2.2
Nuläge
Lagstiftning
Enligt 6 § i lagen om statens specialfinansieringsbolag (443/1998) svarar arbets- och näringsministeriet för tillsynen över statens specialfinansieringsbolag Finnvera Abp. Enligt 6 § 4 mom. i lagen ska vid tillsynen över bolaget i tillämpliga delar beaktas de principer som Finansinspektionen följer vid tillsynen över kreditinstitut.
I regeringens proposition RP 35/1998 rd nämns de situationer i vilka tillsynen över bolaget i tillämpliga delar ska beakta de principer som Finansinspektionen följer vid tillsynen över kreditinstitut i det då föreslagna 3 mom. – nuvarande 4 mom. Med detta avses särskilt de anvisningar om den interna kontrollen inom kreditinstitut som meddelas av Finansinspektionen.
Bestämmelser om bolagets förvaltning finns i 3 § 1 och 4 mom. i den ovan nämnda lagen, och enligt dem hör bolaget till arbets- och näringsministeriets förvaltningsområde och regleras inte av kreditinstitutslagen (121/2007). Finnvera Abp har också beviljats permanent undantag från tillämpningen av EU:s kreditinstitutsdirektiv 2013/36/EU.
Allmänt om praxis
I den allmänna motiveringen av tillsynen i regeringens proposition med förslag till lag om statens specialfinansieringsbolag och lagstiftning som har samband RP 35/1998 rd konstateras att staten i sista hand ansvarar för bolagets verksamhet och att handels- och industriministeriet – nuvarande arbets- och näringsministeriet – utövar ägartillsyn över bolaget. Ministeriet skulle dock vid tillsynen i tillämpliga delar följa samma principer som finansinspektionen tillämpar vid tillsynen över kreditinstitut. Enligt den allmänna motiveringen ska ministeriet anvisa tillräckliga personalresurser för tillsynsuppgifterna. Det nya bolaget ska även bli föremål för den granskning och tillsyn som utövas av statens revisionsverk.
För närvarande svarar arbets- och näringsministeriet enligt 6 § i lagen om statens specialfinansieringsbolag för tillsynen över Finnvera Abp för statens räkning, och när det gäller den praktiska finanstillsynen över Finvera Abp svarar ansvarsområdet för intern revision (TAR) för den enligt ministeriets arbetsordning. Finanstillsynen över Finnvera Abp är oberoende extern tillsyn som separerats från ministeriets övriga uppgifter inom intern revision. När det gäller tillsynsresurserna kan det konstateras att finanstillsynen över bolaget sköts numera av en tjänsteman vid arbets- och näringsministeriet på heltid och av en annan tjänsteman på deltid, och dessutom har sakkunnigtjänster köpts av ett multinationellt revisionssamfund.
Finnvera Abp:s verksamhet, uppgifter och mål samt den övriga relaterade regleringen innebär i praktiken att bolagets syfte är att ta mer risker än kredit- och finansinstitut. Det har inte ställts krav på minimikapital eller vidtagande av proaktiva åtgärder på bolaget enligt direktivet om tillsyn av värdepappersföretag trots att sådana krav i allmänhet ställs på finansinstitut.
I 4 § i lagen om statens specialfinansieringsbolag föreskrivs att bolagets verksamhet är indelad i inhemsk finansieringsverksamhet respektive exportgaranti- och specialborgensverksamhet. Den inhemska verksamhetens risker täcks ur fonden för inhemsk verksamhet i bolagets balansräkning och exportgaranti- och specialborgensverksamheten förluster på motsvarande sätt ur fonden för exportgaranti- och specialborgensverksamhet. Enligt lagen om statsgarantifonden (444/1998) svarar staten för exportgarantier och specialborgenborgen. Om medlen i fonden för exportgaranti- och specialborgensverksamheten inte räcker till för att täcka de förluster som uppstår av verksamheten, täcks förlusterna ur statsgarantifondens medel, vilka vid behov kompletteras med ett anslag ur statsbudgeten. Av detta följer att till exempel de överskott som exportgaranti- och specialborgensverksamheten ger ska täcka underskott för förlustbringande år och att om det inte finns tillräckligt med överskott i fonden för exportgaranti- och specialborgensverksamhet samt i statsgarantifonden för detta ändamål, kan underskott täckas via statens budgetförfarande genom fondöverföringar, dock med beaktande av att bolagets affärsverksamhet inte får resultera i bestående underskott på lång sikt. Syftet med täckandet av underskott baserar sig i sin tur på att bolagets verksamhet ska vara självbärande på lång sikt. Huruvida verksamheten anses vara självbärande bedöms ur ett tidsperspektiv på 20 år.
Den ovan nämnda lagstadgade indelningen och statens ansvar för exportgaranti- och specialborgensverksamheten utgör grunden för att Finnvera Abp ska bedöma kapitaltäckningen separat för den inhemska verksamheten respektive exportgaranti- och specialborgensverksamheten. När det gäller Finnvera Abp:s inhemska finansiering kan det konstateras att minimikapitaltäckningskrav har ställts på den, men den motsvarar inte minimikapitalkravet. Eftersom staten ansvarar för Finnvera Abp:s exportgaranti- och specialborgensverksamhet, har inga minimikapitaltäckningsmål ställts för den. Den kapitaltäckningsberäkning som används i bankverksamhet är inte särskilt användbar för bedömning av exportgaranti- och specialborgensverksamheten på grund av bolagets särskilda näringspolitiska exportfrämjande uppgift. Om kapitaltäckningsgraden dock beräknades på motsvarande sätt, skulle kapitaltäckningsgraden för medlen i fonden för exportgaranti- och specialborgensverksamhet och statsgarantifonden med beaktande av exportfinansieringen ha varit cirka 3,3 procent enligt Tier 1 den 30 juni 2022 (3,4 procent per den 31 december 2021).
Arbets- och näringsministeriets interna revision (TAR), som ansvarar för finanstillsynen över Finnvera Abp, har inte direkt bedömt eller poängsatt bolagets affärsstrategi eller dess lämplighet, lönsamhet och hållbarhet. Uppmärksamhet har dock fästs vid utvecklingen av bolagets operativa miljö, omvärldsrisker, eventuella förändringar i verksamheten till följd av nya produkter och deras konsekvenser för bolagets riskhantering och självbärande verksamhet. Observationer och rekommendationer relaterade till dessa omständigheter har tagits upp i revisioner. Finnvera Abp:s särskilda uppgifter och mål samt dess roll som en marknadskompletterande aktör beaktas i tillsynen, eftersom bolaget genomför statens näringspolitik. Bolaget är ett offentligt exportkreditinstitut (Export Credit Agency), som iakttar OECD:s exportkreditarrangemang, som är direkt förpliktande lagstiftning i EU:s medlemsländer. När det gäller offentlig exportfinansiering är det relevant att jämföra Finland med motsvarande aktörer och system i centrala konkurrentländer som en del av ägarstyrningen och utvecklingen av verksamheten (level playing field). Arbets- och näringsministeriet utövar ägarstyrning över Finnvera Abp:s verksamhet, och vissa beslut som involverar särskilda risker bedöms av statsrådet när det gäller näringspolitiska frågor. Myndigheterna har inte egentligen regelbundet analyserat bolagets affärsmodell eller bedömt affärsmodellens ändamålsenlighet och inte heller företagsstrategins hållbarhet. Detta beror på att den statliga ägarens vision tydligt har lyfts fram på annat sätt i anslutning till ägarstyrningen.
Anvisningar som tillämpas i praktiken
Arbets- och näringsministeriet fattade den 23 mars 2022 ett beslut om gällande anvisningar och föreskrifter (VN/8375/2022) som beaktar Finansinspektionens principer som enligt lag ska beaktas i tillsynen i tillämpliga delar. På rubriknivå gäller de tillämpliga föreskrifterna och anvisningarna antingen helt eller delvis a) ordnande av den verksamhet som omfattas av tillsynen och där Finansinspektionens föreskrifter och anvisningar bland annat tar upp organisering av tillsynsobjektens förvaltning, intern revision och förhindrande av penningtvätt, b) riskhantering, där Finansinspektionens föreskrifter och anvisningar tar upp tillsynsobjektens riskhantering inom finanssektorn och relaterad rapportering, c) bokföring, bokslut och verksamhetsberättelse, där Finansinspektionens föreskrifter och anvisningar tar upp tillsynsobjektens bokföring, bokslut och verksamhetsberättelse, och d) kapitaltäckning, där Finansinspektionens föreskrifter och anvisningar tar upp tillsynsobjektens kapitaltäckning inom finanssektorn. På rubriknivå i denna förteckning finns också vissa föreskrifter och anvisningar av Finanssektorn som enligt arbets- och näringsministeriets beslut inte har tillämpats på tillsynen över specialfinansieringsbolaget Finnvera Abp.
Enligt arbets- och näringsministeriets beslut av den 23 mars 2022 har Finansinspektionens föreskrifter och anvisningar om tillsynsobjektens marknadsföring, (konsument)kundrelationer och kundavtal inte tillämpats, eftersom dessa gällande föreskrifter och anvisningar av Finansinspektionen inte hänför sig till Finnvera Abp:s affärsverksamhet eller verksamhetsområde.
Tillsynsmyndighetens centrala mål för bedömningen är att utreda Finnvera Abp:s hantering av kapitaltäckningen samt likviditetens och kapitalets tillräcklighet. Målet för TAR:s bedömning är att bedöma huruvida bolagets kapitaltäckning, kapital och likviditet räcker till samt dess riskposition och riskhantering, ordnande av en tillförlitlig förvaltning samt resultaten av Finnvera Abp:s stresstest med hjälp av det lämpliga SREP-ramverket (SREP, Supervisory Review and Evaluation Process) som beakta Finnvera Abp:s särskilda drag som specialfinansieringsbolag.
Regleringen av kapitaltäckningen betonar i sin tur tillsynsobjektens eget ansvar för ordnandet av hanteringen av kapitaltäckningen. Tillsynsobjekten ska på denna punkt själva bedöma sina risker och det kapital som behövs för att täcka dem. Tillsynsmyndigheten ska i sin tur säkerställa att tillsynsobjektet bedömer sina risker och kapitalets tillräcklighet visavi riskerna tillförlitligt.
Strukturen och ramverket för den tillsynsbedömning som utförs arbets- och näringsministeriets TAR, som är Finnvera Abp:s tillsynsmyndighet, baserar sig på EU:s kapitalkravsförordning ((EU) nr 575/2013), direktivet om tillsyn av värdepappersföretag (CRD IV), Europeiska bankmyndighetens (Eba) SREP-bedömningsramverk (EBA/GL/2014/13) samt Finansinspektionens standard 4.2 (Företagens interna kapitalutvärdering), som även Finansinspektionen tillämpar på tillsynen över kreditinstitut.
TAR:s tillsyns baserar sig alltså på Ebas anvisningar (GL/2014/13) om gemensamma förfaranden och metoder för tillsyn över kapitaltäckning genom tillsynsmyndighetens SREP-utvärderingsprocess. När det gäller tillsynen över Finnvera Abp omfattar tillsynsmyndighetens utvärderingsprocess (SREP) för närvarande följande delfaktorer: a) kategorisering av institutet och regelbunden omprövning av denna kategorisering, b) övervakning av nyckelindikatorer, c) affärsmodellanalys (BMA), d) bedömning av intern styrning och institutomfattande riskkontroller, e) bedömning av kapitalrisker, f) bedömning av likviditetsrisker, g) bedömning av institutets kapitalbastäckning, h) bedömning av institutets likviditetstäckning, i) övergripande bedömning av kapitaltäckning, och j) tillsynsåtgärder (och vid behov åtgärder för tidigt ingripande).
Finnvera Abp har beviljats permanent undantag från tillämpningen av EU:s kreditinstitutsdirektiv 2013/36/EU och direktivet om tillsyn av värdepappersföretag (CRD IV). Även i bolagets ICLAAP-process, som kombinerar processerna ICAAP (Internal Capital Adequacy Assessment Process) och ILAAP (The Internal Liquidity Adequacy Assessment Process) till en helhet, finns avvikelser jämfört med internationell praxis. När det gäller ICAAP-processen kan det konstateras att en extern oberoende part har bedömt och verifierat den. Finnvera Abp tillämpar kapitaltäckningskravet så kapitalkravet beräknas enligt schablonmetoden, men kapitalanvändningen definieras och avgränsas till exempel så att beräkningen av resultatet för den inhemska verksamheten samt exportgaranti- och specialborgensverksamheten samt fonderingen av balanserade vinstmedel och täckningen av förluster har åtskilts från varandra och omfattas av korssubventioneringsförbud. Vid beräkningen av bolagets finansiella position beaktas också kapital utanför balansräkningen, såsom medel i statsgarantifonden (VTR), med vilka förluster för garantier och borgensförbindelser som avses i lagen om statliga exportgarantier (422/2001), lagen om statsgarantier för fartygsanskaffningar (573/1972), lagen om statsgarantier och exportgarantier för investeringar som främjar miljövård (609/1973) och lagen om statsgarantier för tryggande av basråvaruförsörjningen (651/1985). Marknadsrisken bedöms gemensamt för den inhemska verksamheten och exportfinansieringen.
Kapitaltäckningsmål har ställts på den inhemska finansieringen men inte kapitalkrav. Genom ICAAP-processen estimeras dessutom det finansiella kapitalkravet. På exportfinansieringen ställs inga kapitaltäckningskrav eller -mål, men det finansiella kapitalkravet estimeras genom ICAAP-processen. Finnvera Abp:s riskaptit och kapitalhantering påverkas avsevärt även av relevant lagstiftning och ekonomiskt beroende av finska staten baserat på åtaganden. Detta utgör också grunden för bolagets näringspolitiska mål och dess särskilda uppdrag, till exempel särskild risktagning.
TAR vid arbets- och näringsministeriet har i sin tillsyn bedömt Finnvera Abp:s verksamhet med hjälp av SREP-ramverket. Tillsynsmyndigheten utarbetar en tillsynsrapport om tillsynsobjektet enligt SREP-anvisningen och utnyttjar den vid sammanställningen av uppgifter från bolaget, vilka baserar sig bland annat på information som erhålls genom de ovan nämnda ICAAP- och ILAAP-förfarandena. Detta bygger på idén om att regleringen av finanssektorns kapitaltäckning förutsätter att tillsynsobjektet internt bedömer kapitaltäckningen och riskerna (ICAAP), där tillsynsobjektets strategi och rutiner för säkerställande av kapitalbasen bedöms på ett övergripande plan. Hanteringen av kapitaltäckningen och kapitalplaneringen bör ha en fast anknytning till tillsynsobjektets affärsstrategi samt verksamhetens kvalitet, omfattning och mångsidighet. Hanteringen av kapitaltäckningen utgör således en del av tillsynsobjektets tillförlitliga förvaltning samt interna revision och riskhantering. ICAAP- och ILAAP-bedömningsförfarandena spelar en viktig roll också i kreditinstitutens riskhantering och tillsynsmyndigheternas bedömningsprocesser.
Statens revisionsverks bedömningar av Finnvera Abp
Statens revisionsverk (nedan SRV) genomförde år 2013 en laglighets- och korrekthetsrevision av Finnvera Abp när gäller fullmakter som beviljats i samband med behandlingen av statsbudgeten samt budgetering, uppföljning och rapportering av lagbaserade fullmakter. I revisionen utreddes räntesubventioner och EU-finansiering som bolaget beviljats samt förfaranden relaterade till kredit- och garantiförluståtaganden i den inhemska finansieringen och verksamhetens lagenlighet. År 2015 utförde SRV dessutom en omfattande revision av exportfinansieringen, där SRV bland annat konstaterade att finanstillsynen över Finnvera Abp är otillräcklig. Enligt denna bedömning bör arbets- och näringsministeriet se till att bolagets verksamhet övervakas så att syftet med principerna om tillsynen över kreditinstitut enligt lagstiftningen uppnås, om tillsynen inte överförs till Finansinspektionen. SRV framhävde också konsekvenserna av ökande åtaganden för rapporteringen av statsbudgeten.
Till följd av denna revisionsrapport vidtog arbets- och näringsministeriet åtgärder för att förbättra tillsynen. Därför konstaterade SRV den 4 mars 2019 i uppföljningsrapporten att ministeriet utvecklat tillsynen över Finnvera Abp i enlighet med kreditinstitutslagen genom att år 2018 fatta beslut om att tillämpa Finansinspektionens föreskrifter och anvisningar i finanstillsynen över bolaget. Syftet med tillämpningen av anvisningarna i finanstillsynen är att få en bild av de totala risker som Finnvera Abp:s verksamhet exponerar staten för och samtidigt beakta de särskilda dragen hos bolagets verksamhet. Grunden för finanstillsynen utgörs av SREP- och ICLAAP-processerna som är tillämpliga på Finnvera Abp:s operativa miljö och där tillsynsmyndigheten utför en SREP-bedömning medan tillsynsobjektet följer ICLAAP-processen.
I anslutning till detta bedömde SRV år 2018 också hanteringen av offentliga samfunds ökande villkorliga åtaganden och förutsättningarna för detta. I revisionen bedömdes också Finnvera Abp:s exportfinansiering och i synnerhet finanstillsynen över bolaget. I uppföljningsrapporten av den 29 juni 2020 ansåg SRV att de åtgärder som arbets- och näringsministeriet vidtagit för att förbättra tillsynen varit positiva. Enligt rapporten har införandet av ICAAP-modellen utvecklat riskpositionsrapporteringen vid arbets- och näringsministeriet.