3.2
Alternativa handlingsvägar
3.2.1
Huvudalternativ för att dämpa höjningen av priserna på elöverföring och eldistribution
Man kan tänka sig att dämpa höjningen av priserna på elöverföring och eldistribution genom lagstiftning på i princip två sätt, dvs. genom att ändra lagstiftningen så att den inverkar på sättet att fastställa en skälig prissättning och genom att ändra elnätsregleringen så att kostnadsnivån för produktionen av överförings- och distributionstjänster minskar.
Oberoende av lagstiftningsåtgärder kan Energimyndigheten inom ramen för gällande lagstiftning och sina befogenheter utveckla metoder för beräkning av prissättningen av elöverföring och eldistribution i syfte att stävja prisstegringen. Den nationella regleringen av den prissättning som gäller elnät bygger på principen att Energimyndigheten är skyldig att utveckla metoder för beräkning av överföringsavgifterna för att avhjälpa de brister som upptäckts i dem. Enligt den proposition som gäller en tillsynslag (RP 20/2013 rd) ska Energimarknadsverket (senare Energimyndigheten) innan en ny tillsynsperiod börjar bereda ett nytt utkast till ett beslut om fastställande, i vilket de metoder som anges i beslutet vid behov har utvecklats utifrån erfarenheterna av tillsynen. Enligt 13 § 1 mom. i tillsynslagen kan Energimarknadsverket på eget initiativ ändra ett beslut om metoderna för beräkning av överförings- och distributionsavgifter även under en pågående tillsynsperiod, om ändringen grundar sig på ändrad lagstiftning.
3.2.2
Ändring av sättet att fastställa en skälig prissättning av elöverföring och eldistribution
Bestämmelser om prissättningen av elöverföring och eldistribution finns i elmarknadslagen på en rätt allmän nivå. Enligt 24 § i elmarknadslagen ska prissättningen av nättjänsterna vara skälig enligt en helhetsbedömning. Trots den allmänna lagbestämmelsen har de centrala kriterierna för skälig prissättning av överföring och distribution fastställts i detaljmotiveringen till 24 § i elmarknadslagen (RP 20/2013 rd). Kriterierna i detaljmotiveringen baserar sig på den ekonomiska vetenskapens teori om regleringen av naturliga monopol, på finansieringsteorin samt på ekonomiutskottets och grundlagsutskottets ställningstaganden i synnerhet i samband med riksdagsbehandlingen av 1995 års elmarknadslag (EkUB 56/1994 rd och EkUB 17/2013 rd samt GrUU 19/1994 rd).
Enligt detaljmotiveringen i regeringspropositionen bör skälighet förutsättas av en nätverksamhet i monopolställning i fråga om prissättningen. Skäligheten ska bedömas som en helhet, varvid både kostnadsmotsvarigheten för priserna på nätverksamheten och en skälig avkastning på affärsverksamheten kan säkerställas. Grundprincipen är att prissättningen ska motsvara kostnaderna för verksamheten. Prissättningens kostnadsmotsvarighet bedöms följaktligen utifrån respektive nätinnehavares kostnader. Marknaden pressar inte prissättningen av nätverksamheten, vilket innebär att nätinnehavaren inte på ett naturligt sätt sporras till att effektivisera sin verksamhet. En eventuell kostnadsineffektivitet kan man försöka kompensera med högre priser. Vid bedömningen av monopolprissättningen gäller det därför att analysera vilken företagets kostnadsnivå är jämfört med de kostnader som företaget de facto skulle ha möjlighet att uppnå. I en skälig prissättning ingår via regleringen ett element som sporrar till ekonomiskt effektiv verksamhet med hjälp av vilket det kan säkerställas att nätinnehavarens verksamhet är kostnadseffektiv.
Tillsynen över skäligheten i fråga om prissättningen ska utgå från det faktiska bruksvärdet för företagens elnätstillgångar, vilket beskriver varje företags marknadsvärde, och inte från t.ex. de kommersiella marknadsvärden som fastställts på basis av företagsarrangemang och som kan innehålla värderings- eller justeringsposter som inte hör till elnätsverksamheten.
För att rimliga förutsättningar för att nyttja egendomen ska bevaras ska nätinnehavaren trots allt garanteras möjlighet att få en skälig ersättning för nättjänsterna. Prissättningen av tjänsterna ska trygga en sådan skälig inkomstfinansiering och soliditet som behövs för att nätinnehavaren ska kunna fullgöra sina uppgifter. Inkomsterna får följaktligen täcka de skäliga kostnaderna för underhållet, driften och byggandet av nätet samt ge en avkastning som kan anses som skälig på det placerade kapitalet. En skälig avkastning ska i sin tur återspegla den grad av ekonomisk risk som utövandet av verksamheten medför för det kapital som elnätsinnehavaren placerat i nätverksamheten samt beakta de låga finansieringsutgifterna för främmande kapital och anläggningarnas långa livslängd.
Vid bedömning av skäligheten i fråga om prissättningen ska hänsyn tas även till de investeringar som skyldigheten att utveckla nätet medför och till finansieringen av dem. För att kunna fullgöra sina uppgifter kan nätinnehavaren bli tvungen att investera i så stora projekt att den inkomstfinansiering som är tillräcklig för att finansiera nätinnehavarens normala verksamhet inte räcker till för att finansiera de aktuella projekten. Nätinnehavaren bör då förlita sig på kapitalfinansiering.
Riksdagens ekonomiutskott har dessutom i sitt betänkande EkUB 17/2013 rd konstaterat att nätinnehavarens inkomstbildning bör räcka till också för att finansiera utveckling av nätet. Eftersom investeringsprojekt tar lång tid i anspråk och de enskilda projekten medför stora kostnader, kan det vara befogat att bedöma inkomstfinansieringens tillräcklighet på längre sikt.
De centrala principerna för att fastställa skäligheten i fråga om prissättningen av elnätstjänster har fastställts i lagstiftningsskedet i riksdagen.
Också EU-lagstiftningen reglerar nätprissättningen och bestämmelserna om den. De materiellt-rättsliga bestämmelser om avgifter för tillträde till näten samt användning och förstärkning av näten som ingår i artikel 18 i elmarknadsförordningen, som trädde i kraft vid ingången av 2020, ska beaktas vid fastställande av skäligheten i den prissättning som gäller elnätet.
I elmarknadsdirektivet föreskrivs det om förfarandet för fastställande av elnätsavgifterna och metoderna för att beräkna dem. Enligt artikel 59 i direktivet ska den nationella tillsynsmyndigheten fastställa eller godkänna, enligt transparenta kriterier, överförings- eller distributionstariffer eller metoder för beräkning av dem, eller båda. Tillsynsmyndigheten ska vara skyldig att i tillräckligt god tid innan de träder i kraft fastställa eller godkänna åtminstone de metoder som används för att beräkna följande omständigheter eller fastställa villkoren för dem: anslutning och tillträde till nationella nät, inbegripet överförings- och distributionstariffer eller därmed sammanhängande metoder. Dessa tariffer eller metoder ska utformas så att de möjliggör nödvändiga investeringar i näten så att man med investeringarna i fråga kan säkra nätens funktion. I artikel 57 i direktivet föreskrivs det om tillsynsmyndighetens oberoende. För att skydda tillsynsmyndighetens oberoende ska medlemsstaterna bland annat särskilt se till att tillsynsmyndigheten kan fatta självständiga beslut oberoende av politiska organ.
Kommissionen har inlett flera överträdelseförfaranden mot medlemsstater, om den nationella tillsynsmyndigheten inte har tillräckliga befogenheter att på förhand fastställa överförings- eller distributionstariffer eller beräkningsmetoder för dessa. År 2009 ansåg EU-domstolen att Belgien hade brutit mot 2003 års elmarknadsdirektiv när medlemsstaten i sin lagstiftning hade föreskrivit om ”avgörande faktorer vid beräkning av tarifferna”, som tillsynsmyndigheten var bunden av. Avkastningsmarginalen och avskrivningarna behandlades särskilt i fallet och ansågs vara sådana avgörande delar av beräkningsmetoden som tillsynsmyndigheten bör besluta om (C-474/08, kommissionen mot Belgien). EU-domstolen ansåg 2009 att Sverige hade brutit mot 2003 års elmarknadsdirektiv genom att inte ålägga tillsynsmyndigheten ansvar för att på förhand godkänna åtminstone de metoder som används för att beräkna eller fastställa villkoren för tillträde till nationella nät, inklusive överförings- och distributionstariffer (C-274/08, kommissionen mot Sverige).
EU-domstolen ansåg i sitt avgörande av den 3 december 2020 (C-767/19, kommissionen mot Belgien) att Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt 2009 års elmarknadsdirektiv och naturgasmarknadsdirektivet genom att inte korrekt införliva artikel 37.4 a och b, 37.6 a–c och 37.9 i elmarknadsdirektivet eller artikel 41.4 a och b, 41.6 a–c och 41.9 i naturgasmarknadsdirektivet. Enligt punkt 4 i de nämnda bestämmelserna ska medlemsstaterna garantera tillsynsmyndighetens oberoende och säkerställa att den utövar sina befogenheter på ett opartiskt och transparent sätt. För att bevara tillsynsmyndighetens oberoende ställning ska medlemsstaterna i synnerhet se till tillsynsmyndigheten kan fatta självständiga beslut oberoende av något politiskt organ. Enligt punkt 6 i bestämmelserna ska tillsynsmyndigheterna ansvara för att i förväg innan dessa träder i kraft fastställa eller godkänna åtminstone metoder för att beräkna eller fastställa villkoren för a) anslutning och tillträde till nationella nät, inklusive överförings- och distributionstariffer eller deras beräkningsmetoder, b) tillhandahållande av balanstjänster, och c) tillträde till gränsöverskridande infrastruktur, inbegripet förfaranden för kapacitetstilldelning och hantering av överbelastning. EU-domstolen konstaterade att den nationella lagstiftningen har gett den belgiska regeringen befogenhet att upprätta den tekniska förordningen för förvaltningen av och tillträde till överföringssystem för el, respektive uppförandekoden för tillträde till överföringssystem och lagringsanläggningar för naturgas, samt LNG-anläggningar. Enligt domstolen kan regeringen genom att fastställa den tekniska förordningen och uppförandekoden, vilka är av normativ karaktär, definiera vissa operativa krav och regler, samt villkor, förutsättningar och information som enligt el- och naturgasmarknadsdirektiven ska omfattas av tillsynsmyndighetens befogenheter. Domstolen påpekade att tillsynsmyndigheten måste kunna fatta sina beslut självständigt, enbart på grundval av allmänintresset, för att säkerställa att de mål som eftersträvas med direktiven uppnås, utan att påverkas av normer fastställda av regeringen. EU-domstolens dom i målet är av betydelse också av den anledningen att bestämmelserna i 2009 års elmarknadsdirektiv ingår med motsvarande innehåll i det gällande elmarknadsdirektivet från 2019.
EU-domstolen ansåg i sitt avgörande av den 16 juli 2020 i målet C-771/18, kommissionen mot Ungern, att Ungern har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt 2009 års elmarknadsdirektiv och naturgasmarknadsdirektivet genom att inte säkerställa rätten till ett effektivt rättsmedel mot den nationella tillsynsmyndighetens förordningar om fastställande av avgifter för tillträde till näten. Enligt ungersk lagstiftning har den nationella tillsynsmyndigheten genom förordningar av normativ karaktär fastställt de avgifter som tas ut för tillträde till nätet, i vilka ändring inte har kunnat sökas på annat sätt än hos den ungerska författningsdomstolen, vars behörighet är begränsad till tillsyn över iakttagandet av vissa konstitutionella aspekter.
För närvarande pågår ett överträdelseförfarande mot Tyskland angående alltför detaljerad nationell lagstiftning och tillsynsmyndighetens behörighet (C-718/18, kommissionen mot Tyskland).
År 2018 gjordes det i Sverige genom en förordning av infrastrukturdepartementet (2018:1520) en sådan ändring av avkastningsnivån som gällde metoden för beräkning av överföringsavgifter. Till följd av detta sände kommissionen ett brev till Sverige där den ansåg att det finns skäl att misstänka att fastställandet av avkastningsnivån genom förordning bryter mot elmarknadsdirektivets krav när det gäller tillsynsmyndighetens behörighet.
På grund av bestämmelserna om tillsynsmyndighetens behörighet i elmarknadsdirektivet är det problematiskt att i detalj reglera överförings- och distributionstarifferna eller metoderna för att beräkna dem genom de normer som utfärdas av medlemsstaternas lagstiftande organ. EU-domstolen har i sitt avgörande i mål C-474/08, kommissionen mot Belgien, ansett att sättet att fastställa avkastningsmarginalen och avskrivningarna är av avgörande betydelse för metoderna för att beräkna tarifferna. I samband med den offentliga kritik som riktats mot den beräkningsmetod som Energimyndigheten fastställt lyfts som exempel fram det sätt på vilket regleringskapitalet bestäms och det sätt på vilket förhållandet mellan eget kapital och främmande kapital bestäms som används vid beräkningen av den vägda genomsnittliga kapitalkostnaden (WACC) också som sådana avgörande faktorer i fråga om beräkningsmetoderna som enligt elmarknadsdirektivet hör till tillsynsmyndighetens behörighet. Sättet att fastställa regleringskapitalet hör till de mest centrala delarna när det gäller beräkningsmetoder och är direkt knutet till sättet att fastställa avskrivningar. På motsvarande sätt är fastställandet av den vägda genomsnittliga kapitalkostnaden en central del av sättet att fastställa avkastningsmarginalen. Införande av nationell lagstiftning om faktorer av detta slag i anknytning till beräkningsmetoderna skulle sannolikt leda till att kommissionen inleder ett överträdelseförfarande mot Finland.
I Finland har också högsta förvaltningsdomstolen i sitt avgörande HFD:2014:81 tagit ställning till den nationella tillsynsmyndighetens oberoende vid beslut om metoder för beräkning av elöverförings- och eldistributionstariffer. I fallet i fråga hade marknadsdomstolen med anledning av nätinnehavarens besvär övertagit avgörandet av ett ärende som gällde fastställande av metoderna för beräkning av elöverföringspriser och som Energimarknadsverket hade lämnat utan prövning. Högsta förvaltningsdomstolen hade att ta ställning till om marknadsdomstolen hade iakttagit den ordning som föreskrivs i förvaltningsprocess systemet när den på de grunder som den anfört i sitt beslut inte återvisat nätinnehavarens ansökan till Energimarknadsverket utan tagit den till omedelbar prövning. Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att marknadsdomstolen hade överskridit sin behörighet genom att till saklig prövning ta upp nätinnehavarens ansökan, som verket inte hade prövat eller avgjort i sak. Högsta förvaltningsdomstolen motiverade sitt beslut med att bl.a. konstatera att eftersom avgörandet av en ansökan om ändring av ett beslut om fastställande av metoder för beräkning av överföringsavgifter förutsatte att verket som är en oberoende tillsynsmyndighet utövade prövningsrätt, borde marknadsdomstolen inte som första instans ha tagit ansökan till omedelbart avgörande i sak. Högsta förvaltningsdomstolen tillämpade i sitt beslut utöver den nationella lagstiftningen även artikel 35.4 och 35.4 a (nuvarande artikel 57), artikel 37.1 a (nuvarande artikel 59) och artikel 49.1 (nuvarande artikel 71) i 2009 års elmarknadsdirektiv.
Bestämmelserna om avkastningsnivån för elöverföring och eldistribution begränsas också av bestämmelserna om egendomsskydd i 15 § i grundlagen. Grundlagsutskottet har tagit ställning till regleringen av prissättningen av överföring och distribution bl.a. i sitt utlåtande GrUU 19/1994 rd, som gäller 1995 års elmarknadslag. Grundlagsutskottet har ansett att begränsningen av användningen av egendom inte ska kränka ägarens rätt att normalt, skäligt och rationellt disponera över sin egendom. Skyldigheten att överlåta nyttjanderätt får inte hindra ägaren eller verksamhetsutövaren från att disponera över sin egendom på ett sätt som ger den skäliga nytta som han eller hon önskar. För att egendomen ska kunna disponeras på ett skäligt sätt bör nätinnehavaren ges garantier för en skälig ersättning för elöverföringstjänsterna (t.ex. GrUU 2/1986 rd och 19/1994 rd). Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande även fäst vikt vid det faktum att det är skäl att överväga en komplettering av paragrafens ordalydelse till denna del, för bestämmelsen om prissättning av nättjänster kan i första hand uppfattas ur kundens synvinkel (GrUU 19/1994 rd). Grundlagsutskottet har bedömt bestämmelserna om prisreglering till exempel i utlåtandena GrUU 49/2005 rd, GrUU 32/2009 rd och GrUU 28/2012 rd.
De specialvillkor som hänför sig till egendomsskyddet enligt 15 § i grundlagen ska beaktas i regleringen av den prissättning som gäller elnätet. Grundlagsutskottet har ansett att begränsningen av användningen av egendom inte ska kränka ägarens rätt att normalt, skäligt och rationellt disponera över sin egendom. Skyldigheten att överlåta nyttjanderätt får inte hindra ägaren eller verksamhetsutövaren från att disponera över sin egendom på ett sätt som ger den skäliga nytta som han eller hon önskar. Den gällande 24 § i elmarknadslagen och tillämpningspraxisen för den baserar sig på den ekonomiska teorin om regleringen av prissättningen av naturliga monopol. På motsvarande sätt grundar sig fastställandet av en skälig avkastningsnivå på den i finansieringsteorin och på kapitalmarknaden etablerade modellen med vägd genomsnittlig kapitalkostnad (WACC). Med beaktande av grundlagsutskottets utlåtandepraxis kan det bedömas att det kan vara problematiskt med avseende på egendomsskyddet enligt 15 § i grundlagen om man i lagstiftningen övergår till att bedöma den skäliga prissättningen av elöverföring och eldistribution och nivån på den skäliga avkastningen på ett sätt som avviker från de etablerade lärorna inom den ekonomiska vetenskapen och finansieringsteorin eller enbart sett ur kundens perspektiv.
I samband med övergången till förhandsreglering av priserna på elöverföring och eldistribution under första hälften av 2000-talet ställdes som mål för det nya regelverket att det skulle anpassa sig till den allmänna ekonomiska utvecklingen, såsom höjningar och sänkningar av räntenivån samt förändringar i omständigheterna och lagstiftningen. Vidare ansågs det viktigt att regelverket utvecklas för att korrigera de brister som upptäckts i det och eventuella felaktiga styrande effekter. En detaljerad reglering genom lagstiftningen gör regelsystemet stelare och försvagar anpassningen av regleringen till förändringarna i den allmänna ekonomiska utvecklingen. Detaljerade bestämmelser kan orsaka problem som påverkar nätinnehavarnas ekonomi, om det politiska beslutsfattandet inte kan följa t.ex. förändringar på finansmarknaden eller förändringar som sker under andra omständigheter. Exempelvis om en låg avkastningsnivå under en period med låg räntenivå inte i tillräcklig utsträckning följer räntehöjningen på finansmarknaden, kan nätinnehavare vars kostnadsstruktur i typiska fall till cirka 80 procent baserar sig på kapitalkostnader och avskrivningar av investeringar råka i finansieringssvårigheter. Följden kan också bli att investeringsbehoven försummas och nätens skick försämras.
Av de orsaker som beskrivs ovan är det inte motiverat att ändra det nuvarande sättet att fastställa skäligheten och den skäliga avkastningen i fråga om prissättningen av elöverföring och eldistribution genom lagstiftning. En mer detaljerad definition av skälig prissättning i lagstiftningen skulle sannolikt leda till att kommissionen inleder ett överträdelseförfarande mot Finland vid Europeiska unionens domstol.
Det bör också noteras att de allmänna grunderna för metoderna för beräkning av överförings- och distributionsavgifter anges i artikel 18 i elmarknadsförordningen och i 24 § i elmarknadslagen och i motiveringen till den. Kriterierna i motiveringen baserar sig på den ekonomiska vetenskapens teori om regleringen av naturliga monopol, på finansieringsteorin samt på ekonomiutskottets och grundlagsutskottets ställningstaganden i samband med riksdagsbehandlingen av 1995 års elmarknadslag och ekonomiutskottets ställningstaganden i samband med behandlingen av 2013 års elmarknadslag. De ovan beskrivna allmänna grunderna för beräkningsmetoderna är i linje med EU:s elmarknadslagstiftning. Därför behöver vår nationella lagstiftning inte heller kompletteras i fråga om de allmänna grunderna för beräkningsmetoderna för överförings- och distributionsavgifter.
Den nationella regleringen av den prissättning som gäller elnät bygger på principen att Energimyndigheten är skyldig att utveckla metoder för beräkning av överföringsavgifterna för att avhjälpa de fel som upptäckts i dem. Beräkningsmetoderna utvecklas öppet och i brett samråd med intressentgrupperna. Enligt den proposition som gäller en tillsynslag (RP 20/2013 rd) ska Energimarknadsverket (senare Energimyndigheten) innan en ny tillsynsperiod börjar bereda ett nytt utkast till ett beslut om fastställande, i vilket de metoder som anges i beslutet vid behov har utvecklats utifrån erfarenheterna av tillsynen. Myndigheten bör se till att detta utkast blir föremål för en tillräckligt offentlig debatt innan nya beslut om fastställande av nästa tillsynsperiod meddelas.
Enligt 13 § 1 mom. i tillsynslagen kan Energimyndigheten på eget initiativ ändra ett beslut om metoderna för beräkning av överförings- och distributionsavgifter även under en pågående tillsynsperiod, om ändringen grundar sig på ändrad lagstiftning. I regeringspropositionen ingår förslag som i betydande grad ändrar särskilt den regleringsmiljö som gäller distributionsnätsinnehavare. Sådana särdrag ingår särskilt i de ändringsförslag som gäller förlängning av verkställighetstiden för kraven på driftsäkerhet i ett distributionsnät (119 § i förslaget till elmarknadslag), skyldigheten att utveckla elnätet och utvecklingsplanerna för distributionsnät (19 och 52 § i förslaget till elmarknadslag).
I samband med den fortsatta beredningen av propositionen har Energimyndigheten i en bakgrundsutredning till arbets- och näringsministeriet konstaterat att myndigheten på grund av de föreslagna ändringarna i bestämmelserna om distributionsnätsinnehavare måste ändra sina gällande beslut om fastställande av metoderna för beräkning av distributionsnätsinnehavarnas tariffer redan i fråga om den pågående tillsynsperioden. Energimyndigheten har bedömt att den utifrån regeringspropositionen och ändringarna i elnätens verksamhetsmiljö i detta sammanhang kan utveckla beräkningsmetoderna som följer: 1) Uppdatering av de priser per enhet som använts i intäktsbasen. Syftet med detta är att beakta den väsentliga minskningen av investeringskostnaderna sedan 2016 och göra det möjligt att bedöma investeringarnas kostnadseffektivitet; 2) Fastställa en skälig avkastningsnivå (WACC-procentsats). Syftet med detta är att beakta den förlängda tidtabellen för uppfyllandet av kraven på leveranssäkerhet och att den riskfria räntan tillräckligt snabbt ska återspegla förändringar i marknadsräntorna samt Energimyndighetens erfarenheter av tillsynen och resultatet av den under de senaste åren; 3) Behovet av ett leveranssäkerhetsincitament. Syftet med detta är att bedöma om det finns behov av ett leveranssäkerhetsincitament i och med att tidtabellen för målen för leveranssäkerheten förlängs.
Lagstiftning som direkt riktar sig till beräkningsmetodernas innehåll är således inte en förutsättning för en översyn av beräkningsmetoderna. Energimyndigheten är skyldig att utveckla metoder för beräkning av överföringsavgifterna för att avhjälpa de brister som upptäckts i dem. Därför finns det inte heller något behov av att komplettera vår nationella lagstiftning i detta avseende.
3.2.3
Inverkan på kostnads- och kravnivån för produktion av överförings- och distributionstjänster
Genom lagstiftning kan man bidra till att dämpa höjningen av priserna på elöverföring och eldistribution genom att sänka kostnads- och kravnivån för produktionen av överförings- och distributionstjänster.
Lindring av kraven på leveranssäkerhet inom eldistribution eller slopande av kraven
Höjningen av nivån på leveranssäkerheten inom eldistributionen och de investeringar som höjningen föranleder har under de senaste åren varit en central orsak till att priserna på eldistributionen har gått upp. Enligt 119 § i elmarknadslagen ska distributionsnätsinnehavarna stegvis uppfylla de krav som ställs på leveranssäkerheten inom eldistributionen före utgången av 2028. Dessutom har Energimyndigheten i form av undantagstillstånd beviljat 10 distributionsnätsinnehavare förlängning av verkställighetstiden till högst utgången av 2036. Vid utgången av 2019 ska kraven på leveranssäkerhet ha uppfyllts hos minst 50 procent av kunderna i varje distributionsnät, med undantag för fritidsbostäder.
Enligt de utvecklingsplaner som nätinnehavarna lämnat in uppfyllde 74 procent av alla driftställen kraven på leveranssäkerhet vid ingången av 2018. Av de driftställen som fanns inom detaljplaneområden uppfyllde då 87 procent kvalitetskraven. Utanför detaljplaneområdena uppfylldes kvalitetskraven av 38 procent av driftställena. Vid ingången av 2018 fanns det 920 000 driftställen som ännu inte uppfyllde kvalitetskraven för verksamheten.
Enligt arbets- och näringsministeriets utredning minskar det årliga behovet av nätinvesteringar, som för närvarande uppgår till cirka 800 miljoner euro per år, på 2020-talet och ökar på motsvarande sätt på 2030-talet, om tidtabellen för uppfyllandet av kraven på leveranssäkerhet inom distributionsnäten förlängs från och med 2028. De totala investeringarna blir något lägre med en längre tidtabell än med en kortare tidtabell. Detta jämnar ut trycket på att höja priserna på eldistribution på 2020-talet och medför kostnadsbesparingar för nätinnehavarna. Denna effekt överförs till följd av nättillsynen också till de distributionsavgifter som kunderna ska betala.
De krav på leveranssäkerhet som föreskrivits för distributionsnäten har inte i någon betydande grad höjt distributionsavgifterna hos de distributionsnätsinnehavare som huvudsakligen är verksamma i stads- och tätortsmiljöer. Därför finns det inte något motsvarande tryck på att minska höjningen av kostnadsnivån i dessa distributionsnät. Det finns till följd av detta inga grunder för att förlänga tidsfristen för uppfyllandet av kraven på leveranssäkerhet i fråga om dessa distributionsnät.
I en konsekvensbedömning som arbets- och näringsministeriet låtit göra har det bedömts att konsekvenserna av att skjuta fram tidsfristen för när kraven på leveranssäkerhet ska vara uppfyllda är neutrala i fråga om distributionspriserna och leveranssäkerheten för kunder hos sådana distributionsnätsinnehavare vars andel kabel i medelspänningsnätet i början av 2018 uppgår till ca 60 procent. Detta gränsvärde utgör således ett naturligt kriterium för att lämna kraven på leveranssäkerhet oförändrade i fråga om distributionsnätsinnehavare som överskrider gränsvärdet.
En dämpning av prisstegringen inom eldistributionen kan också genomföras så att den specificerade regleringen av kravnivån för leveranssäkerheten inom eldistributionen från 2013 slopas.
Syftet med att sätta mål för leveranssäkerheten var att reagera på de ökande behoven av leveranssäkerhet hos ett allt mer elberoende samhälle, förebygga att underhållet av eldistributionsnäten blir eftersatt och förbereda sig på ett ökat antal extrema väderfenomen till följd av klimatförändringen.
Bakgrunden till bestämmelserna om krav på leveranssäkerhet var upprepade omfattande störningar i eldistributionen på olika håll i Finland åren 2001—2011. När det var som värst i december 2011 orsakade stormar elavbrott för sammanlagt 570 000 elanvändare, dvs. ca 17 procent av alla elanvändare som anslutit sig till mellanspännings- och lågspänningsnäten. Som mest var 300 000 elanvändare, dvs. ca 9 procent av alla elanvändare, utan el samtidigt. De längsta rapporterade elavbrotten varade i 15 dygn.
Förslagen till krav på leveranssäkerhet inom eldistributionen i proposition RP 20/2013 rd baserade sig på exceptionellt omfattande beredning, som genomfördes i flera olika skeden åren 2001—2013. I beredningen deltog berörda myndigheter, de viktigaste akademiska forskare som är förtrogna med distributionsnätssektorn, branschfolk samt organisationer som företräder elförbrukarna och andra intressentgrupper.
Riksdagens ekonomiutskott ansåg i sitt betänkande EkUB 17/2013 rd om regeringspropositionen att utskottet ger sitt fulla stöd för regleringen. Utskottet konstaterade bl.a. att ett av propositionens huvudsyften är att förhindra långa störningar i eldistributionen och på så vis jämställa landets olika delar vad leveranssäkerheten beträffar. Leveranssäkerheten kommer att öka särskilt i glesbygden och i tätorter på landsbygden. I vårt allt mer elberoende samhälle drabbas enligt utskottet såväl elanvändare som samhället i stort av kännbara kostnader när avbrotten i eldistributionen blir långa. Å andra sidan kräver en rejäl förbättring av leveranssäkerheten stora investeringar. Utskottet påpekade vidare att förslagen som ska förbättra leveranssäkerheten bygger på antagandet om fortsatta extrema väderfenomen som t.o.m. kan bli vanligare. Utskottet gick igenom en avsevärd mängd forskningsmaterial på området och konstaterade som sin slutsats att forskningsrönen talar för att den föreslagna lagstiftningen behövs.
De kostnadskalkyler och ekonomiska konsekvenser som presenterades i samband med att lagstiftningen antogs har visat sig vara korrekta. De har till och med bedömts en aning i överkant.
Man känner väl till orsakerna till problemen med elavbrott. Akilleshälen i den finländska eldistributionen är det föråldrade luftburna elnät i den skogsrika glesbygden som tillkommit under elektrifieringsperioden på landsbygden. År 2012 nådde medelspänningsnätet över 100 000 kilometer i form av luftledningar i skogarna och andelen kabel för hela landets medelspänningsnät var 13 procent. Det fanns även tätorter som fortsättningsvis var beroende av endast en enda eltillförsel. I elnäten hade det uppstått en ersättningsinvesteringsskuld på 300 miljoner euro.
För närvarande kan det bedömas att kraven på leveranssäkerhet uppfylls klart hos över 75 procent av eldriftsställena. Det kan bedömas att kraven nästan uppfylls i sin helhet nära detaljplaneområdena. Härnäst är tyngdpunkten i fråga om åtgärder på väg att flyttas över särskilt till mellanspänningsnäten i glesbygden, där de centrala problemen med eldistributionen finns. Slopandet av kraven på leveranssäkerhet medför en risk för att utvecklingen av näten i dessa områden väsentligt minskar. Åtminstone en del av distributionsnätsinnehavarna fortsätter att bygga medelspänningsledningar som luftledningar i skogarna i enlighet med den föråldrade strukturen. Risken för att en del av distributionsnätsinnehavarna på nytt börjar försumma nyinvesteringar i sina äldre nät ökar. Risken är att det centrala målet att förbättra eldistributionens säkerhet, dvs. att höja nivån på leveranssäkerheten i distributionsnäten i glesbygden, äventyras.
Slopandet av målen för leveranssäkerheten leder således till att utvecklingen av den regionala jämlikheten inom eldistributionen minskar. För en del av kunderna i glesbygden blir det servicelöfte om ett leveranssäkert elnät som ingår i elmarknadslagen ouppfyllt. På grund av den avståndsoberoende distributionsprissättningen blir också dessa kunder tvungna att betala samma distributionsavgifter som de distributionsnätsinnehavares kunder för vilkas del kraven på leveranssäkerhet uppfylls. En del distributionsnätsinnehavare fortsätter sina investeringar som syftar till att förbättra leveranssäkerheten. Beroende på distributionsnätsinnehavarnas val är kunderna i mycket olika ställning i olika delar av landet i förhållande till varandra när det gäller säkerheten inom eldistributionen.
Enligt regeringsprogrammet för statsminister Sanna Marins regering tar regeringen i sitt beslutsfattande också hänsyn till att livsviktig infrastruktur fungerar samt till befolkningens utkomst och förmåga att fungera i samhället. Även levnadsmöjligheterna och förutsättningarna för företagande i hela Finland ska säkerställas på ett mångsidigt sätt så att regionernas och städernas behov beaktas, och människors rätt till basservice i glesbefolkade områden och skärgården ska tryggas genom att samarbetet mellan regionerna stöds, nya tillvägagångssätt införs och tillräckliga resurser anvisas (med tanke på tillgången på tjänster, social trygghet, förutsättningar för att kunna röra på sig).
Av de orsaker som beskrivs ovan är det inte ändamålsenligt att slopa den specificerade regleringen av kravnivån för eldistributionssäkerheten från 2013 för att dämpa höjningen av priserna på eldistribution. På basis av de iakttagelser som gjorts vid behandlingen av undantagstillstånd som gäller uppskov med verkställighetstiden kan man genom uppskov med verkställighetstiden för kraven på leveranssäkerhet uppnå kostnadsbesparingar och minska trycket på att höja distributionspriserna. De totala investeringarna blir något lägre med en längre verkställighetstidtabell än med en kortare tidtabell. Detta jämnar ut trycket på att höja priserna på eldistribution på 2020-talet och medför kostnadsbesparingar för nätinnehavarna. Denna effekt överförs till följd av nättillsynen också till de distributionsavgifter som kunderna ska betala.
Förslaget om förlängning av tidsfristen för att uppfylla kraven på leveranssäkerhet för distributionsnätsinnehavare innehåller en betydande ändring i den regleringsmiljö som gäller distributionsnätsinnehavare. I samband med den fortsatta beredningen av propositionen har Energimyndigheten i en bakgrundsutredning till arbets- och näringsministeriet konstaterat att myndigheten på grund av de föreslagna ändringarna i bestämmelserna om distributionsnätsinnehavare måste ändra sina gällande beslut om fastställande av metoderna för beräkning av distributionsnätsinnehavarnas tariffer redan i fråga om den pågående tillsynsperioden.
Ökad kostnadseffektivitet vid förnyelse och utveckling av nät
Under de senaste åren har det i den offentliga debatten ofta framförts att distributionsnätsinnehavarna vid förnyelse och byggande av nät i onödan investerar i jordkablar och inte använder sig av alternativa billigare sätt att säkerställa att kraven på leveranssäkerhet uppfylls.
Kravet på skälighet när det gäller prissättningen av elöverföring och eldistribution i 24 § i elmarknadslagen innehåller redan i nuläget en princip om att nätprissättningen inte är skälig, om nätinnehavaren agerar kostnadsineffektivt genom att utnyttja sin monopolställning. I Energimyndighetens modell för tillsyn över nätprissättningen finns redan nu incitament som främjar kostnadseffektiviteten.
Distributionsnätsinnehavarnas investeringskostnader kan minskas och höjningen av priserna på eldistribution kan dämpas genom att kravet på kostnadseffektivitet i fråga om nätinnehavarnas investeringar ska vara preciserat och genomförandet av det övervakas effektivare än tidigare. Detta kan förverkligas genom att det i bestämmelserna om skyldigheten att utveckla nätet tas in ett krav på att elnätet ska planeras, byggas och upprätthållas så att nätinnehavaren producerar överförings- och distributionstjänster för nätanvändarna på ett kostnadseffektivt sätt. Kravet på att investeringarna ska vara kostnadseffektiva kan preciseras i bestämmelserna om utvecklingsplanen för distributionsnät. I utvecklingsplanen kan det också förutsättas att distributionsnätsinnehavaren som ett alternativ till jordkablar i den mån det är möjligt också utnyttjar andra sätt att genomföra utvecklingsprojekt för distributionsnätet som kommer att bli billigare med tanke på livscykelkostnaderna. Genom utvecklingsplanen för distributionsnätet kan Energimyndigheten effektivare än för närvarande övervaka att förnyelsen och utvecklingen av distributionsnäten är kostnadseffektiv.
Förslagen om kostnadseffektivitet för nätinnehavarnas investeringar och distributionsnätsinnehavarnas nätutvecklingsplaner innehåller en betydande ändring i den regleringsmiljö som gäller distributionsnätsinnehavare. I samband med den fortsatta beredningen av propositionen har Energimyndigheten i en bakgrundsutredning till arbets- och näringsministeriet konstaterat att myndigheten på grund av de föreslagna ändringarna i bestämmelserna om distributionsnätsinnehavare måste ändra sina gällande beslut om fastställande av metoderna för beräkning av distributionsnätsinnehavarnas tariffer redan i fråga om den pågående tillsynsperioden.
3.2.4
Granskning av gränsen för den maximala höjningen av elöverförings- och eldistributionsavgifter och utjämningsperioden för underskottet i en skälig avkastning
År 2017 fastställdes det att den årliga maximala höjningen av elöverförings- och distributionsavgifterna ska vara 15 procent. Som övre gräns för den maximala höjningen valdes den gräns på 15 procent som blivit etablerad i tillämpningspraxisen för konsumentskyddslagstiftningen och lagstiftningen om hyra av bostadslägenheter. Den maximala godtagbara höjningen beräknas utifrån den genomsnittliga totalavgift som nätinnehavaren tar ut av varje kundgrupp som representerar användarna av elnätet under en granskningsperiod på tolv månader. Den maximala godtagbara höjningen beräknas i varje kundgrupp på det skattepliktiga pris för elöverföring och eldistribution som fastställts enligt den högsta skattesats som tillämpas på de nätanvändare som ingår i respektive kundgrupp. Enligt regeringens proposition RP 50/2017 rd baserar sig användningen av priset inklusive skatt som beräkningsgrund på att även den bedömning av oskälighet hos ett avtalsvillkor som avses i 4 kap. 1 § i konsumentskyddslagen görs på basis av priser inklusive skatt.
Utifrån Energimyndighetens tillsynsuppgifter kan det konstateras att den fastställda gränsen har fungerat som det var tänkt. Åren 2018—2019 har de högsta prishöjningarna varit 13,9 procent. Den genomsnittliga prishöjningen var 2,4 procent 2018 och 2,0 procent 2019. På 2010-talet under åren före lagändringen har de största höjningarna varierat från cirka 20 procent till nästan 55 procent. Medeltalet av höjningarna åren 2012—2017 har dock varit tämligen måttliga och varierat mellan 1,6 och 5,4 procent. Bestämmelsen om en maximal höjning verkar inte heller ha medfört några särskilda problem för fullgörandet av nätinnehavarnas uppgifter eller deras ekonomiska ställning. Med avseende på de mål som uppställts för bestämmelsen om en maximal höjning och lagstiftningens enhetlighet kan det bedömas att det inte finns något behov av att ändra den övre gränsen så att den blir lägre respektive högre.
I den offentliga debatten har man dock mycket starkt krävt att den övre gränsen för den maximala höjningen ska sänkas till en lägre nivå.
Regleringen av priserna på elöverföring och eldistribution baserar sig på ett förfarande där Energimyndigheten fastställer metoderna för beräkning av tarifferna för varje nätinnehavare innan den tillsynsperiod som gäller prissättning börjar. Beräkningsmetoderna fastställer för varje nätinnehavare för en fyraårig tillsynsperiod det sammanlagda maximibeloppet av omsättningen, dvs. en s.k. inkomstram, som nätinnehavaren inte får överskrida under tillsynsperioden. En överskridning och den ränta på minst 5 procent som påförs för överskridningen gottgörs kunderna under nästa tillsynsperiod genom att inkomstramen minskas med motsvarande belopp. Tillsynen över att nivån på överförings- och distributionspriserna är skälig sker uttryckligen genom reglering av metoderna för beräkning av tarifferna i förväg. Syftet med bestämmelserna om en maximal höjning av priserna är att komplettera denna reglering genom att förebygga enskilda oskäliga prishöjningar som gäller inte bara nätinnehavarens hela kundkrets utan också enskilda kundgrupper, t.ex. eluppvärmningskunder.
När det övervägs om den maximala höjningen ska sänkas ska det beaktas att den maximala höjningen av överförings- och distributionsavgifter för el i princip inte inverkar på prisnivån för elöverföring och eldistribution under ett granskningsintervall som omfattar en tillsynsperiod och granskat enligt de utjämningsperioder som anges i regelverket. Prishöjningarna ska alltid vara kostnadsbaserade och nätinnehavaren ska i sitt beslut om prishöjning beakta det maximala omsättningsbelopp som tillåts enligt de metoder för beräkning av tariffer som Energimyndigheten fastställt. Även en liten prishöjning kan leda till att den tillåtna maximala omsättningen överskrids, om nätinnehavarens prissättning från tidigare ligger nära det maximala beloppet enligt beräkningsmetoderna.
Även om en sänkning av den övre gränsen för den maximala höjningen inte inverkar på det maximala beloppet av den omsättning som anses godtagbar för nätinnehavaren, har sänkningen av den övre gränsen dock konsekvenser för nätinnehavarnas beteende. Det bedöms att en betydande sänkning av den övre gränsen för den maximala höjningen sporrar nätinnehavarna att för säkerhets skull prissätta nära den övre gränsen för inkomstramen för att försäkra sig om att de även i framtiden får den maximala tillåtna avkastningen. En låg gräns för den maximala höjningen kan också innebära att nätinnehavarna bara för säkerhets skull måste höja priserna årligen så mycket som den övre gränsen tillåter, för att nätinnehavarnas möjligheter att utnyttja sina underskott ska kvarstå även i fortsättningen. Detta kan rentav främja en höjning av överförings- och distributionspriserna.
En sänkning av den övre gränsen för den maximala höjningen försvårar även förnyandet av föråldrade tariffstrukturer. I samband med att tariffstrukturerna omarbetas minskar avgifterna för en del av kunderna och ökar på motsvarande sätt för andra kunder. Eftersom den maximala höjningen beräknas på basis av höjningen av de genomsnittliga priserna för kundgrupperna, förutsätter en lägre maximal höjning av nätinnehavarna en noggrannare planering av ändringarna i tariffstrukturerna och längre övergångsperioder för genomförandet av ändringarna. I detta fall inverkar förändringen särskilt på stamnätsinnehavaren och innehavarna av högspänningsdistributionsnät, vars direkta kunder inte är kunder som skyddas av konsumentskyddslagen. När det gäller distributionsnätsinnehavarna syns denna förändring först när den övre gränsen för den maximala höjningen är väldigt låg, t.ex. närmare fem procent.
Om den övre gränsen för den maximala höjningen sänks till en klart lägre nivå än för närvarande, skulle det förutsätta att nätinnehavarna också planerar finansieringen av verksamheten noggrannare än tidigare. Bestämmelserna om den maximala höjningen kan också styra nätinnehavarna att höja sina kundavgifter årligen i stället för större höjningar som görs mera sällan.
Genomförandet av energi- och klimatpolitiken förutsätter under de kommande åren betydande investeringar i stamnätet. Stamnätsbolaget Fingrid Oyj har bedömt att en låg gräns för den maximala höjningen hindrar bolaget från att i tillräcklig utsträckning investera i sådana förstärkningar av överföringskapaciteten för stamnätet och utlandsförbindelserna som behövs på grund av den ökande vindkraftsproduktionen och den ökande elförbrukningen, som beror på energiomställningen. Fingrid har ansett att en alltför låg gräns för den maximala höjningen medför en risk för att Finlands stamnät blir ett hinder för att målen för energi- och klimatpolitiken ska uppnås. Enligt bolaget ska det i stamnätet göras investeringar i betydande utsträckning och med framförhållning för att bolagets kunder ska kunna investera i produktionen av förnybar el och i förbrukningen. Fingrid anser att en höjning av finansieringsräntan med en procentenhet medför ett tryck på att höja bolagets skattefria överföringsavgifter med cirka tio procent. Enligt bolaget kan de nya likströmsförbindelserna till Sverige eller de investeringar som anslutningen av havsbaserad vindkraft till nätet föranleder uppgå till 500 miljoner euro i enskilda investeringar. Även investeringar av detta slag medför ett tryck på att höja bolagets skattefria överföringsavgifter med cirka tio procent. Utöver dessa eventuella investeringar investerar Fingrid på 2020-talet årligen cirka 200 miljoner euro i stamnätet.
För sänkning av den övre gränsen för den maximala höjningen finns dessutom ramvillkor som följer av elmarknadsdirektivet och grundlagens egendomsskydd. Såsom beskrivs ovan ska den övre gränsen för den maximala höjningen med beaktande av EU-domstolens rättspraxis och kommissionens tillsynsverksamhet inte sättas så lågt att den eventuellt kan minska den skäliga avkastningen enligt de metoder för beräkning av tariffer som Energimyndigheten fastställt inom ramen för sin behörighet eller så att nätinnehavarna inte kan göra de investeringar i näten som behövs för att säkerställa att näten fungerar. Risken är att kommissionen inleder ett överträdelseförfarande mot Finland.
Med beaktande av grundlagsutskottets ovan beskrivna utlåtandepraxis kan en betydande sänkning av den övre gränsen för den maximala höjningen vara problematisk med avseende även på egendomsskyddet i grundlagen. En sänkning av den maximala höjningen ser de facto ut att resultera i en nedskärning av den skäliga avkastningen för en del av nätinnehavarna, fastän en nätinnehavare drar nytta av lagstiftningens flexibla mekanismer, eftersom utvecklandet av näten åren 2016-2019 ser ut att med några eventuella enskilda undantag uppfylla de krav som ställs i lagstiftningen. Detta framgår av Energimyndighetens nätövervakningsuppgifter. Grundlagsutskottets utlåtandepraxis verkar också förutsätta att nätinnehavarens underskott som uppkommit innan en lägre maximal höjning fastställdes ska lämnas utanför den lägre maximala höjningen. Eftersom det enligt det nuvarande regelverket är möjligt att täcka underskottet under tillsynsperioden under nästa tillsynsperiod, kan en lägre gräns utan övergångstid retroaktivt minska nätinnehavarens skäliga avkastning under den föregående perioden.
Det är svårt att fastställa en lägre gräns för den maximala höjningen än den nuvarande gränsen, eftersom nätinnehavarnas ekonomiska situation och finansieringsbehov varierar kraftigt. Dessutom har flera nätinnehavare på eget initiativ följt en försiktig tarifflinje, som har lett till att Energimyndigheten har fastställt stora underskott för dem under tidigare tillsynsperioder. Konsekvenserna av en sänkning av den övre gränsen för den maximala höjningen kan man försöka bedöma utifrån underskotten under den tillsynsperiod som upphörde 2019. Nätinnehavarna har dock under de kommande åren tid att anpassa sin verksamhet till en sänkning av den övre gränsen, till skillnad från vad som gäller den tillsynsperiod som upphört. Det bedöms därför att det finns ett spelrum för nedskärningar i framtida höjningar, men det är svårt att göra en exakt bedömning av detta.
I diagram 7 nedan presenteras behovet av att höja nätinnehavarnas omsättning för att de i enlighet med grundlagsutskottets utlåtande ska kunna samla in den tillåtna avkastningen enligt metoderna för beräkning av tariffer som Energimyndigheten fastställt också i fråga om underskottet under den föregående perioden. Omsättningen har beräknats i diagrammet utan skatt, eftersom Energimyndigheten inte har uppgifter om fördelningen av den mäng energi som distributionsnätsinnehavarna överfört till sina kundgrupper. Skatternas effekt på värdena för den övre gränsen för den maximala höjningen har därför inte kunnat beaktas i kalkylen. Eftersom den maximala höjningen beräknas utifrån de skattepliktiga överförings- och distributionsavgifterna för varje kundgrupp, är distributionsnätsinnehavarnas möjligheter att höja priset de facto högre jämfört med de referensvärden som använts i diagrammet. I exempelvis sådana kundgrupper där det finns konsumentkunder innebär en maximal höjning på 15 procent en möjlighet att höja distributionsnätsinnehavarens andel av distributionsfakturan med ca 24 procent, och i sådana kundgrupper där det finns industrikunder en möjlighet att höja distributionsnätsinnehavarens andel av distributionsfakturan med ca 22 procent. I diagrammet har det antagits att bolagen ska samla in det underskott som har uppkommit under den tillsynsperiod som avslutades 2019 under de två följande tillsynsperioderna åren 2020–2027 med stöd av undantagstillstånd av Energimyndigheten. På basis av diagrammet ser man att redan den nuvarande höjningsgränsen på 15 procent, dvs. en höjning av distributionspriset med ca 22–24 procent, minskar möjligheten för ca 10 nätinnehavare att samla in det underskott som ackumulerats under den tillsynsperiod som avslutades 2019 under de två följande perioderna. Ju lägre gränsen sänks, desto fler nätinnehavare kommer gränsen att påverka.
Diagram 7. Nätinnehavarnas årliga behov att ändra omsättningen i procent i ett läge där de samlar in tidigare ackumulerat underskott från sina kunder under de två följande perioderna (2020–2027). Källa: Energimyndigheten
Utifrån den situation som beskrivs ovan kan det bedömas att en eventuell sänkning av den övre gränsen för den maximala höjningen bör hållas relativt måttlig. Dessutom ska en övergångsperiod reserveras för utjämning av det underskott som uppkommit innan ändringen trädde i kraft under den tillsynsperiod som upphörde vid utgången av 2019.
Kännetecknet för Finlands nätregleringsmodell är att nätinnehavaren inte förutsätts uppvisa balans i fråga om en skälig avkastning vid utgången av tillsynsperioden. Ett eventuellt överskott eller underskott i den skäliga avkastningen kan jämnas ut under följande tillsynsperiod genom prissättning. Enligt de nuvarande bestämmelserna ska ett underskott som uppkommit under en tillsynsperiod i regel täckas under följande fyraåriga tillsynsperiod för att det inte ska preskriberas. Syftet med detta förfarande är att hindra nätinnehavarna från att samla in stora underskott i bolaget, som senare kan realiseras i samband med företagsförvärv. Efter detta kan den nya ägaren kraftigt höja priserna på överföring eller distribution. I den utredning som professor Partanen gjort för arbets- och näringsministeriet (Partanen: Sähkönsiirtohinnat ja toimitusvarmuus, työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 43/2018) har det föreslagits att utjämningsperioden för nätinnehavarens underskott förlängs från fyra år till åtta år.
Den positiva effekten av en förlängning av utjämningsperioden för underskott är att förlängningen utjämnar trycket på att höja överförings- och distributionspriserna, eftersom nätinnehavare med betydande underskott har möjlighet att verkställa prishöjningarna över en längre tidsperiod. En förlängning av utjämningsperioden för underskott gör det också möjligt att sänka gränsen för den maximala höjningen av överförings- och distributionsavgifter något mer än vad som föreslås.
En förlängning av utjämningsperioden för underskott har dock betydande negativa konsekvenser med avseende på nätinnehavarnas kunder och regleringen av elnäten. En lång utjämningsperiod för underskott gör det möjligt för nätägarna att till nätbolaget samla in stora volymer av sådana tillgångar utanför balansräkningen som ägaren kan realisera vid företagsförvärv. En ny ägare som har betalat en köpeskilling för dessa tillgångar har behov av och möjlighet att höja priserna kraftigt efter det att köpet har genomförts. Det har också ansetts att det för kunderna uppstår sådana dolda skulder till nätinnehavaren i form av underskott som kan realiseras senare och som till och med i någon mån kan inverka på fastighetsaffärerna. Nätinnehavarens kund kan inte veta beloppet av en sådan dold skuld. Också styrningseffekterna av tillsynen över prissättningen på nätet försvagas om nätinnehavarna har sådana underskott i reserven som kan kompensera t.ex. effekten av effektivitetsincitament eller en eventuell sänkning av den skäliga avkastningen.
Under remissbehandlingen av utkastet till proposition har elanvändarna och de organisationer som företräder dem i hög grad kritiserat en förlängning av utjämningsperioden vid underavkastning. Också Energimyndigheten har fäst vikt vid de negativa konsekvenserna av en förlängning av utjämningsperioden.
På grund av att de negativa effekterna är större än nyttan av en förlängning av utjämningsperioden för underskott anses det inte vara motiverat med en allmän förlängning av utjämningsperioden vid underavkastning. På grund av sänkningen av den maximala höjningen av överförings- och distributionspriserna är det dock nödvändigt att genom undantagsförfarande möjliggöra en förlängning av utjämningsperioden vid underavkastning som uppkommit för elnätsinnehavaren under den tillsynsperiod som upphörde vid utgången av 2019, för att förslaget inte retroaktivt ska leda till ett ingrepp i det underskott vars utjämningsperiod pågår när den ändring som föreslås i 26 a § i elmarknadslagen träder i kraft.
3.2.5
Direktledningar
Den nätreglering som gäller lokala energikooperativ kan göras mindre stram genom att de särskilda bestämmelser i elmarknadsdirektivet som gäller direktledningar genomförs. I sin mest omfattande form kan dock bestämmelserna om direktledningar leda till så kallade fripassagerarproblem och samhällsekonomiska förluster.
Byggande av elnät och överföring av el över fastigheters eller fastighetsgruppers gränser har i elmarknadslagen definierats som tillståndspliktig elnätsverksamhet. Distributionsnätsinnehavaren har ensamrätt att bygga ett distributionsnät inom sitt ansvarsområde. Dessa principer har en central betydelse när det gäller att möjliggöra ett avståndsoberoende överföringspris i distributionsnätet och att säkerställa att distributionsnätsinnehavaren kan fullgöra nätinnehavarens utvecklingsskyldighet och trygga tillgången till elnätstjänster i avlägsna områden. Slopandet av dessa principer kan i det befintliga elnätet leda till en situation där det i allt större utsträckning uppstår energikooperativ i tätbefolkade områden. Kostnaderna för en eventuell anslutning till eller ett eventuellt utträde ur ett medelspännings- eller högspänningsnät ska betalas av de kunder som anslutit sig till lågspänningsnätet och är placerade i utkanten av nätet. Slopandet av dessa principer innebär att det blir tillåtet att bygga flera parallella ledningar, vilket inte kan anses vara hållbart ur samhällsekonomisk synvinkel. De totala kostnaderna för elsystemet och elöverföringen stiger. Eftersom skyldigheten att utveckla nätet inte ska tillämpas på direktledningarna, kommer detta i stor skala att ha skadliga konsekvenser för elnätens leveranssäkerhet.
Anslutning av två till nätet anslutna driftställen till varandra kan orsaka problem både med avseende på elsäkerheten och verkställandet av elavtalen. I dessa situationer går det inte att på ett tillförlitligt sätt mäta elförbrukningen på dessa två driftställen (uttag från och inmatning till nätet). Kopplingen kan leda till en situation där el från det ena driftstället går via mätaren på det andra driftstället. Den ovannämnda kopplingen kan dessutom leda till att avstängning av elen med huvudbrytaren på det ena driftstället inte gör detta objekt spänningsfritt, vilket äventyrar elsäkerheten på driftstället.
Enligt regeringsprogrammet för statsminister Sanna Marins regering bör potentialen för smarta elnät och efterfrågeflexibilitet utnyttjas fullt ut. Regleringen ska utvecklas så att det blir lättare för alla parter, även för husbolag, småhus och gårdsbruksenheter, att dra nytta av småskalig energiproduktion. Enligt regeringsprogrammet tar regeringen i sitt beslutsfattande också hänsyn till att livsviktig infrastruktur fungerar samt till befolkningens utkomst och förmåga att fungera i samhället. Även levnadsmöjligheterna och förutsättningarna för företagande i hela Finland ska säkerställas på ett mångsidigt sätt så att regionernas och städernas behov beaktas, och människors rätt till basservice i glesbefolkade områden och skärgården ska tryggas.
De negativa effekter som slutförbrukare och lokala energikooperativ som utnyttjar direktledningar har på prissättningen av den avståndsoberoende eldistributionen, nivån på distributionspriserna i glesbygden och tillgången till nättjänster, leveranssäkerheten i distributionsnäten samt elsäkerheten är dock obetydliga och kan kontrolleras när rätten att bygga direktledningar begränsas till anslutning av småskalig elproduktion till ett eldriftsställe eller till en fastighets eller en motsvarande fastighetsgrupps nät. Samtidigt uppnås dock i stor utsträckning de ytterligare fördelar som uppstår när decentraliserad småskalig elproduktion placeras på ett flexiblare sätt och när en ökad enhetsstorlek möjliggörs till följd av detta.