsinkomsterna. Avsikten är att de ändringar i beskattningen av de skattskyldiga som reformen medför det år då reformen träder i kraft ska vara så neutrala som möjligt och att ändringarna i skattestrukturen inte leder till en skärpning av beskattningen när de träder i kraft. 

Även vid beredningen av vårdreformen (RP 15/2017 rd) under den föregående valperioden föreslogs det att statens skatteinkomster ska ökas genom ändring av beskattningsgrunderna för det nuvarande skattesystemet. Den mest betydande förändringen jämfört med den föregående beredningen är sammanslagningen av skattebaserna för stats- och kommunalbeskattningen. Detta förenklar skattesystemet och lindrar ändringarnas konsekvenser för de skattskyldiga. Ändringar i skattesatsen för de skattskyldiga kommer fortfarande att förekomma på vissa inkomstnivåer, men de bedöms med tanke på helheten vara sådana att de inte hindrar genomförandet av ändringen. Skillnaderna i konsekvenser för de skattskyldiga i kommunerna med den högsta och den lägsta kommunalskattesatsen skulle vara små. Förslagets konsekvenser för de skattskyldiga behandlas mera ingående i avsnittet om propositionens konsekvenser. 

Kommunernas andel av samfundsskatteintäkterna samt inkomstskattesatsen för delvis skattskyldiga samfund

Överföringen av uppgifter från kommunerna till välfärdsområdena finansieras huvudsakligen genom att statsandelarna minskas och kommunalskatteintäkterna överförs till staten. Att enbart sänka kommunalskatteintäkterna och statsandelarna skulle leda till att samfundsskatteintäkternas relativa andel av kommunernas finansiering ökar betydligt jämfört med nuläget. Samfundsskatten lämpar sig inte heller på grund av sin konjunkturkänslighet väl som finansieringskälla för kommunernas uppgifter. Av dessa orsaker föreslås det att kommunernas andel av intäkterna av samfundsskatten minskas. 

Det föreslås att kommunernas samfundsskatteandel minskas med en tredjedel och att statens andel ökas i motsvarande grad. Kommunernas permanenta utdelning av samfundsskatten i enlighet med 12 § i lagen om skatteredovisning minskar med 10,43 procentenheter, det vill säga till 20,87 procent, och statens permanenta utdelning ökar till 79,13 procent. Kommunernas utdelning av samfundsskatten skatteåren 2023–2027 enligt 12 f § i lagen om skatteredovisning minskar med en tredjedel. 

Inkomstskattesatsen för delvis skattefria samfund enligt 124 § 3 mom. i inkomstskattelagen motsvarar kommunernas andel av samfundsskatteintäkterna. Eftersom kommunernas andel av intäkterna från samfundsskatten minskar med en tredjedel, föreslås det också att den permanenta inkomstskattesats som föreskrivs i 124 § 3 mom. i inkomstskattelagen sänks i motsvarande grad. Då sjunker inkomstskattesatsen för delvis skattefria samfund från 6,26 procent till 4,17 procent. Inkomstskattesatserna för delvis skattefria samfund skatteåren 2023–2027 enligt 124 b § i inkomstskattelagen sänks med en tredjedel. 

De enskilda kommunernas utdelning av samfundsskatten

De enskilda kommunernas utdelning av samfundsskatten består enligt 13 § i lagen om skatteredovisning av en företagsverksamhetspost och en skogspost. Som beräkningsgrund används medelvärdet av den utdelning som beräknats på basis av uppgifterna i de två senast verkställda beskattningarna. Skogsskatteandelen som delas ut som en skogspost bestäms med stöd av bruttorotprisinkomsterna. Utdelningen för 2023 och 2024 beräknas enligt de nuvarande beräkningsgrunder som tillämpades före ikraftträdandet av den lag om ändring av lagen om skatteredovisning som föreslås i denna proposition, varvid sänkningen av samfundsskatten med en tredjedel proportionellt sett blir lika stor för alla kommuner oberoende av hur kommunens utdelning av samfundsskatten bestäms i fråga om företagsverksamhetsposten och skogsposten. För att sänkningen av kommunernas samfundsskatt proportionellt sett ska vara lika stor för alla kommuner också i fråga om de beräkningsgrunder som tillämpas på utdelningen från och med 2025 föreslås det att 13 § 3 mom. i lagen om skatteredovisning ändras så att den relativa andel av skogsskatteandelen som motsvarar kommunernas andel av samfundsskatteintäkterna efter det att samfundsskatteandelen minskats blir beaktad som beräkningsgrund för utdelningen. Då tas 66,67 procent av skogsskatteandelen med i beräkningen. 

Kyrkoskatt

Att överföra tyngdpunkten i beskattningen från kommunerna till staten har konsekvenser även för intäkterna av kyrkoskatten. Om statens inkomstskattebelopp ökar avsevärt, skulle de avdrag som i första hand görs från den inkomstskatt som betalas till staten i allt högre grad gälla den inkomstskatt som betalas till staten och allt mindre kommunal- och kyrkoskatten. Detta skulle leda till att intäkterna av kyrkoskatten ökar med uppskattningsvis cirka 60 miljoner euro. Kyrkan skulle alltså få obehörig vinst i samband med skattereformen och på motsvarande sätt skulle skattskyldiga som hör till en församling betala mer än för närvarande i kyrkoskatt. För att reformen ska vara så neutral som möjligt också i fråga om församlingarnas finansiella ställning, bör en ökning av kyrkans inkomster förhindras. 

En grundlös ökning av församlingarnas inkomster kan förhindras på tre olika sätt: 

Det stiftas en lag om en sänkning av kyrkoskattesatserna. 

Församlingarnas budgetanslag sänks. 

Det ingås en överenskommelse om en frivillig sänkning av kyrkoskattesatserna med församlingarna. 

Om det är önskvärt att det stiftas en lag om nivån på kyrkoskatten bör bestämmelser om detta ingå i kyrkolagen (1054/1993) i enlighet med lagstiftningsordningen i kyrkolagen. Enligt 2 kap. 2 § i kyrkolagen har kyrkan ensamrätt att föreslå en ändring av kyrkolagen och kyrkans förslag framställs av kyrkomötet. Republikens president och riksdagen har till uppgift att pröva och stadfästa kyrkomötets förslag. När man dessutom beaktar att konsekvenserna för kyrkoskatten är betydligt mindre än för kommunalskatten och kyrkoskatten är en skatt som man kan undvika genom att gå ur kyrkan, föreslås inte att det genom lag utfärdas bestämmelser om en sänkning av kyrkoskattesatserna. 

Budgetfinansieringen inom den evangelisk-lutherska kyrkan baserar sig på lagen om statlig finansiering till evangelisk-lutherska kyrkan för skötseln av vissa samhällsuppgifter (430/2015). Budgetfinansieringen inriktas på vissa lagstadgade samhälleliga uppgifter som hör till kyrkan, såsom begravningsväsendet och folkbokföringen. En nedskärning av budgetpengarna påverkar inte nivån på kyrkoskatten för skattskyldiga som hör till en församling. En nedskärning av budgetpengarna skulle leda till att församlingsmedlemmar i allt högre grad står för de tjänster som riktas till alla medborgare. På grund av arten av de samhälleliga uppgifter som enligt lag hör till församlingar lämpar sig en minskning av finansieringen inte som kompensation för en ogrundad ökning av intäkterna av kyrkoskatt, och detta föreslås därför inte i detta sammanhang. 

För att reformen ska vara neutral i fråga om kyrkoskatten, ska församlingarna sänka kyrkoskattesatserna på eget initiativ. Enligt finansministeriets kalkyler utgör det genomsnittliga behovet av en sänkning totalt cirka 0,1 procentenheter. Behovet av att sänka kyrkoskattesatserna fördelas dock på olika sätt mellan församlingarna, beroende på olika skattebaser. Enligt 15 kap. 2 § i kyrkolagen bestäms kyrkoskattesatsen med 0,05 procentenhets noggrannhet, och därför är minsta möjliga sänkning av skattesatsen 0,05 procentenheter. Eftersom sänkningsbehovet i fråga om vissa församlingar är mindre än den minsta möjliga sänkningen, skulle kyrkoskatten i samband med reformen sannolikt skärpas något i vissa församlingar. Om alla församlingar för vilka det kalkylerade trycket på en sänkning av kyrkoskattesatsen är större än minsta möjliga ändring av kyrkoskattesatsen sänker sina skattesatser, skulle avkastningen av kyrkoskatten enligt en aktuell bedömning öka med sammanlagt cirka 20 miljoner euro. Under beredningen har man varit i kontakt med Kyrkostyrelsen. Med Kyrkostyrelsen har det diskuterats att de genom sina åtgärder ska arbeta för att församlingarna sänker sina kyrkoskattesatser på eget initiativ. Till Kyrkostyrelsen har det lämnats kalkyler över behovet av en sänkning av kyrkoskattesatserna per församling. 

Sjukförsäkringsavgift och sjukförsäkringspremie

Den försäkrades sjukförsäkringspremie utgörs av sjukförsäkringens sjukvårdspremie och sjukförsäkringens dagpenningspremie, som ingår i förskottsinnehållningsprocenten och i förskottsskattens belopp. Arbetsgivaren betalar arbetsgivarens sjukförsäkringsavgift. Sjukförsäkringens premieintäkter redovisas till Folkpensionsanstalten. 

Med den försäkrades sjukvårdspremie finansieras till exempel FPA:s läkemedelsersättningar, ersättningar för läkar- och tandläkararvoden, reseersättningar och rehabiliteringstjänster. Bestämmelser om grunden för sjukvårdspremien finns i 18 kap. i sjukförsäkringslagen (1224/2004). Grunden för löntagares och förmånsinkomsttagares sjukvårdspremie är i regel den beskattningsbara inkomsten vid kommunalbeskattningen. Grunden för företagares och i vissa fall även stipendiaters sjukvårdspremie är arbetsinkomster enligt lagen om pension för företagare. 

Med löntagares dagpenningspremie och arbetsgivares sjukförsäkringsavgift finansieras utgifterna för den arbetsinkomstförsäkring som ingår i sjukförsäkringen. Dessa är till exempel sjukdagpenningar, rehabiliteringspenningar och föräldradagpenningar som betalas av FPA och vars belopp beror på förmånstagarens arbetsinkomst. Bestämmelser om grunden för dagpenningspremien finns också i 18 kap. i sjukförsäkringslagen. I regel bestäms dagpenningspremien med stöd av den försäkrades skattepliktiga löneinkomst och arbetsinkomst. I fråga om företagare baserar sig dagpenningspremien i regel på arbetsinkomster enligt lagen om pension för företagare. 

Den premieprocentsats för sjukförsäkringens sjukvårdspremie som avses i 18 kap. 23 § i sjukförsäkringslagen justeras så att intäkterna av sjukvårdspremierna och statens finansieringsandel täcker de utgifter för sjukvårdsförsäkringen som avses i lagen. Premieprocentsatsen för sjukförsäkringens sjukvårdspremie föreskrivs därför årligen före den 23 november genom förordning av statsrådet. 

Enligt 18 kap 24 § i lagen justeras premieprocentsatsen för dagpenningspremien och avgiftsprocentsatsen för arbetsgivares sjukförsäkringsavgift årligen så att intäkterna av premierna och avgifterna samt statens finansieringsandel täcker de utgifter för arbetsinkomstförsäkringen som avses i lagen. Premieprocentsatsen för sjukförsäkringens dagpenningspremie och avgiftsprocentsatsen för arbetsgivares sjukförsäkringsavgift samt storleken av företagares tilläggsfinansieringsandel föreskrivs årligen före den 23 november genom förordning av statsrådet. Eftersom sjukförsäkringens premier och avgifter enligt den gällande sjukförsäkringslagen justeras årligen så att intäkterna av dem kan täcka de utgifter som avses i den lagen, föreslås i detta sammanhang inga ändringar i premierna och avgifterna. Vid dimensioneringen av ändringarna i skattegrunderna har det dock antagits att sjukvårdspremien och sjukvårdsavgiften justeras så att premie- och avgiftsintäkterna inte ändras. 

Invalidavdrag

Problemet med invalidavdraget har ansetts vara den oändamålsenliga allokeringen av samhällets stöd och bristen på insyn i skattestödet. Stödet riktas till en stor grupp människor och är relativt lågt per stödtagare. På grund av små inkomster eller avsaknad av andra än pensionsinkomster gynnas inte på långt när alla personer med funktionsnedsättning av ett stöd som beviljas via skatteavdrag. 

Ända sedan mitten av 1990-talet har det förslagits att invalidavdraget ska ersättas med ett direkt stöd. Handikapparbetsgruppen '96 föreslog att invalidavdraget slopas och att de ökade skatteinkomster som detta skulle leda till används till att utveckla handikappförmåner och handikapptjänster. Kommittén för totalreformen av den sociala tryggheten (SATA) föreslog att man överväger att slopa invalidavdraget och inrikta skattestödet på stödet för anhörigvård. I Finlands handikappolitiska program VAMPO 2010–2015 föreslogs det att invalidavdraget vid stats- och kommunalbeskattningen slopas och att de medel som använts till dessa skattestöd styrs till en aktiv handikappolitik. 

I samband med reformen ökas statens skatteinkomster och minskas kommunernas skatteinkomster. Ökningen av statens skatteinkomster leder till att personer börjar betala inkomstskatt till staten på en lägre inkomstnivå än nu, det vill säga ett betydligt större antal människor kommer att betala inkomstskatt till staten. Ändringen har konsekvenser för riktandet av avdragen från skatten, också för sådana som görs endast från den inkomstskatt som betalas till staten. Avdrag som i Finland görs endast från den inkomstskatt som betalas till staten är invalidavdraget och underhållsskyldighetsavdraget vid statsbeskattningen. Eftersom det är många fler som betalar inkomstskatt till staten efter reformen, skulle betydligt fler omfattas av dessa avdrag. De fiskala ändringarna skulle vara betydande i synnerhet för invalidavdraget vid statsbeskattningen. Förflyttningen av tyngdpunkten i beskattningen antas leda till att avdragets minskande effekt på skatteintäkterna ökar från nuvarande cirka 12 miljoner euro till 51 miljoner euro. 

Att ett specifikt skattestöd flerfaldigas med anledning av den administrativa reformen kan inte anses befogat. Om man dessutom beaktar de tidigare förslagen till en omfördelning av invalidavdraget, föreslås det i propositionen att invalidavdraget vid beskattningen slopas och att de medel som därmed sparas in riktas till utvecklingen av tjänsterna för personer med funktionsnedsättning. Ett närmare riktande av medlen utreds vid den fortsatta beredningen av den pågående reformen av handikapplagstiftningen vid social- och hälsovårdsministeriet. Eftersom invalidavdraget vid kommunalbeskattningen och vid statsbeskattningen utgör en helhet av skattestöd, föreslås det att invalidavdraget vid både kommunalbeskattningen och statsbeskattningen slopas. På detta sätt får man också mer resurser som kan riktas till utveckling av tjänster för personer med funktionsnedsättning. 

Ändringen skulle genomföras kostnadsneutralt i förhållandet mellan stat och kommun genom att detta beaktas i kompenseringen av kommunernas skatteinkomstförluster. 

Välfärdsområdenas ställning vid inkomstbeskattningen

Eftersom välfärdsområdena blir offentligrättsliga samfund, föreslås att 3 § i inkomstskattelagen ändras så att välfärdsområdena i beskattningen definieras som samfund på samma sätt som staten, kommuner och samkommuner. Därför föreslås att föreskrivs särskilt om den skattemässiga ställningen vid inkomstbeskattningen för de välfärdsområden som inrättas genom lagen om välfärdsområden och i enlighet med införandelagen så att välfärdsområdena på samma sätt som staten, kommuner och samkommuner definieras som sådana delvis skattefria samfund som avses i 21 § i inkomstskattelagen. 

Eftersom det är fråga om regional självstyrelse, föreslås att 21 § 4 mom. i inkomstskattelagen ändras så att skattskyldigheten för välfärdsområden motsvarar skattskyldigheten för kommuner och samkommuner. Välfärdsområdena blir på så sätt endast skattskyldiga för näringsinkomst och för inkomst av fastigheter eller delar av fastigheter som har använts för annat än allmänt eller allmännyttigt ändamål. Skatten fastställs då enligt en reducerad skattesats i enlighet med 124 § 3 mom. i inkomstskattelagen. Enligt 21 § 4 mom. i inkomstskattelagen är kommuner inte skattskyldiga för inkomst av näringsverksamhet som de bedriver inom sitt område eller för inkomst av fastigheter inom detta. Detta bygger på att kommunerna inte ska behöva betala skatt åt sig själva för inkomst av verksamhet som de bedriver inom sitt område. Eftersom välfärdsområden inte föreslås få beskattningsrätt, är det inte befogat att utsträcka detta undantag till välfärdsområdena. Undantaget gäller inte heller samkommuner. 

HUS-sammanslutningens och välfärdssammanslutningarnas skattskyldighet motsvarar välfärdsområdenas skattskyldighet. 

Den skattemässiga ställningen vid inkomstbeskattningen för bolag och sammanslutningar som hör till landskapskoncernen bestäms enligt de allmänna bestämmelserna. 

Fördelning av beskattningskostnaderna

I propositionen föreslås att beskattningen av förvärvsinkomster ändras så att statens skatteinkomster ökas och intäkterna av kommunalskatten minskas. Det är fråga om en stor förändring i fördelningen av kommunernas och statens skatteintäkter. Eftersom fördelningen av beskattningskostnader mellan skattetagarna bland annat påverkas av det totala inflödet av skatter samt antalet skatteslag, föreslås en ändring av bestämmelserna om fördelningen av beskattningskostnaderna i lagen om Skatteförvaltningen. 

Kommungruppens nuvarande andel av beskattningskostnaderna (29,1 %) kan härledas så att man som vikt för antalet skatteslag använder 0,16 och som vikt för skatteintäkterna från varje skattetagare använder 0,84. I samband med reformen minskar kommunalskatteintäkterna med cirka två tredjedelar, men antalet skatteslag bibehålls oförändrat. Om man som vikt för antalet skatteslag fortfarande använder koefficienten 0,16 och som viktkoefficient för intäkterna likaså 0,84, föreslås kommunernas andel av beskattningskostnaderna vara 14,2 procent. Kommunernas andel av beskattningskostnaderna minskar således med 14,9 procentenheter. Eftersom lagförslaget inte har några direkta konsekvenser för de övriga skattetagarnas skatter eller skatteutfallet överförs den andel som minskats i kommunerna till staten. Statens andel av beskattningskostnaderna blir därmed 77,0 procent. Församlingarnas andel av beskattningskostnaderna är fortfarande 3,2 procent och Folkpensionsanstaltens 5,6 procent. 

I beskattningskostnader tas årligen ut cirka 460 miljoner euro. Kommunernas beskattningskostnader minskar från cirka 132 miljoner euro till cirka 64 miljoner euro. Statens kostnadsandel skulle åter öka med cirka 68 miljoner euro. Reformen genomförs kostnadsneutralt i förhållandet staten-kommunerna genom att ändringen i dimensioneringen av sänkningen av kommunalskattesatsen och åtstramningen av statsbeskattningen beaktas. 

Kalkylerna för fördelningen av beskattningskostnaderna kommer att uppdateras under 2022 innan reformen träder i kraft och till denna del kommer en ny proposition att lämnas. 

Beskattningsfrågor i anslutning till egendomsöverföringar

I propositionen föreslås att det förskrivs särskilt om beskattningen av egendomsöverföringar i anslutning till reformen. Enligt förslaget ska bestämmelserna ingå i införandelagen. I införandelagen föreslås bestämmelser om att inga skattepåföljder uppstår i inkomstbeskattningen och överlåtelsebeskattningen när samkommunerna med tillgångar och skulder överförs till välfärdsområdena eller HUS-sammanslutningen på det sätt som avses i införandelagen. 

De kommunala skattesatsernas noggrannhet

Eftersom det i lagen om införande av reformen föreslås bestämmelser om en sänkning av de kommunala skattesatserna så att skattesatserna inte på samma sätt som nu anges med en fjärdedels procentenhets noggrannhet, föreslås att det temporärt till lagen om beskattningsförfarande fogas en bestämmelse som gäller de kommunala inkomstskattesatsernas noggrannhet för 2023. År 2023 ska kommunen uppge inkomstskattesatsen med en hundradels procentenhets noggrannhet. Eftersom de kommunala skattesatserna i fortsättningen skulle vara betydligt lägre än nu, föreslås dessutom att 91 a § i lagen om beskattningsförfarande ändras så att kommunerna från och med 2024 uppger inkomstskattesatsen med en tiondedels procentenhets noggrannhet istället för med en fjärdedels procentenhets noggrannhet som nu. Om något meddelande om inkomstskattesatsen för 2024 inte har lämnats inom utsatt tid eller om inkomstskattesatsens noggrannhet avviker från 91 a §, kan inkomstskattesatsen för 2023 avrundad uppåt till närmaste tiondedels procentenhet följas. 

I 91 a § i lagen om beskattningsförfarande föreskrivs att om en kommun inte har meddelat inkomstskattesatsen inom utsatt tid eller den längre tid som Skatteförvaltningen medgett får inkomstskattesatsen för det föregående året iakttas i beskattningen. Det föreslås att inkomstskattesatserna för alla kommuner sänks lika mycket för att säkerställa att de skattskyldiga behandlas lika i samband med social- och hälsovårdsreformen. Om en kommun av någon anledning inte meddelar skattesatsen i tid eller om den avviker från den sänkning som föreslås i införandelagen, leder 91 a § i lagen om beskattningsförfarande till att beskattningen för invånarna i dessa kommuner skärps jämfört med invånarna i andra kommuner. Därför föreslås det att inkomstskattesatsen för 2022, minskad med 13,26 procentenheter, får tillämpas vid beskattningen i de situationer där kommunen inte har meddelat skattesatsen för 2023 i tid eller den skattesats som kommunen meddelat avviker från vad som föreskrivs i införandelagen. Genom bestämmelsen tryggas likabehandling av medborgarna i sista hand i sådana situationer där kommunen av någon anledning inte har meddelat inkomstskattesatsen i tid eller den avviker från vad som föreskrivs i införandelagen. 

Andra ändringar som föreslås i skattelagstiftningen

Inrättandet av välfärdsområden förutsätter också andra, främst mera tekniska ändringar i skattelagstiftningen. Bland annat i fråga om stipendier och priser samt delvis skattefria överlåtelsevinster föreslås att välfärdsområdenas ställning ska motsvara andra offentliga samfunds ställning. Eventuella avgifter som tagits ut på mötesarvoden som betalats till välfärdsområdets förtroendevalda föreslås vara avdragsgilla utgifter för inkomstens förvärvande på samma sätt som avgifter som tagits ut för mötesarvoden för kommunala förtroendeuppdrag. För välfärdsområdena föreslås motsvarande skyldigheter för utomstående att lämna uppgifter som för andra offentliga samfund. När det gäller avgifter för uppgifter som ska lämnas till skatteförvaltningen motsvarar välfärdsområdets myndigheters ställning statliga och kommunala myndigheters ställning. 

Förhindrande av skärpning av statsbeskattningen i landskapet Åland

Social- och hälsovårdsreformen gäller inte Åland, eftersom social- och hälsovård enligt självstyrelselagen för Åland hör till Ålands behörighet. 

Skattskyldiga på Åland betalar skatt till staten på samma grunder som de skattskyldiga i resten av landet. Enligt 27 § 36 punkten i självstyrelselagen för Åland har riket lagstiftningsbehörighet i fråga om skatter och avgifter. Med stöd av 18 § 5 punkten har landskapet dock lagstiftningsbehörighet i ärenden som gäller landskapet tillkommande tilläggsskatt på inkomst och tillfällig extra inkomstskatt samt närings- och nöjesskatter, grunderna för avgifter till landskapet och kommunerna tillkommande skatter. Med stöd av kommunalskattelagen för Åland tillämpas rikets inkomstskattelag och inkomstskatteförordning samt ändringar i dessa som sådana även i landskapet Åland, om inte något annat föreskrivs i kommunalskattelagen för Åland. Åland har med stöd av sin behörighet föreskrivit i sin kommunalskattelag om vissa avdrag som beviljas endast i kommunalbeskattningen på Åland. 

I propositionen föreslås det att statens skatteinkomster ökas och kommunernas skatteinkomster minskas inom det nuvarande skattesystemet genom en ändring av statens inkomstskatteskala samt flera olika parametrar för avdrag i beskattningen av förvärvsinkomster. Dessutom slås skattebaserna för stats- och kommunalbeskattningen samman så att de avdrag som görs från inkomsterna ska beviljas på samma grunder och till samma belopp både vid statsbeskattningen och kommunalbeskattningen. Eftersom statsbeskattningen hör till rikets lagstiftningsbehörighet beskattas förvärvsinkomster vid statsbeskattningen på Åland på samma sätt som i Fastlandsfinland. Till följd av de föreslagna ändringarna skärps alltså statsbeskattningen samtidigt också på Åland. Eftersom social- och hälsovårdsreformen inte gäller Åland finns det inga motsvarande grunder för en sänkning av skattesatserna för kommunerna på Åland som för kommunerna i Fastlandsfinland. För att beskattningen av förvärvsinkomster inte ska skärpas på Åland, bör den skärpta statsbeskattningen på Åland förhindras. I inkomstskattelagen bör det således särskilt föreskrivas att statsbeskattningen inte skärps i fråga om skattskyldiga som är bosatta på Åland. Att utfärda bestämmelser om statsbeskattningen hör till rikets lagstiftningsbehörighet. 

Det föreslås att skärpningen av beskattningen av förvärvsinkomster i fråga om skattskyldiga som bor på Åland ska förhindras genom lägre marginalskattesatser i statens progressiva inkomstskatteskala. Marginalskattesatserna i skalan sänks i fråga om skattskyldiga som bor på Åland med samma procentenhet med vilken kommunernas skattesatser sänks i Fastlandsfinland. De lägre marginalskattesatserna i skatteskalan säkerställer att konsekvenserna av de föreslagna ändringarna av beskattningsgrunderna är desamma för skattskyldiga som bor i landskapet Åland och för skattskyldiga som bor i Fastlandsfinland. Bestämmelser om lägre marginalskattesatser föreslås i 124 § 5 mom. i inkomstskattelagen. 

Det är fråga om samma sak som vid beredningen av den föregående social- och hälsovårdsreformen, men det tekniska genomförandet är annorlunda. Under den föregående beredningen skulle en skärpning av beskattningen ha förhindrats genom ett separat åländskt landskapsavdrag som beviljas från statsskatten. Eftersom skärpningen av statsbeskattningen i Fastlandsfinland huvudsakligen sker via skatteskalan, riktas även det avdrag som gäller Åland bättre genom att skalan tillämpas. 

Sänkning av kommunalskattesatsen 2023

Beredningen av finansieringen av reformen av social- och hälsovården och räddningsväsendet utgår från regeringens riktlinjer enligt vilka ändringar i skattestrukturen inte får medföra åtstramningar i beskattningen då de träder i kraft. Bestämmelserna syftar också till att säkerställa kommunernas likviditet för oförutsedda situationer. 

I skattehänseende handlar finansieringen av social- och hälsovården och räddningsväsendet om att tyngdpunkten i beskattningen överförs från en skattetagare till en annan. En administrativ ändring av detta slag ska genomföras så neutralt som möjligt för de skattskyldiga, det vill säga beskattningen får i princip inte lindras eller skärpas för någon. Det kan vara problematiskt med avseende på jämlikhetsprincipen i grundlagen, om beskattningen av invånarna i vissa kommuner skärps och i vissa lindras endast för att tyngdpunkten i beskattningen överförs från en skattetagare till en annan. 

Kommunerna skulle sannolikt även på eget initiativ sänka sina skattesatser i samband med reformen, eftersom omfattande uppgifter överförs från dem. Utgångspunkten i kommunallagen är att den kommunala ekonomin ska vara i balans. När budgeten för följande år godkänns ska kända ekonomiska ansvar och skyldigheter i kommunkoncernen beaktas. 

Om man likväl ser till antalet kommuner, olikheten mellan kommunerna och att kommunernas utgifter för social- och hälsovården och räddningsväsendet och deras förhållande till intäkterna av kommunalskatten varierar betydligt mellan kommunerna, kan det anses sannolikt att de kommunala skattesatserna sjunker på olika sätt i olika kommuner. Detta innebär att reformen har olika verkningar för beskattningen av förvärvsinkomster beroende på boningsort. Därför har det ansetts nödvändigt att föreskriva att en sänkning åtminstone en gång görs på samma grunder. I annat fall kan reformen leda till att skillnaden mellan kommunernas skattesatser omedelbart ökar jämfört med nuläget och att de skattskyldiga i vissa kommuner beskattas hårdare och i vissa lindrigare. Enligt nuvarande bedömning kommer skatteinkomster till ett belopp av cirka 12,1 miljarder euro att överföras från kommunerna till staten. När man ser till ändringens storleksklass samt osäkerhetsfaktorerna i uppskattningarna behövs det för övergångsperioden ett instrument som säkerställer att överföringen av finansieringsansvaret från kommunerna till staten sker så neutralt som möjligt och så kontrollerat att en likabehandling av de skattskyldiga tryggas. 

I propositionen föreslås att det till införandelagen fogas en bestämmelse som reglerar nivån på och ökningen av de kommunala skattesatserna 2023. Syftet med bestämmelsen är att säkerställa att tyngdpunkten i beskattningen överförs så neutralt och kontrollerat som möjligt från kommunerna till staten och på så vis säkerställa en likabehandling av de skattskyldiga i samband med reformen. 

År 2023 sänks de kommunala skattesatserna så att de motsvarar åtstramningen av statsbeskattningen. Sänkningen genomförs så att alla kommuner ska bestämma att inkomstskattesatsen för 2023 är lika med inkomstskattesatsen för 2022 minskad med 13,26 procentenheter. De kommunala skattesatserna sänks med lika många procentenheter för alla kommuner. Sänkningen av de kommunala skattesatserna dimensioneras i motsvarighet till åtstramningen av statsbeskattningen för att säkerställa att skatteinkomster kan överföras från en skattetagare till en annan utan att beskattningen av de skattskyldiga skärps under det år då reformen träder i kraft. Eftersom intäkterna av de kommunala skattesatserna och å andra sidan kostnaderna för social- och hälsovårdstjänster och för räddningsväsendet samt de statsandelar som betalas till kommunerna för finansieringen av tjänsterna varierar avsevärt mellan kommunerna, skulle en lika stor sänkning av alla kommuners kommunalskattesatser leda till att reformens verkningar varierar från kommun till kommun. I vissa kommuner minskas mer inkomster än det överförs utgifter. Och i vissa kommuner minskas åter mindre inkomster än det överförs utgifter från dem. Detta är problematiskt med avseende på de stora skillnader som skulle uppstå i kommunernas finansiella ställning, och därför föreslås att finansieringen av de uppgifter som blir kvar i kommunerna tryggas genom en reform av statsandelssystemet för basservice. Reformeringen av statsandelssystemet beskrivs i 4.1.5 kap. 

Genom att sänka de kommunala skattesatserna med lika många procentenheter för alla kommuner tryggas en oförändrad nivå på beskattningen av förvärvsinkomster oberoende av boningsort. Detta tryggar likabehandlingen av de skattskyldiga det år då reformen träder i kraft En lika stor sänkning av kommunalskattesatserna garanterar också att skillnaden mellan den lägsta och den högsta kommunalskattesatsen inte ökar under det år då reformen träder i kraft. Reformen ökar således inte de regionala skillnaderna i beskattningen det år då reformen träder i kraft. Skillnaden mellan den lägsta och den högsta kommunalskattesatsen ökar visserligen relativt sett eftersom skillnaden i procentenheter kvarstår oförändrad, men kommunalskattesatserna kommer att vara betydligt mindre i fortsättningen. I detta sammanhang är det dock omöjligt att undvika att skillnaden ökar relativt sett. Om ambitionen är att skillnaden mellan kommunalskattesatserna ska vara densamma också relativt sett, bör de högre kommunalskattesatserna sänkas mer och de lägre mindre. Om de kommunala skattesatserna sänks på olika sätt i olika kommuner skulle det leda till att invånarna i vissa kommuner beskattas hårdare och i vissa lindrigare, eftersom statsbeskattningen ska skärpas på samma sätt för alla skattskyldiga. Reformens verkningar skulle således i princip redan gälla beskattningen av förvärvsinkomster på olika sätt beroende på personens boningsort. 

4.1.9  Mervärdesbeskattning

Mervärdeskattebehandlingen av den verksamhet som överförs till välfärdsområdets organiseringsansvar genomförs på ett neutralt sätt och förvaltningsmässigt sett så enkelt som möjligt. I syfte att tydliggöra behandlingen av välfärdsområdena i skattehänseende föreslås i mervärdesskattelagen bestämmelser om välfärdsområdenas skattemässiga ställning. 

Samarbetet mellan välfärdsområdena ska enligt lagen om välfärdsområden också när det gäller produktion av stödtjänster kunna genomföras i form av en välfärdssammanslutning som utgör en separat juridisk person. Denna är då vid mervärdesbeskattningen en separat skattskyldig i förhållande till välfärdsområdet. Ett välfärdsområdes affärsverk som inrättas för en uppgift som ska skötas på företagsekonomiska grunder utgör däremot i mervärdesbeskattningen en del av välfärdsområdet. Överlåtelser av varor och tjänster mellan välfärdsområdet och affärsverket betraktas således som den skattskyldiges interna verksamhet. 

För att säkerställa en neutral beskattning ska välfärdsområdet betala skatt för rörelsemässig verksamhet enligt de allmänna principerna i mervärdesskattelagen. Verksamheten anses vara rörelsemässig under samma förutsättningar som verksamheten i andra offentliga samfund. Verksamheten i ett välfärdsområde är i allmänhet annan än skattepliktig rörelse, såsom myndighetsverksamhet eller skattefri hälso- eller sjukvård eller socialvård. 

Ett välfärdsområde är i regel skyldigt att betala skatt på eget bruk i enlighet med de allmänna principerna i lagen. Välfärdsområdet ska bland annat betala skatt på eget bruk av en tjänst som avser fastighetsinnehav på samma sätt som kommunerna. För överlåtelse av restaurang- och cateringtjänster till personalen ska skatt på eget bruk betalas även när tjänsten inte överlåts i samband med den skattepliktiga rörelsen och motsvarande tjänster inte säljs till utomstående. 

På fastigheter som ägs eller används av ett välfärdsområde tillämpas justeringsförfarandet för fastighetsinvesteringar enligt samma principer som på kommuner. Bestämmelsen om beskattningen av överlåtelse av nyttjanderätten till en fastighet ändras så att fastigheter som används av välfärdsområdena jämställs med fastigheter som används av kommunerna eller av staten. Rätten att ansöka om att bli skattskyldig för överlåtelse av nyttjanderätten till en fastighet föreslås gälla även fastigheter som används av välfärdsområdena. 

För välfärdsområdet genomförs anskaffningsneutraliteten i fråga om de tjänster som välfärdsområdet producerat självt och de tjänster som köpts av utomstående aktörer genom att den mervärdesskatt som ingår i anskaffningarna betalas tillbaka. Detta innebär att mervärdesskatten på de skattepliktiga tjänster som köpts utifrån inte utgör en sådan kostnad för välfärdsområdet som skulle inverka på valet av anskaffningsform. Rätten till återbäring ska också gälla den kalkylerade mervärdesskattekostnad som ingår i skattefria upphandlingar inom hälso- och sjukvården och socialvården. För att förvaltningen ska vara så enkel som möjligt ersätts mervärdesskattekostnaden i samband med mervärdesskattesystemet. Samma förfarande tillämpas för närvarande vid kommunal upphandling. 

Det föreslås att tillämpningsområdet för systemet för återbäring av mervärdesskatten för kommunernas skattefria anskaffningar inom hälso- och sjukvård eller socialvård ska inskränkas. De kommuner som hör till det finländska fastlandet eller samkommuner som bildats av kommuner på det finländska fastlandet behöver i allmänhet inte längre återbäringen eftersom de nämnda uppgifterna överförs på välfärdsområdets organiseringsansvar. Rätten till återbäring gäller dock i sin nuvarande form landskapet Åland och de kommuner som hör till landskapet, eftersom det inte sker några ändringar i organiseringsansvaret till denna del. 

4.1.10  Egendom

I införandelagen föreskrivs om de arrangemang som i fråga om kommunernas och samkommunerna egendom behövs för att genomföra reformen. Samkommunerna för sjukvårdsdistrikten och specialomsorgsdistrikten överförs till välfärdsområdena direkt med stöd av lag, det vill säga deras egendom, ansvar och förpliktelser överförs som universalsuccession till välfärdsområdet. Helsingfors stads tillgångar, ansvar och skyldigheter i anslutning till ordnandet av social- och hälsovården och räddningsväsendet överförs dock inte, utan de förblir i Helsingfors stads ägo. Dessutom övergår Helsingfors och Nylands sjukvårdsdistrikts egendom till HUS-sammanslutningen. 

Lokaler som används inom kommunal primärvård, specialiserad sjukvård, socialvård och räddningsväsendet övergår med stöd av hyresavtal i välfärdsområdets besittning. Hyresavtalet för övergångsperioden är i kraft minst tre år och välfärdsområdet har rätt att förlänga avtalets giltighet med ett år. Efter övergångsperioden kan välfärdsområdet fortsätta att hyra lokaler som det behöver i sin verksamhet. Lösöre som ägs av kommunen och hör till sådan verksamhet som ingår i välfärdsområdets organiseringsansvar, det vill säga maskiner, möbler, utrustning, material och immateriella rättigheter och andra tillstånd överförs till välfärdsområdet. Till det lösöre som överförs hör inte kommunens aktieinnehav, med undantag för aktier i vissa aktiebolag som producerar social- och hälsovårdstjänster. 

Enligt förslaget ska kommunen med stöd av lag överföra de avtal som gäller ordnandet av social- och hälsovård och räddningsväsendet till välfärdsområdet. Om ett avtal också gäller de uppgifter som blir kvar hos kommunen och det inte är möjligt att överföra eller dela avtalet, ska kommunen lägga fram en framställning om hur ansvaren i anslutning till avtalet ska fördelas mellan kommunen och välfärdsområdet under avtalets giltighetstid. 

På lokaler, lösöre och avtal som ägs av frivilliga samkommuner för social- och hälsovården och samkommuner som sköter räddningsväsendets uppgifter tillämpas samma principer som på lokaler och lösöre som ägs av kommunen. 

För ovan beskrivna egendomsöverföringar betalas inte ersättning till kommuner eller samkommuner. Bortfallet av samkommunsandelar och lösöre i kommunens balansräkning täcks i bokföringen genom en sänkning av kommunens grundkapital på ett sådant sätt att det inte inverkar på kommunernas resultat. 

I införandelagen föreskrivs närmare om noteringar av egendomsarrangemang i bokföringen, behandlingen av bokslutet för det sista verksamhetsåret för de samkommuner som överförs till välfärdsområdena och i anslutning till dem om beviljande av ansvarsfrihet. För de lån och andra förbindelser som överförs till välfärdsområdena i samband med reformen beviljar statsrådet statsborgen, genom vilken man säkerställer att lån och andra förbindelser förblir i nollriskklassen och tryggar borgenärernas ställning vid överföringen av lånen. 

I införandelagen föreskrivs också om kompensation till kommunerna för de kostnader som föranleds av de ovan beskrivna egendomsarrangemangen. Kommunen ska ha rätt till ersättning för direkta kostnader för sådana egendomsarrangemang som kommunen inte genom sina egna åtgärder har kunnat påverka uppkomsten av. Ersättning ska beviljas på ansökan och endast när kommunens ekonomiska självstyrelse äventyras till följd av egendomsarrangemang. Detta bedöms utifrån kommunens kalkylerade behov att höja den kommunala skattesatsen som föranleds av egendomsarrangemangen. 

Enligt förslaget ändras lagen om Kommunernas garanticentral så att utan hinder av lagen om Kommunernas garanticentral kan de lån och andra förbindelser som Kommunfinans Abp beviljar överföras på det ovan beskrivna sättet från samkommuner och kommuner till välfärdsområdena och välfärdssammanlutningarna. Ändringen gäller endast vid överföringen av egendom. 

4.1.11  Personal

I införandelagen ska det föreskrivas om överföringen av kommunernas och samkommunernas anställda inom social- och hälsovården och räddningsväsendet till välfärdsområdena och välfärdssammanslutningarna i samband med reformen. De anställdas ställning påverkas också av de ändringar som görs i lagen om kommunala tjänsteinnehavare, lagen om kommunala arbetskollektivavtal, lagen om kommunala tjänstekollektivavtal och lagen om samarbete mellan kommunala arbetsgivare och arbetstagare. Dessutom ska det stiftas en ny lag om anordnande av intressebevakning för arbetsgivare i kommuner och välfärdsområden. 

Personalen vid de enheter och inrättningar som tillhandahåller tjänster inom samkommunernas och kommunernas social- och hälsovård samt kuratorerna och psykologerna inom elevhälsan anställs i sin helhet av välfärdsområdena och välfärdssammanslutningarna. Övergången påverkas inte av vilket arbete personen vid tidpunkten för övergången utför. Dessutom ska de kommunanställda som arbetar inom stödtjänster som anknyter till serviceproduktionen inom social- och hälsovården få anställning i välfärdsområdet eller välfärdssammanslutningen, om minst hälften av den anställdas faktiska uppgifter är stödtjänster inom kommunens social- eller hälsovård. 

En sådan övergång till anställning hos ett välfärdsområde eller välfärdssammanslutning som leder till byte av arbetsgivare ska i enlighet med propositionen betraktas som överlåtelse av rörelse. Således ska det som i arbetsavtalslagen och i lagen om kommunala tjänsteinnehavare föreskrivs om överlåtelse av rörelse tillämpas på alla de förändringar i samband med reformen som innebär ett byte av arbetsgivare, oberoende av om de kännetecken för överlåtelse av rörelse som föreskrivs i arbetsavtalslagen och i lagen om kommunala tjänsteinnehavare uppfylls. Personalen överförs som så kallade gamla arbetstagare och behåller de rättigheter och skyldigheter som arbetsavtals- eller tjänsteförhållandet medför vid tidpunkten för överföringen. 

Det föreslås att tillämpningsområdet för lagen om kommunala tjänsteinnehavare ska utvidgas till att också gälla välfärdsområdets personal. Det föreslås att tillämpningsområdet för lagarna om kommunala tjänste- och arbetskollektivavtal ska utvidgas till att utöver kommunerna också gälla välfärdsområdena. Det föreslås att lagen om samarbete mellan kommunala arbetsgivare och arbetstagare ska ändras så att lagens tillämpningsområde utvidgas till att också gälla samarbete mellan arbetsgivare och arbetstagare i välfärdsområdena. 

4.1.12  Pensionssystem

I propositionen föreslås också bestämmelser om det pensionssystem som ska tillämpas på välfärdsområdenas verksamhet. Det föreslås att lagen om Keva ändras så att välfärdsområdena är medlemssamfund i Keva med stöd av lagen. Enligt den föreslagna ändringen stannar den personal som övergår i anställning hos välfärdsområdena från anställning hos Kevas medlemssamfund inom pensionsskyddet enligt pensionslagen för den offentliga sektorn, och behåller således också eventuellt tilläggspensionsskydd. Enligt de ändringar som föreslås i lagen om Keva kan bolag som välfärdsområdena äger eller som välfärdsområdet har bestämmande inflytande i bli medlemssamfund i Keva på samma sätt som bolag som kommunerna eller samkommunerna äger eller som de har bestämmande inflytande i. Ett bolag som ägs av välfärdsområdet kan sålunda ansöka om att bli medlemssamfund i Keva eller alternativt försäkra sin personal i enlighet med lagen om pension för arbetstagare. Om bolaget är ett medlemssamfund i Keva, stannar personalen inom den offentliga sektorns pensionsskydd. Om bolaget tar en pensionsförsäkring från ett arbetspensionsbolag, förlorar personalen det lagstadgade tilläggspensionsskyddet och sina lägre pensionsåldrar. 

Kevas medlemssamfunds betalningsandelar består av en lönebaserad pensionsavgift och en pensionsutgiftsbaserad avgift. Med den pensionsutgiftsbaserade avgiften finansieras kostnaderna för det kommunala pensionssystemet som är högre än för det privata pensionssystemet och som bland annat beror på en kvinnodominerad personalstruktur och det gamla tilläggspensionsskyddet. Pensionsansvar och ändringar i pensionsavgifter ska granskas både utifrån den offentliga ekonomin som helhet och även som utvecklingstrender för kommunernas betalningsandelar till staten. När mer än 200 000 personer övergår i anställning hos välfärdsområdena måste man lösa frågan om hur den pensionsutgiftsbaserade avgiften ska fördelas mellan välfärdsområdena och kommunerna. 

I det kommunala pensionssystemet föreslås arbetsgivarens pensionsavgift i fortsättningen bestå av tre delar: en lönebaserad pensionsavgift, en invalidpensionsavgift och en utjämningsavgift som ersätter den nuvarande utgiften som är baserad på pensionsutgifterna. 

Den lönebaserade pensionsförsäkringsavgiften och invalidpensionsavgiften ställs på en nivå där den kommunala arbetsgivarens genomsnittliga pensionsförsäkringsavgift motsvarar arbetsgivarens genomsnittliga arbetspensionsförsäkringsavgift inom den privata sektorn. Detta motsvarar gällande praxis. 

För närvarande bestämmer en delegation vid Keva avgiftsnivån i det kommunala pensionssystemet och beräkningsgrunderna för den. I lag föreskrivs endast om vilka delar som ingår i avgiften. När välfärdsområdena inrättas kommer staten i praktiken att betala en stor del av avgiften, eftersom det huvudsakligen är staten som svarar för finansieringen av välfärdsområdenas utgifter. Då kan beslutet om bestämningen av pensionsavgiften inte i fortsättningen ses enbart som kommunernas sak och besluten kan därför inte längre fattas vid Keva i nuvarande omfattning. För att också välfärdsområdenas och statens intressen ska tryggas ska det i lagstiftningen tas in noggrannare bestämmelser om hur pensionsavgiften bestäms. I framtiden kommer statens andel av finansieringen av det kommunala pensionssystemet troligen att öka ytterligare. I välfärdsområdena fortsätter efterfrågan på social- och hälsovårdstjänster att öka ännu länge, men det finns inget särskilt tryck på att de tjänster som blir kvar på den kommunala sidan ska öka. 

Med en utjämningsavgift täcks de utgifter för det kommunala pensionssystemet som överstiger nivån i det privata arbetspensionssystemet och som för närvarande täcks med en pensionsutgiftsbaserad avgift. Utjämningsavgiften delas upp i välfärdsområdenas och kommunernas andel. Välfärdsområdenas och kommunernas andelar bestäms enligt den lönesumma som de har av den totala lönesumman inom det kommunala pensionssystemet när reformen träder i kraft. I lönesumman beaktas också lönesumman för bolag som är medlemssamfund i Keva. 

Utjämningsavgiften betalas endast av välfärdsområden och kommuner. Syftet med utjämningsavgiften är att finansiera kostnadsnivån som på grund av det kommunala pensionssystemets historia och personalstruktur är högre i det kommunala pensionssystemet än i pensionssystemet inom den privata sektorn. Utjämningsavgiften fördelas mellan välfärdsområdena i förhållande till deras statliga finansiering och mellan kommunerna i förhållande till deras skattefinansiering. 

4.1.13  Intressebevakning för arbetsgivare

I propositionen föreslås det att lagen om kommunala arbetsmarknadsverket ska ersättas med lagen om ordnande av intressebevakning för arbetsgivare i kommuner och välfärdsområden. Genom lagen ska för denna uppgift bildas ett offentligrättsligt samfund som heter Kommun- och välfärdsområdesarbetsgivarna KT, som ska ha befogenhet att företräda kommunerna, samkommunerna och välfärdsområdena i frågor som gäller arbetsgivares intressebevakning. Enligt förslaget är kommunerna, samkommunerna och välfärdsområdena medlemmar i Kommun- och välfärdsområdesarbetsgivarna KT direkt med stöd av lagen. 

De bolag, andelslag och stiftelser som ägs av kommunerna och välfärdsområdena eller som är under deras bestämmande inflytande och som det föreskrivs närmare om i lag kan om de vill vara medlemmar i den nya arbetsgivarorganisationen. 

Välfärdsområdena och kommunerna samt bolagen och stiftelserna ska i enlighet med sin betydelse som offentlig arbetsgivare och del av den offentliga ekonomin ha en motsvarande ställning i administrationen och systemet för beslutsfattande i Kommun- och välfärdsområdesarbetsgivarna KT. 

Uppgifterna för arbetsgivarna i kommuner och välfärdsområden

Kommun- och välfärdsområdesarbetsgivarna KT ska vara arbetsgivarnas intressebevakare för välfärdsområdena, kommunerna och samkommunerna samt för dess medlemssamfund. Kommun- och välfärdsområdesarbetsgivarna KT ska också vara en centralorganisation på arbetsmarknaden och företräda sina medlemssamfund vid riksomfattande arbetsmarknadsförhandlingar samt vid bilateralt samarbete och trepartsamarbete. Kommun- och välfärdsområdesarbetsgivarna KT kan sluta tjänste- och arbetskollektivavtal som gäller dessa sektorer. Även i Europeiska unionen ska Kommun- och välfärdsområdesarbetsgivarna KT ansvara för intressebevakningen av den sektor som den företräder. 

Avsikten är att utfärda närmare bestämmelser om organiseringen av verksamheten genom en arbetsordning för den nya organisationen. Styrelsens och varje sektions arbetsordning ska innehålla bestämmelser om organens sammanträde, beslutsfattande, beslutförhet, beslutsordning och andra viktiga verksamhetsfrågor. 

Administrationen och systemet för att fatta beslut inom Kommun- och välfärdsområdesarbetsgivarna KT ska organiseras så att de motsvarar den nya organisationens behov. Det högsta beslutande organet inom Kommun- och välfärdsområdesarbetsgivarna KT är styrelsen. 

I välfärdsområdenas och kommunernas arbetsmarknadssystem ska principen för god förvaltning och kontroll tillämpas, så att välfärdsområdena och kommunerna samt de övriga medlemssamfunden får äkta inflytande och beslutanderätt i arbets- och tjänstekollektivavtalsfrågor. Därför föreslås det att en kommunsektion, en välfärdsområdessektion och en företagssektion ska finnas som separata sektioner vid sidan av styrelsen i den nya arbetsgivarorganisationen. Varje sektion ska på de medlemssamfunds vägnar som den företräder fatta beslut om de uppgifter som föreskrivs i lagarna om arbets- och tjänstekollektivavtal i kommunerna och välfärdsområdena. 

Utgifterna för Kommun- och välfärdsområdesarbetsgivarna KT tas ut hos medlemssamfunden. I lagen föreslås det bestämmelser om medlemssamfundens betalningsandelar. Betalningsandelen ska bestämmas enligt lönesumman i varje medlemssamfunds senaste fastställda bokslut i förhållande till den totala lönesumman för de medlemssamfund som Kommun- och välfärdsområdesarbetsgivarna KT företräder. 

4.1.14  Tillämpning av de allmänna bestämmelserna om förvaltning på välfärdsområdena

I reformen föreslås bestämmelser om nya offentligrättsliga juridiska personer, det vill säga välfärdsområden och välfärdssammanslutningar. Bestämmelser om den offentliga förvaltningens verksamhet finns i de så kallade allmänna förvaltningslagarna, vilka tillämpas på behandling av förvaltningsärenden och annan myndighetsverksamhet alltid, om inte något annat särskilt föreskrivs, samt i flera andra lagar som delvis också tillämpas på privaträttslig verksamhet. Tillämpningen av bestämmelserna i många allmänna förvaltningslagar förutsätter att en myndighet fastställs i lag. Förvaltningen av välfärdsområdena blir en del av den offentliga förvaltningens institutionella struktur, vilket förutsätter att nämnda lagstiftning ses över. 

De lagar som avses ovan och som föreslås bli ändrade i denna regeringsproposition är förvaltningslagen, lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet, lagen om informationshantering inom den offentliga förvaltningen, lagen om tillhandahållande av digitala tjänster (306/2019), arkivlagen, lagen om offentlig upphandling och koncession, lagen om rättegång i förvaltningsärenden, diskrimineringslagen, lagen om jämställdhet mellan kvinnor och män, rättegångsbalken, lagen om gottgörelse för dröjsmål vid rättegång, konkurslagen, bokföringslagen, strafflagen och lagar som reglerar de språkliga rättigheterna, vilka är språklagen, samiska språklagen, teckenspråkslagen och lagen om de språkkunskaper som krävs av offentligt anställda. 

4.1.15  Underrättelse enligt artikel 12 och 13 i Europeiska stadgan om lokal självstyrelse

Eftersom Finland inte har begränsat tillämpningen av stadgan om lokal självstyrelse till vissa lokal- och regionalförvaltningsmyndigheter och eftersom det när denna proposition den antas kommer att uppstå en situation där Finland inte till alla delar kan uppfylla bestämmelserna i stadgan, föreslås att riksdagen godkänner att en underrättelse som avses i artikel 12 och 13 i den europeiska stadgan om lokal självstyrelse lämnas till Europarådets generalsekreterare till följd av de förändringar som skett i förvaltningsstrukturen sedan stadgan ratificerades. I underrättelsen ska konstateras att stadgan ska tillämpas på lokalförvaltningen, det vill säga på kommunerna i Finland. Stadgan tillämpas på självstyrelseområden som är större än kommuner, det vill säga de välfärdsområden som inrättas i Fastlandsfinland, med undantag för artikel 4.2 och artikel 9.3 och 9.8. På Åland tillämpas stadgan på kommunerna. Underrättelsen om tillämpningen av stadgan avses träda i kraft i enlighet med avtalsbestämmelserna den första dagen i den månad som följer tre månader efter den dag då depositarien för avtalen mottog underrättelsen 

Med anledning av den landskapsreform som föreslogs under den senaste valperioden har avtalskontoret vid Europarådets generalsekretariat, som är depositarie för konventionen, konsulterats i ärendet den 5 december 2016 via Finlands ständiga representation i Europarådet. I depositariens skriftliga svar den 9 december 2016 sågs inga särskilda juridiska problem med att lämna en sådan underrättelse. Depositarien har påpekat att artikel 13 i stadgan tillåter underrättelser sedan ratifikationsinstrumentet deponerats. 

4.2.1  Ekonomiska konsekvenser

De ekonomiska konsekvenserna av reformen berör kommunerna, staten, välfärdsområdena och befolkningen på olika sätt. I detta avsnitt granskas reformens ekonomiska konsekvenser utifrån kommunernas, statens och välfärdsområdenas ekonomi samt ur perspektivet för ordnandet av social- och hälsovården och räddningsväsendet. Dessutom granskas vilka effekter egendomsarrangemangen i anslutning till reformen har för kommunernas och välfärdsområdenas ekonomi. Särskilt granskas också reformens konsekvenser för skattesystemet samt för statens, kommunernas och enskilda personers beskattning och för pensionssystemet. Det presenteras också uppskattningar som gäller reformens konsekvenser för informationshanteringen och IKT-tjänsterna samt ändringskostnaderna för genomförandet av reformen. 

De ekonomiska konsekvenserna uppstår som en sammanlagd effekt av organisationsreformen, förändringarna i finansieringssystemet och servicesystemet samt de anknytande styrmekanismerna. Eftersom det är fråga om att hela systemet för hälso- och sjukvården samt räddningsväsendet ändras, kan undersökningsresultat från tidigare, mindre reformer endast i ringa mån användas som stöd för bedömningen. För att de övergripande målen för reformen ska kunna nås krävs det en grundlig förändring av verksamhetsformerna på alla verksamhetsnivåer, vilket innebär att förändringsledarskapet kommer att ha stor betydelse. Med tanke på minskningen av hållbarhetsunderskottet i de offentliga finanserna påverkar reformens olika delfaktorer på olika sätt och med olika hastighet, och därför skiljer sig konsekvenserna för utgifterna på lång och kort sikt från varandra. Ändringarna av de administrativa strukturerna och av servicesystemets strukturer samt åstadkommandet av funktionella ändringar kommer också att medföra ändringskostnader. På grund av de betydande ändringskostnader som sannolikt ingår i reformen och på grund av undantagsbestämmelserna om hur välfärdsområdenas finansiering bestäms åren 2023–2029 är det osannolikt att det uppkommer besparingar på 2020-talet. Det mest sannolika är att utgiftsökningen dämpas först senare. 

Genomförandet av reformen sänker inte automatiskt social- och hälsovårdsutgifterna eller räddningsväsendets utgifter. År 2018 uppgick nettoutgifterna för den kommunala social- och hälsovården till cirka 18,3 miljarder euro. Den årliga förändringen i social- och hälsovårdsutgifterna har varierat under de senaste åren och ibland till och med varit negativ, vilket beror på bland annat ändrade uppgifter i anknytning till det grundläggande utkomststödet. År 2018 ökade nettokostnaderna med 2,9 procent från det föregående året, och utifrån bokslutsuppgifterna för 2019 ökade kostnaderna med 5,1 procent från det föregående året. Enligt THL:s uppskattning medför befolkningens växande behov av service ett årligt ökningstryck på omkring 1,2–1,3 procent för social- och hälsovårdsutgifterna på 2020-talet. THL har uppskattat Rissanen, P., Parhiala, K., Hetemaa, T., Kekkonen, R., Knape, N., Ridanpää, H., Rintala, E., Sihvo, S., Suomela, T. & Kannisto, R. (2020) Sosiaali- ja terveyspalvelut Suomessa 2018. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, Asiantuntija-arvio, Päätösten tueksi 02/2020. <https://www.julkari.fi/bitstream/handle/10024/139289/URN_ISBN_978-952-343-474-5.pdf?sequence=4&isAllowed=y> att social- och hälsovårdsutgifterna kommer att öka reellt med omkring 17 procent fram till 2030. De regionala skillnaderna i de beräknade utgiftsökningarna är betydande, vilket beror framför allt på förändringarna i befolkningsstrukturen. Utgifterna ökar förutom på grund av behovet av service också på grund av bland annat löner och priser. 

Enligt bokslutet för 2019 uppgick räddningsväsendets omkostnader inom det lokala räddningsväsendet till sammanlagt 442 miljoner euro. Räddningsväsendets omkostnader ökade med 5 procent från det föregående året. Omkostnaderna har ökat främst på grund av höjda löneutgifter, den allmänna prisstegringen och höjda lokalhyror. Antalet anställda har inte ökat, utan de höjda löneutgifterna beror på löneförhöjningar. 

Den dämpning av utgiftsökningen inom de offentliga finanserna som eftersträvas genom reformen förutsätter att man förstår behoven av social- och hälsovårdsservice och av räddningsväsendets tjänster bland befolkningen i varje välfärdsområde och att man på ett kostnadsnyttoeffektivt sätt inriktar resurserna i enlighet med detta samt utövar ett långsiktigt och skickligt ledarskap inom tjänsteproduktionen. Det kan väntas att den fulla effekten av reformens åtgärder för att dämpa utgiftsökningen realiseras först efter flera år efter det att reformen har trätt i kraft. 

Kontinuerlig styrning av välfärdsområdena och årliga styrningsförhandlingar med de styrande ministerierna kommer att stödja välfärdsområdenas möjligheter att ordna social- och hälsovård och organisera räddningsväsendet samt anordnarens ansvar för tjänsteproduktionen i anknytning till detta. På så vis fås information för beredningen och uppföljningen av statsbudgeten och planen för de offentliga finanserna, varvid det blir möjligt att stödja och bidra till att säkerställa att målen för de offentliga finanserna förverkligas. Genom en stark nationell styrning av välfärdsområdenas organiseringsuppgift kan man säkerställa att social- och hälsovårdstjänsterna och räddningsväsendets tjänster blir mer kundorienterade, mer integrerade och mer verkningsfulla än för närvarande samt tillhandahålls på ett kostnadseffektivt sätt i hela landet.