1  Bakgrund och beredning

2  Tilläggsprotokollets målsättning

Syftet med tilläggsprotokollet är att främja ett snabbt, samordnat och effektivt uppfyllande av de förpliktelser som ingår i FN:s säkerhetsråds resolution 2178. Artikel 1 i tilläggsprotokollet innehåller en bestämmelse om konventionens syfte och enligt den är syftet med protokollet att komplettera Europarådets konvention om förebyggande av terrorism, som öppnades för undertecknande i Warszawa den 16 maj 2005, med bestämmelser om kriminalisering av de handlingar som beskrivs i artiklarna 2–6 i protokollet. Parterna i protokollet åläggs att kriminalisera vissa handlingar som leder till terrorism och att effektivisera informationsutbytet. Det centrala är strävan efter att förebygga terroristaktivitet samt att samarbeta effektivare och snabbare i syfte att i ett så tidigt skede som möjligt förhindra förberedelser för handlingar som leder till terrorism. 

3  De viktigaste förslagen

I propositionen föreslås det att riksdagen godkänner det i Riga den 22 oktober 2015 upprättade tilläggsprotokollet till Europarådets konvention om förebyggande av terrorism. Propositionen innehåller också ett förslag till en så kallad blankettlag genom vilken de bestämmelser i tilläggsprotokollet som hör till området för lagstiftningen sätts i kraft. 

Dessutom föreslås vissa ändringar i bestämmelserna om terroristbrott i 34 a kap. i strafflagen. Av orsaker som hör samman med artikel 3 i tilläggsprotokollet utvidgas straffbarheten för deltagande i utbildning för ett terroristbrott i 34 a kap. 4 b § i strafflagen till att omfatta även deltagande i utbildning för sådana brott som begåtts i terroristiskt syfte och som hör till de lindrigaste på straffskalan, det vill säga för brott som avses i 1 § 1 mom. 1 punkten i det kapitlet. I detta sammanhang korrigeras dessutom den felaktiga hänvisning som skrevs in i punkten i fråga i samband med anslutningen till konventionen och som också gäller tilläggsprotokollet. I punkten hänvisas det till 24 kap. 4 § 2 mom. i strafflagen, trots att hänvisningen borde gälla 2 punkten i den paragrafen. 

4  Propositionens konsekvenser

Genom det nationella godkännandet och sättandet i kraft av tilläggsprotokollet förbinder sig Finland till de internationella förpliktelser som främjar uppfyllandet av förpliktelserna i FN:s säkerhetsråds resolution 2178. I tilläggsprotokollet åläggs medlemsstaterna att med beaktande av resolutionen kriminalisera utlandsresor för terrorismsyften samt finansiering, organiserande eller annat underlättande av sådana resor. Utöver de kriminaliseringsskyldigheter som ansluter sig till resolutionen förutsätter tilläggsprotokollet att deltagande i en sammanslutning eller grupp för terrorismsyften och mottagande av utbildning för terrorismsyften kriminaliseras. I tilläggsprotokollet finns det dessutom en artikel om informationsutbyte mellan parterna.  

Enligt artikel 1 i tilläggsprotokollet ökar kriminaliseringen av de ovannämnda handlingarna parternas ansträngningar att förebygga terrorism och terrorismens negativa inverkan på människors möjligheter att fullt ut utöva sina mänskliga rättigheter, särskilt rätten till liv. Avsikten är att öka dessa ansträngningar såväl nationellt som inom det internationella samarbetet. 

Skyldigheterna enligt tilläggsprotokollet har samband med utvidgningen av området för straffbarhet för brott som bidrar till terroristbrott (i den nationella lagstiftningen brott som begåtts i terroristiskt syfte enligt 34 a kap. 1 § i strafflagen). Protokollet bidrar till att förhindra brott som begåtts i terroristiskt syfte. Det är fråga om allvarliga brott som påverkar hela samhället, särskilt när de riktar sig mot människors liv och hälsa. 

De faktiska konsekvenserna av skyldigheterna enligt tilläggsprotokollet beror på i vilken utsträckning en parts nationella lagstiftning redan motsvarar skyldigheterna. När det gäller strafflagstiftningen uppstår inga konsekvenser i anslutning till främjandet av uppfyllandet av FN:s säkerhetsråds resolution 2178, eftersom de ändringar i lagstiftningen som resolutionen förutsätter har genomförts redan 2016. Till övriga delar förutsätter godkännandet av tilläggsprotokollet en så liten lagstiftningsändring i fråga om deltagande i utbildning för ett terroristbrott att de separata konsekvenserna av de straffrättsliga skyldigheterna enligt tilläggsprotokollet kan anses vara mycket små.  

Vid bedömningen av konsekvenserna av den smärre ändringen av 34 a kap. 4 b § i strafflagen, som gäller deltagande i utbildning för ett terroristbrott, bör det beaktas att ärenden som gäller terroristbrott som redan nu är straffbara hittills har behandlats i väldigt liten utsträckning i straffprocesser i Finland. Mot denna bakgrund kan det antas att ärenden som omfattas av ändringen knappast alls kommer att behandlas i straffprocesser och att det av lagstiftningsändringen inte direkt och välgrundat kan härledas några konsekvenser för myndigheternas resurser eller några sådana ekonomiska konsekvenser av en viss storlek som skulle innebära att de tilläggskostnader som de föranleder inte täcks inom ramen för rambesluten enligt planen för de offentliga finanserna och de anslag som annars anvisas i statsbudgeten. 

På basis av ett beslut av Europarådets ministerkommitté den 18 maj 2016 bör den nationella kontaktpunkt för det nätverk som gäller utländska stridande enligt artikel 7 i tilläggsprotokollet utses i snabbare takt redan innan en part förbinder sig till protokollet. För Finlands del har centralkriminalpolisens kommunikationscentral utsetts till kontaktpunkt. Centralen har redan sedan tidigare haft sådan jour dygnet runt som förutsätts i artikeln och är samtidigt den som på nationell nivå svarar för Schengens informationssystem (den så kallade SIRENE-byrån). Att en kontaktpunkt enligt artikeln utses har därför inga nämnvärda administrativa konsekvenser.  

Det kan bedömas att informationsutbytet ökar med Europarådets medlemsstater och de signatärer av tilläggsprotokollet som inte hör till Schengenområdet och som inte för in registreringar i Schengens informationssystem. Ett mer omfattande informationsutbyte effektiviserar brottsbekämpningen. Det föreslås inga nya myndigheter. Förslagen i propositionen har inte heller några konsekvenser för myndigheternas inbördes förhållanden. Detta gäller både myndigheternas inbördes uppgifter och deras behörighetsförhållanden. Detsamma gäller myndigheternas förfaranden. 

5  Remissvar

Utkastet till regeringsproposition var på remiss mellan den 26 september och 7 november 2022 i webbtjänsten utlåtande.fi. Utlåtande begärdes av justitieministeriet, Polisstyrelsen, försvarsministeriet, inrikesministeriet, statsrådets kansli och finansministeriet. Sammanlagt fem utlåtanden lämnades in. Utlåtanden lämnades av justitieministeriet, inrikesministeriet, försvarsministeriet, Polisstyrelsen och Amnesty International Finländska sektionen rf. Begäran om utlåtande och utlåtandena finns tillgängliga på adressen valtioneuvosto.fi/sv/projekt med identifieringskod UM002:00/2021. 

Justitieministeriet, försvarsministeriet, Polisstyrelsen och inrikesministeriet ansåg allmänt taget att godkännandet och ikraftsättandet av tilläggsprotokollet samt de föreslagna ändringarna i strafflagen är behövliga. Inrikesministeriet uppmuntrar i sitt utlåtande också till en allmän granskning av utvecklingen av terrorismbekämpningen på ett mer övergripande sätt, och inte enbart eller huvudsakligen som punktvisa ändringar av de materiella bestämmelserna i strafflagen. 

Amnesty International Finländska sektionen rf har i sitt utlåtande konstaterat att det blir tämligen oklart om det ingår nationell prövningsrätt i utvidgningen av kriminaliseringen av deltagande i utbildning eller om artiklarna i konventionen och tilläggsprotokollet uttryckligen förpliktar till en utvidgning. Frågan om prövningsrätt hänför sig enligt utlåtandet också till behovet att motivera kriminaliseringen i större utsträckning. Dessutom ansågs det i utlåtandet att även de nya kriminaliseringarnas förhållande till huvudbrottet bör beskrivas mer ingående i propositionen. Dessutom har Amnesty International Finländska sektionen rf påpekat att det i avsnittet om konsekvensbedömning inte har gjorts någon separat bedömning av konsekvenserna för de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna.  

Utifrån utlåtandet från Amnesty International Finländska sektionen rf har motiveringen till utkastet till regeringsproposition kompletterats och preciserats i den mån det är nödvändigt med beaktande av att deltagande i utbildning för ett terroristbrott redan är straffbart enligt 34 a kap. 4 b § i strafflagen och att det nu endast är fråga om att utvidga paragrafens tillämpningsområde till vissa brott som begåtts i terroristiskt syfte. De omständigheter som har samband med rekvisitet för brott som innefattar deltagande i utbildning för ett terroristbrott, inklusive de olika sätten att delta i utbildning, och förutsättningarna för att kriminalisera deltagandet i utbildning med avseende på de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna har behandlats grundligt i samband med att deltagande i utbildning för ett terroristbrott kriminaliserades och det tidigare tillämpningsområdet utvidgades (självstudier). 

6  Bestämmelserna i tilläggsprotokollet och deras förhållande till lagstiftningen i Finland

Artikel 1. Enligt artikel 1 i tilläggsprotokollet är dess syfte att komplettera bestämmelserna i konventionen till den del de gäller kriminalisering av de handlingar som beskrivs i artiklarna 2–6 i tilläggsprotokollet. Syftet är således att öka parternas ansträngningar att förebygga terrorism och terrorismens negativa inverkan på människors möjligheter att fullt ut utöva sina mänskliga rättigheter, särskilt rätten till liv. Detta ska eftersträvas både genom åtgärder som ska vidtas på nationell nivå och genom internationellt samarbete med tillbörlig hänsyn till befintliga tillämpliga multilaterala eller bilaterala avtal eller överenskommelser mellan parterna. 

Artikel 2. Artikel 2 i tilläggsprotokollet gäller deltagande i en sammanslutning eller grupp för terrorismsyften. Enligt punkt 1 i artikeln ska syftet med deltagandet vara att begå ett eller flera terroristbrott i sammanslutningen eller gruppen i fråga eller att bidra till att sammanslutningen eller gruppen begår ett eller flera terroristbrott. Enligt punkt 2 i artikeln ska varje part vidta åtgärder för att se till att deltagande i en sådan sammanslutning eller grupp som avses i punkt 1 är straffbelagt när gärningen begås rättsstridigt och uppsåtligen. 

Tilläggsprotokollets artiklar behandlas inte ingående i den promemoria som gäller protokollet. Detta gäller också artikel 2. Enligt stycke 33 i promemorian behöver passivt medlemskap i en terroristsammanslutning eller terroristgrupp inte kriminaliseras. Promemorian innehåller ingen närmare karakterisering av deltagande i en sammanslutnings eller grupps verksamhet. I stycke 35 i promemorian konstateras det dock att deltagande kan vara en följd av kontakter som uppkommit via informationsteknik. När det gäller definitionen av en terroristsamman-slutning eller en terroristgrupp betonas det i stycke 37 i promemorian att det inte finns någon internationellt bindande definition av dessa. Enligt samma stycke kan en part tolka uttrycket ”sammanslutning eller grupp” till exempel på ett sådant sätt att det avser organisationer som är förbjudna enligt lag.  

Kriminaliseringsskyldigheten i artikeln gäller förutom grupper även sammanslutningar. Av dessa känner bestämmelserna i 34 a kap. i strafflagen endast till terroristgrupp. Definitionen av terroristgrupp finns i kapitlets 6 § 2 mom. Enligt den nämnda bestämmelsen avses med terroristgrupp en strukturerad grupp, inrättad för en viss tid, bestående av minst tre personer, som handlar i samförstånd för att begå brott som avses i 1 eller 1 a §. I de paragrafer det hänvisas till i bestämmelsen föreskrivs det att brott som begåtts i terroristiskt syfte och brott avseende radiologiska vapen som begåtts i terroristiskt syfte är straffbara.  

Definitionen av terroristgrupp enligt rambeslutet om bekämpande av terroristbrott, som ersatts med ett direktiv, kan tillämpas på regionala terroristorganisationer eller mindre delar eller celler i sådana organisationer, men också på enskilda fristående terroristgrupper (RP 89/2021 rd, s. 37). När artikeln lämnar tolkningen av sammanslutning och grupp till parterna, kan en terroristgrupp som definieras i 34 a kap. 6 § 2 mom. i strafflagen anses vara tillräcklig i detta sammanhang.  

I tilläggsprotokollet definieras inte terroristbrott (på engelska ”terrorist offence”) som omfattas av kriminaliseringsskyldigheterna i denna artikel och andra artiklar i protokollet när det gäller att begå eller främja sådana brott. I tilläggsprotokollets tolkning ska dock den definition av terroristbrott som avses i artikel 1.1 i konventionen tillämpas i enlighet med artikel 9. Enligt den definitionen avses med “terroristbrott” varje brott som omfattas av något av fördragen i bilagan och med den definition av brottet som ges i respektive fördrag. I bilagan i fråga nämns samma fördrag och protokoll som i bilagan till FN:s internationella konvention om bekämpande av finansiering av terrorism (FördrS 74/2002) och även det nämnda fördraget.  

Det är motiverat att anse att man med terroristbrott i detta sammanhang avser brott som begåtts i terroristiskt syfte och som är straffbara enligt 34 a kap. 1 § i strafflagen. Denna slutsats stöds av att de brott som nämns i paragrafen jämförs med de brott som omfattas av tillämpningsområdet för de fördrag och protokoll som nämns i ovannämnda bilagor. En jämförelse har gjorts i samband med att straffbestämmelserna om terroristbrott togs in i lagen och ändrades när Finland anslöt sig till de konventioner med tillhörande bilagor om terroristbrott som det är fråga om (RP 43/2002 rd och RP 81/2007 rd). I samband med genomförandet av direktivet kompletterades paragrafen i strafflagen ytterligare, och i detta sammanhang togs det särskilt i 34 a kap. 1 a § i strafflagen in en bestämmelse om att brott avseende radiologiska vapen som begåtts i terroristiskt syfte är straffbara.  

I artikel 2.1 nämns det att syftet med deltagandet i fråga inte bara är att begå ett eller flera terroristbrott utan också att bidra till att brott begås (på engelska "contributing"). Ett sådant syfte med en gärning gäller också vissa andra kriminaliseringsskyldigheter enligt konventionen och tilläggsprotokollet. Till denna del kan det hänvisas till konventionens artikel 6.1 (rekrytering till terrorism), artikel 7.1 (utbildning för terrorism) och artikel 9.1 c (medverkan till att en grupp personer som handlar i ett gemensamt syfte begår ett brott) samt till tilläggsprotokollets artikel 3.1 (mottagande av utbildning för terrorismsyften) och artikel 4.1 (utlandsresor för terrorismsyften). När det gäller dessa punkter är stycke 52 i promemorian till tilläggsprotokollet den enda punkt i konventionen eller i promemorian till tilläggsprotokollet som behandlar bidragande till brott. I den konstateras det att ”contribution” i artikel 4.1 i tilläggsprotokollet avses ersätta ”planning” och ”preparation” som används i FN:s säkerhetsråds resolution 2178 för brottet i fråga. Av detta konstaterande kan man inte direkt dra en sådan slutsats som gäller en kriminaliseringsskyldighet i resolutionen om att ”contributing” också i artikel 4.1 och artikel 3.1 uttryckligen avser planering eller förberedelse till terroristbrott. Stycket i promemorian har dock tolkningsvärde också i fråga om andra brott än sådana som avses i artikel 4.1 om utlandsresor för terrorismsyften.  

Parterna har en omfattande prövningsrätt när det gäller hurudant deltagande enligt artikel 2.1 i en sammanslutnings eller grupps verksamhet som ska anses vara betydelsefullt. Även den straffrättsliga legalitetsprincipen enligt 8 § i grundlagen och stycke 74 i promemorian till tilläggsprotokollet ska beaktas. Enligt principen i fråga ska strafflagstiftningen vara noggrant avgränsad och exakt och dess tillämpning ska vara förutsägbar. Deltagande har i artikel 2.1 beskrivits allmänt på ett sätt som med beaktande av legalitetsprincipen inte som sådant kan överföras till den nationella lagstiftningen.  

Enligt 34 a kap. 4 § 1 mom. i strafflagen är deltagande i en terroristgrupps verksamhet straff-bart. Den som i avsikt att främja en terroristgrupps brottsliga verksamhet enligt 1, 1 a eller 2 § eller som med vetskap om att han eller hon främjar denna verksamhet 1) utrustar eller försöker utrusta en terroristgrupp med explosiva varor, vapen, skjutförnödenheter eller ämnen eller förnödenheter som är avsedda för tillverkning av sådana eller med andra farliga föremål eller ämnen, 2) för en terroristgrupp skaffar eller försöker skaffa eller till en terroristgrupp överlåter lokaler eller andra utrymmen som den behöver eller fordon eller andra hjälpmedel av synnerlig vikt för gruppens verksamhet, 3) skaffar eller försöker skaffa information som, om den kommer till terroristgruppens kännedom, är ägnad att allvarligt skada ett land eller en internationell organisation, eller förmedlar eller överlåter sådan information till eller röjer sådan information för en terroristgrupp, 4) sköter en uppgift som är väsentlig för terroristgruppens ovannämnda brottsliga verksamhet, eller 5) begår ett brott som avses i 32 kap. 6 eller 7 §, ska, för deltagande i en terroristgrupps verksamhet dömas till fängelse i minst fyra måna-der och högst åtta år.  

I enlighet med början av 34 a kap. 4 § 1 mom. i strafflagen främjar deltagande i en terrorist-grupps verksamhet alltså sådan brottslig verksamhet som avses i 1, 1 a eller 2 § i det kapitlet. I de paragrafer det hänvisas till i bestämmelsen föreskrivs det att brott som begåtts i terroristiskt syfte, brott avseende radiologiska vapen som begåtts i terroristiskt syfte och förberedelse till brott som begås i terroristiskt syfte är straffbara.  

Enligt slutet av 34 a kap. 4 § 1 mom. i strafflagen ska en gärningsman inte dömas för deltagande i en terroristgrupps verksamhet, om gärningen är straffbar enligt 34 a kap. 1, 1 a eller 2 § i strafflagen eller om ett lika strängt eller strängare straff för gärningen föreskrivs på något annat ställe i lag. Om ett sådant brott begås och om den gärning som en person som deltagit i en terroristgrupps verksamhet har utfört har tillräckligt nära anknytning till ett sådant brott, döms personen i fråga som gärningsman för ett sådant brott eller för delaktighet i ett sådant brott. I synnerhet när det gäller medhjälp enligt 5 kap. 6 § i strafflagen bör det noteras att som straffbar medhjälp kan många slags handlingar räknas som sådana som främjar ett brott som begås av en annan person.  

För att en person ska dömas för deltagande i en terroristgrupps verksamhet förutsätts inte att ett brott som begåtts i terroristiskt syfte och som är straffbart enligt 34 a kap. 1 § i strafflagen begås. Sålunda uppfylls i fråga om protokollet det betydelsefulla kravet i artikel 8 i konventionen, men även utifrån artikel 9 i tilläggsprotokollet och stycke 82 i promemoria till protokollet, om att straffbarheten för brott som främjar ett terroristbrott inte får förutsätta att ett terroristbrott begås.  

Enligt bedömningspromemorian motsvarar 34 a kap. 4 § 1 mom. i strafflagen kriminaliseringsskyldigheten enligt artikeln. Denna ståndpunkt motiveras i promemorian med att det i 34 a kap. 4 § 1 mom. i strafflagen i samband med genomförandet av rambeslutet om terroristbrott inom ramen för den nationella prövningsrätten och med iakttagande av strafflagstiftningens krav på noggrann avgränsning enligt legalitetsprincipen har definierats sådana former av aktivt deltagande som är väsentliga med avseende på främjandet av en terroristgrupps verksamhet. I bedömningen i bedömningspromemorian hänvisades det dessutom till att artikel 2.1 har en allmän karaktär. Momentet är mer omfattande än artikel 2.1 i det avseendet att deltagande i en terroristgrupps verksamhet också kan främja sådan förberedelse till brott som begås i terroristiskt syfte enligt 34 a kap. 2 § i strafflagen och inte enbart begående av brott som begåtts i terroristiskt syfte enligt 1 §.  

Efter det att bedömningspromemorian utarbetades har 34 a kap. 4 § 1 mom. i strafflagen änd-rats så att det ännu bättre än tidigare uppfyller kraven i den allmänt skrivna artikeln (lag om ändring av 17 § och 34 a kap. i strafflagen 1267/2021). Enligt 4 § 1 mom. 4 punkten var det ursprungligen straffbart att ha hand om en terroristgrupps viktiga ekonomiska angelägenheter eller ge ekonomiska eller juridiska råd som är av synnerlig vikt för gruppens verksamhet. Utöver de gärningar för att främja brott som noggrant avgränsas i de övriga punkterna är det enligt 4 punkten allmänt straffbart att en gärningsman som i avsikt att främja en terroristgrupps brottsliga verksamhet enligt 1, 1 a eller 2 § eller som med vetskap om att han eller hon främjar denna verksamhet sköter en uppgift som är väsentlig för terroristgruppens ovannämnda brottsliga verksamhet. Som en grund för ändringen fördes det fram att eftersom sätten att främja en terroristgrupps verksamhet har uppräknats på ett heltäckande sätt i momentet är det möjligt att betrakta det som något snävare än EU-regleringens förpliktelse (RP 89/2021 rd, s. 18). Samma synpunkt kan också i fråga om sätten att delta anses gälla den skyldighet i artikeln som skrivits i en allmän form.  

De väsentliga uppgifter som avses i 34 a kap. 4 § 1 mom. 4 punkten i strafflagen beskrivs närmare i motiveringen till punkten (RP 89/2021 rd, s. 36–40). Till dessa hör t.ex. att delta i en terroristgrupps väpnade verksamhet, att sörja för en terroristgrupps aktionsberedskap, att sköta en terroristgrupps administration, att ombesörja mathållning och vattentjänster för en terroristgrupp, att ge sådan ideologisk utbildning eller religionsutbildning som rättfärdigar terroristbrott och sporrar till att begå sådana brott samt att skapa informations- och kommunikationstjänster för en terroristgrupp. Det är inte möjligt att beskriva sådana väsentliga uppgifter på ett uttömmande sätt av den orsaken att olika terroristgruppers tillvägagångssätt och vilka åtgärder som främjar de terroristbrott de begår kan vara synnerligen mångskiftande och de kan förändras med tiden. 

Strafflagens 34 a kap. 4 § 1 mom. är inte det enda lagrum som är av betydelse när det gäller att fullgöra skyldigheten enligt artikeln. När det gäller personer som deltar i en sammanslutnings eller grupps verksamhet kan det vara fråga om sådan förberedelse till brott som begås i terroristiskt syfte och som är straffbar enligt 34 a kap. 2 § i strafflagen. Enligt 1 punkten i den paragrafen ska den som i avsikt att begå ett brott som avses i 1 § 1 eller 2 mom. eller 1 a § med någon annan kommer överens om att begå eller gör upp en plan för att begå ett sådant brott dömas för förberedelse till brott. I detta fall kan det uttryckligen vara fråga om sådant deltagande i en grupps verksamhet som avses i artikel 2.1. Begående av brott som begåtts i terroristiskt syfte även i en terroristgrupps verksamhet kan dessutom främjas av andra brott av förberedande natur som är straffbara enligt 34 a kap. i strafflagen och som främjar begåendet av nämnda brott (t.ex. meddelande av utbildning och deltagande i utbildning för ett terroristbrott, rekrytering för ett terroristbrott och finansiering av ett terroristbrott). Finansiering av terroristgrupp är särskilt straffbart enligt 34 a kap. 5 b § i strafflagen. Inte heller i fråga om dessa brott är förutsättningen för straffbarhet att det brott som främjas, dvs. ett brott som begåtts i terroristiskt syfte, faktiskt begås.  

En sammanslutnings eller grupps verksamhet kan också på grund av vidtagande av verkställighetsåtgärder ha framskridit så långt att det när det gäller den som deltar i verksamheten och sådana åtgärder är fråga om försök till brott som begåtts i terroristiskt syfte och som är straffbart enligt 34 a kap. 1 § 3 mom. i strafflagen. I detta fall befinner man sig ännu inte i det skedet att ett terroristbrott faktiskt har begåtts, vilket anknyter till artikel 8 i konventionen om att ett terroristbrott inte behöver ha begåtts.  

Även i en sammanslutnings eller grupps verksamhet kan medhjälparens straffrättsliga ansvar enligt 5 kap. 6 § 1 mom. i strafflagen realiseras, och ansvaret kan gälla medhjälp till försök att begå brott som begåtts i terroristiskt syfte och medhjälp till ett brott som är straffbart enligt 34 a kap. i strafflagen och som främjar begående av brott som begåtts i terroristiskt syfte och vars straffbarhet inte förutsätter att ett brott som begåtts i terroristiskt syfte begås.  

Artikeln kräver inga ändringar i lagstiftningen.  

Artikel 3. Artikel 3 i tilläggsprotokollet gäller mottagande av utbildning för terrorismsyften. Enligt artikeln omfattas inte enbart självstudier av kriminaliseringsskyldigheten, utan utbildningen ska ges av en annan person. Artikeln gäller mottagande av utbildning, däribland inhämtande av kunskaper och praktiska färdigheter, från en annan person i tillverkning eller användning av sprängämnen, skjutvapen eller andra vapen, eller skadliga eller farliga ämnen, eller i andra särskilda metoder eller tekniker, i syfte att begå eller bidra till terroristbrott. En förutsättning för straffbarhet är gärningens rättsstridighet och uppsåt.  

Deltagande i utbildning för ett terroristbrott är straffbart enligt 34 a kap. 4 b § i strafflagen. Enligt den nämnda paragrafen ska den som i avsikt att begå ett brott som avses i 1 § 1 mom. 2–8 punkten eller 1 § 2 mom. eller 1 a eller 2 § utbildar sig i tillverkning eller användning av sprängämnen, skjutvapen eller andra vapen, eller skadliga eller farliga substanser, eller i an-vändning av andra till sin betydelse jämförbara särskilda metoder eller tekniker, om gärningen inte utgör brott enligt 1, 1 a eller 2 § dömas till böter eller fängelse i högst tre år.  

Straffbarheten i fråga om ett brott som innefattar sådant deltagande i utbildning som är straffbart enligt 34 a kap. 4 b § i strafflagen förutsätter inte att det begås ett sådant brott i terroristiskt syfte som deltagandet i utbildningen syftar till. Slutet av paragrafen innebär att en person som deltagit i utbildning inte särskilt ska dömas för ett brott som innebär deltagande i utbildning, om han eller hon begår det brott som utbildningen syftar till eller ett straffbart försök till det.  

Definitionen i artikel 3.1 av brott som innebär mottagande av utbildning har delvis uppgjorts som en spegelbild av definitionen av brott som innebär utbildning för terrorism i artikel 7.1 i konventionen. Strafflagens 34 a kap. 4 a § om meddelande av utbildning för ett terroristbrott grundar sig för sin del när det gäller ordalydelsen på den nämnda punkten i konventionen. Medan strafflagens 34 a kap. 4 b § om deltagande i utbildning för ett terroristbrott till sin ordalydelse i stor utsträckning är en spegelbild av paragrafen om meddelande av utbildning, överensstämmer den nationella bestämmelsen om deltagande i utbildning i fråga om ordalydelsen till vissa delar med definitionen av brott som innebär mottagande av utbildning i punkt 1. Detta gäller sätten att ta emot utbildning, dvs. utbildning i tillverkning eller användning av sprängämnen, skjutvapen eller andra vapen, eller skadliga eller farliga ämnen, eller i andra särskilda metoder eller tekniker.  

Artikel 7.1 i konventionen och artikel 3.1 i tilläggsprotokollet samt 34 a kap. 4 a och 4 b § i strafflagen utgår gemensamt från att syftet med att ge och ta emot utbildning är att det ska begås ett terroristbrott, dvs. ett brott som begåtts i terroristiskt syfte och som i enlighet med den nationella lagstiftningen är straffbart enligt 34 a kap. 1 § i strafflagen. Detta har dock avgränsats i 4 b §, som gäller deltagande i utbildning, så att syftet med deltagandet i utbildningen ska vara att det ska begås ett sådant brott som avses i 1 § 1 mom. 2–8 punkten. Utanför de brott som begåtts i terroristiskt syfte lämnas i 1 mom. 1 punkten nämnt olaga hot, falskt alarm, i 24 kap. 4 § 2 mom. avsett grovt brott mot offentlig frid eller i 44 kap. 10 § avsedd straffbar användning av kärnenergi. När deltagande i utbildning för ett terroristbrott blev straffbart inom ramen för den nationella prövningsrätten, kom man fram till denna lösning på den grunden att det erbjöds en naturlig modell i 34 a kap. 2 § om förberedelse till brott som begås i terroristiskt syfte i strafflagen (RP 18/2014 rd, s. 15).  

I samband med att Finland tillträdde konventionen kompletterades strafflagens 34 a kap. 1 § 1 mom. 1 punkt utifrån de fördrag som nämns i den bilaga som det hänvisas till i artikel 1.1 i konventionen så att det i 1 § 1 mom. 1 punkten togs in grovt brott mot offentlig frid enligt strafflagens 24 kap. 4 § 2 mom. och straffbar användning av kärnenergi enligt strafflagens 44 kap. 10 §. Med stöd av bilagan i fråga är också de andra brotten som nämns i 1 punkten av betydelse med avseende på definitionen av terroristbrott i konventionen och tilläggsprotokollet, dvs. olaga hot och falskt alarm. Exempelvis artikel 3.2 i den i bilagan nämnda konventionen för bekämpande av brott mot sjöfartens säkerhet (FördrS 11/1999) förpliktar till att gärningar som innefattar hot ska kriminaliseras. Vid genomförandet av de internationella förpliktelser som gäller terroristbrott har också falskt alarm ansetts vara av betydelse med avseende på brott som innefattar hot (t.ex. RP 30/2018 rd och RP 232/2020 rd). I enlighet med artikel 9 i tilläggsprotokollet iakttas i protokollet samma definition av terroristbrott som i konventionen. Konventionen och tilläggsprotokollet förpliktar till att kriminalisera de identiska brott som tillhandahållande och mottagande av utbildning innebär, dvs. för samtliga terroristbrott enligt bilagan till konventionen. Sålunda kan artikel 3 i tilläggsprotokollet anses förutsätta att 34 a kap. 4 b § i strafflagen ändras så att även deltagande i utbildning för att begå brott i terroristiskt syfte enligt 1 § 1 mom. 1 punkten i det kapitlet blir straffbart.  

Även om tilläggsprotokollet kan anses förutsätta en ändring av 34 a kap. 4 b § i strafflagen på det sätt som konstaterats och det således inte finns rum för nationell prövning, är det skäl att betona att det finns andra grunder för den föreslagna ändringen. Såsom det framgår av grundlagsutskottets praxis, det vill säga att terrorism är brottslighet som synnerligen allvarligt hotar samhällets grundläggande funktioner, rättsordningen och människors liv, hälsa och säkerhet. Därför finns det med avseende på de grundläggande fri- och rättigheterna godtagbara och mycket tungt vägande skäl att förhindra och stoppa sådan brottslighet. Brottslighetens exceptionellt allvarliga karaktär måste vägas in också när man bedömer proportionaliteten i metoderna för att bekämpa terrorism (GrUU 34/2021 rd, s. 2 och de tidigare utlåtanden som det hänvisas till i det sammanhanget). Till proportionaliteten hänförs även det att brott som begåtts i terroristiskt syfte och som också är straffbara enligt 34 a kap. 1 § 1 mom. 1 punkten i strafflagen är sådana allvarliga brott för vilka det döms till fängelse i minst fyra månader och högst tre år. 

Utvidgningen av straffbarheten för brott som innefattar deltagande i utbildning är också förknippad med vissa andra aspekter. När det i samband med att Finland tillträdde konventionen blev straffbart att meddela utbildning för ett terroristbrott som ett separat brott, blev det också straffbart att meddela utbildning för all brottslig verksamhet som avses i 1 §, dvs. också för alla brott som avses i 1 § 1 mom. 1 punkten. Den paragraf om förberedelse till brott som begås i terroristiskt syfte som ansågs vara av betydelse i samband med att paragrafen om deltagande i utbildning för ett terroristbrott togs in i strafflagen ändrades i samband med genomförandet av direktivet så att den också omfattar förberedelse till alla brott som avses i 34 a kap. 1 § 1 mom. 1 punkten i strafflagen. Det är inte heller med avseende på konsekvensen motiverat att straffbar utbildning kan meddelas enligt 34 a kap. 4 a § i strafflagen för begående av brott som avses i 1 § 1 mom. 1 punkten, men att deltagande i straffbar utbildning enligt 4 b § inte är möjligt för begående av brott som avses i den punkten. Alla brott som avses i den punkten kan också begås på sådana sätt för vilka det är möjligt att delta i sådan utbildning som avses i den sistnämnda paragrafen.  

I enlighet med vad som konstateras ovan nämns det i 34 a kap. 1 § 1 mom. 1 punkten i straff-lagen grovt brott mot offentlig frid som avses i 24 kap. 4 § 2 mom. i strafflagen. I samband med att Finland tillträdde konventionen föreslogs det att hela 4 § ska omfattas av hänvisningen (RP 81/2007 rd). Riksdagens lagutskott ansåg dock att det fanns skäl att avgränsa hänvisningen så att den endast gäller 24 kap. 4 § 2 punkten (LaUB 9/2007 rd, s. 3/II). I de ändringsförslag som gäller lagtexten i utskottets betänkande kom det dock in en hänvisning till 2 mom., som också kom in i den slutliga lagtexten. Eftersom det uttryckligen är fråga om 24 kap. 4 § 2 punkten och inte 2 mom. i strafflagen, är det skäl att i detta sammanhang rätta felet i synnerhet i anslutning till konventionen och tilläggsprotokollet.  

I artikel 3.1 nämns utöver begående av terroristbrott (på engelska ”carrying out”) även bidragande till sådana brott (på engelska ”contributing”). På motsvarande sätt uttrycks syftet med utbildningen i artikel 7.1 om utbildning för terrorism i konventionen. I promemorior till konventionen och tilläggsprotokollet behandlas inte vad som avses med bidragande i detta sammanhang. Av denna punkt i både konventionen och tilläggsprotokollet framgår det i varje fall att kriminaliseringen av meddelande av och deltagande i utbildning inte ska gälla enbart be-gående av brott som begåtts i terroristiskt syfte enligt 34 a kap. 1 § i strafflagen.  

I samband med att Finland tillträdde konventionen blev det straffbart att främja sådan brottslig verksamhet som avses i 1 eller 2 § genom att meddela utbildning enligt 34 a kap. 4 a § om meddelande av utbildning för ett terroristbrott i strafflagen. Enligt 34 a kap. 2 § är förberedelse till brott som begås i terroristiskt syfte straffbart. Förberedelsen omfattar t.ex. uppgörande av en plan för ett brott som begåtts i terroristiskt syfte. I det sammanhanget tolkades alltså konventionens uttryck ”contributing” så att det omfattar förberedelse till brott som begås i terroristiskt syfte. Stöd för att sådan förberedelse till brott som begås i terroristiskt syfte och som uttryckligen är straffbart enligt 34 a kap. 2 § i strafflagen är av betydelse kan fås också av att det i flera bestämmelser i 34 a kap. i strafflagen och inte bara i 1 § hänvisas till 2 §. I enlighet med vad som konstateras ovan framgår det dessutom av promemorian till tilläggsprotokollet (stycke 52) att ”contribution” åtminstone i anslutning till artikel 4.1 i protokollet omfattar planering (”planning”) och förberedelse (”preparation”). I fråga om bidragande till terroristbrott bör det således anses vara tillräckligt att det i 34 a kap. 4 b § i strafflagen hänvisas till 2 § i det kapitlet.  

Enligt definitionen i artikel 3.1 tas utbildning i anslutning till terroristbrott emot från en annan person. Enligt stycke 40 i promemorian till tilläggsprotokollet omfattas självstudier inte av kriminaliseringsskyldigheten, men parterna kan om de så önskar föreskriva att självstudier ska vara straffbara. I samband med genomförandet av direktivet ändrades 34 a kap. 4 b § i strafflagen så att den också omfattar självstudier. Detta genomfördes genom att hänvisningen i paragrafen till deltagande i utbildning på det sätt som avses i 4 a § ströks. Till dessa delar sträcker sig alltså den nationella lagstiftningen längre än skyldigheterna enligt tilläggsprotokollet.  

I stycke 41 i promemorian till tilläggsprotokollet konstateras det att deltagande i verksamhet som i annat fall är laglig, såsom studier i kemi vid universitet, utförande av flygtimmar i samband med flygutbildning eller deltagande i militär utbildning från staten, kan anses vara olagligt deltagande i utbildning för terrorismsyften, om det kan visas att den som deltar i utbildningen har ett sådant kriminellt syfte som krävs för att utnyttja utbildningen för ett terroristbrott. I dessa fall ges utbildningen av en annan person som dock inte själv nödvändigtvis har för avsikt att främja ett terroristbrott och som inte är medveten om vilket syfte den som deltar i utbildningen har. Enligt motiveringen till en ändring av 34 a kap. 4 b § i strafflagen (RP 30/2018 rd, s. 98) är ett specialfall när det gäller självstudier att utbildningen i sig tas emot från en annan person, men denna person vet inte själv att han eller hon ger utbildning för terroristiska syften. Enligt motiveringen kan den som förbereder sig på att begå ett terroristbrott skaffa sådan utbildning till exempel under sin värnplikt. Straffbart deltagande i utbildning kan alltså vara en del av en laglig utbildning, om det utifrån gärningsmannens avsikt kan påvisas att deltagandet i utbildningen samtidigt sker för begående av ett brott som begåtts i terroristiskt syfte eller för förberedelse till ett brott som begås i terroristiskt syfte.  

I artikel 3.1 nämns det särskilt att mottagandet av instruktioner innefattar inhämtande av kunskaper eller praktiska färdigheter (på engelska ”including obtaining knowledge or practical skills”). Ett uttryck av detta slag finns inte i 34 a kap. 4 b § i strafflagen. Uttrycket behandlas inte heller i promemorian till tilläggsprotokollet. Det kan anses vara klart att deltagande i utbildning enligt 34 a kap. 4 b § i strafflagen handlar om att förvärva kunskaper eller praktiska färdigheter genom utbildningen, och uttrycket föranleder således inte något behov av att se över lagstiftningen till denna del.  

Artikel 3.1 gäller utöver tillverkning eller användning av sprängämnen, skjutvapen eller andra vapen, eller skadliga eller farliga ämnen, användning av andra särskilda metoder eller tekniker. I 34 a kap. 4 b § i strafflagen, som gäller deltagande i utbildning för ett terroristbrott, används i fråga om metoder och tekniker uttrycket ”eller i användning av andra till sin betydelse jämförbara särskilda metoder eller tekniker”. Riksdagens lagutskott (LaUB 11/2014 rd, s. 3/II) beslutade med anledning av en anmärkning från grundlagsutskottet (GrUU 26/2014 rd, s. 3) att formuleringen "till sin betydelse jämställbara” ska fogas till bestämmelsen. Detta krav för straffbarhet framgick redan av motiveringen till paragrafen (RP 18/2014 rd, s. 26/II). Enligt motiveringen innebär kravet att deltagande i utbildning i användning av metoder och tekniker som till sin betydelse när det gäller utförande av en terroristisk gärning ska jämföras med deltagande i utbildning i tillverkning eller användning av sprängämnen, skjutvapen eller andra vapen eller skadliga eller farliga substanser. Som exempel på detta nämns det i propositionen att en person kan skaffa sig särskilda informationstekniska färdigheter om datorsystem eller datorprogram som gör det möjligt att tränga in i den allmänna trafikens samt kärnkraftverkens styrsystem samt att en person kan lära sig använda någon särskild utrustning som används i terrordåd, såsom att styra ett flygplan.  

Uttrycket ”andra särskilda metoder och tekniker” används också i artikel 7.1 i konventionen som gäller utbildning för terrorism. I stycke 115 i promemorian till konventionen konstateras det att det är fråga om tillhandahållande av utbildning om metoder och tekniker som lämpar sig i terroristiska syften, inbegripet tillverkning eller användning av sprängämnen och skjutvapen samt av skadliga eller farliga ämnen. I promemorian till tilläggsprotokollet behandlas inte vad som avses med särskilda metoder eller tekniker i anslutning till punkt 1 i denna artikel. Promemorian till konventionen har dock också i detta sammanhang i fråga om samma uttryck en kompletterande betydelse till promemorian till tilläggsprotokollet. Den lämplighet för att användas för terroristiska syften som konstateras i stycket i fråga i promemorian tyder på att även de ”särskilda metoder eller tekniker” som nämns i punkt 1 i denna artikel åtminstone i väsentlig grad avser detsamma som utbildning i ”andra till sin betydelse jämförbara särskilda metoder eller tekniker ” i strafflagens bestämmelse om deltagande i utbildning för ett terroristbrott. Det kan anses klart att alla eventuella särskilda metoder eller tekniker inte kan vara av betydelse eller lämpa sig för terroristbrott. På motsvarande sätt har uttrycket ”andra särskilda metoder eller tekniker” tolkats vid genomförandet av artikel 8 i direktivet. Till dessa delar finns det inget behov av att ändra lagstiftningen.  

Artikel 4. Artikel 4 i tilläggsprotokollet förpliktar parterna att kriminalisera resor från en fördragsslutande stats territorium eller resor som görs av partens medborgare till en stat som inte är den stat där resenären är medborgare eller har sin hemvist i syfte att begå, bidra till eller delta i terroristbrott eller för att ge eller motta utbildning för terrorismsyften. När en gärning straffbeläggs kan en fördragsslutande stat fastställa de villkor som krävs med hänsyn till dess konstitutionella principer. Punkt 3 i artikeln förpliktar med stöd av resolutionen till att straffbelägga även försök till dylika resor. Detta är den enda kriminaliseringsskyldigheten som gäller försök enligt tilläggsprotokollet. 

Tilläggsprotokollet syftar till att främja genomförandet av kriminaliseringsskyldigheterna i stycke 6 i resolutionens operativa del på europeisk nivå. Därför har punkt 1 i artikeln liksom punkt 1 i artiklarna 5 och 6 i så stor utsträckning som möjligt formulerats utgående från punkterna under stycke 6 i den operativa delen. Till vissa delar avviker formuleringarna i artiklarna dock från texten i stycket i den operativa delen i resolutionen. Detta beror främst på att det i fråga om sättet att skriva artiklarna i tilläggsprotokollet ska beaktas de straffbara gärningar som omfattas av konventionen och det sätt på vilket det skrivs om dessa i konventionen. Skillnaderna kan också förklaras med att Europarådets medlemsstater har olika åsikter som måste samordnas vid de snabba förhandlingarna om tilläggsprotokollet.  

Enligt punkt 1 i artikeln ska syftet med resan vara att begå, bidra till eller delta i terroristbrott (på engelska ”participation”). I punkten nämns dessutom på samma sätt som i stycket i den operativa delen givande eller mottagande av utbildning för terroristsyften. Av stycke 52 i promemorian till tilläggsprotokollet framgår det att syftet med främjande i detta sammanhang är att omfatta den planering och beredning som nämns i stycke 6 a i den operativa delen av resolutionen. Det bör dock beaktas att varken konventionen eller tilläggsprotokollet innehåller kriminaliseringsskyldigheter som gäller planering eller förberedelse till terroristbrott och följaktligen innehåller de inte heller definitioner av sådana gärningar, vilket innebär att avgränsningen av sådana gärningar i vilket fall som helst hör till parternas nationella prövningsrätt. Detsamma gäller också deltagande i terroristbrott, och i promemorian finns inga preciseringar i anslutning till detta.  

Enligt 34 a kap. 5 c § 1 mom. i strafflagen ska den som reser till en annan stat i avsikt att där begå ett i 1, 1 a, 2–4, 4 a–4 c, 5, 5 a, 5 b eller 5 e § avsett brott, om gärningen inte utgör brott enligt någon av de paragraferna, för resa i syfte att begå ett terroristbrott dömas till böter eller fängelse i högst två år. Enligt 5 c § 2 mom. är försök straffbart.  

Enligt 34 a kap 5 c § 1 mom. i strafflagen är det straffbart att resa till en annan stat för att begå vilket annat terroristbrott som helst som är straffbart enligt kapitlet i fråga, med undantag av främjande av resa som görs i syfte att begå ett terroristbrott som är straffbart enligt 5 d §. Straffbara är alltså resor för att begå brott som begåtts i terroristiskt syfte, brott avseende radiologiska vapen som begåtts i terroristiskt syfte, förberedelse till brott som begås i terroristiskt syfte, ledande av terroristgrupp, deltagande i en terroristgrupps verksamhet, meddelande av utbildning för ett terroristbrott, deltagande i utbildning för ett terroristbrott, rekrytering för ett terroristbrott, finansiering av terroristbrott, finansiering av en terrorist, finansiering av terroristgrupp eller offentlig uppmaning som har anknytning till terroristbrott.  

Straffbarheten i fråga om ett brott som är straffbart enligt 34 a kap. 5 c § 1 mom. i strafflagen förutsätter inte att syftet med resan ska vara att begå ett terroristbrott. Slutet av momentet innebär att en person som rest för att begå ett terroristbrott inte särskilt ska dömas för resebrott, om han eller hon efter ankomsten till destinationsstaten begår det terroristbrott som var syftet med resan eller något annat terroristbrott eller ett straffbart försök till ett sådant.  

Utgående från artikel 4.1 är det klart att det ska vara straffbart att resa för att begå ett sådant brott i terroristiskt syfte som avses i 34 a kap. 1 § i strafflagen, för att meddela utbildning för ett terroristbrott som avses i 34 a kap. 4 a § i den lagen och för att delta i utbildning för ett terroristbrott som avses i 34 a kap. 4 b § i den lagen.  

Vad gäller det bidragande som nämns i punkten kan det enligt stycke 52 i promemorian till tilläggsprotokollet anses vara tillräckligt att straffbarheten i fråga om resor i 34 a kap. 5 c § 1 mom. i strafflagen omfattar resor för förberedelse till brott som begås i terroristiskt syfte och som är straffbart enligt 34 a kap. 2 § i strafflagen. Enligt 34 a kap. 2 § i strafflagen är bland annat det straffbart att gärningsmannen för att begå ett brott som avses i 1 § 1 eller 2 mom. med någon annan kommer överens om att begå eller gör upp en plan för att begå ett sådant brott. Som straffbar förberedelse till brott som begås i terroristiskt syfte betraktas dessutom t.ex. det att gärningsmannen för att begå ett brott som begåtts i terroristiskt syfte tillverkar, innehar eller förvärvar ett skjutvapen eller ett farligt föremål eller ämne. 

När det gäller deltagande i terroristbrott kan man inte dra den slutsatsen att artikel 4.1 innebär medverkan i sin helhet enligt 5 kap. i strafflagen, och att detta omfattar t.ex. resor där syftet är medhjälp enligt 5 kap. 6 §. Det kan dock anses vara klart att medgärningsmannaskap enligt 5 kap. 3 § är sådant deltagande i ett terroristbrott som avses i punkten. Om två eller flera gemensamt har begått ett uppsåtligt brott, ska var och en bestraffas som gärningsman enligt paragrafen.  

Enligt 34 a kap. 5 c § 1 mom. i strafflagen är resor i syfte att begå ett terroristbrott straffbara i större utsträckning än vad tilläggsprotokollet förutsätter. Detta gäller främst omfattningen av de brott i fråga om vilka någon måste företa en straffbar resa för att kunna begå dessa brott. När resor för att begå ett terroristbrott med stöd av FN:s säkerhetsråds resolution 2178 (2014) blev straffbara, ansågs det att det finns flera orsaker som talar för att de brott som resebrott har som syfte ska omfatta flera brott än endast de som kriminaliseras (RP 93/2016 rd, s. 23). Denna ståndpunkt grundade sig i synnerhet på att det inte finns några betydande skillnader mellan terroristbrott som främjar begående av brott som begåtts i terroristiskt syfte när det gäller på vilket sätt de främjar begående av de förstnämnda brotten. I sista hand avgörs det från fall till fall hur den främjande betydelsen ska betraktas. Det som då var och fortfarande är av betydelse är att terroristbrotten på basis av sina straffskalor är allvarliga brott. När nya terroristbrott har blivit straffbara har det också blivit straffbart att göra resor för att begå sådana brott såsom resor i syfte att begå ett terroristbrott. Detta gäller resor för att begå brott avseende radiologiska vapen som begåtts i terroristiskt syfte, för finansiering av en terrorist och för offentlig uppmaning som har anknytning till terroristbrott.  

Tillämpningsområdet för 34 a kap. 5 c § 1 mom. i strafflagen är mer omfattande jämfört med artikel 4.1 också såtillvida att alla resor till en annan stat för att begå ett terroristbrott som avses i det kapitlet är straffbara enligt momentet. Enligt artikel 4.1 ska det vara straffbart att resa till en stat där resenären inte är medborgare eller har sin hemvist. När resor för att begå ett terroristbrott blev straffbara 2016 med anledning av resolutionen, blev det straffbart att en finsk medborgare eller en person som med stöd av 1 kap. 6 § 3 mom. i strafflagen kan jämställas med en finsk medborgare eller någon annan person från finskt territorium reser till en sådan stat där han eller hon inte är medborgare eller varaktigt bosatt i avsikt att begå ett terroristbrott. I samband med genomförandet av direktivet ändrades straffbestämmelsen så att de begränsningar som gäller resenären och resmålet ströks, varvid också resor från och återresor till Finland i syfte att begå ett terroristbrott blev straffbara. På samma sätt som i fråga om andra terroristbrott och med stöd av 1 kap. 7 § 3 mom. 2 punkten i strafflagen är resor för att begå ett terroristbrott ett internationellt brott på vilket finsk lag tillämpas oberoende av t.ex. gärningsmannen, gärningsorten och lagstiftningen på gärningsorten.  

Artikeln kräver inga ändringar i lagstiftningen. 

Artikel 5. Artikel 5 i tilläggsprotokollet gäller finansiering av utlandsresor för terrorismsyften. Enligt artikeln ska parterna kriminalisera handlingar där gärningsmannen oavsett tillvägagångssätt och oavsett om detta görs direkt eller indirekt tillhandahåller eller samlar in medel som helt eller delvis gör det möjligt för en person att resa utomlands enligt definitionen i artikel 4.1, med vetskap om att medlen helt eller delvis är avsedda att användas för ett sådant syfte.  

Enligt 34 a kap. 5 § 1 mom. i strafflagen är finansiering av ett terroristbrott straffbart. Enligt bestämmelsen ska den som direkt eller indirekt tillhandahåller eller samlar in tillgångar för att finansiera eller med vetskap om att de ska användas till att finansiera ett brott som avses i 1, 1 a, 2–4, 4 a–4 c eller 5 c−5 e § straffas. Straffbarheten i fråga om finansiering av terrorist-brott förutsätter inte att det terroristbrott som finansieras begås eller att ett straffbart försök till ett sådant brott görs.  

Strafflagens 34 a kap. 5 § 1 mom. bygger i och med de ändringar i bestämmelserna om finansiering av terrorism som trädde i kraft vid ingången av 2015 på den utgångspunkten att det är naturligt att granska finansieringen av terrorism uttryckligen som finansiering av andra terroristbrott. Man har hållit fast vid den konstaterade utgångspunkten när nya terroristbrott har kriminaliserats (resor i syfte att begå ett terroristbrott och främjande av resor som görs i syfte att begå ett terroristbrott samt offentlig uppmaning som har anknytning till terroristbrott). Finansiering av resor för ett terroristbrott som är straffbart enligt 34 a kap. 5 c § 1 mom. i strafflagen är också straffbart såsom finansiering av terroristbrott.  

Formuleringen i 34 a kap. 5 § 1 mom. i strafflagen avviker till vissa delar från hur finansieringsbrott formuleras i artikel 5.1. I momentet nämns det inte särskilt att det är straffbart att tillhandahålla eller samla in medel ”oavsett tillvägagångssätt” och att medlen ”helt eller delvis” ska vara avsedda för ett visst syfte. Detta innebär dock inte att kriminaliseringsskyldigheten i artikeln inte uppfylls genom bestämmelserna i momentet. Motsvarande uttryck ingår redan i artikel 2 stycke 1 i FN:s internationella konvention om bekämpande av finansiering av terrorism. I samband med det nationella fullgörandet av skyldigheterna enligt den artikeln och kriminaliseringen av finansiering av terrorism ansågs det inte vara nödvändigt att ta in dessa i den nationella bestämmelsen. Då konstaterades det att inledningen till stycket innehåller ett flertal preciseringar som gör stycket svårläsligt (RP 43/2002 rd, s. 13/II). Uttrycket ”på något sätt” (dvs. på vilket sätt som helst) ska säkerställa att definitionen inte kan kringgås. 

Kriminaliseringsskyldigheten i artikeln ger en sådan bild att den är snävare än innehållet i den nationella bestämmelsen. Enligt 34 a kap. 5 § 1 mom. i strafflagen är gärningar där gärningsmannen handlar för att finansiera ett visst brott eller med vetskap om att de tillgångar som tillhandahålls eller samlas in ska användas till att finansiera ett visst brott straffbara. Artikeln gäller på grund av sin ordalydelse endast sådana situationer där gärningsmannen har sådan vetskap. Detta trots att formuleringen i artikel 5.1 enligt stycke 55 i promemorian till tilläggsprotokollet grundar sig på stycke 6 i den operativa delen av FN:s säkerhetsråds resolution 2178 (2014) och på FN:s internationella konvention om bekämpande av finansiering av terrorism som båda täcker både gärningsmannens specifika syfte och hans eller hennes vetskap.  

Artikeln kräver inga ändringar i lagstiftningen.  

Artikel 6. Artikel 6 i tilläggsprotokollet gäller organiserande eller annat underlättande av utlandsresor för terrorismsyften. Enligt artikeln ska parterna kriminalisera sådana gärningar där gärningsmannen hjälper en annan person att resa utomlands för terrorismsyften enligt definitionen i artikel 4.1, med vetskap om att hjälpen ges för terrorismsyften. 

Promemorian till tilläggsprotokollet är rätt fåordig också i fråga om artikel 6. Av stycke 60 i promemorian framgår det att med ”organiserande” (på engelska ”organisation”) avses i detta sammanhang praktiska arrangemang som hänför sig till resor och som exempel nämns köp av biljetter och planering av rutter. Ordet ”underlättande” (på engelska ”facilitation”) avser enligt samma stycke annan verksamhet som hjälper resenären att nå resmålet. Som exempel nämns assistans vid olaglig gränsövergång. 

Enligt 34 a kap. 5 d § i strafflagen är det straffbart att främja resor som görs i syfte att begå ett terroristbrott. Enligt 5 d § 1 mom. ska den som i avsikt att främja att ett brott som avses i 5 c § 1 mom., dvs. ett terroristbrott, begås hjälper någon med råd, dåd eller på något annat sätt, för främjande av resa som görs i syfte att begå ett terroristbrott dömas till böter eller fängelse i högst ett år. I 5 d § 2 mom. konstateras det för tydlighetens skull att bestämmelserna i 5 kap. 6 § om medhjälp i strafflagen inte tillämpas på en gärning som avses ovan i 1 mom.  

När det blev straffbart att göra resor för att begå ett terroristbrott i samband med fullgörandet av skyldigheterna enligt resolutionen, ansågs det vara tillräckligt att medhjälp enligt 5 kap. 6 § i strafflagen är straffbart (RP 93/2016 rd, s. 29). Enligt den nämnda paragrafen döms den som före eller under ett uppsåtligt brott med råd, dåd eller på annat sätt uppsåtligen hjälper någon att begå brottet eller ett straffbart försök till det, för medhjälp till brott. Enligt paragrafens ordalydelse (”eller på annat sätt”) kan som medhjälp bestraffas många slags handlingar som främjar ett brott som begåtts av någon annan. Enligt 5 kap. 6 § i strafflagen förutsätter medhjälpsansvaret att det brott som främjas åtminstone har framskridit så långt som till ett straffbart försök. Av resolutionen kunde man inte sluta sig till att ett brott som främjar resande borde vara på det sättet självständigt att en person ska bestraffas för det, även om det brott som främjas inte begås eller det straffbara försöket till brottet inte görs.  

Artikel 8 i konventionen och artikel 9 i tilläggsprotokollet innebär att det som villkor för att nya brott enligt tilläggsprotokollet, t.ex. brott enligt denna artikel, ska vara straffbara inte får ställas att ett terroristbrott faktiskt begås. I enlighet med vad som konstateras ovan avses i detta sammanhang med terroristbrott sådana brott enligt den bilaga som det hänvisas till i artikel 1.1 i konventionen och som är sådana brott som begåtts i terroristiskt syfte enligt 34 a kap. 1 § i strafflagen. Också vid det nationella fullföljandet av skyldigheterna enligt tilläggsprotokollet skulle det alltså ha varit möjligt att som villkor för att ett brott som avses i artikeln ska vara straffbart ställa att en resa eller ett straffbart försök till resande enligt artikel 4.1 görs, varvid 5 kap. 6 § om medhjälp i strafflagen ska tillämpas. 

Främjande av resor som görs i syfte att begå terroristbrott blev dock straffbart som ett separat brott i samband med genomförandet av direktivet. Av artikel 13 i direktivet ansågs det följa att det i fråga om straffbarheten för främjande av resor som görs i syfte att begå ett terroristbrott inte får förutsättas att resebrottet eller ett straffbart försök till det begås (RP 30/2018 rd, s. 44–46 och 51). Att föreskriva om detta som ett självständigt brott ledde också till att straff-barheten för medhjälp inte lämpar sig för detta brott som innebär främjande av brott som begås av någon annan. Eftersom tilläggsprotokollet kan anses göra det möjligt att som villkor för straffbarhet ställa att en resa i syfte att begå ett terroristbrott eller ett straffbart försök till en sådan resa görs, sträcker sig den nationella lagstiftningen längre än den skyldighet som föreskrivs i protokollet.  

Främjande av en resa som görs i syfte att begå ett terroristbrott är straffbart enligt 34 a kap. 5 d § i strafflagen och detta omfattar sådana gärningar som även artikel 6 omfattar enligt promemorian till tilläggsprotokollet. I motiveringen till paragrafen (RP 30/2018 rd, s. 44) nämns framför allt researrangemang, såsom t.ex. anskaffning av biljetter och planering av resrutten. Rekvisitet i 34 a kap. 5 d § 1 mom. i strafflagen grundar sig på bestämmelsen om medhjälp i 5 kap. 6 § i strafflagen, vilket innebär att många slags åtgärder som främjar en annan persons resor kan komma på fråga som sådant främjande som avses i den förstnämnda bestämmelsen. 

Artikeln kräver inga ändringar i lagstiftningen. 

Artikel 7. Artikel 7 i tilläggsprotokollet gäller informationsutbyte, i praktiken intensifierat polissamarbete med hjälp av ett nätverk av kontaktpunkter. Enligt artikeln ska varje part, i enlighet med sin nationella lagstiftning och gällande internationella förpliktelser, vidta de åtgärder som fordras för att stärka parternas rättidiga utbyte av tillgänglig relevant information om personer som reser utomlands för terrorismsyften, enligt definitionen i artikel 4, utan att det påverkar tillämpningen av artikel 3.2 a i konventionen. För detta ändamål ska varje part utse en kontaktpunkt som kan nås dygnet runt, varje dag i veckan (24/7). Enligt artikel får en part välja att utse en redan befintlig kontaktpunkt enligt punkt 1.  

Bestämmelser om utlämnande av sådana personuppgifter till utlandet som behövs för skötseln av polisens uppgifter finns i lagen om behandling av personuppgifter i polisens verksamhet (616/2019). Bland annat enligt 31 § 1 mom. i den lagen får polisen trots sekretessbestämmelserna lämna ut personuppgifter med iakttagande av bestämmelserna i 7 kap. i dataskyddslagen avseende brottmål. Med dataskyddslagen avseende brottmål hänvisas det till lagen om behandling av personuppgifter i brottmål och vid upprätthållandet av den nationella säkerheten (1054/2018), i vilken det i 7 kap. föreskrivs om överföring av personuppgifter till tredjeländer och internationella organisationer.  

I myndighetsuppgifterna behöver inte göras några ändringar med anledning av godkännandet av tilläggsprotokollet. Avsikten är att centralkriminalpolisens redan tidigare anmälda kommunikationscentral ska fortsätta som den kontaktpunkt som avses i artikeln. Avsikten är att det till den förordning som gäller sättande i kraft av tilläggsprotokollet ska fogas en informativ bestämmelse om den behöriga kontaktpunkten enligt artikel 7 i protokollet. 

Artikel 8. Artikel 8 i tilläggsprotokollet gäller villkor och garantier i syfte att skydda de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna. Enligt artikeln förutsätts parterna se till att de mänskliga rättigheterna, särskilt rätten till fri rörlighet, yttrandefrihet, föreningsfrihet och religionsfrihet, respekteras när kriminaliseringar enligt artiklarna 2–6 i tilläggsprotokollet införs, genomförs och tillämpas i enlighet med Europakonventionen och andra internationella förpliktelser som är tillämpliga för parterna. Likaså betonas det att proportionalitetsprincipen ska iakttas vid införandet, genomförandet och tillämpningen av kriminaliseringar. De åtgärder som vidtas ska stå i rätt proportion med hänsyn till de legitima syften som eftersträvas med tilläggsprotokollet och deras nödvändighet i ett demokratiskt samhälle. Parterna förutsätts då avhålla sig från varje form av godtycke eller diskriminerande eller rasistisk behandling.  

Kriminaliseringsskyldigheterna enligt tilläggsprotokollet har, med undantag för den ena änd-ring som nu görs, redan genomförts genom tidigare lagstiftningsändringar, i samband med vilka man i behövlig utsträckning har beaktat de krav som grundlagen och internationella människorättsförpliktelser samt proportionalitetsprincipen ställer på straffrättsliga bestämmelser. Nu föreslås endast 34 a kap. 4 b § i strafflagen, som gäller deltagande i utbildning för ett terroristbrott, bli ändrad så att det också blir straffbart att delta i utbildning för brott som avses i 1 § 1 mom. 1 punkten i det kapitlet och som begåtts i terroristiskt syfte. Förutsättningarna och rekvisiten för att deltagande i utbildning för ett terroristbrott ska vara straffbart, även med avseende på de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna, bedömdes redan med grundlagsutskottets medverkan (GrUU 26/2014 rd och GrUU 20/2018 rd) 2014 i samband med att gärningen kriminaliserades och 2018 i och med att straffbarheten utvidgades till självstudier. I enlighet med vad som konstaterats ovan är det nödvändigt att komplettera paragrafen om deltagande i utbildning för att skyldigheterna enligt tilläggsprotokollet ska bli uppfyllda. Vid en bedömning av ändringen med avseende på proportionalitetsprincipen ska det beaktas att de brott som nämns i 34 a kap. 1 § 1 mom. 1 punk-ten i strafflagen, om de begåtts i terroristiskt syfte, ska betraktas som sådana allvarliga brott för vilka det döms till fängelse i minst fyra månader och högst tre år. 

Artikel 9. Artikel 9 i tilläggsprotokollet gäller förhållandet mellan tilläggsprotokollet och konventionen. De ord och uttryck som används i tilläggsprotokollet ska tolkas i den mening som avses i konventionen. I förhållandet mellan parterna ska alla bestämmelser i konventionen tillämpas på motsvarande sätt, med undantag av artikel 9. Denna undantagna artikel i konventionen gäller osjälvständiga brottsformer, med vilka avses gärningsmannaansvar eller medhjälp till ett brott, värvning av eller instruktioner till andra att begå ett brott, medverkan till att en grupp av personer begår ett brott och försök till sådana gärningar som avses i artikeln. Endast artikel 4.3 i tilläggsprotokollet förpliktar medlemsstaterna att särskilt kriminalisera försök till utlandsresor för terroristsyften. 

Artikel 10. Artikel 10 i tilläggsprotokollet innehåller sådana bestämmelser om undertecknande och ikraftträdande som är typiska för fördrag. 

Artikel 11. Artikel 11 i tilläggsprotokollet innehåller bestämmelser om anslutning till protokollet. Efter det att tilläggsprotokollet har trätt i kraft får en stat som har anslutit sig till konventionen ansluta sig till protokollet. En stat kan samtidigt ansluta sig till både konventionen och protokollet. 

Artikel 12. Artikel 12 i tilläggsprotokollet innehåller en bestämmelse om territoriell tillämpning av tilläggsprotokollet.  

Artikel 13. I artikeln föreskrivs om möjligheten att säga upp tilläggsprotokollet.  

Artikel 14. Artikeln innehåller bestämmelser om meddelanden av Europarådets generalsekreterare.  

Tilläggsprotokollet har upprättats i ett enda exemplar på engelska och franska, vilka båda texter är lika giltiga. 

7  Specialmotivering till lagförslaget om ändring av strafflagen

1 §.Brott som begåtts i terroristiskt syfte. Det föreslås att den felaktiga hänvisningen i 1 mom. 1 punkten ändras. I samband med tillträdet till konventionen fogades till punkten en hänvisning till 24 kap. 4 § 2 mom. i strafflagen, trots att det borde ha hänvisats till 2 punkten i paragrafen. Grovt brott mot offentlig frid, som är straffbart enligt punkten, är också ett terroristbrott enligt tilläggsprotokollet. 

4 b §.Deltagande i utbildning för ett terroristbrott. Av skäl som hänför sig till artikel 3 i tilläggsprotokollet föreslås det att paragrafen ändras så att straffbarheten för deltagande i utbildning för ett terroristbrott omfattar utbildning för alla brott som begåtts i terroristiskt syfte och som är straffbara enligt 1 § 1 mom. För närvarande ingår inte momentets 1 punkt, där det föreskrivs att olaga hot, falskt alarm, i 24 kap. 4 § 2 mom. i strafflagen avsett grovt brott mot offentlig frid eller i 44 kap. 10 § i den lagen avsedd straffbar användning av kärnenergi i terroristiskt syfte är straffbart. Enligt 34 a kap. 4 a § i strafflagen kan utbildning för ett terroristbrott kan redan för närvarande meddelas också för sådana gärningar som avses i 1 § 1 mom. 1 punkten. Konventionen och tilläggsprotokollet förpliktar till att kriminalisera de identiska brott som tillhandahållande och mottagande av utbildning innebär, det vill säga för samtliga terroristbrott enligt bilagan till konventionen. När paragrafen ändrats blir straffbart att delta i utbildning för ett brott som avses i 1 § 1 eller 2 mom. eller 1 a eller 2 §.  

Kapitlets 1 § 1 mom. 1 punkt har såsom tidigare konstaterats kompletterats i samband med tillträdet till konventionen och utfärdandet av bestämmelser om att meddelande av utbildning i terroristiskt syfte är ett separat brott (34 a kap. 4 a § i strafflagen) genom att vissa grova brott mot offentlig frid och straffbar användning av kärnenergi fogades till punkten. Dessa brott, liksom också de övriga brott som nämns i punkten, är i enlighet med vad som konstaterats ovan på grund av artikel 9 i tilläggsprotokollet samtidigt terroristbrott enligt protokollet. Alla de brott som nämns i punkten är också sådana att det i princip är möjligt att utbilda sig för dem i syfte att förvärva antingen kunskaper eller praktiska färdigheter. När det gäller olaga hot och falskt alarm kan utbildningen framför allt gälla gärningar som utförs med tekniska hjälpmedel, där t.ex. exceptionella tekniska sätt att begå brott används för att förhindra att gärningsmannen åker fast. 

8  Ikraftträdande

Artikel 10 i tilläggsprotokollet innehåller bestämmelser om ikraftträdande. Tilläggsprotokollet trädde i enlighet med artikel 10.2 i kraft internationellt den första dagen i den månad som följde efter utgången av en period om tre månader efter den dag då det sjätte ratifikations-, godtagande- eller godkännandeinstrumentet deponerades, varav minst fyra deponerades av medlemsstater i Europarådet. Tilläggsprotokollet trädde i kraft internationellt den 1 juli 2017. Tilläggsprotokollet har fram till den 8 november 2022 ratificerats, godtagits eller godkänts av 25 stater. Europeiska unionen har också godkänt tilläggsprotokollet och det trädde för unionens del i kraft den 1 oktober 2018. Dessutom har tilläggsprotokollet undertecknats av 16 stater. Finland undertecknade tilläggsprotokollet den 18 maj 2016.  

För Finlands del träder tilläggsprotokollet i enlighet med artikel 10.3 i tilläggsprotokollet i kraft den första dagen i den månad som följer efter utgången av en period om tre månader efter den dag då Finland deponerade sitt godkännandeinstrument hos Europarådets generalsekreterare. 

Det föreslås att den lag som ingår i propositionen och som gäller godkännande och sättande i kraft av tilläggsprotokollet ska träda i kraft samtidigt som konventionen träder i kraft för Fin-lands del, vid en tidpunkt som föreskrivs genom förordning av statsrådet. 

De ändringar av strafflagen som gäller straffbestämmelserna om terroristbrott avses träda i kraft så snart som möjligt, dock senast när tilläggsprotokollet träder i kraft för Finlands del. 

9  Bifall av Ålands lagting

Tilläggsprotokollet innehåller inga bestämmelser som enligt självstyrelselagen för Åland (1144/1991) hör till landskapet Ålands behörighet. Enligt 27 § i självstyrelselagen för Åland har riket lagstiftningsbehörighet i fråga om straffrätt (27§ 22 punkten) och ordningsmaktens verksamhet för tryggande av statens säkerhet (27 § 34 punkten). Följaktligen är det inte nödvändigt att i enlighet med 59 § 1 mom. i självstyrelselagen för Åland inhämta Ålands lagtings bifall till författningen om sättande i kraft av tilläggsprotokollet. 

10  Verkställighet och uppföljning

Själva tilläggsprotokollet innehåller inga bestämmelser om rapportering eller uppföljning av fullgörandet av förpliktelser i fördrag. I artikel 30 i konventionen om förebyggande av terrorism föreskrivs däremot om ett partssamråd. Enligt artikel 30.1 a ska parterna regelbundet samråda i syfte att lägga fram förslag för att underlätta konventionens tillämpning och genomförande, innefattande identifiering av problem liksom verkan av förklaringar som gjorts enligt konventionen, och enligt artikel 30.1 e ska parterna uttala sig om varje fråga som rör tillämpningen av konventionen och underlätta informationsutbyte om betydelsefull rättslig, politisk eller teknisk utveckling. Enligt artikel 30.2 ska partssamrådet sammankallas av Europarådets generalsekreterare närhelst generalsekreteraren finner det nödvändigt och under alla förhållanden då en majoritet av parterna eller ministerkommittén begär dess sammankallande.  

Eftersom alla bestämmelser i konventionen, med undantag av artikel 9, enligt artikel 9 i tilläggsprotokollet i tillämpliga delar ska tillämpas i fråga om parterna, kan det anses att parts-samrådet mellan parterna i konventionen, såsom konstaterats ovan, också kan behandla frågor som gäller genomförandet och uppföljningen av tilläggsprotokollet. 

Finland har deltagit i partssamråden mellan parterna i konventionen och tilläggsprotokollet. Europarådets generalsekreterare har vanligen sammankallat partssamrådet en gång om året. Partssamrådet har under de två senaste åren fokuserat på utvärdering av de nationella åtgärder som parterna i tilläggsprotokollet har vidtagit för att genomföra bestämmelserna i tilläggsprotokollet. Partssamrådet behandlar fullgörandet av förpliktelserna enligt tilläggsprotokollet och tillämpningen av tilläggsprotokollet artikel för artikel i gemensamt överenskommen ordning. Finland har i egenskap av stat som undertecknat tilläggsprotokollet på eget initiativ lämnat in begärda skriftliga utredningar om genomförandet av bestämmelserna i tilläggsprotokollet. 

11  Behovet av riksdagens samtycke samt behandlingsordning