1  Bakgrund och beredning

2  Nuläge och bedömning av nuläget

Enligt 22 § i offentlighetslagen ska en myndighetshandling sekretessbeläggas, om det i offentlighetslagen eller någon annan lag föreskrivs eller en myndighet med stöd av lag har föreskrivit att den ska vara sekretessbelagd eller om handlingen innehåller uppgifter för vilka tystnadsplikt föreskrivs genom lag. En sekretessbelagd myndighetshandling eller en kopia eller utskrift av en sådan handling får inte företes för eller lämnas ut till utomstående och inte heller lämnas till utomstående för påseende eller användning. Bestämmelser om tystnadsplikt finns i 23 § i offentlighetslagen.  

Bestämmelser om sekretess för handlingar finns huvudsakligen i 24 § i offentlighetslagen, som innehåller en förteckning över sekretessbelagda myndighetshandlingar. Bestämmelserna i 24 § 1 mom. 23-32 punkten utgör ett särskilt skydd för privatlivet. Sekretessbestämmelserna i offentlighetslagen har formulerats så att deras tillämpningsområde är allmänt, vilket innebär att man i regel inte räknar upp de myndigheter vilkas handlingar är sekretessbelagda (RP 30/1998 rd, s. 86). Högsta förvaltningsdomstolen har i sin avgörandepraxis ansett att om det inte har föreskrivits vilka myndigheter som ska tillämpa en sekretessgrund, gäller sekretessgrunden all myndighetsverksamhet inom offentlighetslagens tillämpningsområde (HFD 2021:26 och HFD 2021:170). I praktiken innebär detta att de uppgifter om en persons privatliv som framkommer i samband med utredningen av ett brottmål är sekretessbelagda på motsvarande sätt som de med stöd av de nämnda sekretessgrunderna är sekretessbelagda även när de innehas av andra myndigheter. 

Allmängiltigheten har dock frångåtts i vissa bestämmelser som gäller skyddet för den personliga integriteten, eftersom offentligheten skulle bli alltför mycket begränsad, om bestämmelserna hade gällt alla handlingar (RP 30/1998 rd, s. 87). Utöver de allmänna sekretessgrunder som föreskrivs för skydd för privatlivet föreskrivs det i 24 § 1 mom. 3 och 26 punkten i offentlighetslagen om sådana sekretessgrunder till skydd för privatlivet som ska tillämpas särskilt i brottmål.  

Enligt offentlighetslagen fattas beslut om utlämnande av en myndighetshandling av den myndighet som innehar handlingen. Samma handling kan innehas av olika myndigheter, och var och en av dem beslutar då självständigt om utlämnande av handlingen. Varje myndighet prövar själv från fall till fall exempelvis förutsättningarna för att klausulen om skaderekvisit uppfylls. I praktiken kan denna utgångspunkt i enskilda fall också leda till att en offentlighetsfråga avgörs på olika sätt hos olika myndigheter, så att uppgifterna är sekretessbelagd hos en myndighet, medan en annan myndighet lämnar ut uppgifterna. Situationen kan också vara den att olika myndigheter tillämpar olika normer som reglerar offentligheten för en och samma handling. Exempelvis är handlingar som innehåller uppgifter om en brottslig gärning sekretessbelagda hos förvaltningsmyndigheter, men inte när de utgör rättegångshandlingar vid domstolar.  

Bestämmelserna i 24 § 1 mom. 3 punkten i offentlighetslagen

I 24 § 1 mom. 3 punkten i offentlighetslagen föreskrivs det om sekretess för anmälan om brott till polisen eller någon annan förundersökningsmyndighet, en åklagare eller en kontroll- och tillsynsmyndighet, handlingar som har mottagits eller uppgjorts för förundersökning och åtalsprövning samt stämningsansökan, stämning och svaromål på en stämning i brottmål. Enligt punkten omfattar de sekretessbelagda myndighetshandlingarna anmälan om brott till polisen eller någon annan förundersökningsmyndighet, en åklagare eller en kontroll- och tillsynsmyndighet, handlingar som har mottagits eller uppgjorts för förundersökning och åtalsprövning samt stämningsansökan, stämning och svaromål på en stämning i brottmål, tills ärendet har tagits upp till behandling vid ett domstolssammanträde eller åklagaren beslutat låta bli att väcka åtal eller ärendet avskrivits, om det inte är uppenbart att utlämnandet av uppgifter ur en sådan handling inte äventyrar brottsutredningen eller undersökningens syfte eller utan vägande skäl vållar den som har del i saken skada eller lidande eller hindrar domstolen från att utöva sin rätt att sekretessbelägga handlingar enligt lagen om offentlighet vid rättegång i allmänna domstolar (370/2007). 

Bestämmelsen är avsedd att trygga förundersökningen, att förhindra att en alltför tidig offentlighet medför skada för den för brottet misstänkta samt tillförsäkra domstolen möjlighet att utöva den rätt att sekretessbelägga handlingar som tillkommer den enligt lagen om offentlighet vid rättegång (RP 30/1998 rd, s. 89). Bestämmelsen innehåller så att säga en sekretesspresumtiv klausul om skaderekvisit, vilket innebär att uppgifterna i regel är sekretessbelagda, om det inte särskilt är uppenbart att de intressen som nämns i bestämmelsen inte äventyras av att uppgifterna lämnas ut.  

Bestämmelsens tillämpningsområde omfattar endast de handlingar som särskilt nämns. Högsta förvaltningsdomstolen har i sitt årsboksavgörande HFD 2021:38 ansett att bestämmelsen är skriven så att den gäller vissa typer av handlingar, inte handlingar som innehåller vissa typer av uppgifter. I bestämmelsen anges det också att den gäller handlingar som inkommit till vissa myndigheter. Utöver polisen omfattar förundersökningsmyndigheterna också gränsbevaknings-, tull- och militärmyndigheterna. Däremot har det ingen betydelse vilken myndighet som innehar en handling som avses i bestämmelsen. 

Den sekretess som föreskrivs i 24 § 1 mom. 3 punkten i offentlighetslagen är tidsmässigt begränsad. Sekretessen upphör med stöd av 3 punkten när ärendet har tagits upp till behandling vid ett domstolssammanträde eller åklagaren beslutat låta bli att väcka åtal eller ärendet avskrivits. I förundersökningslagen (805/2011) föreskrivs det om de situationer där förundersökning inte behöver göras och där förundersökningen får läggas ned eller avslutas utan att saken lämnas till åklagarens prövning. I lagen om rättegång i brottmål (689/1997) föreskrivs det om situationer där åklagaren ska fatta beslut om åtalseftergift och om situationer där åklagaren får meddela åtalseftergift.  

I 3 kap. 9 § 1 mom. i förundersökningslagen föreskrivs det att om ett brott inte kan förutses medföra strängare straff än böter och brottet bedömt som en helhet ska anses vara uppenbart obetydligt, behöver förundersökning av brottet inte göras och får en förundersökning som redan har inletts läggas ned, om målsäganden inte har några anspråk i saken. När det gäller målsägandebrott ska förundersökningen läggas ned, om målsäganden återtar sitt straffyrkande. I lagens 3 kap. 4 § föreskrivs det emellertid att om åklagaren enligt lag får väcka åtal för målsägandebrott när ett allmänt intresse kräver det, trots att målsäganden inte yrkar på straff för den som är skyldig till brottet, ska förundersökning göras på åklagarens begäran. 

Enligt 10 kap. 2 § 2 mom. i förundersökningslagen avslutas förundersökningen utan att saken överlämnas till åklagaren också i det fallet att det vid undersökningen har framgått att inget brott har begåtts eller att åtal i saken inte kan väckas eller att inget annat offentligrättsligt anspråk som grundar sig på ett brott kan framställas mot någon i saken. Bestämmelsen i 10 kap. 2 § 2 mom. är på basis av slutet av momentet också tillämplig i fall där det i och för sig har klarlagts att ett brott har begåtts, men där det samtidigt har framkommit omständigheter som, om de beaktas, innebär att ingen kan åtalas eller att det inte går att framställa några offentligrättsliga yrkanden, till exempel att förverkandepåföljd ska påföras. Exempel på detta är fall där den som är misstänkt för brott är en person under 15 år utan straffrättsligt ansvar, den misstänkte har avlidit, åtalsrätten är klart preskriberad, målsäganden inte kräver straff i det fall som avses i 3 kap. 4 § 2 mom. eller målsäganden har återtagit sitt straffyrkande (RP 222/2010 rd). 

Bestämmelser om begränsning av förundersökningen genom förundersökningsmyndighetens och åklagarens avgörande finns i 3 kap. 10 och 10 a § i förundersökningslagen. Enligt 3 kap. 10 § 1 mom. i förundersökningslagen kan åklagaren på framställning av undersökningsledaren besluta att förundersökning inte ska göras eller att förundersökningen ska läggas ned, om åklagaren med stöd av 1 kap. 7 eller 8 § i lagen om rättegång i brottmål eller någon annan motsvarande bestämmelse i lag skulle låta bli att väcka åtal och inget viktigt allmänt eller enskilt intresse kräver att åtal väcks.  

Om det sker en förundersökning av två eller flera brott som misstänks ha begåtts av samma person och han eller hon har främjat utredningen av ett eller flera misstänkta brott genom ett erkännande, får åklagaren enligt 3 kap. 10 a § 1 mom. i förundersökningslagen, om han eller hon finner det befogat med beaktande av sakens natur och de yrkanden som kan framställas, de kostnader som behandlingen uppenbart medför och den tid som går åt för den samt andra omständigheter, på framställning av undersökningsledaren bestämma att förundersökning inte ska göras i fråga om alla brott eller att förundersökningen av vissa av brotten ska läggas ned. Enligt 11 kap. 1 § i förundersökningslagen ska det fattas ett skriftligt beslut om att en förundersökning inte görs, att den läggs ned med stöd av 3 kap. 9 § 1 mom. eller 10 eller 10 a § och att den avslutas utan att saken lämnas till åklagarens prövning.  

I lagen om rättegång i brottmål föreskrivs det om situationer där åklagaren ska fatta beslut om åtalseftergift och om situationer där åklagaren får meddela åtalseftergift. Enligt 1 kap. 6 § 1 mom. i lagen om rättegång i brottmål ska åklagaren väcka åtal för ett misstänkt brott, om åklagaren finner att 1) brottet i lag har föreskrivits vara straffbart, 2) brottets åtalsrätt inte har preskriberats, och 3) det finns sannolika skäl för att den misstänkte är skyldig till brottet. Enligt 1 kap. 2 § 2 mom. iakttas dessutom vad som om målsägandens åtalsbegäran och om andra särskilda förutsättningar för att väcka åtal föreskrivs någon annanstans i lag.  

Enligt 1 kap. 6 § 2 mom. får åklagaren dock med stöd av 7 eller 8 § eller någon annan motsvarande bestämmelse, även om det finns sannolika skäl till stöd för den misstänktes skuld och de övriga förutsättningarna enligt 6 § 1 mom. uppfylls, besluta att inte väcka åtal (åtalseftergift). Åklagaren får med stöd av 1 kap. 7 § i lagen om rättegång i brottmål meddela åtalseftergift 1) när det misstänkta brottet inte kan väntas medföra ett strängare straff än böter och det misstänkta brottet som helhet bedömt måste anses vara ringa med hänsyn till dess menlighet eller den misstänktes skuld, sådan den misstänktes skuld framgår av det misstänkta brottet, samt 2) för ett misstänkt brott vid vilket den som misstänks för det inte hade fyllt 18 år och som inte kan väntas medföra ett strängare straff än böter eller fängelse i högst sex månader, och som snarare kan anses ha berott på oförstånd eller tanklöshet än på likgiltighet för förbud och påbud i lag. 

Om inte ett viktigt allmänt eller enskilt intresse kräver något annat, får åklagaren enligt 1 kap. 8 § 1 mom., utöver vad som föreskrivs i 7 §, besluta om åtalseftergift, om 1) rättegång och straff måste anses oskäliga eller oändamålsenliga med hänsyn till uppnådd förlikning mellan den som misstänks för brott och målsäganden, den misstänktes övriga handlande för att avstyra eller avlägsna verkningarna av sin gärning, den misstänktes personliga förhållanden, gärningens övriga följder för den misstänkte, social- och hälsovårdsåtgärder eller andra omständigheter, 2) det misstänkta brottet inte, enligt vad som föreskrivs om bestämmande av gemensamt straff eller beaktande av tidigare utdömt straff, väsentligt påverkar det totala straffet, eller 3) kostnaderna för en fortsatt behandling av saken skulle stå i uppenbart missförhållande till sakens natur och den förmodade påföljden.  

Om två eller flera brott som misstänks ha begåtts av samma person står under åtalsprövning och den misstänkte genom erkännande har främjat utredningen av ett eller flera av de misstänkta brotten, får åklagaren enligt 1 kap. 8 § 2 mom. besluta att åtal inte väcks för alla de misstänkta brott som åtalsprövningen gäller. Åtal måste dock alltid väckas, om ett viktigt allmänt eller enskilt intresse kräver det.  

Ett exempel på sådana andra motsvarande bestämmelser som avses i 1 kap. 6 § 2 mom. är bestämmelsen om åtgärdseftergift i 50 kap. 7 § i strafflagen (39/1889). För bruk av narkotika och andra brott enligt det kapitlet som har samband med bruk av narkotika får, utöver vad som föreskrivs i lagen om rättegång i brottmål eller i strafflagen, eftergift ske i fråga om åtal eller straff, om det misstänkta brottet eller brottet med hänsyn till mängden och typen av narkotika, brukssituationen och omständigheterna även i övrigt bedömt som en helhet måste anses ringa. Eftergift får också ske i fråga om åtal eller straff, om den som misstänks för brott eller gärningsmannen har sökt vård som godkänts av social- och hälsovårdsministeriet. 

Enligt 1 kap. 6 a § 1 mom. i lagen om rättegång i brottmål ska åklagaren fatta beslut om åtalseftergift, om 1) förutsättningarna enligt 6 § 1 mom. för att väcka åtal inte uppfylls, 2) åklagaren med stöd av 6 § 2 mom. meddelar åtalseftergift, 3) målsäganden inte har framställt åtalsbegäran, eller någon annan i 2 § 2 mom. avsedd särskild förutsättning för att väcka åtal inte uppfylls, och sakens natur kräver ett särskilt beslut.  

Enligt 1 kap. 6 a § 2 mom. ska beslut om åtalseftergift motiveras. Av motiveringen ska framgå de omständigheter och bevis samt den bevisvärdering och rättsliga slutledning på vilka beslutet grundar sig.  

Sammanfattningsvis kan det alltså konstateras att en myndighetsprocess kan avslutas på många olika grunder. I ett och samma ärende kan man också komma fram till olika slutsatser i olika delfrågor. Till exempel kan man inom samma helhet av ärenden väcka åtal i en fråga och fatta beslut om åtalseftergift i fråga om en annan omständighet inom samma helhet. 

Bestämmelserna i 24 § 1 mom. 26 punkten i offentlighetslagen

En annan sekretessbestämmelse som gäller skydd för privatlivet och som blir tillämplig särskilt i brottmål finns i 24 § 1 mom. 26 punkten i offentlighetslagen. Enligt bestämmelsen är en myndighetshandling sekretessbelagd om den innehåller uppgifter om känsliga omständigheter som gäller privatlivet för någon som misstänks för ett brott, en målsägande eller någon annan som har samband med ett brottmål eller om den innehåller uppgifter om ett brottsoffer och utlämnandet av uppgifter kränker offrets rättigheter, minnet av offret eller offrets närstående.  

Sekretessen enligt bestämmelsen omfattar uppgifter om känsliga omständigheter som gäller privatlivet för någon som misstänks för ett brott, en målsägande eller någon annan som har samband med ett brottmål, och denna sekretess är ovillkorlig. I motiveringen till bestämmelsen preciseras det inte närmare vad som avses med uppgifter om känsliga omständigheter. I motiveringen till paragrafen beskrivs dock exempel på gärningar som kan omfattas av sekretess enligt punkten. I motiveringen konstateras det att till exempel i fråga om sexualbrott kan offentlighet medföra olägenhet för den misstänkta även om åtal inte väcks. Även för den som blivit utsatt för ett sådant brott kan offentlighet medföra oskäliga påföljder. Ett förundersökningsprotokoll kan dessutom innehålla känsliga uppgifter också om sådana personer som inte har någon andel i det misstänkta brottet eller som är offer för brottet. I ett incestfall kan offentlighet äventyra barnets intresse. Även sådana bilder av brottsoffer som ingår i förundersökningsmaterial kan innehålla i punkten avsedda uppgifter av ömtålig natur som gäller någons privatliv. (RP 30/1998 rd, s. 98.) 

Enligt punkten är också sådana handlingar sekretessbelagda som innehåller uppgifter om ett brottsoffer, om utlämnandet av uppgifterna kränker offrets rättigheter, minnet av offret eller offrets närstående. Syftet med bestämmelsen är att ge möjlighet att vägra lämna ut exempelvis fotografier av våldsbrottsoffer. Sekretessen för uppgifter om brottsoffer är inte ovillkorlig och inte heller beroende av att uppgifterna gäller känsliga omständigheter, utan sekretessen fastställs efter en bedömning på basis av en klausul om skaderekvisit. Presumtionen i klausulen om skaderekvisit är att uppgifterna är offentliga. 

Till skillnad från bestämmelsen i 3 punkten har tillämpningsområdet för 26 punkten inte begränsats tidsmässigt. Bestämmelsen har inte formulerats så att den särskilt skulle gälla vare sig medan förundersökningen pågår eller tiden efter den. I praktiken torde bestämmelsens betydelse i allmänhet bedömas först efter att den tidsbegränsade sekretessgrund som föreskrivs i 3 punkten har upphört. Enligt 3 punkten upphör skyldigheten att iaktta sekretess i fråga om uppgifter om brott och förundersökning och i fråga om stämningsansökan, stämning och svaromål på en stämning i brottmål, när ärendet har tagits upp till behandling vid ett domstolssammanträde eller när förundersökningen annars avslutas. I motiveringen i regeringspropositionen konstateras det att om förundersökningsmaterialet innehåller känsliga uppgifter som omfattas av skyddet för privatlivet, kan det dock i enlighet med 26 punkten vara sekretessbelagt också efter att förundersökningen har avslutats. På motsvarande sätt ska en stämningsansökan, som innehåller sådana i 9 punkten avsedda uppgifter som rör statens säkerhet, vara sekretessbelagd även efter att målet har varit före vid domstolen. (RP 30/1998 rd, s. 98.)  

Lagen om offentlighet vid rättegång i allmänna domstolar

När ett ärende framskrider till domstolsbehandling och den tidsbegränsade sekretessgrund som tillämpas under förundersökningen och åtalsprövningen upphör att gälla, tillämpas lagen om offentlighet vid rättegång i allmänna domstolar (370/2007) på förundersökningsuppgifterna vid domstolen. Enligt 7 § i den lagen är en rättegångshandling offentlig efter den tidpunkt som anges i 8 §, om inte handlingen är sekretessbelagd enligt 9 § eller om inte domstolen med stöd av 10 § bestämmer att den ska hållas hemlig. Var och en har rätt att ta del av en offentlig rättegångshandling. Enligt 3 § 1 mom. 5 punkten avses med rättegångshandling en i 5 § 1 och 2 mom. i offentlighetslagen avsedd handling som inkommit till domstolen eller upprättats vid domstolen för en rättegång. Med tanke på offentligheten vid rättegång är det inte av betydelse om en handling ska beaktas i avgörandet eller inte, utan handlingarna omfattar också sådant material som inte i sig beaktas när ärendet avgörs i domstol, såsom förundersökningsprotokoll som inte har åberopats vid huvudförhandlingen. Av definitionen följer dessutom att en handling behåller sin karaktär av rättegångshandling också när målet inte längre är anhängigt i domstolen. Också efter det tillämpas alltså bestämmelserna i lagen om offentlighet vid rättegång på handlingen vid domstolen. (Se RP 13/2006 rd, s. 30.)  

Med rättegångshandling avses endast sådana handlingar som domstolen innehar uttryckligen med tanke på en rättegång. Också andra myndigheter kan inneha exemplar av samma handlingar till exempel i form av kopior. Lagen om offentlighet vid rättegång i allmänna domstolar tillämpas ändå bara vid domstolar, och vid andra myndigheter bestäms offentligheten för samma handlingar utifrån offentlighetslagen och speciallagar, även efter att en rättegång har inletts. Om rättegångshandlingarna efter att rättegången har avslutats överförs till någon annan myndighet för förvaring och arkivering, ändras däremot inte handlingarnas status, trots att de inte längre finns i domstolens besittning. (Se RP 13/2006 rd, s. 30.) 

Bestämmelserna i lagen om offentlighet vid rättegång i allmänna domstolar avviker från bestämmelserna i offentlighetslagen, och sekretessen är i regel mer begränsad. Enligt 9 § i lagen om offentlighet vid rättegång i allmänna domstolar är en rättegångshandling sekretessbelagd till den del den innehåller 1) uppgifter vilkas offentlighet sannolikt skulle äventyra statens yttre säkerhet eller medföra betydande skada eller olägenhet för Finlands internationella förbindelser eller förutsättningar att delta i det internationella samarbetet, 2) känsliga uppgifter om omständigheter som har samband med någons privatliv, hälsotillstånd eller handikapp eller med socialvård som personen erhållit, 3) uppgifter om ett brottsoffer, om utlämnandet av uppgifterna skulle kränka offrets rättigheter eller minnet av offret eller offrets närstående, 4) uppgifter om rättspsykiatrisk sinnesundersökning av en åtalad, påföljdsutredning av en ung brottsmisstänkt, plan för strafftiden för ungdomsstraff, påföljdsutredning i samband med samhällstjänst, övervakningsstraff eller övervakning av villkorligt fängelse för den som hade fyllt 21 år när han eller hon begick brottet, utlåtande som lämnats för förfarandet vid frigivning av livstidsfångar eller för övervakningstiden som ingår i ett kombinationsstraff eller uppgifter som finns i straffregistret, 5) information som avses i 11 § 2 mom. 7 och 7 a-punkten och 24 § 1 mom. 31 och 31 b-punkten i offentlighetslagen, eller 6) uppgifter om domstolens överläggning. 

Flera av dessa sekretessgrunder är ändå inte ovillkorliga, utan domstolen kan på grund av ett vägande allmänt eller enskilt intresse i anslutning till saken eller på yrkande av den som uppgifterna gäller besluta att rättegångshandlingar som är sekretessbelagda enligt 1 mom. 2-5 punkten blir offentliga till vissa delar eller i sin helhet. 

Enligt 9 § 3 mom. är dessutom känsliga uppgifter om omständigheter som har samband med någons privatliv, hälsotillstånd eller handikapp eller med socialvård som personen erhållit inte sekretessbelagda i ett brottmål till den del de har ett väsentligt samband med den gärning som avses i åtalet eller den straffrättsliga bedömningen av gärningen, om inte domstolen med stöd av 10 § förordnar att de ska hållas hemliga. 

Enligt 10 § kan domstolen på begäran av en part eller av andra särskilda skäl förordna att en rättegångshandling ska hållas hemlig till behövliga delar, om handlingen innehåller uppgifter som enligt någon annan lag är sekretessbelagda och vilkas offentlighet sannolikt skulle medföra väsentlig olägenhet eller skada för de intressen till vilkas skydd sekretessen har föreskrivits. Enligt 6 § 1 mom. 1 punkten kan domstolen dessutom förordna om hemlighållande av målsägandens identitet i brottmål som gäller omständigheter av synnerligen känslig natur i målsägandens privatliv. 

När en handling inte lämnas till domstolen, beror sekretessen för de uppgifter som hänför sig till utredningen av det misstänkta brottet till alla delar på vad som föreskrivs i offentlighetslagen. Detta gäller alltså i synnerhet när en förundersökning med stöd av förundersökningslagen inte görs, när förundersökningen läggs ned eller avslutas utan att saken lämnas till åklagarens prövning eller när åklagaren beslutar om åtalseftergift med stöd av lagen om rättegång i brottmål. Dessa situationer beskrivs ovan i samband med beskrivningen av 24 § 1 mom. 3 punkten i offentlighetslagen. 

Behovet att förtydliga sekretessbestämmelserna i offentlighetslagen

Allmänt taget är utgångspunkten i offentlighetslagen att sekretessbestämmelserna inte åsidosätter varandra, utan att de alla tillämpas parallellt. En handling kan alltså innehålla uppgifter som är sekretessbelagda med stöd av flera olika punkter. Innehållet i 24 § 1 mom. 26 punkten i offentlighetslagen ger dock rum för tolkning, eftersom punkten gäller uppgifter som verkar omfattas av bestämmelserna i flera andra punkter i 24 § 1 mom. Detta har gjort det oklart om lagstiftaren ursprungligen har avsett att denna sekretessgrund är särskild jämfört med andra sekretessgrunder. 

Högsta förvaltningsdomstolen har i sitt årsboksavgörande HFD 2021:26 bekräftat principen att sekretessgrunderna tillämpas parallellt och ansett att 24 § 1 mom. 32 punkten i offentlighetslagen kan bli tillämplig i bedömningen av offentlighet och sekretess för förundersökningsmaterial också till de delar materialet innehåller uppgifter om privatlivet för sådana personer som avses i 26 punkten i det momentet, såsom brottsmisstänkta. 

Eftersom alla de olika punkterna i 24 § 1 mom. enligt rådande rättspraxis tillämpas parallellt, blir innehållet i och syftet med 26 punkten i momentet oklart. Innehållet i bestämmelsen överlappar åtminstone delvis andra sekretessgrunder, eftersom den omfattar uppgifter om känsliga omständigheter som gäller privatlivet, som regleras också i flera andra punkter i 1 mom. (exempelvis 25 och 32 punkten samt under förundersökning 3 punkten). 

Justitieombudsmannen har i sitt avgörande EOAK 579/2020 fäst uppmärksamhet också vid andra oklarheter i 26 punkten, eftersom bestämmelsen i fråga om målsäganden, det vill säga brottsoffret, lämnar rum för tolkning när det gäller om sekretessen tillämpas bara på uppgifter om känsliga omständigheter som gäller privatlivet. Enligt den första delen av punkten är detta fallet, men enligt den senare delen är handlingar som innehåller uppgifter om ett brottsoffer dessutom sekretessbelagda om utlämnandet av uppgifter kränker offrets rättigheter, minnet av offret eller offrets närstående, förutsatt att utlämnandet av uppgifter inte är nödvändigt för utförande av ett myndighetsuppdrag. Justitieombudsmannen bedömde att den senare del av bestämmelsen som gäller brottsoffer är onödig, om sekretessen också där förutsätter att uppgifterna handlar om känsliga omständigheter som gäller privatlivet. 

Både myndigheter och journalister har uttryckt missnöje med nuläget, där alla sekretessgrunder tillämpas parallellt. De utlåtanden som inhämtats för att kartlägga behovet att utveckla offentlighetslagen pekar på tre huvudsakliga problem med den gällande lagstiftningen.https://www.lausuntopalvelu.fi/SV/Proposal/Participation?proposalId=01bf4a6f-6e71-4fd2-b9e4-7fcdde4077b4 För det första upplevs den gällande regleringen som mångtydig och motstridig och därför svår att tillämpa. För det andra anses den gällande regleringen leda till onödigt omfattande sekretess i brottmål. Särskilt 32 punkten har ansetts leda till synnerligen ovillkorlig sekretess i de centrala frågor som vanligen gäller brottmål, och bestämmelserna har i praktiken lett till att vissa uppgifter inte lämnas ut, trots att avsikten egentligen inte har varit att de ska vara sekretessbelagda. Den presumerade offentlighetsnivån i brottmål och offentlighetsprincipen har ansetts stå i strid med det som enligt bestämmelserna är ovillkorligen sekretessbelagt. Det tredje missförhållande som påtalats handlar om att innehållet i lagen om offentlighet vid rättegång i allmänna domstolar avviker från innehållet i offentlighetslagen, vilket leder till olika beslut i fråga om sekretessen för samma handlingar (till exempel förundersökningsprotokoll). Den arbetsgrupp som utrett frågan har konstaterat att problemet accentueras av att begäran om handlingar när det gäller förundersökningsprotokoll ofta styrs till polisen i stället för till domstolarna efter att rättegången avslutats, och att sekretessen för handlingarna då kan komma att bedömas enligt sekretessbestämmelserna i offentlighetslagen också efter domstolsbehandlingen.  

I synnerhet förundersökningsprotokoll innehåller vanligen många uppgifter som är sekretessbelagda med stöd av de sekretessgrunder i offentlighetslagen som hänför sig till skydd för privatlivet. Så som konstateras ovan har det ansetts att den tolkning som följer av ordalydelsen i exempelvis 24 § 1 mom. 23 punkten i offentlighetslagen ofta leder till en mycket omfattande sekretess för förundersökningsprotokoll. Det kan vara svårt att berätta att en fysisk person misstänks för gäldenärsbrott eller gäldenärsbedrägeri, om uppgifter om personen som utsökningsgäldenär är sekretessbelagda. På motsvarande sätt följer av ordalydelsen i 24 § 1 mom. 25 punkten i offentlighetslagen att exempelvis bedrägerier som hänför sig till utkomstskydd för arbetslösa är sekretessbelagda, eftersom det i punkten föreskrivs att handlingar som innehåller uppgifter om en enskild kund hos arbetsförvaltningen samt de förmåner eller stödåtgärder som denne erhållit är sekretessbelagda. Enligt 23 punkten är dessutom sådana handlingar sekretessbelagda som innehåller uppgifter om en persons inkomster och förmögenhet som ligger till grund för stöd eller förmåner eller som annars beskriver personens ekonomiska ställning. Även uppgifter om mindre skador som uppstått till följd av brott eller till exempel uppgift om att en person har besökt hälsovårdscentralen kan vara ovillkorligen sekretessbelagda med stöd av 25 punkten.  

I årsboksavgörandet HFD 2021:170 var det fråga om en till centralkriminalpolisen riktad begäran att lämna ut handlingar, där förundersökningsprotokollen gällde en brottshelhet i anslutning till en organiserad kriminell sammanslutning. Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att de uppgifter i förundersökningsprotokollen enligt vilka de brottsmisstänkta misstänktes vara medlemmar i en organiserad kriminell sammanslutning hade varit betydande för genomförandet av förundersökningen och för de frågor som utreddes i samband med den. Informationen om en brottsmisstänkt persons misstänkta medlemskap i en organiserad kriminell sammanslutning kunde åtminstone inte i detta sammanhang anses vara sådana uppgifter om någons levnadssätt, deltagande i föreningsverksamhet eller fritidssysselsättningar, familjeliv eller andra med dem jämförbara personliga förhållanden som enligt 24 § 1 mom. 32 punkten i offentlighetslagen är sekretessbelagda.  

Även om informationen om medlemskap i en organiserad kriminell sammanslutning enligt högsta förvaltningsdomstolens avgörande kan vara offentlig direkt med stöd av den gällande 32 punkten, är brottmål ofta förenade med andra uppgifter som anknyter till privatlivet och som inte kan anses vara offentliga enbart med stöd av gällande bestämmelser.  

Det finns färska rättsvetenskapliga forskningsrön om skyddet för målsägandens privatliv i straffprocessen, som delvis bygger på empiriskt material. (Satu Rantaeskola: Asianomistajan yksityiselämän suoja rikosprosessissa, Alma Talent 2021.) Forskningen, som godkänts som en rättsvetenskaplig avhandling, syftar till att utifrån såväl rättsvetenskap som också enkäter till tingsdomare, biträden, åklagare och undersökningsledare klarlägga tillämpningspraxis i fråga om offentlighetslagstiftningen och sekretessbestämmelserna när det gäller de typer av brott som avhandlingen fokuserar på. Syftet med enkäterna var att med hjälp av fiktiva fall utreda hur olika myndigheter i regel skulle tillämpa sekretessgrunderna i offentlighetslagen eller lagen om offentlighet vid rättegång i allmänna domstolar på handlingar och uppgifter som hänför sig till straffrättsliga fall. Slutsatserna av enkäterna är enligt avhandlingen bland annat att det verkar som om avgörandena om offentligheten gestaltas på olika sätt i fråga om olika brottstyper, även om frågan om sekretess borde avgöras för varje enskild handling och uppgift oberoende av vilken gärningsbeskrivning uppgifterna hänför sig till. Dessutom visar enkätsvaren att tillämpningspraxis i fråga om sekretess för uppgifter varierar. Resultaten ger vid handen att offentlighetsbedömningen ser ut att vara inexakt och bero på värderingar. I avhandlingen framförs det att målsägandens integritetsskydd i straffprocessen bör stärkas. Observationerna och den kritik som framförs i avhandlingen gäller dock snarare offentligheten i domstolsfasen än offentligheten i myndighetsfasen i straffprocessen. 

Relevant EU-lagstiftning och handlingsutrymmet i den

Europeiska unionens lagstiftning innehåller vissa minimiregler om straffprocessuella frågor som har beröringspunkter också med bestämmelserna i offentlighetslagen, i synnerhet med tanke på skyddet för privatlivet. Dessa minimiregler anges i oskuldspresumtionsdirektivet, offerdirektivet och barndirektivet, vilka behandlas nedan. 

Oskuldspresumtionsdirektivet

Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/343 om förstärkning av vissa aspekter av oskuldspresumtionen och av rätten att närvara vid rättegången i straffrättsliga förfaranden, nedan oskuldspresumtionsdirektivet, innehåller sådana minimiregler för oskuldspresumtion och rätten att närvara vid rättegången som tillämpas på straffrättsliga förfaranden. I direktivet föreskrivs det bland annat om förbud mot att offentligt hänvisa till den misstänkte eller svaranden som den skyldige samt om hur den misstänkte eller åtalade ska framställas. Enligt skäl 16 i ingressen till direktivet skulle oskuldspresumtionen överträdas om offentliga uttalanden av myndigheter, eller rättsliga avgöranden utöver dem som avser frågan om skuld, framställde en misstänkt eller tilltalad, det vill säga åtalad, som skyldig, så länge den personen inte har bevisats vara skyldig enligt lag. Sådana uttalanden och rättsliga avgöranden bör inte ge uttryck för att den personen är skyldig. Detta bör inte påverka sådana åtgärder från åklagaren som syftar till att styrka den misstänktes eller tilltalades skuld, såsom åtalet, och inte heller rättsliga avgöranden som får till följd att en uppskjuten påföljd får verkan, förutsatt att rätten till försvar respekteras. Detta bör inte heller påverka preliminära beslut av processuell karaktär som fattas av rättsliga eller andra behöriga myndigheter och grundas på misstanke eller bevisning som talar till den misstänktes eller tilltalades nackdel, såsom beslut om häktning, förutsatt att sådana beslut inte hänvisar till den misstänkte eller tilltalade som skyldig. Enligt artikel 4.3 får skyldigheten att inte hänvisa till misstänkta eller tilltalade som om de vore skyldiga inte hindra myndigheter från att offentligt sprida information om ett straffrättsligt förfarande när detta är absolut nödvändigt av skäl som rör brottsutredningen eller ligger i allmänhetens intresse.  

Vid det nationella genomförandet av oskuldspresumtionsdirektivet bedömdes det att bestämmelserna i direktivet inte föranleder några ändringar i den nationella lagstiftningen. Det ansågs att de skyldigheter som följer av artikel 4 i direktivet fullgörs i Finland genom bestämmelserna i 21 § i grundlagen (731/1999), lagen om godkännande av vissa bestämmelser i konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt i tilläggsprotokollen till konventionen (438/1990, FördrS 18/1990) samt bestämmelserna i 4 kap. 2 §, 4 kap. 5 § 2 mom. och 11 kap. 7 § i förundersökningslagen (805/2011). 

Offerdirektivet

Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/29/EU om fastställande av miniminormer för brottsoffers rättigheter och för stöd till och skydd av dem samt om ersättande av rådets rambeslut 2001/220/RIF, nedan offerdirektivet, innehåller bestämmelser bland annat om offrens rätt till skydd för privatlivet. Enligt artikel 21.1 ska medlemsstaterna säkerställa att behöriga myndigheter under det straffrättsliga förfarandet kan vidta lämpliga åtgärder för att skydda brottsoffers privatliv, inklusive brottsoffrets personliga särdrag till vilka hänsyn tas vid den individuella bedömning som föreskrivs i artikel 22, och bilder av brottsoffer och deras familjemedlemmar. Medlemsstaterna ska dessutom säkerställa att behöriga myndigheter får vidta alla lagenliga åtgärder för att förhindra offentlig spridning av all information som kan leda till att barn som är brottsoffer identifieras.  

I skäl 54 i ingressen till direktivet konstateras det att skyddandet av brottsoffrets privatliv kan vara ett viktigt sätt att förebygga sekundär och upprepad viktimisering, hot och vedergällning, och det kan göras på olika sätt, till exempel genom att vägra lämna ut eller begränsa utlämningen av uppgifter om vem brottsoffret är, eller om var han eller hon befinner sig. För barn som är brottsoffer är sådant skydd särskilt viktigt, och inbegriper undanhållande av barnets namn. Det kan dock finnas ärenden där barn i undantagsfall kan dra fördel av att information avslöjas eller offentliggörs på ett omfattande sätt, till exempel om ett barn har blivit bortfört. Åtgärder som vidtas för att skydda brottsoffrens privatliv och bilder av dem och deras familjemedlemmar bör alltid vara förenliga med rätten till en rättvis rättegång och till yttrandefrihet, såsom denna erkänns i artiklarna 6 och 10 i konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, nedan Europeiska människorättskonventionen.  

Direktivet ålägger på ett allmänt plan medlemsstaterna att säkerställa att de behöriga myndigheterna under det straffrättsliga förfarandet kan vidta lämpliga åtgärder för att skydda brottsoffers och deras familjemedlemmars privatliv och bilder av brottsoffer och deras familjemedlemmar. I regeringspropositionen för genomförandet av direktivet ansågs det att lagstiftningen i Finland inte behövde ändras på grund av artikel 21. Skyldigheterna enligt artikeln anses bli uppfyllda i fråga om förundersökning och handläggning av åtal genom sekretessgrunden i 24 § 1 mom. 26 punkten i offentlighetslagen, informationsbegränsningarna i 11 kap. 7 § i förundersökningslagen och bestämmelserna i lagen om offentlighet vid rättegång i allmänna domstolar. (RP 66/2015 rd, s. 31) Enligt ingressen till direktivet kan man skydda brottsoffrets privatliv på olika sätt, till exempel genom att vägra lämna ut eller begränsa utlämningen av uppgifter om vem brottsoffret är, eller om var han eller hon befinner sig. Detta anses vara särskilt viktigt om offret är ett barn. Direktivet föreskriver ändå ingen ovillkorlig skyldighet att hemlighålla uppgifter om barn som är brottsoffer.  

Barndirektivet

Även i artikel 14 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/800 om rättssäkerhetsgarantier för barn som är misstänkta eller tilltalade i straffrättsliga förfaranden, nedan barndirektivet, föreskrivs det om rätt till skydd av privatlivet. Enligt artikel 14.1 ska medlemsstaterna se till att barns privatliv skyddas vid straffrättsliga förfaranden. Enligt artikel 14.2 ska medlemsstaterna i det syftet antingen föreskriva att domstolsförhandlingar som inbegriper barn vanligtvis hålls inom stängda dörrar eller låta domstolarna eller domarna besluta att hålla sådana förhandlingar inom stängda dörrar. Enligt artikel 14.3 ska medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att se till att de inspelningar som avses i artikel 9 inte sprids offentligt. Enligt skäl 56 i ingressen till direktivet bör barns privatliv på bästa möjliga sätt, med beaktande av medlemsstaternas skilda rättsliga traditioner och system, säkerställas vid straffrättsliga förfaranden, bland annat för att underlätta barnens återintegrering i samhället.  

I regeringspropositionen för genomförandet av direktivet ansågs det att bestämmelserna i artikeln inte förutsatte några ändringar i den nationella lagstiftningen. Bestämmelserna i lagen om offentlighet vid rättegång i allmänna domstolar, förundersökningslagen och offentlighetslagen ansågs uppfylla kraven i artikeln. De uttryckliga skyldigheterna enligt direktivet gäller domstolsbehandling inom stängda dörrar och skydd av inspelningar av förhör. I övrigt preciserar direktivet inte hur barns privatliv ska skyddas vid straffrättsliga förfaranden. I propositionen hänvisas det till 15 § i lagen om offentlighet vid rättegång i allmänna domstolar, med stöd av vilken domstolen kan besluta att den muntliga förhandlingen i ett ärende helt eller till behövliga delar ska ske utan att allmänheten är närvarande, om en person som inte har fyllt 18 år står åtalad för ett brott, och förhandling inom stängda dörrar inte skulle strida mot ett synnerligen viktigt allmänt intresse (5 punkten). Bestämmelsen ansågs uppfylla kraven i punkt 2 i artikeln. (RP 177/2018 rd, s. 29-30) 

I propositionen hänvisas det även till undantagsbestämmelsen i 9 kap. 7 § 2 mom. i förundersökningslagen, som gäller utlämnande av uppgifter i ljud- och bildupptagningar. Enligt bestämmelsen får uppgifter i en ljud- och bildupptagning lämnas ut bara genom att upptagningen överlåts för att läggas fram hos förundersökningsmyndigheten, om det med beaktande av innehållet i upptagningen finns anledning att anta att utlämnandet av uppgifterna på något annat sätt kan leda till att integritetsskyddet för personer som förekommer på upptagningen kränks. En motsvarande bestämmelse som gäller domstolar finns i 13 § 2 mom. i lagen om offentlighet vid rättegång i allmänna domstolar. Uppgifter om ljudet i en bild- och ljudupptagning som gjorts i tingsrätten ska i fortsättningen ändå kunna lämnas ut med iakttagande av 16 § i offentlighetslagen. Dessa bestämmelser anses uppfylla kravet i artikel 14.3, enligt vilket inspelningar av förhör med ett barn som är misstänkt för brott inte ska spridas offentligt. (RP 177/2018 rd, s. 29) 

I propositionen konstateras det dessutom att den gällande lagstiftningen också innehåller andra bestämmelser som skyddar barns privatliv under straffrättsliga förfaranden. Vid förundersökning och handläggning av åtal tillämpas offentlighetslagen. Enligt 24 § 1 mom. 26 punkten i den lagen är handlingar som innehåller uppgifter om känsliga omständigheter som gäller privatlivet för någon som misstänks för ett brott sekretessbelagda. Enligt 27 punkten är bland annat sinnesundersökningar, påföljdsutredningar av unga brottsmisstänkta, planer för strafftiden, påföljdsutredningar i samband med samhällstjänst eller övervakningsstraff och utredningar av förutsättningarna för övervakningsstraff sekretessbelagda. Med stöd av 9 § i lagen om offentlighet vid rättegång i allmänna domstolar är en rättegångshandling sekretessbelagd till den del den innehåller känsliga uppgifter om omständigheter som har samband med någons privatliv, hälsotillstånd eller handikapp eller med socialvård som personen erhållit. (RP 177/2018 rd, s. 29) 

Dataskyddsförordningen

Även dataskyddsförordningen och det nationella handlingsutrymme som är förenat med den är av vikt i sammanhanget. I enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning), nedan dataskyddsförordningen, är det möjligt att jämka samman den nationella handlingsoffentligheten med det skydd för personuppgifter som avses i dataskyddsförordningen. Enligt dataskyddsförordningens artikel 86 får personuppgifter i allmänna handlingar som förvaras av en myndighet eller ett offentligt organ eller ett privat organ för utförande av en uppgift av allmänt intresse lämnas ut av myndigheten eller organet i enlighet med den unionsrätt eller den medlemsstats nationella rätt som myndigheten eller det offentliga organet omfattas av, för att jämka samman allmänhetens rätt att få tillgång till allmänna handlingar med rätten till skydd för personuppgifter i enlighet med förordningen. Dataskyddsförordningen förpliktar emellertid inte medlemsstaterna till sammanjämkning. Det är därmed upp till medlemsstaterna att överväga om de utnyttjar det handlingsutrymme som förordningen tillåter. Enligt skäl 154 i ingressen till förordningen kan allmänhetens rätt att få tillgång till allmänna handlingar betraktas som ett allmänt intresse. Personuppgifter i handlingar som innehas av en myndighet eller ett offentligt organ bör kunna lämnas ut offentligt av denna myndighet eller detta organ, om utlämning stadgas i unionsrätten eller i medlemsstatens nationella rätt som är tillämplig på myndigheten eller det offentliga organet. Denna rätt bör sammanjämka allmänhetens rätt att få tillgång till allmänna handlingar och vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn med rätten till skydd av personuppgifter och får därför innehålla föreskrifter om den nödvändiga sammanjämkningen med rätten till skydd av personuppgifter enligt dataskyddsförordningen.  

Behandling av handlingar för att tillgodose handlingsoffentligheten hör till myndigheternas lagstadgade uppgifter, och den rättsliga grunden för behandlingen är då artikel 6.1 c i dataskyddsförordningen. De uppgifter som är föremål för de sekretessbestämmelser som avses i propositionen omfattar också i artikel 9 i dataskyddsförordningen avsedda uppgifter som hör till särskilda kategorier av personuppgifter. Enligt artikel 9 ska behandling av personuppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening och behandling av genetiska uppgifter, biometriska uppgifter för att entydigt identifiera en fysisk person, uppgifter om hälsa eller uppgifter om en fysisk persons sexualliv eller sexuella läggning i regel vara förbjuden. Utlämnande av uppgifter utgör behandling av uppgifter. Enligt artikeln ska förbudet mot behandling av uppgifter emellertid inte tillämpas om någon av de grunder för undantag från förbudet som anges i artikel 9.2 blir tillämplig. Enligt artikel 9.2 g ska förbudet mot behandling inte tillämpas, om behandlingen är nödvändig av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse på grundval av unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt, vilken ska stå i proportion till det eftersträvade syftet, vara förenligt med det väsentliga innehållet i rätten till dataskydd och innehålla bestämmelser om lämpliga och särskilda åtgärder för att säkerställa den registrerades grundläggande rättigheter och intressen. 

3  Målsättning

Syftet med propositionen är att förtydliga de sekretessbestämmelser som ska tillämpas under och efter förundersökning och åtalsprövning och att främja öppenhet genom att en större del av de uppgifter som ligger till grund för polisens och åklagarens beslut i samband med förundersökning och åtalsprövning blir offentliga. 

4  Förslagen och deras konsekvenser

5  Alternativa handlingsvägar

6  Remissvar

Utkastet till regeringsproposition var ute på remiss mellan den 10 augusti och den 23 september 2022. Remisstiden för det svenskspråkiga materialet förlängdes till den 13 oktober 2022. Under remisstiden lämnades det in 41 yttranden. Utlåtandena finns på justitieministeriets projektsida (numret OM056:00/2022).  

De flesta remissinstanserna höll med om att det finns ett behov av att förtydliga sekretessgrunderna i offentlighetslagen och tillämpningen av dem i brottmål. De synpunkter som framfördes i yttrandena kan huvudsakligen delas in enligt tre teman: beredningen av och brådskan i ärendet, förslaget om avskaffande av överlappningar i sekretessgrunderna, och då i synnerhet 24 § 1 mom. 26 punkten, samt det nya 24 § 3 mom., genom vilken sekretessen till vissa delar luckras upp. Det kom också in en del kommentarer om det nya 24 § 4 mom.  

Inrikesministeriet, Polisyrkeshögskolan och centralkriminalpolisen ifrågasatte i sina yttranden att ändringen är brådskande och delvis också att ändringen bereds separat från den övergripande reformen av offentlighetslagen, som också anses påverka bedömningen av detta förslag. Riksdagens justitieombudsman ansåg det motiverat att genomföra delreformen i brådskande ordning, även om propositionen i yttrandet anses vara bristfällig i sin strävan att förtydliga rättsläget. Det framfördes även önskemål om att offentligheten i straffprocessen skulle bedömas som en helhet och i en bredare sammansättning i samråd med experter på straffprocessen i stället för att man bara genomför en delreform. Det ansågs emellertid också viktigt att offentlighetslagen förtydligas separat till de delar som nu föreslås. 

Justitieministeriet har vid den fortsatta beredningen strävat efter att beakta remissinstansernas förslag och synpunkter särskilt genom att förtydliga och komplettera motiveringen. Arbetsgruppens grundläggande förslag för att balansera offentlighetsintresset vid brottmål med skyddet för privatlivet har emellertid inte ändrats. Det handlar om en krävande avvägning mellan olika grundläggande rättigheter. Utifrån remissvaren har motiven kompletterats för att förtydliga syftet med bestämmelserna, som på basis av yttrandena visat sig vara otydligt. I motiveringen har man på flera ställen ytterligare försökt förtydliga att avsikten inte är att i regel frångå den sekretess som föreskrivs i den gällande lagen, som utgör ett skydd för uppgifter om känsliga omständigheter som gäller privatlivet för någon som misstänks för ett brott, en målsägande eller någon annan som har samband med ett brottmål. Syftet med att stryka den första delen av 24 § 1 mom. 26 punkten har varit att avskaffa överlappningar i sekretessgrunderna för att förtydliga lagstiftningen. I propositionen anses det inte finnas något behov av den särskilda bestämmelsen i 24 § 1 mom. 26 punkten i offentlighetslagen, eftersom alla momentets sekretessgrunder till skydd för privatlivet enligt etablerad rättspraxis är tillämpliga samtidigt i brottmål. Sekretessgrunden i 26 punkten överlappar de andra sekretessgrunder som skyddar uppgifter om såväl känsliga omständigheter som andra omständigheter som gäller privatlivet. Under beredningen av propositionen har man strävat efter att utreda vilket självständigt användningsområde den första delen av 26 punkten har, men något tydligt sådant har inte kunnat identifieras. Det har därför ansetts möjligt att avskaffa överlappningen till denna del. I synnerhet åklagarmyndigheterna, som hör till dem som främst tillämpar bestämmelserna, bedömde i sina yttranden att de övriga sekretessgrunderna i 24 § 1 mom. är tillräckliga för att trygga integriteten för andra som har del i saken än offren. Polisyrkeshögskolan och en del av polismyndigheterna och även andra instanser ställde sig i sina yttranden mer tvivlande till detta. För tydlighetens skull har man i motiveringen försökt understryka att avsikten är att fortsättningsvis skydda uppgifter om känsliga omständigheter som gäller privatlivet för alla som deltar i straffprocessen.  

I remissvaren ansågs den föreslagna nya bestämmelse i 24 § 3 mom. i offentlighetslagen som delvis luckrar upp sekretessen i brottmål vara flertydig, och därför framfördes önskemål på att det särskilt i specialmotiveringen skulle tas in tydligare och fler exempel på hur i synnerhet den klausul om skaderekvisit som tas in i bestämmelsen ska tolkas. I specialmotiveringen nämns några exempel på typiska tolkningssituationer för klausulen om skaderekvisit. De sekretessgrunder i offentlighetslagen som är förenade med klausuler om skaderekvisit är ofrånkomligen flertydiga. Eftersom kriminaliseringar finns inom alla livsområden och omständigheterna i brottmål varierar, är det väldigt svårt att på ett allmänt plan ge exempel på hur klausuler om skaderekvisit ska tillämpas i konkreta fall. Det finns ändå tillämpningspraxis för de sekretessgrunder som skyddar privatlivet från flera år tillbaka, och tolkningen av den föreslagna nya klausulen om skaderekvisit kan speglas mot den. I motiveringen har man dessutom försökt att ännu tydligare precisera att uppluckringen av sekretessen i det nya 24 § 3 mom. gäller uttryckligen sådana i momentet nämnda uppgifter i vissa handlingar som är nödvändiga för att man ska förstå grunderna för beslutet i ärendet. Företrädarna för journalisterna framförde i sina yttranden ett behov av att ändra bestämmelsen så att uppgifter i ett myndighetsbeslut ska lämnas ut om det behövs för att man ska förstå grunderna för beslutet, i stället för att uppgifterna ska vara nödvändiga. För att avgränsa den inskränkning av skyddet för privatlivet som följer av propositionen har man inte sänkt tröskeln till denna del.  

I synnerhet när det gäller uppluckringen av sekretessen för förundersökningsprotokoll oroade sig polismyndigheterna för den administrativa börda och ökade arbetsmängd som regleringen kan orsaka. Praxis vid polismyndigheterna är åtminstone delvis att beslut om handlingssekretess fattas när förundersökningsprotokollet upprättas, innan handlingen överlämnas till parterna eller åklagaren. Den nya regleringen kräver att dessa anteckningar ses över när det kommer in en begäran om uppgifter ur protokollet, exempelvis när ärendet första gången har tagits upp i domstol. Först då går det att bedöma vilka uppgifter i protokollet som är nödvändiga för att man ska förstå grunderna för beslutet i det ärende som undersökts. Detta eventuella extra arbete som orsakas av omvärderingen tas upp i flera yttranden. I det propositionsutkast som var på remiss bedömdes det att förslaget inte har några ekonomiska konsekvenser. Denna bedömning ifrågasattes i flera yttranden av ovannämnda orsaker. Offentlighetslagen utgår från att bedömningen av om sekretessgrunderna är tillämpliga på uppgifterna i en handling görs vid tidpunkten för begäran om handlingen. Med tiden minskar behovet av sekretess, vilket inverkar på tolkningen av klausulerna om skaderekvisit. Offentlighetslagens 24 § 1 mom. innehåller sekretessgrunder vilkas tillämpning är bunden till en viss tidpunkt och förenad med ett accentuerat behov av omvärdering alltid vid en ny begäran om handlingen, eftersom tidens gång kan vara av avsevärd betydelse för tillämpningen av sekretessgrunden. Således är det allmänt taget svårt att på tillämpningen av sekretessgrunderna i offentlighetslagen tillämpa lösningar där beslut om sekretess för en handling i regel fattas när handlingen upprättas, så att det inte finns något behov av en omvärdering när handlingen senare begärs. Avsnittet om ekonomiska konsekvenser har dock kompletterats med anledning av remissvaren. 

I den föreslagna 24 § 1 mom. 26 punkten bevaras motsvarande bestämmelse som i den gällande lagen om att sådana handlingar är sekretessbelagda som innehåller uppgifter om brottsoffer, om utlämnandet av uppgifterna skulle kränka offrets rättigheter, minnet av offret eller offrets närstående. Punkten tillämpas samtidigt som offentlighetslagens andra sekretessgrunder som skyddar privatlivet. Advokatförbundet och centralkriminalpolisen önskade i sina yttranden att bestämmelsen skulle förtydligas när det gäller om sekretessgrunden skyddar uttryckligen offret för det brott som undersöks eller allmänt taget offer för brott. Specialmotiveringen har preciserats till denna del genom att det konstateras att begreppet offer inte är bundet till offret för det brott som vid tillfället undersöks.  

I remissvaren framfördes även önskemål om mer omfattande motiveringar till den nya bestämmelsen i 24 § 4 mom. Bestämmelsen motsvarar huvudsakligen vad som föreskrivs i den gällande 24 § 1 mom. 26 punkten. Bestämmelsen har dock preciserats och delvis avgränsats jämfört med den gällande regleringen. Ändringen har gjorts för att bestämmelsen bättre ska motsvara grundlagsutskottets praxis om att behandlingen av känsliga uppgifter genom exakta och noggrant avgränsade bestämmelser bör begränsas till att gälla endast det som är nödvändigt. Specialmotiveringen har kompletterats till denna del. 

7  Specialmotivering

24 §.Sekretessbelagda myndighetshandlingar. I den föreslagna 24 § 1 mom. 26 punkten föreskrivs det om sekretess för uppgifter om brottsoffer. Enligt punkten ska handlingar vara sekretessbelagda till den del de innehåller uppgifter om ett brottsoffer, om utlämnandet av uppgifterna skulle kränka offrets rättigheter, minnet av offret eller offrets närstående. Med stöd av punkten kan till exempel fotografier av offer för brott mot liv vara sekretessbelagda, om bestämmelsens klausul om skaderekvisit uppfylls. Bestämmelsen motsvarar 9 § 1 mom. 3 punkten i lagen om offentlighet vid rättegång i allmänna domstolar, som gäller skydd för brottsoffer. I motiveringen till den lagen konstateras det att det i praktiken kan handla om situationer där det är fråga om sådana fotografier av ett offer för ett brott mot liv som visar offrets stympade kropp eller en del av den, förutsatt att fotografierna kränker offrets rättigheter, minnet av offret eller offrets närstående.  

Bestämmelsen kompletterar de övriga sekretessbestämmelserna och ska tillämpas samtidigt som de övriga sekretessgrunderna, så som också annars är fallet med sekretessgrundera. Uppgifter som gäller privatlivet för brottsoffer och för andra som deltar i straffprocessen är sekretessbelagda med stöd av 23-32 punkten. Enligt flera punkter omfattas uppgifter av ovillkorlig sekretess på basis av uppgifterna karaktär, såsom uppgifter om en persons hälsotillstånd (25 punkten) eller uppgifter om offrets personliga förhållanden (32 punkten). Även om punkten gäller alla brottsoffer, fokuseras tillämpningsområdet på offer för brott mot liv eftersom uppgifter om offer för andra brott i stor utsträckning är skyddade redan med stöd av de övriga sekretessgrunder som nämns ovan.  

Begreppet brottsoffer används inte i vare sig förundersökningslagen eller lagen om rättegång i brottmål. I 2 kap. 5 § i förundersökningslagen föreskrivs det om parterna vid förundersökning. Ett brottsoffer är också målsägande och part vid förundersökningen. Den bestämmelse som nu föreslås gäller målsägande som är offer i ett brottmål, vilket under den tid förundersökning eller åtalsprövning pågår i praktiken avser också den som misstänks ha fallit offer för ett brott. Bestämmelsen motsvarar till sitt innehåll 9 § 1 mom. 3 punkten i lagen om offentlighet vid rättegång i allmänna domstolar. I bestämmelsen är begreppet offer inte bundet till offret för det brott som vid tillfället undersöks, vilket innebär att bestämmelsen skyddar också uppgifter om bland annat sådana brottsoffer som inte är målsägande i målet och offer som inte har identifierats.  

Det föreslås att den inledande delen av den gällande 26 punkten, där det föreskrivs om sekretess för uppgifter om känsliga omständigheter som gäller privatlivet för någon som misstänks för ett brott, en målsägande eller någon annan som har samband med ett brottmål, upphävs som onödig. Sekretess för dessa uppgifter följer i praktiken redan av andra ovillkorliga sekretessgrunder som föreskrivits till skydd för privatlivet, såsom ovannämnda 25 och 32 punkten. Innan förundersökningen eller åtalsprövningen avslutats kan samma uppgifter dessutom omfattas av en tidsbunden sekretessgrund enligt 1 mom. 3 punkten. Enligt den punkten omfattar de sekretessbelagda myndighetshandlingarna anmälan om brott till polisen eller någon annan förundersökningsmyndighet, en åklagare eller en kontroll- och tillsynsmyndighet, handlingar som har mottagits eller uppgjorts för förundersökning och åtalsprövning samt stämningsansökan, stämning och svaromål på en stämning i brottmål, om det inte är uppenbart att utlämnandet av uppgifter ur en sådan handling inte äventyrar brottsutredningen eller undersökningens syfte eller utan vägande skäl vållar den som har del i saken skada eller lidande eller hindrar domstolen från att utöva sin rätt att sekretessbelägga handlingar enligt lagen om offentlighet vid rättegång i allmänna domstolar. Sekretessgrunden i 3 punkten grundar sig på sekretesspresumtion, vilket innebär att medan förundersökning eller åtalsprövning fortfarande pågår, blir den nu föreslagna sekretessgrund i 26 punkten som grundar sig på offentlighetspresumtion tillämplig endast på uppgifter som inte redan är sekretessbelagda med stöd av 3 punkten eller någon annan punkt. 

Punkten kan ha betydelse bland annat när det gäller att bevara sekretessen för uppgifter som samlats in för bedömning av målsägandens behov av skydd. Enligt 11 kap. 9 a § i förundersökningslagen ska förundersökningsmyndigheten pröva om målsäganden behöver särskilt skydd vid handläggningen av målet vid förundersökning eller rättegång och vilka särskilda åtgärder som behövs för att skydda målsäganden. Prövningen ska göras innan undersökningarna inleds eller senast vid förhör i fråga om alla brott där det finns en målsägande. Vid bedömningen ska myndigheten beakta i synnerhet målsägandens personliga omständigheter och brottets natur. Syftet med de särskilda skyddsåtgärder som vidtas under straffprocessen är att skydda målsäganden mot ytterligare lidande, hot eller hämndåtgärder under förundersökningen och rättegången. Blanketten för bedömning av målsägandens behov av skydd fogas i allmänhet inte till förundersökningsprotokollet. 

Vidare föreslås det att ett nytt 3 mom. fogas till paragrafen. Syftet med momentet är att möjliggöra avvikelser från den ovillkorliga sekretessen i brottmål. 

I regel tillämpas i brottmål samma sekretessbestämmelser som i andra ärenden för att skydda integriteten hos dem som har del i saken. Dessutom skyddas brottsoffer på den särskilda grund som föreslås i 26 punkten. Enligt det föreslagna nya 3 mom. ska man dock under vissa förutsättningar avvika från de ovillkorliga sekretessgrunder som föreskrivits till skydd för privatlivet.  

I det nya 3 mom. föreskrivs det att med avvikelse från vad som föreskrivs i 24 § 1 mom. 23, 25, 29, 30 och 32 punkten eller i motsvarande sekretessgrunder enligt annan lag är uppgifter i förundersökningsprotokoll, i åklagarens beslut i brottmål och i undersökningsledarens beslut om genomförande av förundersökning och beslut om att lägga ned en undersökning under vissa förutsättningar offentliga. Uppgifterna ska vara offentliga, om utlämnandet av uppgifter är nödvändigt för att man ska förstå grunderna för förundersökningsmyndighetens eller åklagarens beslut i det ärende som undersökts.  

En mer omfattande offentlighet ska gälla de handlingar som nämns i paragrafen. Dessa inbegriper de handlingar som är allra viktigast med tanke på utövningen av offentlig makt i anknytning till straffprocessen och övervakningen av den. Momentet gäller exempelvis inte sådana handlingar och uppgifter inhämtade under förundersökningen som inte finns i förundersökningsprotokollet. Åklagarens beslut avser i momentet de beslut genom vilka behandlingen av brottmålet har avslutats vid åklagarmyndigheten, det vill säga stämningsansökningar, stämningar som åklagaren utfärdar samt åklagarens beslut om åtalseftergift och beslut om begränsning av förundersökningen. Syftet med bestämmelsen är att främja att en större del av de centrala uppgifterna i förundersökningsmyndigheternas och åklagarnas beslut som gäller förundersökning och åtalsprövning är offentliga. Detta förbättrar möjligheterna att övervaka utövningen av offentlig makt och att föra offentlig debatt om betydande brott och om fenomen i samband med dem. 

Bestämmelsen gör det möjligt att avvika från de i bestämmelsen nämnda ovillkorliga sekretessgrunder enligt 24 § 1 mom. i offentlighetslagen som skyddar privatlivet samt från de sekretessgrunder enligt annan lag som till innehållet motsvarar dem. Sådana sekretessgrunder enligt annan lag som har motsvarande innehåll ingår åtminstone i lagen om offentlighet och sekretess i fråga om beskattningsuppgifter (1346/1999), i lagen om utredande av dödsorsak (459/1973) och i lagen om patientens ställning och rättigheter (785/1992). Den mer omfattande offentlighet som eftersträvas med den föreslagna bestämmelsen innebär i praktiken att information som annars är sekretessbelagd i förundersökningsmyndighetens eller åklagarens beslut blir offentlig, om de villkor som anges i momentet uppfylls. 

Enligt 1 kap. 2 § i förundersökningslagen utreds vid förundersökning det misstänkta brottet, de förhållanden under vilka det har begåtts, den skada som har orsakats och den vinning som har fåtts genom brottet, parterna och övriga omständigheter som måste klarläggas för åtalsprövning och bestämmande av påföljderna för brottet. Under förundersökning och åtalsprövning kan i praktiken vilken information som helst behandlas. Eftersom kriminaliseringar förekommer inom praktiskt taget alla livsområden, kan i princip vilken information som helst hamna i förundersökningsmyndigheternas eller åklagarens besittning i samband med utredningen av ett misstänkt brott. Man kan bli tvungna att gå igenom uppgifter som gäller inte bara den misstänktes utan även till exempel målsägandens eller vittnens privatliv för att få bakgrundsuppgifter under förundersökningen, exempelvis vid förhör. En del av dessa uppgifter förlorar sin betydelse för helheten efter att undersökningen har avslutats, men de har ändå antecknats i förundersökningsprotokollet när saken har utretts. En del av uppgifterna kan däremot vara av central betydelse med tanke på det ärende som undersöks och den rättsliga bedömningen av ärendet.  

Brottmål är förenade med ett allmänt intresse, men den misstänkte har rätt till integritet på samma sätt som andra som har del i saken, såsom målsägande och vittnen. Den som bara är misstänkt för brott och andra som omfattas av ett beslut om åtalseftergift eller vars ärende inte ens har förts till åtalsprövning ska också behandlas som oskyldiga. Oskuldspresumtionen förlorar inte heller sin betydelse efter det att ett beslut om åtalseftergift har fattats eller förundersökningsmyndigheten har avslutat behandlingen av ärendet. Därför har man i bestämmelsen på två olika sätt försökt se till att det råder en balans mellan offentligheten och skyddet för privatlivet. För det första, för att uppgifter som annars är sekretessbelagda ska kunna lämnas ut med stöd av momentet, ska utlämnandet av uppgifter vara nödvändigt för att man ska förstå grunderna för beslutet i det ärende som förundersökningsmyndigheten eller åklagaren undersökt. I bestämmelsen hänvisas det uttryckligen till uppgifter som är nödvändiga för att man ska förstå grunderna för myndighetens beslut, vilket innebär att avsikten inte är att med stöd av punkten bedöma vilken information som är nödvändig för att man ska förstå grunderna för domstolens avgörande i ärendet. Sådana uppgifter är offentliga eller sekretessbelagda vid domstolarna i enlighet med vad som föreskrivs om offentlighet och sekretess för dem i lagen om offentlighet vid rättegång i allmänna domstolar. 

De uppgifter som är nödvändiga för att man ska förstå en myndighets beslut omfattar vanligen uppgifter som är väsentliga med tanke på den straffrättsliga bedömningen av den misstänkta gärningen eller med tanke på andra omständigheter som ligger till grund för beslutet. Den ökade offentligheten och samtidigt begränsningarna av skyddet för privatlivet riktas därmed till de uppgifter som är av central betydelse med tanke på avgörandet i ärendet och den rättsliga bedömningen av avgörandet. Eftersom grunderna för beslut som fattats om förundersökning och åtalsprövning skiljer sig från varandra, kan också de annars sekretessbelagda uppgifter som ska lämnas med stöd av bestämmelsen variera från fall till fall. Syftet med bestämmelsen är dock inte att endast omständigheter som stöder myndighetens beslut och dess slutresultat ska bli offentliga, utan alla sådana uppgifter som är nödvändiga för att man ska förstå grunderna för beslutet. Offentlighetslagen syftar till att ge enskilda människor och sammanslutningar möjlighet att övervaka den offentliga maktutövningen, och myndigheten bör därför bedöma hur väl den som inte har särskilda kunskaper om straffprocessen förstår grunderna för beslutet. 

För det andra har man strävat efter att trygga skyddet för privatlivet genom att begränsa rätten att få uppgifter till endast sådana uppgifter som, om de röjs, inte sannolikt orsakar den som har del i saken skada, betydande olägenhet eller, utan vägande skäl, lidande.  

En brottslig gärning åtnjuter inte i sig ett sådant skydd att brottslig verksamhet nödvändigtvis skulle omfattas av skyddet för privatlivet, men samtidigt måste man beakta rättigheterna för andra som har del i saken, såsom målsägande, offer och vittnen. I brottmål är personernas roller inte alltid klara, särskilt inte i början av undersökningen, och de kan också förändras under processen. I takt med att processen framskrider kan ett offer eller vittne bli misstänkt, eller tvärtom. Likaså kan till exempel parterna i ett slagsmål ha flera överlappande roller i anknytning till samma fall. Utöver skuldfrågan avgörs gärningens brottsliga natur i sista hand först vid domstolsbehandlingen. Därför skulle det i myndighetsprocessen vara svårt att koppla sekretessgrunden till den misstänktes ställning eller gärningens brottsliga natur. När ett ärende har framskridit till domstol är problemet inte detsamma, eftersom åklagaren då utifrån den förundersökning som genomförts har ansett att det finns sannolika skäl till stöd för den misstänktes skuld. Därför föreslås det att bestämmelsen ska gälla alla de som har samband med ett brottmål (de som har del i saken). De personer som bestämmelserna tillämpas på är i princip desamma som i gällande 1 mom. 3 punkten, och därför är också den terminologi som används densamma som i 3 punkten (den som har del i saken). Bestämmelsen möjliggör dock inte avvikelse från den särskilda sekretessgrund som gäller brottsoffer (26 punkten). Bestämmelsen i 26 punkten innehåller redan i sig en klausul om skaderekvisit som grundar sig på offentlighetspresumtion, och därför behöver den inte separat göras flexiblare. Regleringsmodellen motsvarar dessutom den lösning som tillämpas i lagen om offentlighet vid rättegång, där det inte har föreskrivits om en möjlighet att avvika från motsvarande sekretessgrund för brottsoffer enbart på den grunden att de har ett väsentligt samband med den gärning som avses i åtalet eller med den straffrättsliga bedömningen av gärningen. 

Strävan är att skydda privatlivet genom en bedömning av vilka konsekvenser som kan komma att följa av utlämnandet av uppgifter. Uppgifter får lämnas ut, trots att de i princip skulle vara sekretessbelagda, endast om de inte leder till sådana konsekvenser som avses i bestämmelsen. Utlämnandet av uppgifter är enligt bestämmelsen bundet till om det orsakar skada, betydande olägenhet eller, utan vägande skäl, lidande. Uppgifter får inte sekretessbeläggas på grund av olägenhet som är mindre än betydande, om utlämnandet är nödvändigt för att man ska förstå grunderna för det beslut som fattats i ärendet. Det kan till exempel antas att det sällan medför betydande olägenhet om det kommer fram att någon har konventionella hobbyer, såsom gitarrspel eller akvariefiskar, eller har besökt tandläkare. Med hänsyn till individens intresse ska till exempel uppgifter som kraftigt kränker individens personlighet också i fortsättningen vara sekretessbelagda. Däremot kan utlämnandet av särskilt känsliga uppgifter som hänför sig till privatlivet, såsom uppgifter som hör till särskilda kategorier av personuppgifter enligt artikel 9 i dataskyddsförordningen, i de flesta fall bedömas orsaka lidande, betydande olägenhet eller skada för de intressen som sekretessen är avsedd att skydda, och därför ska de även i fortsättningen i regel omfattas av ovillkorlig sekretess. Bestämmelsen har därför inga betydande konsekvenser för till exempel offentligheten för uppgifter om sexualbrott. När sekretessen bedöms ska det vara tillräckligt att det är sannolikt att följder uppstår. Sannolikheten klarnar i regel utifrån de handlingar som myndigheten har i sin besittning, och därför behövs ingen särskild utredning om sannolikheten. Särskild vikt ska fästas vid de skadliga konsekvenserna av att informationen offentliggörs när ett barn har del i saken.  

Särskilt besvärligt är det att sammanjämka offentligheten och skyddet för privatlivet i situationer där förundersökningen eller åtalsprövningen avslutas på den grunden att inget brott har begåtts. Det viktiga är då att undersökningen har avslutats på tillbörliga grunder, men den som misstänks för brott och även andra som har del i saken har också med fog rätt att förvänta sig att deras skydd för privatlivet inte inskränks på grund av en obefogad brottsanmälan. En förundersökning kan inledas med låg tröskel, och det är möjligt att polisanmälan visar sig vara helt ogrundad, varvid utredningen avslutas genom beslut av förundersökningsmyndigheten eller åklagaren. Till exempel på grund av en ogrundad misstanke om våld i hemmet har man dock under undersökningens gång kunnat gräva i den misstänktes och dennes familjs hela privatliv. Informationen kan också gälla en särskilt utsatt person, såsom ett barn. Det kan inte anses motiverat att en person som har blivit föremål för en ogrundad polisanmälan i stor utsträckning måste avstå från skyddet för privatlivet. Därför är uppgifterna sekretessbelagda också om de orsakar betydande olägenhet, inte enbart skada eller sådant lidande som orsakats utan vägande skäl. 

När tröskeln för sekretess fastställs ska det beaktas att offentlighet för uppgifter som kränker privatlivet kan ha negativa konsekvenser också för en persons vilja att ty sig till straffprocessen för att trygga sina rättigheter. En målsägande kan välja att avstå från hela straffprocessen för att undvika att uppgifter om målsäganden offentliggörs. I brottmål är dessutom en omfattande offentlighet för den misstänkte i allmänhet åtminstone i någon mån en extra olägenhet. 

Vid fastställandet av den föreslagna offentlighetströskeln har också den misstänktes ställning beaktats. Omständigheter och aspekter i samband med att processen avslutas varierar, och därför kan konsekvenserna av en inskränkning av skyddet för privatlivet på goda grunder bedömas på något olika sätt i olika situationer. Exempelvis kan frågan huruvida lidande orsakas utan vägande skäl påverkas av bland annat i vilken fas straffprocessen befinner sig och om processen har avslutats på grund av att det inte finns bevis för brottet.  

En myndighetsprocess kan i ett brottmål avslutas inte bara för att åtal väcks utan också till exempel för att den misstänkte inte har fyllt 15 år och inte har straffrättsligt ansvar, för att åtalsrätten är klart preskriberad, för att målsäganden inte yrkar på straff för målsägandebrott eller för att målsäganden återtar sitt straffyrkande. Åtal behöver inte heller väckas till exempel för ett misstänkt brott vid vilket den som misstänks för det inte hade fyllt 18 år och som inte kan väntas medföra ett strängare straff än böter eller fängelse i högst sex månader, och som snarare kan anses ha berott på oförstånd eller tanklöshet än på likgiltighet för förbud och påbud i lag, eller när rättegång och straff måste anses oskäliga eller oändamålsenliga med hänsyn till uppnådd förlikning mellan den som misstänks för brott och målsäganden, den misstänktes övriga handlande för att avstyra eller avlägsna verkningarna av sin gärning, den misstänktes personliga förhållanden, gärningens övriga följder för den misstänkte, social- och hälsovårdsåtgärder eller andra omständigheter. I dessa situationer ska den misstänkte betraktas som oskyldig, eftersom domstolen inte har konstaterat att den misstänkte är skyldig. Bestämmelsen har dock samma innehåll oberoende av vad som är slutresultatet av förundersökning eller åtalsprövning, eftersom syftet med bestämmelsen är att öka offentligheten för grunderna för beslut i brottmål.  

Rättegångshandlingar ska även i fortsättningen i regel vara mer offentliga än myndighetshandlingar. De ärenden som framskrider till domstolen ska liksom för närvarande omfattas av en mer omfattande offentlighet vid domstolen än den offentlighet som tillämpas i myndigheternas verksamhet, och de ska kunna fås från domstolen på motsvarande sätt som för närvarande. Enligt 9 § 3 mom. i lagen om offentlighet vid rättegång i allmänna domstolar är sekretessbelagda känsliga uppgifter om omständigheter som har samband med någons privatliv, hälsotillstånd eller handikapp eller med socialvård som personen erhållit inte sekretessbelagda i brottmål till den del de har ett väsentligt samband med den gärning som avses i åtalet eller med den straffrättsliga bedömningen av gärningen. Uppgifter i rättegångshandlingar är offentliga till exempel när de ingår i gärningsbeskrivningen i åtalet eller när de behövs för att fastställa hur grov gärningen är. Uppgifter är offentliga också när de är av betydelse vid bestämmandet av påföljderna för gärningen. Uppgifternas offentlighet är ändå inte ovillkorlig, utan domstolen kan med stöd av 10 § i lagen om offentlighet vid rättegång i allmänna domstolar förordna att de ska hållas hemliga när de förutsättningar som anges i bestämmelsen uppfylls. Domstolen kan dock på grund av ett vägande allmänt eller enskilt intresse i anslutning till saken eller på yrkande av den som uppgifterna gäller besluta att rättegångshandlingar som annars är sekretessbelagda blir offentliga till vissa delar eller i sin helhet. Detta gäller ändå inte uppgifter vilkas offentlighet sannolikt skulle äventyra statens yttre säkerhet eller medföra betydande skada eller olägenhet för Finlands internationella förbindelser eller förutsättningar att delta i det internationella samarbetet, och inte heller uppgifter om domstolens överläggning. 

Utlämnandet av uppgifter med stöd av det nya 3 mom. blir för en myndighet en sådan rättslig förpliktelse som avses i artikel 6.1 c i dataskyddsförordningen och som har ett syfte av allmänt intresse, det vill säga ett samhälleligt intresse som anknyter till övervakningen av utövandet av offentlig makt. Till den del uppgifterna omfattar sådana uppgifter som avses i artikel 9 i dataskyddsförordningen grundar sig utlämnandet av uppgifter på artikel 9.2 g. Begränsningarnas proportionalitet har bedömts i avsnittet om lagstiftningsordningen. Trots begränsningarna i skyddet för privatlivet ska rätten till skydd för personuppgifter fortfarande iakttas till centrala delar, eftersom utlämnandet av uppgifter på grund av klausulen om skaderekvisit ska grunda sig på den ovan beskrivna riskbaserade utgångspunkten, där konsekvenserna av utlämnandet av uppgifter inverkar på uppgifternas offentlighet och på lämnandet av uppgifterna till allmänheten. I motiveringen om lagstiftningsordningen beskrivs tillämpliga åtgärder för att skydda den registrerades grundläggande fri- och rättigheter och intressen. 

I det nya 4 mom. föreskrivs det att uppgifter om en person är offentliga, om utlämnandet av uppgifter i ett enskilt fall är nödvändigt för utförande av förundersökningsmyndighetens eller åklagarens uppdrag. Med stöd av bestämmelsen är det möjligt att avvika från de sekretessgrunder som föreskrivs i 1 mom. 23, 25, 26, 29, 30 och 32 punkten. Undantaget gäller inte uppgifter som är sekretessbelagda med stöd av andra punkter. Bestämmelsen gör det möjligt att i enskilda fall till exempel publicera en bild av ett brottsoffer, även om den i andra situationer skulle kunna betraktas som sekretessbelagd information med stöd av 26 punkten. 

Bestämmelsen motsvarar delvis 24 § 1 mom. 26 punkten i den gällande lagen. Det har ansetts att bestämmelsen behövs, eftersom det i praktiken kan hända att sådana omständigheter kommer fram som kräver att bilder på ett brottsoffer offentliggörs för att brottet ska kunna utredas, även om det är svårt för de närstående personligen (LaUU 14/1998 rd, s. 10 och FvUB 31/1998 rd, s. 18). Syftet med och det huvudsakliga innehållet i undantaget från sekretessen är av samma slag som i den gällande 26 punkten, men tröskeln för undantag höjs från att utlämnandet av uppgifter ska behövas till att det ska vara nödvändigt, och bedömningen ska göras i varje enskilt fall. Enligt den svenska ordalydelsen i den gällande lagen ska utlämnandet av uppgifter redan i nuläget vara nödvändigt. Det att tröskeln höjs från vad som behövs till vad som är nödvändigt motsvarar bättre de författningsrättsliga villkor som behandlas närmare i avsnittet om lagstiftningsordningen. Utöver brottsoffer ska möjligheten till undantag också omfatta andra som har samband med saken, varvid den bättre överensstämmer med den personkrets på vilken förundersökningslagens bestämmelse om information tillämpas. 

Bestämmelser om information om förundersökning finns i 11 kap. 7 § i förundersökningslagen. I paragrafen konstateras det att om det är behövligt att informera om en förundersökning på grund av ärendets samhälleliga betydelse eller det allmänna intresse det väcker eller för att ett brott ska kunna utredas, den som är misstänkt för brott ska kunna nås, ett nytt brott ska kunna förhindras eller skada till följd av ett brott ska kunna förhindras eller av någon annan motsvarande orsak, ska informationen ges så att ingen utan fog blir misstänkt och så att ingen i onödan orsakas skada eller olägenhet. Namnet på eller bilder av en person får lämnas till offentligheten bara om det är nödvändigt för att ett brott ska kunna utredas, en misstänkt ska kunna nås, ett nytt brott ska kunna förhindras eller skada till följd av ett brott ska kunna förhindras. Uppgifter som enligt lag är sekretessbelagda får inte lämnas ut till offentligheten genom information (se även RP 222/2010 rd, s. 253). Vid information om förundersökning ska dessutom de förundersökningsprinciper som anges i 4 kap. i förundersökningslagen beaktas.  

8  Ikraftträdande

Lagen föreslås träda i kraft den 1 juni 2023. 

Det nya 24 § 3 mom. ska endast tillämpas på sådana i momentet avsedda förundersökningsprotokoll som upprättas och beslut som förundersökningsmyndigheten och åklagaren fattar efter lagens ikraftträdande. Beslut som fattats före lagens ikraftträdande och de handlingar som ligger till grund för dem ska fortfarande behandlas endast i enlighet med de bestämmelser i 24 § 1 mom som gällde vid ikraftträdandat. 

9  Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning

Propositionen syftar till att förtydliga förhållandet mellan de sekretessgrunder som gäller skydd för privatlivet i brottmål och till att öka allmänhetens och mediernas möjligheter att få information om brottmål och om myndighetsbeslut som fattas i samband med dem genom att sekretessen för uppgifter i de mest centrala handlingar som upprättas vid förundersökning och åtalsprövning begränsas. I det föreslagna nya 24 § 3 mom. i offentlighetslagen föreskrivs det om ett undantag från vissa av de sekretessgrunder i offentlighetslagen som skyddar privatlivet, till den del som uppgifterna ingår i centrala handlingar i samband med till brottmål och som utlämnandet av uppgifter är nödvändigt för att man ska förstå grunderna för ett beslut som fattats vid förundersökning eller åtalsprövning och utlämnandet av uppgifter inte sannolikt skulle orsaka den som har del i saken skada, betydande olägenhet eller, utan vägande skäl, lidande.  

I sekretessgrunderna till skydd för privatlivet i 24 § 1 mom. i offentlighetslagen sammanjämkas skyddet för privatlivet och offentlighetsprincipen, som tryggas i grundlagen. I samband med brottmål som behandlas av förundersökningsmyndigheten eller åklagaren behandlas vanligen stora mängder uppgifter på vilka det tillämpas flera olika sådana sekretessgrunder enligt 24 § i offentlighetslagen som skyddar privatlivet. Den ökade transparensen i beslut om begränsning och nedläggning av förundersökning och i åklagarens avgöranden samt den ökade allmänna rätten till information om dem gör således att skyddet för privatlivet för dem som deltar i straffprocessen minskar, eftersom rätten att få information också kan gälla sådana uppgifter som annars omfattas av den ovillkorliga sekretess som föreskrivits till skydd för privatlivet. 

Grundlagsutskottet har i sin praxis understrukit att skyddet för privatlivet och personuppgifter inte har företräde framför andra grundläggande fri- och rättigheter. Analysen går ut på att samordna och avväga två eller flera bestämmelser om de grundläggande fri- och rättigheterna. Utskottet har särskilt lyft fram balansen mellan handlingars offentlighet och skyddet för personuppgifter (GrUU 14/2018 rd, s. 8). I propositionen är det huvudsakligen fråga om att samordna och avväga två grundläggande rättigheter, det skydd för privatlivet som tryggas i 10 § i grundlagen och den offentlighetsprincip som tryggas i 12 § 2 mom. i grundlagen. Eftersom det huvudsakliga syftet med hela propositionen är att samordna dessa grundläggande rättigheter, har en bedömning av den förverkligade balansen mellan rättigheterna, vilken är av vikt för bedömningen av lagstiftningsordningen, gjorts också i andra avsnitt av propositionen, i synnerhet i avsnittet om bedömning av propositionens konsekvenser. Också i specialmotiveringen presenteras motiveringar som är väsentliga för avvägningen. I avsnittet om lagstiftningsordningen upprepas inte alla motiveringar i ovannämnda avsnitt, utan presenteras grundlagsutskottets praxis som är väsentlig för bedömningen, och behandlas i korta drag propositionens förhållande till grundlagen.  

Grundlagsutskottet har i sin praxis betonat att skyddet för privatlivet och personuppgifter bör stå i proportion till andra grundläggande och mänskliga rättigheter samt till andra vägande samhälleliga intressen som allmän säkerhet, som i extrema fall kan gå tillbaka på den personliga säkerheten som grundläggande rättighet (GrUU 5/1999 rd, s. 2/II). Lagstiftaren ska garantera skyddet för privatlivet och personuppgifter på ett sätt som är godtagbart med avseende på de samlade grundläggande fri- och rättigheterna (GrUU 14/2018 rd, s. 7). 

I sin praxis har grundlagsutskottet särskilt lyft fram hur handlingars offentlighet enligt 12 § 2 mom. i grundlagen förhåller sig till skyddet för privatlivet och personuppgifter. Utskottet har ansett att exempelvis sekretess för känsliga uppgifter kan ses som nödvändig för att skydda privatlivet i enlighet med 10 § 1 mom. i grundlagen (GrUU 14/2018 rd, s. 8, GrUU 39/2009 rd, s. 3/I). Främjande av en annan grundläggande rättighet är ett tvingande skäl som ger möjlighet att separat i lag begränsa myndighetshandlingars offentlighet med stöd av 12 § 2 mom. i grundlagen (GrUU 14/2018 rd, s. 8, GrUU 3/2009 rd, s. 2/II, GrUU 2/2008 rd, s. 2, GrUU 40/2005 rd, s. 2/II). 

Grundlagsutskottet har särskilt påpekat att inskränkningar i skyddet för privatlivet måste bedömas utifrån de allmänna villkoren för inskränkningar av de grundläggande fri- och rättigheterna (se GrUU 42/2016 rd, s. 2-3 och de utlåtanden som nämns där). Lagstiftarens handlingsutrymme vid utfärdandet av bestämmelser om behandling av personuppgifter begränsas särskilt av att skyddet för personuppgifter delvis omfattas av skyddet för privatlivet som garanteras i samma moment i 10 § i grundlagen. Lagstiftaren ska tillgodose denna rättighet på ett sätt som kan anses vara godtagbart med avseende på de samlade grundläggande fri- och rättigheterna. Utskottet har särskilt bedömt att tillåtelse att behandla känsliga uppgifter berör själva kärnan i skyddet för personuppgifter (GrUU 37/2013 rd, s. 2), varför till exempel inrättandet av register som innehåller sådana uppgifter bör bedömas i förhållande till villkoren för inskränkningar av de grundläggande fri- och rättigheterna, i synnerhet med tanke på lagstiftningens acceptabilitet och proportionalitet (se GrUU 29/2016 rd och exempelvis GrUU 21/2012 rd, GrUU 47/2010 rd och GrUU 14/2009 rd). I sina analyser av omfattning, exakthet och innehåll i lagstiftning om rätten att få och lämna ut uppgifter trots sekretess har utskottet lagt vikt vid att de uppgifter som lämnas ut är av känslig art (se exempelvis GrUU 38/2016 rd, s. 3).  

Grundlagsutskottet har lyft fram riskerna med behandlingen av känsliga uppgifter. Enligt grundlagsutskottet kan omfattande databaser med känsliga uppgifter vara förknippade med allvarliga risker som gäller informationssäkerhet och missbruk av uppgifter, som i sista hand kan utgöra hot mot en persons identitet (se GrUU 13/2016 rd, GrUU 14/2009 rd, s. 3/I). Dessutom bör i enlighet med skäl 51 i dataskyddsförordningen de särskilda personuppgifter som avses i artikel 9 och som till sin natur är särskilt känsliga med hänsyn till grundläggande rättigheterna och friheter åtnjuta särskilt skydd, eftersom behandling av sådana uppgifter kan innebära betydande risker för de grundläggande rättigheterna och friheterna. Utskottet har därför särskilt påpekat att det bör finnas exakta och noga avgränsade bestämmelser om att det är tillåtet att behandla känsliga uppgifter bara om det är absolut nödvändigt (se exempelvis GrUU 3/2017 rd).  

Enligt grundlagsutskottet bör bestämmelserna om behandling av känsliga uppgifter fortfarande analyseras utifrån praxis för bestämmelser på lagnivå i den utsträckning dataskyddsförordningen tillåter. Då finns det skäl att det riskbaserade synsättet i förordningen också vägs in. (Se GrUU 14/2018 rd, s. 5-6).  

De föreslagna bestämmelserna innebär att skyddet för privatlivet inskränks jämfört med nuläget. I propositionen har strävan varit att begränsa de negativa konsekvenserna för skyddet för privatlivet genom att avgränsa rätten till information på två sätt. Rätten till information gäller endast sådana uppgifter som det är nödvändigt att lämna ut för att man ska förstå grunderna för beslutet i det ärende som undersökts. Dessutom ska uppgifterna få lämnas ut bara om utlämnandet av uppgifterna inte sannolikt orsakar den som har del i saken skada, betydande olägenhet eller, utan vägande skäl, lidande.  

I synnerhet skyldigheten att vid sidan av skada och lidande som orsakas utan vägande skäl bedöma även betydande olägenhet för personens privatliv tryggar skyddet för privatlivet på ett proportionerligt sätt. Särskilt känsliga uppgifter skyddas även i fortsättningen med stöd av klausulen om skaderekvisit av sekretessgrunderna i 23-32 punkten, som skyddar privatlivet, men exempelvis uppgifter om konventionella hobbyer ska vara offentliga, om utlämnandet av dem är nödvändigt för att man ska förstå grunderna för ett myndighetsbeslut i ärendet. Vilka uppgifter som helst ska ändå inte vara offentliga ens när de påverkar de centrala grunderna för beslut som fattats vid förundersökning eller åtalsprövning. Med tanke på skyddet för privatlivet bör det också beaktas att utlämnandet av offentliga personuppgifter begränsas av den bestämmelse i 16 § 3 mom. i offentlighetslagen som gäller myndigheternas personregister. Med tanke på skyddet av personers rättigheter är det också av betydelse att den personuppgiftsansvarige enligt dataskyddsförordningen som fått personuppgifter är skyldig att behandla den erhållna informationen i enlighet med de skyldigheter som följer av dataskyddsregleringen. I sista hand är spridande av information som kränker privatlivet straffbart enligt strafflagen.  

Vidare syftar propositionen till att möjliggöra en bättre övervakning av utövningen av offentlig makt, vilket är det huvudsakliga syftet med offentlighetsprincipen. De myndigheter som behandlar brottmål utövar offentlig makt som kan utgöra ett avsevärt ingrepp i individens grundläggande fri- och rättigheter. Sådan utövning av offentlig makt är förenad med ett större behov av övervakning. I samband med stiftandet av lagen om behandling av personuppgifter i migrationsförvaltningen (615/2020) bedömde grundlagsutskottet en ändring av sekretessgrunden i 24 § 1 mom. 24 punkten i offentlighetslagen. Grundlagsutskottet ansåg då att migrationsförvaltningens handlingar är föremål för informationsbehov som är motiverade med tanke på offentlighetsprincipen. Behoven hänför sig bland annat till förutsättningarna för offentlig debatt och utbyte av åsikter, bedömningen av hur god förvaltning och rättssäkerhet tillgodoses samt övervakningen av användningen av offentliga medel. (GrUU 7/2019 rd, s. 15.) På motsvarande sätt kan det bedömas att behandlingen av brottmål är förenad med välgrundade behov av information med anknytning till ovannämnda intressen. I propositionen eftersträvas ett slutresultat där inskränkningarna i skyddet för privatlivet endast gäller de uppgifter och handlingar vars offentlighet är viktigast med tanke på övervakningen av utövningen av offentlig makt och transparensen i myndigheternas verksamhet, det vill säga de uppgifter som är nödvändiga för att man ska förstå grunderna för en myndighets beslut.  

I propositionen eftersträvas balans mellan offentligheten och skyddet för privatlivet. Syftet med propositionen är att förenhetliga den offentlighet som i offentlighetslagen föreskrivs för uppgifter som hänför sig till brottmål med den offentligheten som i lagen om offentlighet vid rättegång i allmänna domstolar föreskrivs för rättegångshandlingar. Även i framtiden kommer dock offentligheten vid rättegång att vara något mer omfattande än offentligheten i myndigheternas verksamhet, även i brottmål. Genom att propositionen luckrar upp den ovillkorliga sekretessen innebär den en inskränkning i skyddet för privatlivet för den som är misstänkt för brott, målsäganden i brottet och andra som har del i processen, såsom vittnen, men i och med klausulen om skaderekvisit blir konsekvenserna av inskränkningen skäliga. Dessutom står förslaget i rätt proportion till sitt syfte, i och med att det gäller sådana handlingar som är centrala med tanke på utövning av offentlig makt och sådana uppgifter som det är nödvändigt att lämnas ut för att man ska förstå grunderna för förundersökningsmyndighetens eller åklagarens beslut i det ärende som undersökts. Bestämmelsen ska tillämpas på sådana stämningsansökningar som görs, stämningar som utfärdas, förundersökningsprotokoll som upprättas, beslut som förundersökningsmyndigheten fattar och i 24 § 3 mom. avsedda beslut som åklagaren fattar efter lagens ikraftträdande. Offentligheten för de ovannämnda handlingar som har upprättats före ikraftträdandet av den förslagna lagen ska fastställas enligt de bestämmelser som gällde vid ikraftträdandet. De begränsningar av offentligheten som före ändringslagens ikraftträdande bedömts vara nödvändiga till skydd för privatlivet med stöd av den gällande lagen kommer således inte att luckras upp retroaktivt. I brottmål skulle en sådan retroaktiv inverkan på skyddet för privatlivet kunna ha särskilt skadliga följder för den som har del i saken, med beaktande av att det kan ha gått lång tid sedan ärendet behandlades.  

I propositionen föreslås det dessutom att det till 24 § fogas ett nytt 4 mom., som till sitt innehåll i stor utsträckning motsvarar den bestämmelse i 24 § 1 mom. 26 punkten i den gällande lagen utifrån vilken en uppgift är offentlig, om den behöver lämnas ut för att en myndighet ska kunna utföra sitt uppdrag, även om handlingar som innehåller uppgifter om brottsoffer annars är sekretessbelagda om utlämnandet av uppgifter kränker offrets rättigheter, minnet av offret eller offrets närstående. Tröskeln för avvikelse från sekretessen höjs från det som behövs till det som är nödvändigt, och utlämnandet av uppgifter ska bedömas i varje enskilt fall. Enligt den svenska ordalydelsen i den gällande lagen ska utlämnandet av uppgifter redan i nuläget vara nödvändigt. Dessutom utvidgas möjligheten till avvikelse från brottsoffer till också andra som har samband med saken. Den föreslagna ändringen motsvarar bättre än de gällande bestämmelserna grundlagsutskottets ovannämnda praxis om att behandlingen av känsliga uppgifter genom exakta och noggrant avgränsade bestämmelser bör begränsas till att gälla endast det som är nödvändigt. 

Europarådets konvention om tillgång till officiella handlingar

Europarådets konvention om tillgång till officiella handlingar (FördrS 102/2020) trädde i kraft den 1 december 2020. Finland är part i konventionen. Syftet med konventionen är att garantera att alla har rätt att på begäran få ta del av en myndighetshandling, och den bygger uttryckligen på offentlighetsprincipen. Artikel 3 i konventionen innehåller bestämmelser om eventuella begränsningar av rätten att ta del av en myndighetshandling. I artikeln fastställs de grunder på vilka offentligheten för en myndighetshandling får begränsas. Begränsningarna ska enligt artikeln vara exakt definierade i lag och nödvändiga i ett demokratiskt samhälle och stå i rätt proportion till strävan att skydda de intressen som nämns i artikeln. Enligt artikeln är begränsningar tillåtna i syfte att skydda bland annat förebyggandet och utredningen av brott samt väckande av åtal för brott, myndigheternas undersökningar, kontroller och övervakning samt privatlivet och andra legitima privata intressen. Till den del offentlighetsprincipen begränsas genom de föreslagna ändringarna kan begränsningarna på ovannämnda grunder, i enlighet med vad avtalet förutsätter, anses vara nödvändiga i ett demokratiskt samhälle och stå i rätt proposition till strävan att skydda i synnerhet privatlivet, som i avtalet uttryckligen nämns som ett intresse med hänvisning till vilket offentligheten kan begränsas.  

På de grunder som anges ovan kan lagförslaget behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Eftersom propositionen handlar om att det delvis görs en ny bedömning och ett förtydligande av balansen mellan å ena sidan det skydd för privatlivet som enligt offentlighetslagen är förenat med brottmål och å andra sidan offentlighetsprincipen, anser regeringen det dock önskvärt att grundlagsutskottet ger ett utlåtande i frågan.