1  Bakgrund och beredning

År 2017 genomfördes Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG och kommissionens direktiv 2006/70/EU, nedan fjärde penningtvättsdirektivet. Den 25 januari 2019 mottog Finland ett motiverat yttrande av Europeiska kommissionen, enligt vilket Finland inte har anpassat sin nationella lagstiftning till alla bestämmelser i det fjärde penningtvättsdirektivet. I sitt svar till kommissionen ansåg Finlands regering att Finland inte har försummat sin skyldighet att bringa sin nationella lagstiftning i överensstämmelse med bestämmelserna i det fjärde penningtvättsdirektivet eller sin skyldighet att underrätta kommissionen om dessa bestämmelser. I svaret lämnades en mer detaljerad redogörelse för genomförandet på de punkter som anges i kommissionens motiverade yttrande. Samtidigt konstaterades det i svaret att sedan kommissionen fäst särskild uppmärksamhet vid vissa bestämmelser i direktivet, hade Finlands regering för avsikt att bedöma behovet av eventuella preciseringar av lagstiftningen. I fråga om vilka bestämmelser som eventuellt ska preciseras lyfte Finland i sitt svar fram artiklarna 16, 18.3, 45.2 och 5 samt artikel 53.1 tredje stycket. Enligt information från kommissionen den 14 maj 2020 har kommissionen beslutat avsluta överträdelseförfarandet mot Finland. Beslutet hindrar inte kommissionen från att återuppta förfarandet om den så önskar.  

Finland är medlem i aktionsgruppen för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism Financial Action Task Force (nedan FATF), som lyder under Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling OECD. FATF är en mellanstatlig aktör som utvecklar rekommendationer och strategier för att förebygga penningtvätt och finansiering av terrorism. FATF utför också länderbedömningar för att kartlägga läget när det gäller att förhindra och utreda penningtvätt och finansiering av terrorism i det land som är föremål för granskning. FATF genomförde länderbedömningen av Finland för förhindrande av penningtvätt och finansiering av terrorism 2018—2019. I den rapport som därefter publicerades i april 2009 bedöms Finlands särskilda styrka vara internationellt samarbete. Dessutom ges positiva omdömen om den nationella riskbedömningen och samordningen samt om insamlingen och användningen av underrättelse- och annan utredningsinformation. I rapporten påtalas emellertid också att tillsynsarbetet inte är tillräckligt riskbaserat. Sammantaget är orsaken till detta enligt rapporten att tillsynsaktörerna har begränsad riskkännedom om de områden som övervakas i kombination med en betydande underdimensionering av resurserna i förhållande till ansvar och arbetsmängd. På grund av de brister som FATF påtalat måste de nationella bestämmelserna om förhindrande av penningtvätt och av finansiering av terrorism, särskilt bestämmelserna i lagen om förhindrande av penningtvätt och av finansiering av terrorism, ändras eller kompletteras för att samordna den nationella lagstiftningen med FATF:s rekommendationer. Efter länderbedömningen är Finland föremål för intensifierad uppföljning och rapporterar till FATF om sina framsteg när det gäller att uppfylla rekommendationerna. Detta sker genom regelbundna uppföljningsrapporter som lämnas till FATF. Finland hade för avsikt att lämna sin första rapport om sina framsteg i genomförandet av FATF:s rekommendationer vid FATF-mötet i juni 2020, men på grund av covid-19-pandemin framsköts den första uppföljande utvärderingen av Finland till oktober 2020.  

Finansministeriet har under våren och sommaren 2020 hos de centrala aktörerna för förhindrande av penningtvätt och av finansiering av terrorism kartlagt eventuella behov av att ändra lagstiftningen om förhindrande av penningtvätt och finansiering av terrorism. Synpunkter på behovet av sådana lagändringar har fåtts av tillsynsmyndigheterna för förhindrande av penningtvätt och av finansiering av terrorism, av de rapporteringsskyldiga och av centralen för utredning av penningtvätt vid centralkriminalpolisen. Bland annat har det framförts vissa förslag till lagändringar av teknisk natur, som har tagits med i denna proposition.  

En betydande del av de lagändringsbehov som aktualiserats av skäl som angetts ovan kräver grundligare beredning och en bredare diskussion med de viktigaste intressenterna, och kommer därför att under 2021 behandlas i en arbetsgrupp som finansministeriet tillsatte den 11 december 2020. Avsikten är att arbetsgruppen ska göra en bedömning av behovet av ändringar i lagen om förhindrande av penningtvätt och av finansiering av terrorism (444/2017, nedan penningtvättslagen), särskilt med avseende på bestämmelserna om tillämpningsområde, riskbedömning, kundkontroll, registret för övervakning av penningtvätt, tillsyn och administrativa påföljder samt behovet av att definiera begreppet tvivelaktiga transaktioner. Arbetsgruppen ska också ta ställning till om det finns ett behov av att se över bestämmelserna om tillhandahållare av virtuella valutor.

Propositionen har beretts som tjänsteuppdrag vid finansministeriet i samverkan med inrikesministeriet. Under beredningen har viktiga intressentgrupper hörts skriftligen. 

2  EU-rättsaktens målsättning och huvudsakliga innehåll

Genom det fjärde penningtvättsdirektivet ändrades tidigare direktiv om förhindrande av penningtvätt. Syftet med direktivet var att effektivisera bekämpningen av penningtvätt och av finansiering av terrorism genom att anpassa unionens rättsakter till de internationella standarder för bekämpning av penningtvätt samt finansiering av terrorism och spridning av massförstörelsevapen som FATF antog i februari 2012, dvs. de reviderade rekommendationerna från FATF. Ett ytterligare syfte med direktivet var att föreskriva om förebyggande åtgärder för hantering av pengar och insamling av pengar eller egendom för terrorismändamål för att säkerställa det finansiella systemets integritet, funktion, anseende och stabilitet.  

Direktivet innehåller bestämmelser bland annat om uppdatering av uppgifter om företags verkliga ägare och förmånstagare, harmonisering av minimikraven för påföljdssystemet, framhävande av riskbaserade metoder, åläggande av en nationell skyldighet för medlemsstaterna att göra en riskbedömning av penningtvätt och av finansiering av terrorism, utvidgning av tillämpningsområdet till att omfatta alla typer av penningspel så att undantag ska motiveras separat, sänkning av tröskelvärdet för personer som handlar med kontanter, inkludering av skattebrott i tillämpningsområdet som förbrott till penningtvätt, utvidgning av begreppet personer i politiskt utsatt ställning och effektivisering av myndighetssamarbetet. 

3  Nuläge och bedömning av nuläget

4  Förslagen och deras konsekvenser

5  Alternativa handlingsvägar

6  Remissvar

Propositionen har beretts som tjänsteuppdrag vid finansministeriet och inrikesministeriet. 

Utlåtanden om förslaget till proposition begärdes av Riksdagens justitieombudsman, Finlands näringsliv, Regionförvaltningsverket i Södra Finland, Finanssiala ry, Finansinspektionen, Centralhandelskammaren, Centralkriminalpolisen, Konkurrens - och konsumentverket, Konsumentförbundet, Lotteriinspektionen, justitiekanslersämbetet, justitieministeriet, Patent- och registerstyrelsen, Polisstyrelsen, Centralen för utredning av penningtvätt, Verket för finansiell stabilitet, inrikesministeriet, social - och hälsovårdsministeriet, Skyddspolisen, Finlands Fackförbunds Centralorganisation FFC, Suomen Asiakastieto, Finlands Advokatförbund, Finlands Bank, Företagarna i Finland, dataombudsmannens byrå, Tullen, arbets- och näringsministeriet, utrikesministeriet, Riksfogdeämbetet, Skatteförvaltningen, Enheten för utredning av grå ekonomi vid skatteförvaltningen samt Ålands landskapsregering. Utlåtande gavs dessutom av Pääomasijoittajat ry, Ekonomiadministrationsförbundet i Finland rf och Veikkaus. Begäran om utlåtande, utlåtandena och sammandraget av utlåtandena finns på

När det gäller de föreslagna ändringarna i penningtvättslagenlagen konstaterar Polisstyrelsens lotteriförvaltning i sitt utlåtande att man i konsekvensbedömningen inte har beaktat de indirekta konsekvenser som de rapporteringsskyldigas nya åligganden har för tillsynen. Vid den fortsatta beredningen har konsekvensbedömningen kompletterats utifrån det som anförs ovan och andra iakttagelser som framförts under remissbehandlingen. 

Enligt inrikesministeriets utlåtande kan de föreslagna preciseringarna i 1 kap. 4 § 1 mom. 9 punkten i fråga om begreppen liknande juridisk konstruktion som utländsk trust och verklig förmånstagare antas förbättra förundersökningsmyndighetens möjligheter att utreda ansvarsordningen när truster är involverade i brottmål. Regionförvaltningsverket i Södra Finland (nedan regionförvaltningsverket) understöder i sitt utlåtande preciseringen av definitionen av en trust. Finlands Advokatförbund rf (nedan advokatförbundet) konstaterar att det i fråga om förslaget till definitionen av en trust och motiveringen till förslaget finns skäl att betona att det rör sig om ett utländskt arrangemang, för att man tydligt ska kunna undvika att t.ex. intressebevakningsarrangemang jämställs med truster. Enligt utlåtandet från Finanssiala ry (nedan FA) är preciseringen inte särskilt exakt i utkastet till proposition och för att undvika oklarheter och felaktiga tolkningar bör man enligt FA i specialmotiveringen precisera vad som avses med en liknande juridisk konstruktion som en trust. Med anledning av remissyttrandena ovan har motiveringen till propositionen kompletterats med en hänvisning till den förteckning som Europeiska kommissionen publicerat i Europeiska unionens officiella tidning och som innehåller de truster (trusts) eller motsvarande juridiska arrangemang som anmälts av medlemsstaterna. 

Enligt inrikesministeriets utlåtande är preciseringen av definitionen av begreppet personer i politiskt utsatt ställning i 4 § 1 mom. 11 punkten i penningtvättslagen motiverad, eftersom det inflytande som förvärvats i ett politiskt uppdrag inte upphör i och med att uppdraget upphör. Den föreslagna tiden på ett år för att ett sådant inflytande som avses i detta lagrum ska anses ha upphört är relativt måttlig, med beaktande av att det politiska inflytandet kan påverka ekonomiskt viktiga beslut. Regionförvaltningsverket och Veikkaus understödjer den föreslagna preciseringen av definitionen. Regionförvaltningsverket vill se ett uttryckligt ställningstagande i propositionen till om huruvida den föreslagna tidsgränsen på tolv månader som är den övre gränsen från det att uppdraget upphörde är absolut, eller om den rapporteringsskyldiga ska tillämpa åtgärder som grundar sig på riskbedömning tills personen inte längre anses utgöra någon specifik risk för en person i politiskt utsatt ställning. Enligt Polisstyrelsens lotteriförvaltnings utlåtande är en tidsfrist på tolv månader ett minimikrav, varefter en riskbaserad bedömning av kunden ska göras. Enligt FA motsvarar ordalydelsen i lagrummet inte motiveringen till bestämmelsen. Dessutom konstaterar FA att den rapporteringsskyldiga inte heller har informationskällor eller metoder för att systematiskt och tillförlitligt bedöma om kunden fortfarande är förknippad med en sådan risk, hur stor risken är och vilka åtgärder som därför bör vidtas. FA föreslår att ordalydelsen i eller motiveringen till bestämmelsen förtydligas när det gäller till vilka delar och på vilket sätt de krav på kundkontroll som grundar sig på riskbenägenhet/riskexponering och som riktar sig mot personer i tidigare politiskt utsatt ställning avviker från de riskbaserade förfaranden som allmänt tillämpas på kunderna, och på vilka informationskällor de rapporteringsskyldiga antas grunda sina beslut. Veikkaus anser att det vore bra om den offentliga förvaltningen skulle ta på sig att föra ett centraliserat register över personer i politiskt utsatt ställning. Vid den fortsatta beredningen av propositionen konstaterades det att en precisering av definitionen av begreppet personer i politiskt utsatt ställning kräver en så omfattande fortsatt beredning att preciseringsförslaget ströks i denna proposition och kommer att behandlas i den arbetsgrupp som tillsatts av finansministeriet. 

Regionförvaltningsverket understöder en ändring av definitionen i 1 kap. 4 § 1 mom. 11 punkten underpunkt i i penningtvättslagen, så att den också omfattar verksamhet som medlem i förvaltnings-, lednings- eller tillsynsorgan för företag som staten delvis äger. I propositionen bör det dock preciseras om bestämmelsen avser företag som ägs direkt av staten eller om den också inbegriper t.ex. ägande i andra företag som ägs av statligt ägda investmentbolag, samt exakt preciseras storleken på de partiella ägarandelar som berörs av bestämmelsens tillämpningsområde. Centralhandelskammaren anser i sitt utlåtande att det är nödvändigt att tillämpningsområdet för den föreslagna underpunkten i begränsas och att definitionen inte omfattar vilka företag som helst där staten har ett litet (eventuellt dessutom indirekt) innehav. Centralhandelskammaren föreslår att bestämmelsens tillämpningsområde begränsas till att gälla endast företag där staten har bestämmande inflytande. Enligt advokatförbundets utlåtande är det utifrån lagförslaget oklart om företaget ska ägas av finska staten eller om det kan vara fråga om ett företag som ägs av någon annan stat. Advokatförbundet anser det vara nödvändigt att klart definiera storleken på statens ägarandel. Finansinspektionen anser att ändringen är begriplig, men föreslår att inflytelserik ställning begränsas till statsägda bolag. Enligt FA: s utlåtande skulle den föreslagna ändringen väsentligt och okontrollerat utvidga såväl kretsen av statsägda företag som kretsen av personer i politiskt utsatt ställning och göra utredningen av en sådan omständighet i praktiken omöjlig. Den föreslagna ändringen skulle medföra betydande problem med utredning och tolkning och därutöver administrativa kostnader för de rapporteringsskyldiga. Enligt FA: s utlåtande ska, om det anses nödvändigt att ändra den nuvarande definitionen av statsägda företag, som kriterium betraktas en ägarandel på över 50 procent eller ett bestämmande inflytande som grundar sig på någon annan omständighet i bolaget. FA konstaterar vidare att ändringen gäller också befintliga kunder, vilket innebär datatekniska och funktionella ändringsbehov, större personella resurser samt ökade kostnader för de rapporteringsskyldiga. Vid den fortsatta beredningen av propositionen konstaterades det att en precisering av definitionen i underpunkt i av begreppet personer i politiskt utsatt ställning, till följd av en uppdagad brist i verkställigheten av penningtvättslagstiftningen skulle kräva en så omfattande fortsatt beredning, att förslaget ströks och kommer att behandlas i en arbetsgrupp som tillsatts av finansministeriet. 

Regionförvaltningsverket och FA förordade att definitionen i 1 kap. 4 § 1 mom. 13 punkten underpunkt a av begreppet medarbetare till en person i politiskt utsatt ställning ändras så att en nära affärsförbindelse med en familjemedlem till en person i politiskt utsatt ställning inte längre gör personen till medarbetare till en person i politiskt utsatt ställning. Enligt regionförvaltningsverkets utlåtande finns det i detta fall ingen anledning att utsträcka kraven i den nationella lagstiftningen längre än vad som följer av penningtvättsdirektivet, i synnerhet som det inte är möjligt att med rimliga ansträngningar utreda de uppgifter som den gällande lagen förutsätter. Enligt Polisstyrelsens lotteriförvaltning skulle den föreslagna strykningen öka betydelsen av den riskbaserade bedömning som de rapporteringsskyldiga utför. 

Regionalförvaltningsverket anser att definitionen av brevlådebank i 1 kap. 4 § 1 mom. 19 punkten är behövlig samt tillräckligt tydlig och informativ. FA påpekar i sitt utlåtande att begreppet ”finansiell grupp”, som ingår i definitionen, inte har definierats och anser det vara viktigt att det antingen definieras i propositionen eller ersätts med en term vars innehåll har definierats i lag. Även uttrycket ”avseende ett kreditinstitut eller finansiellt institut” är otydligt och FA föreslår att det ersätts med ”ett kreditinstitut eller finansiellt institut”. Vid den fortsatta beredningen har definitionen av brevlådebank preciserats med beaktande av remissyttrandena ovan.  

Regionförvaltningsverket understödjer i sitt utlåtande preciseringen i 1 kap. 6 § i penningtvättslagen av begreppet verkliga förmånstagare i utländska truster. Advokatförbundet konstaterar till denna del att egendomsförvaltare har en specifik betydelse i lagen om investeringstjänster (747/2012) och att det inte är lämpligt att ta in denna betydelse i lagstiftningen om förhindrande av penningtvätt. FA påpekar i sitt utlåtande att förmånstagarna inte alltid kan namnges på förhand och således bör det i lagen tydligt konstateras att de uppgifter som nämns i 3 kap. 3 § inte behöver samlas in i fråga om personer som avses i 5 punkten. På basis av dessa utlåtanden ansågs det inte nödvändigt att under den fortsatta beredningen göra några ändringar i förslaget.  

Enligt inrikesministeriets utlåtande stöder förslagen i 2 kap. om riskbedömning framöver enhetligheten i och omfattningen av den nationella riskbedömningen av förhindrande av penningtvätt och av finansiering av terrorism. Också Finansinspektionen, Polisstyrelsens lotteriförvaltning och regionförvaltningsverket förordar i princip de föreslagna ändringarna rörande den rapporteringsskyldigas riskbedömning. Enligt utlåtandena från regionförvaltningsverket och Ekonomiadministrationsförbundet i Finland rf är det särskilt önskvärt att man i propositionen uttryckligen tar ställning till vilka krav rapporteringsskyldiga som är små eller vilkas verksamhet inte kräver en fullständig riskbedömning kan avstå från. Regionförvaltningsverket, Polisstyrelsens lotteriförvaltning, Finansinspektionen, FA och Ekonomiadministrationsförbundet i Finland rf anser att det är nödvändigt att närmare förklara de nya kraven och begreppen i anslutning till riskbedömningen, åtminstone i förarbetena till lagen. Enligt FA:s utlåtande är arbetsgivarens rätt att göra bakgrundsutredningar om sina arbetstagare ytterst begränsad, och utöver den allmänna dataskyddsförordningen ska avseende fästas åtminstone vid lagen om integritetsskydd i arbetslivet (759/2004) och säkerhetsutredningslagen (726/2014), vars krav inte kan ändras genom bestämmelserna i penningtvättslagen. Också Polisstyrelsens lotteriförvaltning och advokatförbundet påpekar att även andra bestämmelser än de om förhindrande av penningtvätt och av finansiering av terrorism bör beaktas när det föreskrivs om skyldighet att göra bakgrundsutredningar om anställda. Vid den fortsatta beredningen av propositionen konstaterades det att de förslag som gäller den rapporteringsskyldigas riskbedömning kräver så omfattande tilläggsberedning, i synnerhet i fråga om krav och begrepp i anslutning till riskbedömning och om bakgrundsutredning av arbetstagare, att man beslutade stryka förslaget ur denna proposition och frågorna ska i stället ska behandlas i samband med kommande lagstiftningsprojekt.  

Enligt förslaget ska till 3 kap. 1 § 2 mom. i penningtvättslagen i fråga om beaktande av riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism fogas ett omnämnande också av under utveckling varande produkter, tjänster och transaktioner samt distributionskanaler och tekniker. I Polisstyrelsens lotteriförvaltnings och regionförvaltningsverkets utlåtanden understöds förslaget med beaktande av att ändringen utöver FATF:s rekommendation om saken också betonar ett riskbaserat grepp. För tydlighetens och begriplighetens skull anser FA att det är nödvändigt att i motiveringen klarlägga skillnaden mellan nya produkter, tjänster och transaktioner samt produkter, tjänster och transaktioner som är under utveckling. Vid den fortsatta beredningen kompletterades motiveringen till vissa delar men i övrigt beslutade man att hålla sig till formuleringarna i förslaget, eftersom riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism enligt punkt 15.1 i FATF:s rekommendation ska bedömas bl.a. så att eventuella risker som uppstår i samband med utvecklandet av nya produkter och transaktioner ska beaktas.  

Enligt förslaget ska 3 kap. 1 § 3 mom. i lagen om förhindrande av penningtvätt och av finansiering av terrorism förtydligas. I det gällande lagrummet, som föreslås bli ändrat, hänvisas det till det s.k. handräckningsdirektivet (77/799/EEG) och de skyldigheter som följer av det. Enligt Skatteförvaltningens uppfattning är det för tydlighetens skull nödvändigt att också hänvisa till skyldigheterna enligt genomförandet av det s.k. FATCA-avtalet (FördrS 25/2015) och OECD Common Reporting Standard, eftersom skyldigheterna när det gäller kundkontroll i praktiken är överensstämmande i alla dessa instrument. Enligt Skatteförvaltningen kan man, om det enbart hänvisas till handräckningsdirektivet, dra den slutsatsen att man på grundval av bestämmelserna om bekämpning av penningtvätt inte behöver beakta andra skyldigheter som följer av skattelagstiftningen. Vid den fortsatta beredningen konstaterades det att den föreslagna kompletteringen är motiverad och förslaget justerades till denna del.  

Till 3 kap. 2 § i penningtvättslagen föreslås fogat ett uttryckligt förbud enligt FATF:s rekommendation 10 mot att ha anonyma kunder eller kunder som uppträder under fingerade namn. Den föreslagna ändringen harmonierar enligt inrikesministeriets syn med spelreglerna för det lagliga ekonomiska systemet. Enligt utlåtandet från dataombudsmannens byrå är det fråga om en viktig faktor i bekämpningen av penningtvätt och eftersom tankegången inte är ny utan redan framgår av kreditinstitutslagen och lagen om betalningsinstitut, kan förbudet mot anonym kommunikation anses behövligt med tanke på bekämpningen och utredningen av penningtvätt. Eftersom utvidgningen enligt förslaget ska gälla andra finansinstitut inom vilka den normala policyn klart och tydligt innefattar kundkontroll på ett sådant sätt att man inte kan tala om anonyma eller falska kunder, kan utvidgningen enligt dataombudsmannens utlåtande anses stå i proportion till såväl tjänsteleverantörens handlingsfrihet som kundens kunskapsbaserade självbestämmanderätt. Även om regionförvaltningsverket i sin tillsyn inte har upptäckt att det finns anonyma kunder hos tillsynsobjekten, understöder verket att ett explicit förbud skrivs in i lagen. Enligt Polisstyrelsens lotteriförvaltning bör formuleringen justeras så att det talas om kundkonton vars innehavare inte har identifierats och kundkonton vars innehavares identitet inte har kontrollerats. Veikkaus föreslår i sitt utlåtande att förslaget förtydligas så att det ändringsförslag som gäller paragrafen inte ska gälla Veikkaus anonyma kunder. I Finland är anonymt penningspel möjligt inom ramen för de villkor som fastställs i penningtvättslagen. Utifrån remissvaren ändrades förslaget vid den fortsatta beredningen så att det enligt förslaget ska föreskrivas om ett uttryckligt förbud att ha anonyma konton eller konton under fingerade namn.  

Enligt inrikesministeriets utlåtande är förslaget i 3 kap. 2 § i propositionsutkastet om begränsning av medelöverföringen till 1 000 euro när det gäller överföring av virtuella valutor i tillfälliga kundrelationer motiverat. Även om beloppet på 1 000 euro i sig är ganska litet, kan det konstateras att det i hög grad kan stödja och främja terrorism. Detta gäller i synnerhet i situationer där medelöverföringen upprepas flera gånger eller där beloppet i fråga ger en betydligt större köpkraft i den stat där medelöverföringen mottas. Centralkriminalpolisen påpekar i sitt utlåtande att man bör beakta särdragen hos de produkter som tillhandahållare av tjänster med virtuella valutor erbjuder, så att det i lagen utöver beloppet också nämns värdet, eftersom medelöverföringen inte i fråga om dessa produkter eller tjänster grundar sig på euro. Finansinspektionen fäster i sitt utlåtande uppmärksamhet vid ordalydelsen i FATF:s tolkningsanvisning, enligt vilken begreppet transaktion kan omfatta både VASP-aktörers överföringar av virtuella valutor och överföringar av fiatvalutor. Om denna tolkning följs, bör man i lagändringen använda ordet ”transaktion” i stället för ”överföring av medel”, varvid man undviker eventuella missförstånd om huruvida det är fråga om en fiatvalutaöverföring eller en sådan överföring av virtuell valuta som tillhandahållaren av virtuella valutor gör. Finansinspektionen betonar i sitt utlåtande att den föreslagna ändringen inte får försvaga nuläget, där alla kunder hos i Finland registrerade virtuella valutaaktörer betraktas som permanenta kunder och således ska identifieras oberoende av hur stora transaktioner deras kunder gör. Detta har ansetts nödvändigt också för att följa i vilket skede gränsen på 1 000 euro överskrids i fråga om en tillfällig kund. Enligt justitieministeriets utlåtande förefaller den föreslagna ändringen oftare än enligt gällande bestämmelser innebära en mer detaljerad granskning av kunduppgifterna, vilket kan bedömas ha konsekvenser för skyddet för privatlivet. Vid den fortsatta beredningen har förslaget ändrats till behövliga delar och avsnittet om förhållandet till grundlagen och om lagstiftningsordning har kompletterats utifrån remissvaren. 

Vad gäller den föreslagna ändringen av 3 kap. 3 § om kundkontroll och bevarande av uppgifterna anser FA att de föreslagna ändringarna bör motiveras närmare bland annat i fråga om begreppet huvudsakligt affärsställe. FA vill också fästa uppmärksamhet vid att det inte är möjligt att få fram adressen till det huvudsakliga affärsstället från tillförlitliga offentliga register, utan informationen är beroende av kundens egen anmälan. FA anser att den rapporteringsskyldiga med beaktande av den riskbaserade metoden bör ha rätt att själv genom riskbedömning bestämma vilka uppgifter som behövs för kundkontrollen. Enligt FA kräver ändringarna i fråga om adresserna till hemorten och det huvudsakliga affärsstället också ändringar i de rapporteringsskyldigas informationssystem och processer. Vid den fortsatta beredningen beslöt man att hålla fast vid den föreslagna formulering med hänvisning till villkoret i FATF:s tolkningsanvisning 10, som föreskriver att man för identifiering av juridiska personer ska inhämta adressen till hemorten och, om den är en annan, adressen till det huvudsakliga affärsstället. Vid den fortsatta beredningen har man dock beaktat att den föreslagna kompletteringen kräver ändringar i de rapporteringsskyldigas informationssystem och processer och därför föreslås det en övergångsperiod fram till den 1 september 2021.  

Enligt FA: s utlåtande förutsätter förslaget till ändring av 3 kap. 5 § om särskild identifieringsskyldighet i anslutning till försäkringsprodukter att identiteten hos förmånstagare till livförsäkringar och andra placeringsförsäkringar alltid ska kontrolleras när en betalning görs. Ändringen jämfört med nuvarande praxis är betydande och förutsätter att förmånstagaren antingen visar upp en identitetshandling hos tjänsteleverantören eller identifierar sig i en elektronisk kanal. I fråga om detta förslag konstaterades det vid den fortsatta beredningen att det endast handlar om att bringa den felaktiga bestämmelsen i överensstämmelse med penningtvättsdirektivet och förarbetena till den gällande lagen och att förslaget således bibehålls oförändrat.  

Regionförvaltningsverket förordar det tillägg som föreslås i 3 kap. 6 § i penningtvättslagen, enligt vilket de rapporteringsskyldiga ska dokumentera de åtgärder som vidtagits för att identifiera den verkliga förmånstagaren. Förutom att kravet underlättar tillsynsmyndighetens tillsynsarbete ger det också den rapporteringsskyldiga en klar handlingsmodell för dokumentering av åtgärder för identifiering av de verkliga förmånstagarna. FA och Ekonomiadministrationsförbundet i Finland rf konstaterar å sin sida att denna skyldighet är tungrodd att genomföra och medför betydande ändringsbehov i informationssystemen. Skyldigheten ska på riskbasis begränsas till endast relevanta riskobjekt/kunder och övergångsperioden måste vara tillräckligt lång. Enligt justitieministeriets utlåtande förefaller den föreslagna ändringen innebära en mer detaljerad granskning av kunduppgifterna oftare än enligt gällande bestämmelser, vilket kan bedömas ha konsekvenser för skyddet för privatlivet. Vid den fortsatta beredningen har man beaktat att den föreslagna kompletteringen kräver ändringar i de rapporteringsskyldigas informationssystem och processer och därför föreslås en övergångsperiod fram till den 1 september 2020. Dessutom har avsnittet ”Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning” kompletterats i fråga om detta förslag.  

Regionförvaltningsverket anser att 3 kap. 7 § i lagförslaget bör preciseras. Enligt regionförvaltningsverkets uppfattning ställer den gällande penningtvättslagen inte tillräckliga kvalitetskrav på en aktör som på den anmälningsskyldigas vägnar handhar skyldigheter i anslutning till kundkontroll. Det är därför nödvändigt att till paragrafen foga den föreslagna kompletteringen, som innehåller villkoret att de skyldigheter som motsvarar penningtvättslagen ska tillämpas samt att tillsynen ska fullgöras.  

Till 3 kap. 8 § 1 mom. föreslås bli fogat ett uttryckligt förbud mot förenklade åtgärder för kundkontroll när det är fråga om exceptionella transaktioner eller när medel som ingår i en transaktion misstänks användas för finansiering av terrorism. Polisstyrelsens lotteriförvaltning anser att ändringsförslaget kan förordas, i synnerhet med beaktande av penningtvättslagens syfte. Genom ett uttryckligt förbud blir också tillämpningen av det förenklade förfarandet för kundkontroll klarare. Regionförvaltningsverket anser att förslaget är bra, men att tillägget i sig inte räcker till för att skapa klarhet i fråga om den förenklade varianten av åtgärder för kundkontroll. 

FA efterlyser i sitt utlåtande en komplettering av bestämmelsen i 3 kap. 12 § om skärpta åtgärder för kundkontroll vid korrespondentförbindelser. Vid den fortsatta beredningen ändrades förslaget i enlighet med den precisering som FA föreslog.  

Bestämmelsen i 3 kap. 13 § om skärpta åtgärder för kundkontroll i fråga om personer i politiskt utsatt ställning föreslogs bli preciserad. Enligt justitiekanslerns utlåtande är den nuvarande bestämmelsen utan tvivel bristfällig på det sätt som konstateras i propositionsutkastet. Justitiekanslern, Polisstyrelsens lotteriförvaltning, advokatförbundet och FA konstaterade att de ändringar som föreslås i 1 kap. 4 § 1 mom. 11 punkten och 3 kap. 13 § 1, 3 och 4 mom. emellertid inte i kombination med bestämmelserna i penningtvättslagen i övrigt inte utgör en konsekvent helhet. I utlåtandena fästes också uppmärksamhet vid den föreslagna minimitiden på 12 månader, beräkningen av den samt vid risken i fråga om personer i politiskt utsatt ställning och det skärpta förfarandet för kundkontroll. Förslaget har en koppling till ändringen av definitionen i 1 kap. 4 § 11 punkten i strafflagen av begreppet person som sköter ett offentligt förtroendeuppdrag. Det beslutades att förslaget till ändring av definitionen stryks ur propositionen. Vid den fortsatta beredningen av propositionen och även med beaktande av remissyttrandena konstaterades det därmed att en precisering av definitionen av personer i politiskt utsatt ställning kräver en så omfattande fortsatt beredning att den ströks ur denna proposition och kommer att behandlas i den arbetsgrupp som tillsatts av finansministeriet.  

Regionförvaltningsverket och Finansinspektionen förordar den ändring som föreslås i 4 kap. 4 § i penningtvättslagen, enligt vilken en rapporteringsskyldig får lämna ut sådana uppgifter inom koncernen som avser rapporter om tvivelaktiga transaktioner och om innehållet i dem. Informationsutbytet inom hela koncernen ska vara smidigt och internt informationsutbyte inom koncernen skulle enligt regionförvaltningsverkets uppfattning inte äventyra behandlingen av anmälan. Finansinspektionen betonar dock det riskbaserade greppet och aktörernas egen förmåga att bedöma konsekvenserna av en rapport. FA påpekar i sitt utlåtande att anmälan om tvivelaktiga transaktioner dock inte förutsätter någon konkret misstanke om att medlen utgör vinning av brottslig verksamhet eller hänför sig till finansiering av terrorism. FA föreslår i sitt utlåtande också en ändring i motiveringstexten, enligt vilken information om misstankar alltid ska förmedlas till hela koncernen, om centralen för utredning av penningtvätt inte ger andra anvisningar. Enligt justitiekanslerns utlåtande har man i förslaget inte desto mera övervägt om definitionerna av koncernföretag i det fjärde penningtvättsdirektivet respektive bokföringslagen (1336/1997) motsvarar varandra och om det således är motiverat att stödja sig på den föreslagna definitionen av koncernföretag i 1 kap. 6 § 1 mom. i bokföringslagen. I propositionsutkastet har det inte heller fästs någon vikt vid att det i de bestämmelser i penningtvättslagen där begreppet koncern redan används inte samtidigt hänvisas till bokföringslagens definition av koncernbegreppet. Av detta följer att när man endast hänvisar till bokföringslagens definition av begreppet koncernföretag blir regleringen i penningtvättslagen internt inkonsekvent. Också Patent - och registerstyrelsen framhåller i sitt utlåtande att begreppet koncern i bokföringslagen inte inbegriper ägarintresseföretag, dvs. definitionerna i direktivet och bokföringslagen skiljer sig i detta avseende från varandra. I utlåtandet från dataombudsmannens byrå påpekas det att det inte ligger i linje med principen om ändamålsbundenhet att från annan lagstiftning (bokföringslagen) ta in ett begrepp som utvidgar behandlingen av personuppgifter. Enligt utlåtandet bör det till dessa delar göras en konsekvensbedömning av dataskyddet enligt artikel 35.10 i dataskyddsförordningen, där man beaktar och bedömer hur en sådan mer omfattande behandling av uppgifter kan inverka på anmälningsobjektets rättigheter och friheter. I utlåtandet konstateras också att om det är fråga om en sådan behandling utifrån en medlemsstats lagstiftning som på det sätt som avses i artikel 6.4 i dataskyddsförordningen uttryckligen avviker från det ursprungliga behandlingsändamålet, ska grunderna för nödvändigheten av och proportionaliteten i avvikelsen läggas fram. Med utgångspunkt i remissvaren har förslaget och motiveringen till det omformulerats och kompletterats med beaktande av dataskyddslagstiftningen och till denna del har också avsnittet om propositionens förhållande till grundlagen samt om lagstiftningsordningen kompletterats.  

Enligt förslaget ska till 6 kap. 2 § 1 mom. i penningtvättslagen fogas en mening enligt vilken de tillsynsmyndigheter som avses i 7 kap. i penningtvättslagen samt centralen för utredning av penningtvätt utan ogrundat dröjsmål ska få tillgång till uppgifter om verkliga förmånstagare. Enligt utlåtandet från dataombudsmannens byrå förefaller förslaget om skyldighet för en sammanslutning att föra register över verkliga förmånstagare ha samband med att snabbt kunna leverera sådan information till myndigheten. Det handlar snarare om att förbättra tillgängligheten än om att sammanslutningen inte skulle ha laglig rätt att behandla sådana uppgifter. Förslaget är således inte problematiskt med tanke på legalitetsprincipen vid behandlingen. Enligt regionförvaltningsverkets utlåtande är den föreslagna lagändringen nödvändig och erbjuder tillsynsmyndigheterna ett sätt att effektivisera tillsynen över de rapporteringsskyldiga. Polisstyrelsens lotteriförvaltning understöder likaså i princip ändringsförslaget, men föreslår att det preciseras till de delar som nämns särskilt i utlåtandet. Enligt utlåtandena från justitieministeriet och Polisstyrelsens lotteriförvaltning finns det skäl att bedöma lagändringarnas konsekvenser för skyddet för privatlivet och personuppgifter. I Centralkriminalpolisens utlåtande sägs det att det kan anses en aning oklart vad skyldigheten enligt den föreslagna 6 kap. 2 § att utan ogrundat dröjsmål få tillgång till uppgifter om verkliga förmånstagare avser och vem bestämmelsen egentligen förpliktar. Om man avser direkt åtkomst till uppgifter som upprätthålls av en sammanslutning, kan registreringen ha betydligt mer långtgående konsekvenser än om åtkomsten sker via myndighetsregister. Centralkriminalpolisen påpekar att centralen för utredning av penningtvätt redan nu har rätt att med stöd av 4 § i lagen om centralen för utredning av penningtvätt få uppgifter även om förmånstagare direkt av sammanslutningarna, och den föreslagna bestämmelsen skulle ha den effekten att sådana förfrågningar ska besvaras utan ogrundat dröjsmål. FA anser det vara viktigt att skyldigheten enligt paragrafen för sammanslutningar att inhämta, upprätthålla och lämna uppgifter om verkliga förmånstagare utvidgas till att gälla också Patent- och registerstyrelsen, utöver tillsynsmyndigheterna och centralen för utredning av penningtvätt. Dessutom bör iakttagandet av skyldigheten förstärkas genom lämpliga påföljder som den behöriga myndigheten kan påföra försumliga sammanslutningar. Utifrån remissvaren konstaterades det vid den fortsatta beredningen att förslaget förutsätter en så omfattande fortsatt beredning att det ströks ur denna proposition och kommer att behandlas i samband med kommande lagstiftningsprojekt.  

Ålands landskapsregering ser det som positivt att det till 7 kap. 1 § fogas en hänvisning till republikens presidents förordning om skötseln på Åland av vissa uppgifter enligt lagen om förhindrande av penningtvätt och av finansiering av terrorism (500/2018), för att man ska kunna utreda vilka instanser som utövar tillsyn i enlighet med lagen. Samtidigt är det enligt landskapsregeringen viktigt att bestämmelsen endast är en hänvisningsbestämmelse som beaktar att det inte är möjligt att genom en rikslag överföra statens uppgifter på landskapsmyndigheterna. Justitiekanslern påpekar i sitt utlåtande att grundlagsutskottet i flera utlåtanden har konstaterat att det på grund av författningshierarkin inte är lämpligt att i lag nämna förordningar vid namn. I ett lagförslag kan man mer allmänt hänvisa till separata bestämmelser som gäller Åland och behandla frågan närmare i motiveringen. Justitieministeriet anser i sitt utlåtande att den föreslagna lagändringen på grund av självstyrelselagen för Åland (1144/1991) inte är möjlig. Bestämmelser om uppgifter för myndigheterna i landskapet Åland kan inte utfärdas i en lag som hör till rikets behörighet. Bekämpning av penningtvätt är dessutom en uppgift som hör till myndigheter i riket och som kan överföras till myndigheter i landskapet Åland endast genom en s.k. överenskommelseförordning i enlighet med självstyrelselagen för Åland. Enligt justitieministeriets utlåtande är det inte heller möjligt att i penningtvättslagen hänvisa till en gällande överenskommelseförordning. Med hänvisning till justitiekanslerns och justitieministeriets utlåtanden beslutade man vid den fortsatta beredningen att stryka förslaget ur propositionen.  

Regionförvaltningsverket understöder ändringen av 9 kap. 2 § 1 och 2 mom. i penningtvättslagen så att de rapporteringsskyldiga också i sina filialer i EES-stater ska fullgöra sina skyldigheter i fråga om kundkontroll. Regionförvaltningsverket understöder också förslaget om att en rapporteringsskyldig som har verksamhetsställen i andra medlemsstater ska säkerställa att dessa verksamhetsställen följer de nationella bestämmelser i den andra medlemsstaten som syftar till att införliva penningtvättsdirektivet med den nationella lagstiftningen. Det föreslagna tillägget förtydligar den rapporteringsskyldigas ställning och ansvar i situationer där den rapporteringsskyldiga har verksamhetsställen i andra medlemsstater.  

Inrikesministeriet konstaterar att de ändringar som föreslås i lagen om centralen för utredning av penningtvätt är värda understöd och påpekar i sitt utlåtande att centralens effektivitet bygger på dess rätt att i allt väsentligt få, behandla och utbyta information för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. I överensstämmelse med de allmänna krav som gäller polisens rätt att få information ska denna rätt definieras så entydigt som möjligt i befogenhetslagstiftningen. Enligt centralkriminalpolisens utlåtande har centralen för utredning av penningtvätt redan skött sådana analysuppgifter som nämns i 2 § i lagförslaget. Ålands landskapsregering välkomnar den utvidgning av skyldigheterna för centralen för utredning av penningtvätt som föreslås i 2 §. Landskapsregeringen förutsätter dock att rapporterna i fortsättningen finns tillgängliga både på svenska och på finska. Om väsentliga rapporter och sammanfattningar om förhindrande av penningtvätt och av finansiering av terrorism inte finns tillgängliga på svenska, försätts landskapets tillsynsmyndigheter och rapporteringsskyldiga i både landskapet och det svenskspråkiga Finland i en svagare ställning än motsvarande finskspråkiga aktörer.  

Enligt centralkriminalpolisen har skyldigheten enligt 4 § i lagförslaget att utan dröjsmål besvara en förfrågan som ett annat land gjort, redan i nuläget ingått i den interna arbetsgången vid centralen för utredning av penningtvätt. Centralen sänder anmälningar som gäller andra EU-medlemsstater vidare till dessa länder och den har aktivt deltagit i ett projekt som syftar till att genom tekniska lösningar göra utlämnandet av uppgifter mellan EU-länder ännu smidigare. Advokatförbundet anser det vara nödvändigt att man i propositionen tydligt anger advokaternas särställning och tystnadsplikt. I lagen föreskrivs det om skyldighet för advokater att bevara advokathemligheter. FA vill fästa uppmärksamhet vid att uttrycket ”vid behov” i det fjärde penningtvättsdirektivet saknas i lagtexten och bör fogas till bestämmelsen. FA anser dessutom att det är rimligt att det i motiveringen tydligt konstateras att centralen för utredning av penningtvätt i första hand ska inhämta uppgifterna på annat sätt än personligen hos chefer eller anställda hos den rapporteringsskyldiga. Under den fortsatta beredningen av propositionen har de ändringsförslag som lyfts fram i remissyttrandena bedömts och formuleringen av och motiveringen till 4 § kompletterats till nödvändiga delar.  

Centralkriminalpolisen förordar en precisering av formuleringen i 5 § om situationer där utlämnande av uppgifter kan förvägras (annan grundad anledning). Den föreslagna formuleringen om brott mot de mänskliga rättigheterna, de grundläggande friheterna och de grundläggande principerna i Finlands rättsordning stämmer överens med bestämmelserna om straffrättslig rättshjälp. Enligt utlåtandet finns det ytterligare skäl att överväga om man, med beaktande av kraven i penningtvättsdirektivet, i situationer där uppgifter ska utlämnas bör och kan beakta motsvarande behovsprövade vägransgrunder som ska iakttas vid straffrättslig rättshjälp. I den nu föreslagna formen slopas alla dessa prövningsgrunder i lagen. 

Justitiekanslern och justitieministeriet framhöll också behovet av att komplettera avsnittet ”Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning”. Avsnittet har därefter kompletterats avsevärt. Föreningen Pääomasijoittajat ry och FA lyfte i sina utlåtanden dessutom fram att det i lagen bör föreskrivas om en tillräckligt lång övergångsperiod för genomförande av ändringar i informationssystemen. Detta har beaktats i fråga om de förslag som bedöms kräva ändringar i de rapporteringsskyldigas informationssystem. I utlåtandena föreslogs ändringar också i andra bestämmelser i penningtvättslagstiftningen än de som ingår i utkastet till regeringsproposition. Förslagen i fråga har beaktats vid finansministeriet och kommer till behövliga delar att bedömas och behandlas i samband med framtida projekt för ändring av lagstiftningen om penningtvätt. 

7  Specialmotivering

8  Bestämmelser på lägre nivå än lag

Enligt 3 kap. 8 § 2 mom. i penningtvättslagen får statsrådet genom förordning utfärda närmare bestämmelser om sådana kunder, produkter, tjänster, betalningsförmedlingar, leveranssätt och geografiska riskfaktorer som kan vara förenade med låg risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism samt om förfarandena i sådana situationer. Avsikten är att dessa situationer och i förekommande fall även andra situationer ska kunna beaktas i statsrådets förordning för att säkerställa att Finland på det sätt som penningtvättsdirektivet förutsätter lättare kan uppfylla medlemsstaternas skyldighet att reagera på föränderliga risker för penningtvätt och finansiering av terrorism.  

Enligt 3 kap. 10 § 2 mom. får statsrådet dessutom genom förordning utfärda närmare föreskrifter om sådana kunder, produkter, tjänster, transaktioner, leveranssätt och geografiska riskfaktorer som är förenade med extra hög risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism samt om förfarandena i sådana situationer. Den tidigare lagen (503/2008) innehöll inget motsvarande bemyndigande att utfärda förordning, så det skulle röra sig om en helt ny förordning. Utkasten till statsrådets förordningar om ett förenklat och effektiviserat förfarande för kundkontroll var föremål för remissbehandling våren 2018 och avsikten är att de ska utfärdas så snart som möjligt.  

Inrikesministeriet har berett utkast till statsrådsförordningar om förenklad respektive effektiviserad kundkontroll och utkasten har undergått remissbehandling våren 2018. Avsikten är att inrikesministeriet så snart som möjligt ska utfärda förordningarna. 

9  Ikraftträdande

Det föreslås att lagarna träder i kraft den 1 april 2021. Ändringarna i 3 kap. 3 § 2 mom, 3 punkten och 6 § 2 mom. föreslås emellertid träda i kraft först den 1 september 2021. 

10  Verkställighet och uppföljning

Finansministeriet och inrikesministeriet ska bevaka hur den nya lagstiftningen fungerar, bl.a. inom ramen för de nationella arbetsgrupperna för förhindrande av penningtvätt och av finansiering av terrorism och utifrån de diskussioner som förs med centrala aktörer för förhindrande av penningtvätt och av finansiering av terrorism. I synnerhet de tillsynsmyndigheter samt advokatföreningen, som enligt 7 kap. 1 § i penningtvättslagen ska övervaka efterlevnaden, har möjlighet att vid utförandet av tillsynsuppgifterna bli varse lagändringarnas inverkan på verkställigheten av bestämmelserna och hur de fungerar. 

11  Förhållande till andra propositioner

12  Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning

Den gällande penningtvättslagen, lagen om centralen för utredning av penningtvätt och lagen om ett övervakningssystem för bank- och betalkonton har stiftats med grundlagsutskottets medverkan. De ändringar som föreslås i propositionen är tekniska till sin karaktär och preciserar och förtydligar närmast de gällande bestämmelserna om förhindrande av penningtvätt och av finansiering av terrorism enligt penningtvättslagen och lagen om centralen för utredning av penningtvätt. Det är således i huvudsak fråga om implementering av Europeiska unionens lagstiftning.  

Den gällande regleringens grundlagsenlighet bedömdes i regeringens proposition om genomförande av det fjärde penningtvättsdirektivet i fråga om betydande utövning av offentlig makt och administrativa påföljder i pengar, skydd för privatlivet, egendomsskydd, näringsfrihet (RP 228/2016 rd) och i sitt utlåtande GrUU 2/2017 rd om propositionen ansåg grundlagsutskottet att lagförslaget kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Även i regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ett övervakningssystem för bank- och betalkonton och till vissa lagar som har samband med den (RP 167/2018 rd) ingår till vissa delar lagändringar som kompletterat den gällande regleringen, i synnerhet när det gäller lagen om centralen för utredning av penningtvätt. Också i den regeringspropositionen bedömdes regleringens grundlagsenlighet bl.a. i fråga om integritetsskyddet och rättsskyddet. I samband med behandlingen av dessa propositioner hade man ännu inte tillgång till grundlagsutskottets reviderade tolkningspraxis om speciallagstiftning som gäller behandling av personuppgifter.  

Vars och ens privatliv, heder och hemfrid är tryggade i grundlagens 10 §. I 10 § 1 mom. i grundlagen föreskrivs det att närmare bestämmelser om skydd för personuppgifter utfärdas genom lag. Grundlagsutskottet har bedömt banksekretessen i förhållande till skyddet för privatlivet. Utskottet har ansett att de uppgifter som omfattas av banksekretessen inte gäller kärnan i det som avses med privatlivet. Utskottet har uppmärksammat förutsättningarna för skyldigheten att lämna ut uppgifter och skyldigheten att på förhand underrätta kunden (se t.ex. GrUU 14/2002 rd, s. 4 och GrUU 7/2000 rd, s. 4). Grundlagsutskottet har emellertid till vissa delar reviderat sin tolkningspraxis (se GrUU 48/2018 rd, s. 3—4). Det finns skäl att noter att det numera utifrån information om betalningstransaktioner går att skapa sig en mycket detaljerad bild av en persons egenskaper och privatliv. Dessutom kan det vid behandlingen av information om sådana tvivelaktiga transaktioner som avses i penningtvättslagen vara fråga om potentiella brottsmisstankar, även om anmälningarna om transaktionerna inte alltid leder till en anmälan om brott.  

Penningtvättslagen, lagen om centralen för utredning av penningtvätt och lagen om ett övervakningssystem för bank- och betalkonton handlar i stor utsträckning om att sätta i kraft unionsrätten. På vissa punkter i dessa lagar har dock lämnats ett visst nationellt handlingsutrymme utövats. Grundlagsutskottet anser det viktigt att det, i den mån som EU-lagstiftningen kräver reglering på det nationella planet eller möjliggör sådan, tas hänsyn till de krav som de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna ställer när det nationella spelrummet utnyttjas (se GrUU 25/2005 rd). Dataskyddsförordningen lämnar i vissa frågor medlemsstaterna ett nationellt handlingsutrymme med karaktär av direktiv. Medlemsstaterna ska förena skyddet av personuppgifter enligt den allmänna dataskyddsförordningen med vissa andra rättigheter och intressen såsom yttrandefriheten och offentlighetsprincipen (se RP 9/2018 rd, s. 4—5). Grundlagsutskottet har framhållit att det finns anledning att särskilt i fråga om bestämmelser som är av betydelse med hänsyn till de grundläggande fri- och rättigheterna tydligt klargöra ramarna för det nationella handlingsutrymmet (GrUU 1/2018 rd, s. 3, GrUU 26/2017 rd, s. 42, GrUU 2/2017 rd, s. 2 och GrUU 44/2016 rd, s. 4). 

I en konstitutionell bedömning ska tyngdpunkten ligga på en innehållslig analys av bestämmelserna om skyddet och behandlingen av personuppgifter, menar grundlagsutskottet i sitt utlåtande GrUU 14/2018 rd. Det relevanta i en konstitutionell analys av användningen av det nationella handlingsutrymmet är dels de innehållsliga kraven i fråga om skyddet för privatlivet och personuppgifter, dels relationen mellan skyddet för övriga informationsrelaterade grundläggande fri- och rättigheter och skyddet för privatlivet och personuppgifter. Dessutom finns det konstitutionella frågor som anknyter till garantierna för rättstrygghet och god förvaltning, som kräver nationell lagstiftning. 

Skyddet för privatlivet och personuppgifter bör stå i proportion till andra grundläggande och mänskliga rättigheter samt till andra vägande samhälleliga intressen som allmän säkerhet, som i extrema fall kan gå tillbaka på den personliga säkerheten som grundläggande rättighet (GrUU 5/1999 rd, s. 2). Lagstiftaren ska garantera skyddet för privatlivet och personuppgifter på ett sätt som är godtagbart med avseende på de samlade grundläggande fri- och rättigheterna. Utskottet understryker att skyddet för privatlivet och personuppgifter inte har företräde framför andra grundläggande fri- och rättigheter. Bedömningen går ut på att samordna och avväga två eller flera bestämmelser om de grundläggande fri- och rättigheterna (se t.ex. GrUU 14/2018 rd, s. 8, GrUU 54/2014 rd, s. 2 och GrUU 10/2014 rd, s. 4).  

Lagförslag 1 i propositionen är betydelsefullt med avseende på 10 § i grundlagen. Till 3 kap. 2 § om kundidentifiering och kontroll av kundens identitet fogas ett krav på att gränsen för skyldigheten att identifiera och kontrollera en kunds identitet i tillfälliga kundrelationer ska vara en transaktion på 1 000 euro, när det är fråga om transaktioner som en tjänst i anslutning till av virtuella valutor. I fråga om bestämmelsen om identifiering av verkliga förmånstagare i 3 kap. 6 § föreslås också en ny förpliktelse enligt vilken de rapporteringsskyldiga ska dokumentera de åtgärder som vidtagits för att identifiera verkliga förmånstagare. I sin nuvarande utformning motsvarar bestämmelsen inte helt penningtvättsdirektivet och den föreslås därför bli preciserad. Den föreslagna ändringen innebär en mer detaljerad granskning av kunduppgifterna oftare än enligt gällande bestämmelser, vilket kan bedömas ha konsekvenser för skyddet för privatlivet enligt 10 § i grundlagen.  

I artikel 6.1 i dataskyddsförordningen fastställs vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att behandlingen ska vara laglig. Enligt artikel 43.1 i penningtvättsdirektivet betraktas sådan behandling av personuppgifter i syfte att bekämpa sådan penningtvätt och finansiering av terrorism som avses i artikel 1 i direktivet som ett sådant ärende av allmänt intresse som avses i EU: s allmänna dataskyddsförordning (artikel 6.1 e). I artikel 6.3 i dataskyddsförordningen föreskrivs det att unionsrätten eller medlemsstatens nationella rätt ska uppfylla ett mål av allmänt intresse och vara proportionell mot det legitima mål som eftersträvas. Det föreslagna kravet på tröskelvärde anses nödvändigt med beaktande av de kända riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism genom virtuella valutor. Kravet som innebär att de rapporteringsskyldiga ska dokumentera åtgärder är nödvändigt för att effektivisera tillsynsmyndighetens tillsynsarbete, samtidigt som det ger den rapporteringsskyldiga en klar handlingsmodell för dokumentering av åtgärder för identifiering av de verkliga förmånstagarna. Den föreslagna regleringen bedöms uppfylla ett mål av allmänt intresse för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism och stå i proportion till det eftersträvade målet. 

I lagförslag 2 i propositionen föreslås det att 5 § 3 mom. i lagen om centralen för utredning av penningtvätt preciseras så att det inte längre räcker med att åberopa någon annan grundad anledning för vägran att lämna ut uppgifter ur penningtvättsregistret i de fall där vägran inte grundar sig på att utlämnandet kan vara till skada för förhindrande, avslöjande eller utredning av penningtvätt, finansiering av terrorism eller det brott genom vilket vinning av penningtvätt eller finansiering av terrorism fåtts. I förekommande fall kan utlämnande av uppgifter vägras om utlämnandet skulle strida mot principerna för de mänskliga rättigheterna eller de grundläggande fri- och rättigheterna eller på något annat sätt strida mot de grundläggande principerna i Finlands rättsordning. Detta kan vara fallet exempelvis när dödsstraff tillämpas i det land som begär utlämnande av uppgifter och utlämnande kunde leda till att den person som uppgifterna gäller kan dömas till ett sådant straff. Bestämmelsen motsvarar inte helt penningtvättsdirektivet och därför föreslås det att den preciseras. I förarbetena till lagen har det redan preciserats att någon annan grundad anledning i praktiken avser situationer om vilka det föreslås bli föreskrivet i lag. Förslaget till ändring av det nämnda momentet utvidgar i sakligt hänseende behandling och utlämning av personuppgifter, men genom preciseringen beaktas dock samtidigt individens grundläggande fri- och rättigheter och rättsskydd exaktare än i den gällande regleringen.  

Vid beredningen av regleringen har uppmärksamhet fästs vid de krav som följer av de grundläggande fri- och rättigheterna. Även om den föreslagna ändringen innebär en mer detaljerad granskning av kunduppgifterna oftare än enligt de gällande bestämmelserna, uppfyller utövandet av det handlingsutrymme som penningtvättsdirektivet ger grundlagens krav. Vid utövandet av det nationella handlingsutrymmet i genomförandet av direktivet har man också beaktat FATF:s rekommendationer om dessa förslag efter att direktivet trätt i kraft.  

Det finns skäl att bedöma specialbestämmelserna i penningtvättslagen för att utreda till vilka delar den detaljerade regleringen behövs för att skydda den riskbaserat registrerades personuppgifter (GrUU 14/2018 rd) eller det nödvändiga genomförandet av unionsrätten. Grundlagsutskottet anser att man i princip bör avhålla sig från specialreglering inom dataskyddsförordningens tillämpningsområde. I vissa fall kan det dock fortfarande behövas detaljerade bestämmelser som kompletterar dataskyddsförordningen och dataskyddslagen, om behandlingen av personuppgifter är förknippad med särskilda risker. Grundlagsutskottet har till denna del uttryckligen fäst uppmärksamhet vid särskilda kategorier av personuppgifter och andra känsliga personuppgifter, men behandlingen av personuppgifter i anslutning till finansieringssystemet kan i sig vara förknippad med risker också av andra orsaker. Å andra sidan är t.ex. det detaljerade datainnehållet i kundregistret enligt en preliminär bedömning inte en direkt följd av penningtvättsdirektivet. Avsikten är att en samlad utvärdering av det komplex som beskrivs ovan ska göras i den arbetsgrupp som finansministeriet tillsatt för att bereda ändringar i lagstiftningen om penningtvätt under 2021.  

De ändringar som föreslås i propositionen är förenliga med grundlagen och kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning.