6
6 Specialmotivering
1 §.Lagens syfte. Syftet med lagen är att skydda befolkningen mot en pandemi som till sina verkningar kan jämföras med en synnerligen allvarlig storolycka genom att temporärt be-gränsa människors fysiska nära kontakter och på så sätt sträva efter att förhindra spridningen av den allmänfarliga smittsamma sjukdomen covid-19. Syftet är också att trygga hälso- och sjukvårdens bärkraft.
Det är framför allt fråga om att trygga befolkningens liv och hälsa. Epidemiologiskt sett är syftet med en nedstängning att ett virus som cirkulerar okontrollerat isoleras till små grupper så att kontakten mellan dem avbryts i ett läge där viruset rör sig så brett bland befolkningen att det inte går att hitta målgrupper för bekämpningsåtgärderna.
Syftet är samtidigt att trygga hälso- och sjukvårdens bärkraft. Antalet patienter som behöver sjukhusvård och intensivvård ökar till följd av att virusvarianten sprider sig snabbt. Med tem-porära begränsningar i rörelsefriheten och vistelsebegränsningar kan man på förhand trygga tillgången till platser inom sjukhusvården och intensivvården för dem som behöver dem.
2 §.Begränsning i rörelsefriheten och användning av munskydd eller andningsskydd. Enligt det föreslagna 1 mom. är det förbjudet för personer att röra sig och vistas någon annanstans än i bostaden i sin hemkommun eller i någon annan därmed jämförbar bostad inom områdena för de kommuner där förbudet är nödvändigt för att förhindra spridningen av en pandemi som till sina verkningar kan jämföras med en synnerligen allvarlig storolycka. Enligt förslaget gäl-ler förbudet rätten att avlägsna sig från det slutna eller avgränsade gårdsområdet för bostadens fastighet.
Den föreslagna paragrafen innehåller på det sätt som förutsätts i 23 § i grundlagen en egen, fristående definition av undantagsförhållanden, som i praktiken motsvarar definitionen av un-dantagsförhållanden i 3 § 5 mom. i beredskapslagen, nämligen en pandemi som till sina verkningar kan jämföras med en synnerligen allvarlig storolycka. Det ska vara möjligt att in-föra begränsningar i rörelsefriheten och vistelsebegränsningar endast under nämnda undan-tagsförhållanden. Om begränsningarna i rörelsefriheten och vistelsebegränsningarna gäller en kommun som är en persons hemkommun och där han eller hon har en bostad eller tillfällig bostad, ska personen hålla sig i sin bostad och på dess gårdsområde. Enligt förslaget är det således dock tillåtet att röra sig enligt vissa undantag som anges i 3 §.
Som en persons bostad betraktas i första hand den bostad i personens hemkommun som an-tecknats i befolkningsdatasystemet enligt lagen om befolkningsdatasystemet och de certifikattjänster som tillhandahålls av Myndigheten för digitalisering och befolkningsdata (661/2009). Med bostad avses den fastighet, den byggnad på fastigheten och den lägenhet i byggnaden där personen bor, samt den adress som dessa avser. Genom att prioritera bostaden i hemkommunen framhävs vistelsen i personens stadigvarande bostad och man gör det till exempel möjligt för polisen att i de flesta fall kontrollera att den bostad som personen har uppgett är korrekt med hjälp av uppgifterna i befolkningsdatasystemet.
Den hemkommun för en person som avses i den föreslagna bestämmelsen fastställs enligt la-gen om hemkommun (201/1994). En persons hemkommun är enligt 2 § i lagen om hem-kommun i regel den kommun där han eller hon bor. Om en person i sin användning har flera bostäder eller ingen bostad alls, är hans eller hennes hemkommun den kommun som han eller hon på grund av sina familjeförhållanden, sin utkomst eller andra motsvarande omständigheter själv anser som sin hemkommun och till vilken han eller hon med hänsyn till de ovan-nämnda omständigheterna har en fast anknytning. Om en persons egen uppfattning om sin hemkommun inte har kunnat utredas, är hans eller hennes hemkommun den kommun till vilken han eller hon ska anses ha den starkaste anknytningen med hänsyn till sitt boende, sina familjeförhållanden, sin försörjning och andra motsvarande omständigheter.
Alla som är bosatta i Finland har inte nödvändigtvis någon hemkommun i Finland. Sådana personer kan till exempel vara personer som vistas tillfälligt i Finland och till exempel personer som är anställda vid en främmande stats diplomatiska beskickning eller någon annan därmed jämförbar beskickning eller vid ett konsulat som förestås av en utsänd konsul. Medan begränsningarna är i kraft ska dessa personer dock vistas på den plats där de har inkvarterats eller bosatt sig.
Med en bostad som kan jämställas med en bostad i hemkommunen avses en annan sådan bo-stad där en person på grund av sina familjeförhållanden, sin utkomst eller andra motsvarande omständigheter vistas varaktigt eller av särskilda skäl tillfälligt.
Det är behövligt att ta in bestämmelsen om en annan bostad som kan jämställas med en bo-stad i hemkommunen så att olika boendearrangemang och familjesituationer kan beaktas. Detta innebär inte att det är möjligt att röra sig fritt mellan två eller flera bostäder medan be-gränsningarna i rörelsefriheten gäller, utan det krävs också i detta fall en nödvändig grund i enlighet med 3 § för att röra sig. En person kan dock när begränsningarna i rörelsefriheten träder i kraft stanna i den bostad där han eller hon faktiskt vistas. Bestämmelsen kräver inte att man återvänder till sin bostad i hemkommunen från en sådan alternativ bostad som kan jämställas med en bostad i hemkommunen. Med en annan bostad som kan jämställas med en bostad i hemkommunen avses i bestämmelsen utöver fritidsbostäder också till exempel den bostad som på grund av studier finns på en annan ort eller om en person inte har någon bo-stad i Finland, till exempel ett hotell eller någon annan plats, där han eller hon bor under en kortare tidsperiod.
Under den covid-19-pandemi som orsakats av coronaviruset har situationen för de bostads-lösa försvårats, när tjänsterna under dagtid har stängts och det samtidigt har varit svårare än tidigare för dem att hitta tillfällig inkvartering. De bostadslösa har också löpt större risk än andra att insjukna. De bostadslösa som anses utgöra ett hot om våld och personer som har en svår missbruksrelaterad sjukdom eller psykisk sjukdom löper särskilt stor risk att bli utan de tjänster de behöver. I slutet av 2020 fanns det 4 341 bostadslösa personer i Finland. Majoriteten av alla bostadslösa levde ensamma. Nästan två tredjedelar (64 procent) av de bostadslösa som lever ensamma inkvarterade sig tillfälligt hos bekanta eller släktingar. Utomhus, i trapp-uppgångar och i skyddshärbärgen inkvarterade sig 721 personer. Antalet sådana personer samt antalet personer som bor i härbärgen, inkvarteringsrörelser och anstaltsliknande enheter har ökat. Om en person inte har någon egentlig bostad eller något egentligt hem inom det område som fastställs i begränsningarna, men han eller hon vistas som bostadslös inom det område som omfattas av begränsningarna, ska han eller hon medan begränsningarna är i kraft stanna på den plats där han eller hon i huvudsak har vistats. Om personen av någon anledning måste byta vistelseort, ska detta vara tillåtet.
De utlänningar som anländer till Finland av nödvändiga skäl ska infinna sig på den tillfälliga adress som han eller hon planerat, exempelvis ett hotell eller någon annan inkvarteringsrörelse, och begränsningarna gäller honom eller henne om denna adress finns i de kommuner där begränsningarna tillämpas. Det ska fortfarande vara tillåtet för dem som reser till och från Finland att snabbt resa igenom de kommuner som omfattas av begränsningarna. Regleringen ändrar inte på gällande villkor för inresa och begränsar inte heller rätten för finska medborgare att resa in i Finland, eftersom villkoren för inresa kontrolleras vid den yttre gränsen och vid den inre gränsen så länge som kontrollen vid de inre gränserna är återinförd. Personen re-ser först därefter till det område där begränsningar i rörelsefriheten råder eller snabbt genom detta område, om rutten till bostaden förutsätter att han eller hon rör sig genom begränsningsområdet. Alla får alltid resa tillbaka till sin egen bostad. Detta omfattar återresor till bo-staden i Finland inom ett begräsningsområde, från ett område utanför begränsningsområdet samt också från utlandet. Den föreslagna regleringen ändrar inte på gällande förutsättningar för inresa och för att lämna landet.
Enligt 9 § 3 mom. i grundlagen har finska medborgare alltid rätt att komma till Finland. Även andra i Finland bosatta personer än finska medborgare kan återvända till sina hem oavsett begränsningarna i rörelsefriheten. En person som är bosatt inom ett annat område än ett område som omfattas av begränsningar i rörelsefriheten kan snabbt resa till sin bostad via de kommuner som omfattas av begränsningsområdet.
Enligt 9 § 2 mom. i grundlagen har var och en rätt att lämna landet. Denna rätt kan begränsas genom lag, om det är nödvändigt för att säkerställa rättegång eller verkställighet av straff el-ler för att säkerställa att skyldigheten att försvara landet fullgörs. Den föreslagna begränsningen i rörelsefriheten begränsar inte rätten för var och en att lämna landet. Regleringen be-gränsar inte heller vars och ens rätt att lämna landet, som är en gällande rättighet med stöd av grundlagen. Polisen har enligt den föreslagna 5 § rätt att på begäran få en redogörelse för vart och i vilket syfte en person rör sig. I samband med en eventuell kontroll ska personen visa att han eller hon har för avsikt att lämna landet. Det krävs inte en nödvändig grund för att lämna landet.
Förbudet har begränsats till det slutna och avgränsade gårdsområdet för en bostadsfastighet och till att avlägsna sig från det. Med gårdsområde avses utöver en egnahemshustomt dessutom till exempel en bostadsspecifik gård för en radhusbostad liksom också husbolagets gårdsområde, där det i allmänhet finns till exempel, lekplatser, grilltak, postlådor, byggnader för soptunnor och cykelförråd. Att vistas på gårdsområdet eller att lämna bostaden för att gå ut på den egna gården även i andra syften än för till exempel sådant underhåll av fastigheten som avses i 3 § 2 mom. 8 punkten ökar inte spridningsrisken, förutsatt att man håller ett tillräckligt avstånd till andra.
I det föreslagna 2 § 2 mom. ges statsrådet rätt att genom förordning utfärda bestämmelser om de kommuner som avses i 1 mom. och om de områden som de utgör till den del områdena består av fler än en kommun. Enligt förslaget får en sådan förordning utfärdas för viss tid, högst 21 dygn, och den är i kraft endast så länge som det är nödvändigt. Giltighetstiden för förordningen får förlängas med högst 21 dygn åt gången.
Det är framför allt fråga om att trygga befolkningens liv och hälsa. Epidemiologiskt sett är syftet med begränsningarna i rörelsefriheten och vistelsebegränsningarna att ett virus som cirkulerar okontrollerat isoleras till små grupper så att kontakten mellan dem avbryts i ett läge där viruset rör sig så brett bland befolkningen att det inte går att direkt hitta målgrupper för bekämpningsåtgärderna. Viruset bedöms sprida sig bland befolkningen så allmänt att det är nödvändigt att bryta sporadiska kontakter för att spridningen av epidemin ska kunna stoppas.
Utfärdandet av statsrådets förordning gör det möjligt att bedöma i vilka områden undantaget från de grundläggande fri- och rättigheterna är nödvändigt och proportionerligt. Avsikten är att begränsningarna ska träda i kraft inom områdena för de kommuner, där covid-19-epidemin inte kan bekämpas med andra åtgärder. Begränsningarna riktas då bara till de kommuner där de är nödvändiga och där åtgärden är proportionerlig. Däremot kan en bedömning också göras i fråga om ett större område. Till exempel kan huvudstadsregionen bedömas som ett enda område och inte som enskilda kommuner.
Att införa begränsningar i rörelsefriheten och vistelsebegränsningar för tre veckor åt gången är en relativt kort tid för att förhindra spridningen av epidemin. Effekterna av begränsningarna i rörelsefriheten och vistelsebegränsningarna, liksom effekterna av andra begränsningar, uppstår med fördröjning, eftersom redan exponerade personer blir smittsamma först inom cirka 1–7 dagar från exponeringen. Efter detta kan de smitta till exempel sina familjemed-lemmar. På tre veckor hinner smittkedjan inte nödvändigtvis gå igenom till exempel en familj med fyra personer. Med beaktande av i synnerhet grundlagens krav på nödvändighet är det dock skäl att dela in granskningsperioden för epidemiläget i perioder om högst tre veckor.
Enligt det föreslagna 2 § 3 mom. ska man vid fastställandet av de i statsrådets förordning av-sedda kommunerna och områdena som de utgör beakta 1) incidensen för virusinfektionerna och utvecklingstrenden för smittfallen i området, 2) hur väl man har lyckats spåra smittkällorna i området, 3) en regional prognos för kommande behov av sjukhus- och intensivvård och 4) kommunens befolkningstäthet och ställning som en del av någon service- och pendlingsregion. Nödvändigheten av att införa sådana begränsningar i rörelsefriheten och vistelsebegränsningar som föreskrivs i förordningen grundar sig på en helhetsbedömning, som för sin del påverkas av Institutet för hälsa och välfärds expertbedömning.
Enligt det föreslagna 2 § 4 mom. ska en person som är född 2007 eller tidigare när han eller hon rör sig av de nödvändiga orsaker som avses i 3 § 2 mom. inomhus och i trafikmedel, där det finns andra än personer som hör till samma hushåll, använda ett mun- eller andnings-skydd som täcker mun och näsa. Det är fråga om att det i dessa utrymmen som är öppna för allmänheten finns flera personer som kan överföra smitta eller exponeras för coronaviruset. Det är fråga om att skydda personer, som av ett nödvändigt skäl måste röra sig i områden där begränsningar i rörelsefriheten gäller och som därmed löper mycket stor risk att insjukna i en smittsam sjukdom, från den smittsamma sjukdomen och spridningen av den. Om utrymmet kan avgränsas med hjälp av olika arrangemang på ett sådant sätt att det inte finns andra personer i utrymmet, finns det inget tvingande behov av att använda ett ansiktsskydd. Exempel-vis om utrymmet för trafikmedlets förare är skyddat och avgränsat från andra som reser med trafikmedlet.
Coronaviruset och dess varianter smittar genom droppsmitta och även via luftburna aerosoler, i synnerhet när en insjuknad person hostar, nyser, talar eller sjunger. Användning av mun- el-ler andningsskydd kan minska smittorisken, eftersom skyddet hindrar att droppar sprids i omgivningen.
Det finns många sorters munskydd och andningsskydd. Här fastställs inte hurdana mun- eller andningsskydd som ska användas. Huvudsaken är att ansiktsskyddet täcker munnen och nä-san. Effekten av att använda mun- eller andningsskydd grundar sig delvis på att så många som möjligt använder dem på ett korrekt sätt.
Regleringen gäller i praktiken unga personer över 14 år. Detta innebär att en person ska an-vända munskydd när han eller hon deltar i undervisning enligt lagen om grundläggande utbildning. Detta innebär att en del av de unga i högstadieåldern inom den grundläggande utbildningen ska omfattas av regleringen på basis av sin ålder. Munskydd och i synnerhet andningsskydd skyddar också användaren.
Användning av mun- och andningsskydd lämpar sig inte för mindre barn, eftersom använd-ningen av dessa enligt anvisningarna lyckas först när personen är äldre. Institutet för hälsa och välfärd har rekommenderat att ansiktsskydd i första hand ska användas av personer som har fyllt 12 år. Munskydd eller andningsskydd behöver inte heller användas, om hälsoskäl hindrar detta.
3 §.Undantag från begränsningen i rörelsefriheten. I den föreslagna paragrafen föreskrivs om undantag från begränsningarna i rörelsefriheten och vistelsebegränsningarna enligt 2 § 1 mom.
I det föreslagna 1 mom. ingår ett konstaterande om att var och en alltid har rätt att återvända till sin bostad. Till exempel om en person när begränsningarna i rörelsefriheten träder i kraft befinner sig i sin fritidsbostad eller annars är borta från sin bostadsort, kan han eller hon alltid återvända dit.
I det föreslagna 2 mom. ingår en förteckning över vissa nödvändiga situationer där en person har rätt att röra sig inom, anlända till och avlägsna sig från de områden som begränsningen gäller. De som kommer från andra orter har möjlighet att röra sig och uträtta ärenden inom de områden som förordningen avgränsar, om de har en i lagen angiven orsak. Till exempel ska det vara tillåtet att arbetspendla för dem som det är nödvändigt för oberoende av kommun-gränserna. Med undantag för nödvändiga orsaker ska det alltså inte vara möjligt att komma till området från andra orter, och annan rörlighet är inte heller tillåten. Likaså är det motiverat och nödvändigt att tillåta uträttande av apoteksärenden även vid andra apotek än det som ligger närmast en persons bostad, eftersom till exempel tjänsten för läkemedelsdistribution i form av dosrullar tillhandahålls endast av vissa apotek och den äldre person som använder tjänsterna kan på ett gränsöverskridande sätt, i fråga om kommungränserna, som expedieringsapotek ha en aktör som finns i en annan kommun och som är lämpligare med tanke på trafikförbindelserna.
Nödvändighet gäller varje punkt som nämns i bestämmelsen. Det är klart att det är nödvändigt att föra ett barn till småbarnspedagogisk verksamhet eller grundläggande utbildning samt att föra en person till exempelvis omsorgstjänster och det är möjligt på detta sätt enligt det stöd och den hjälp som 8 punkten möjliggör.
I vissa situationer kan det dock till exempel vara möjligt att sköta ärendet elektroniskt på webben eller som distansservice, varvid det inte är nödvändigt att röra sig. Om personen där-emot inte har någon faktisk möjlighet eller förmåga att sköta ärendet på webben, kan det inte förutsättas att personen ska prioritera e-tjänster. Huruvida det är möjligt att uträtta ärendet på webben ska avgöras av personen själv. Om till exempel något sådant deltagande i studier som avses i 5 punkten däremot har ordnats som distansstudier, kan det inte framföras att det är nödvändigt att röra sig för att delta i studierna.
Enligt den föreslagna 1 punkten är det tillåtet att bland annat besöka butiker och kiosker för att skaffa livsmedel och mat, att uträtta ärenden på apotek för att skaffa läkemedel samt att besöka servicestationer för att skaffa bränsle när detta är nödvändigt. Syftet med undantaget är att, när det är nödvändigt, göra det möjligt att köpa sådana produkter som enligt vedertagen praxis säljs i matbutiker, apotek, servicestationer och kiosker. Syftet med begräsningen i rörelsefriheten är att minska kontakten mellan människor och på så sätt förhindra att viruset sprider sig. Syftet är inte ett förbud mot att skaffa en viss produkt som saluförs, när köpet av produkten sker i samband med ett besök för nödvändig anskaffning. Bestämmelsen möjliggör också till exempel att mat som beställts på förhand hämtas från förplägnadsrörelsen. Det bör också noteras att det enligt 2 mom. 4 punkten är tillåtet att röra sig för att sköta arbetsuppgifter. Detta möjliggör också hemtransport av beställda förnödenheter.
Med livsmedel avses alla ämnen eller produkter, oberoende av om de är bearbetade, delvis bearbetade eller obearbetade, som är avsedda att eller rimligen kan förväntas att förtäras av människor (Artikel 2 i allmänna livsmedelsförordningen, Europaparlamentets och rådets för-ordning (EG) nr 178/2002). Definitionen av livsmedel inbegriper inte foder, levande djur (utom om de har behandlats för att släppas ut på marknaden som livsmedel), växter före skörd, läkemedel, kosmetika, tobak och tobaksprodukter, narkotika och psykotropa ämnen (ämnen som påverkar den psykiska aktiviteten) samt restsubstanser och främmande ämnen. Även kosttillskott är livsmedel, även om de kan likna läkemedel i fråga om utseende och an-vändningssätt. Alkoholdrycker och alkoholpreparat ingår i livsmedelsbegreppet i den allmänna livsmedelsförordningen.
Med andra förnödenheter som till sin betydelse är jämförbara med dessa och som är nödvän-diga med tanke på det personliga livet avses föremål eller ämnen som behövs för tillverkning, service, användning av något eller liknande. Behovet ska vara nödvändigt med tanke på det personliga livet. Det är således fråga om anskaffning av sådana förnödenheter som måste skaffas till exempel för reparation av en trasig anordning eller för anskaffning av en ny an-ordning. Anskaffningen av förnödenheter ska dock vara nödvändig just då, det vill säga att anskaffningen av till exempel en förnödenhet kan inte vänta till en senare tidpunkt. I be-stämmelsen avgränsas till exempel inte var förnödenheten ska skaffas (till exempel i närmaste butik).
Enligt den föreslagna 2 punkten kan en person röra sig också om det är nödvändigt för att ut-rätta ärenden på en bank samt för att avhämta eller avsända post och andra försändelser. Banktjänster kan inte alltid skötas digitalt. Även möjligheterna för äldre personer att sköta alla bankärenden digitalt kan också vara begränsade. Av denna anledning föreslås som en grund för undantag också uträttande av ärenden på en bank.
Om en person har beställt en vara åt sig själv till exempel i en webbutik, har han eller hon rätt att hämta försändelsen till exempel från den paketautomat till vilken försändelsen har levererats. Automaterna finns ofta i samband med matbutiker, så en sådan förflyttning ökar inte risken för smitta om uträttandet av ärenden i matbutiken sker samtidigt.
Enligt den föreslagna 3 punkten kan tjänster inom hälso- och sjukvården eller socialvården användas trots att begränsningar i rörelsefriheten och vistelsebegränsningar gäller i området. Med tjänster inom socialvården avses här också religiösa samfunds diakonitjänster samt därmed jämförbart socialt service- och hjälparbete. Diakoniarbetet har sedan epidemins bör-jan haft en viktig betydelse som kompletterande verksamhet till de offentliga tjänsterna inom socialvården och som en stärkande kraft för befolkningens kristålighet. Det ska också vara möjligt att röra sig på grund av besök hos myndigheter som kräver personlig närvaro, om det är nödvändigt. Som ett exempel på detta kan nämnas deltagande i rättegång.
Enligt den föreslagna 4 punkten har man också rätt att röra sig när det är nödvändigt för sköt-seln av arbetsuppgifter i anslutning ett tjänste- eller arbetsavtalsförhållande eller för bedrivandet av närings- och företagsverksamhet. På dessa grunder kan det vara nödvändigt att röra sig, om till exempel arbetsuppgifter inte kan skötas med hjälp av distansförbindelse. I begreppet för skötseln av arbetsuppgifterna anses ingå allt sådant arbete som också under nor-mala förhållanden ska utföras för utförandet av arbetet. Således kan till exempel en byggnadsarbetare vars arbetsuppgifter omfattar anskaffning av byggnadsmaterial i anslutning till sina uppgifter besöka en affärsrörelse för att skaffa materialet.
Enligt den föreslagna 5 punkten ska det vara möjligt att röra sig på grund av deltagande i småbarnspedagogisk verksamhet enligt lagen om småbarnspedagogik (540/2018), i undervisning och verksamhet enligt lagen om grundläggande utbildning (628/1998) eller deltagande i gymnasieutbildning, yrkesutbildning eller utbildning på högre nivå och i inträdes-, urvals- och lämplighetsprov för dessa utbildningar eller i studentexamensprov. Huruvida nödvändig-hetskriteriet uppfylls beror till exempel på om det med stöd av någon annan lag har bestämts att utbildningen ska genomföras till exempel som distansundervisning. Om undervisningen ordnas som närundervisning, uppfylls nödvändighetskriteriet i fråga om detta. Utgångspunkten är att elevers deltagande i undervisning som omfattas av läroplikten alltid är nödvändigt. Om undervisningen och tjänsterna för eleven i enlighet med 20 a § i lagen om grundläggande utbildning ordnas som distansundervisning, ska det inte anses nödvändigt att eleven rör sig för att delta i undervisningen. Om undervisningen och verksamheten enligt lagen om grund-läggande utbildning inte ordnas som distansundervisning, ska den som deltar i undervisning och verksamhet enligt lagen om grundläggande utbildning ha rätt att röra sig till undervisningen och tjänsterna enligt lagen. Den grundläggande utbildningen för läropliktiga enligt lagen om grundläggande utbildning ges i form av närundervisning (RP 86/1997 rd, s. 54). Därför överlämnade statsrådet regeringspropositioner om (RP 86/2020 rd och RP 218/2020 rd) om temporär ändring av lagen om grundläggande utbildning, vilket gör det möjligt att övergå till distansundervisning under exceptionella undervisningsarrangemang i den rådande situationen med en smittsam sjukdom (se avsnitt 2.2 Åtgärder för att förhindra smittspridning, Bestämmelser som gäller undervisnings- och kulturverksamhet).
Undervisning enligt lagen om grundläggande utbildning omfattar all verksamhet enligt lagen om grundläggande utbildning, såsom förskoleundervisning, grundläggande utbildning som hör till läroplikten enligt 26 § i lagen om grundläggande utbildning, grundläggande utbildning för personer som passerat läropliktsåldern enligt 46 § i den lagen och förberedande undervisning före den grundläggande utbildningen enligt 5 § i den lagen. Med verksamhet enligt la-gen om grundläggande utbildning avses all annan verksamhet som har nära anknytning till ordnande av undervisning, till exempel tiden mellan lektionerna (rasterna), måltiderna, för-flyttningarna, skolskjutsarna, morgon- och eftermiddagsverksamheten enligt 8 a kap. i lagen om grundläggande utbildning och klubbverksamheten enligt 47 § samt tjänster som har beviljats med stöd av lagen. Eleverna ska dock ha rätt att få de studiesociala förmåner som ges med stöd av lagen, till exempel måltider enligt 31 § och tjänster enligt lagen om elev- och studerandevård.
Småbarnspedagogiken är en viktig möjliggörare av föräldrarnas och andra vårdnadshavares arbete, det vill säga av samhällets funktioner. I lagen om småbarnspedagogik föreskrivs det om barns rätt till småbarnspedagogik. Därför är det nödvändigt att göra det möjligt för barn att delta i småbarnspedagogisk verksamhet. Enligt 6 § i lagen om småbarnspedagogik (540/2018) kan ett barn delta i småbarnspedagogisk verksamhet också på en annan kommuns område än den där barnet har sin hemkommun. Ett barn kan också ha två platser inom småbarnspedagogisk verksamhet i två kommuner. Rätten att röra sig oberoende av kommungränserna har beaktats i regleringen.
Med yrkesutbildning avses utbildningar och examina enligt lagen om yrkesutbildning. Om undervisningen inom yrkesutbildningen eller gymnasieutbildningen ordnas som distansundervisning, kan det i princip inte anses vara nödvändigt för den studerande att röra sig för att delta i utbildningen. Även om undervisningen i övrigt ordnas som distansundervisning, kan till exempel studerande som behöver särskilt stöd ha ett behov av närundervisning, varvid det kan anses vara nödvändigt att röra sig för att delta i utbildningen på det sätt som avses i bestämmelsen. Detsamma gäller exempelvis sådana yrkesstudier där studierna inte kan genom-föras på distans, eftersom undervisningen till exempel förutsätter att de arbetslokaler och ar-betsredskap som finns vid läroanstalten används kan det anses att det är nödvändigt att röra sig och vistas för att delta i undervisningen. Om yrkesutbildning ordnas på arbetsplatser (läroavtal eller utbildningsavtal), kan även detta betraktas som sådana studier som gör det nödvändigt att röra sig. Bestämmelsen gör det också möjligt att delta i studentexamensskrivningar samt i sådana inträdes- och lämplighetsprov för yrkesutbildningar och gymnasieutbildning som kräver närvaro.
När det gäller högskolorna finns det en gällande rekommendation enligt vilken högskoleun-dervisningen i de områden som befinner sig i samhällsspridningsfasen ordnas helt och hållet som distansundervisning. Rekommendationen gäller inte nödvändig närundervisning och högskolorna beslutar själva i vilken omfattning det är nödvändigt att ordna närundervisning eller annan verksamhet i deras lokaler. Om undervisningen ordnas som närundervisning, upp-fylls nödvändighetskriteriet i fråga om detta. Också den praktik som ingår i examen kan be-traktas som sådana studier som gör det nödvändigt att röra sig. Likaså anses deltagande i högskolornas urvalsprov vara en nödvändig orsak.
Utbildning inom det fria bildningsarbetet och grundläggande konstundervisning baserar sig på frivillighet och undervisningen inom dessa genomförs i princip redan nu som distansundervisning, och därför är det inte nödvändigt att utvidga de undantag som gäller rörligheten till att omfatta dem.
Folkhögskolornas internat tolkas som tillfälliga bostäder. Studerande som inte har någon an-nan bostad kan fortsätta att bo på internatet också under lagens giltighetstid. Undervisningen för studerande med svåra funktionsnedsättningar kan fortsätta som närundervisning under la-gens giltighetstid, och då kan de studerande fortsätta att bo på läroanstaltens internat. Detta har ansetts vara det tryggaste alternativet för denna målgrupp.
Enligt den föreslagna 6 punkten är det möjligt att röra sig, om det är nödvändigt, för skötsel av ett samhälleligt förtroendeuppdrag eller deltagande i sammanträden för ett organ i en privat sammanslutning eller stiftelse eller skötsel av uppgifter som ledamot i organet eller före-trädande av sammanslutningen eller stiftelsen i situationer där ett uppskov i deltagandet, skötseln av uppgifterna eller företrädandet kan orsaka skada för sammanslutningen eller stiftelsen, dess aktieägare eller ledamöter eller någon annan. Nödvändigheten ska bedömas till exempel i förhållande till om ett möte kan ordnas exempelvis med hjälp av en distansförbindelse och om personen har möjlighet att delta i mötet med hjälp av en distansförbindelse. I synnerhet när det gäller privaträttsliga åtgärder ska också möjligheten att skjuta fram åtgärden till tiden efter begränsningsåtgärderna övervägas samt huruvida uppskovet orsakar skada.
Enligt den föreslagna 7 punkten är det också möjligt att röra sig för fullgörande av bevärings-tjänst eller någon annan lagstadgad skyldighet när det är nödvändigt.
Enligt den föreslagna 8 punkten är det tillåtet att röra sig på grund av en närståendes behov av omsorg, risk för en närståendes död, en närståendes död eller deltagande i en närståendes begravning, tillgodoseende av ett barns behov av hjälp och stöd eller barnets umgängesrätt, tillgodoseende av behovet av hjälp och stöd för en person med funktionsnedsättning eller av något annat vägande skäl som är jämförbart med dessa.
Exempelvis att en nära släkting insjuknar och att ge honom eller henne omsorg kan vara så-dan verksamhet som avses i den föreslagna bestämmelsen om som utgör en nödvändighet att röra sig. Även när en mor- eller farförälder sköter sitt barnbarn är det fråga om sådan omsorg som avses i bestämmelsen. Det behöver dock inte enbart vara fråga om en nära släkting. En närstående person enligt den föreslagna bestämmelsen behöver inte stå i släktskapsförhållande till den vårdbehövande personen. Den som ger omsorg utför inte heller alltid en arbets-uppgift, varvid han eller hon enligt den föreslagna 4 punkten kan vårda en person på den grunden. En närstående person som ger omsorg kan vara till exempel en vän, granne eller någon annan person med vilken den vårdbehövande har ett nära förhållande. Enligt den före-slagna regleringen är det också möjligt att ordna begravningar och delta i sådana, bland annat med iakttagande av de villkor som det föreskrivs om i lagen om smittsamma sjukdomar. Som en grund som hänför sig till dödsfall och begravningar ska det också vara tillåtet att röra sig för att till exempel delta i en sådan sammankomst enligt islam som ordnas på begravningsdagen och där den avlidna tvättas.
Med tanke på barnets bästa har det i bestämmelsen så öppet som möjligt skrivits att när ett barn behöver hjälp och stöd kan man svara på detta behov. På samma sätt har barnets umgängesrätt inte begränsats till en formellt fastställd umgängesrätt, utan det är möjligt att träffa barnet även om den umgängesrätt som ska fastställas ännu inte har fastställts. För att umgängesrätten ska tillgodoses är det klart att personen har rätt att röra sig inom, från och till ett område som omfattas av begränsningar. När barnets föräldrar inte bor på samma ställe är det enligt denna bestämmelse tillåtet att föra barnet till den andra föräldern. Likaså kan det finnas situationer när det är nödvändigt att till exempel föra barnet till daghemmet.
Likaså är det ytterst viktigt att en person med funktionsnedsättning eller en person med be-gränsad funktionsförmåga, till exempel en person som har svårt att röra sig på grund av hög ålder, kan vistas utomhus och får hjälp och stöd. Att hjälpa och stöda i hemmet och utanför hemmet kan utgöra en nödvändigt skäl för den som är assistent att röra sig, trots att assisten-ten inte till exempel står i anställningsförhållande. Dessutom kan de personer i ett etablerat parförhållande som inte bor i samma hushåll träffa varandra oberoende av begränsningarna i rörelsefriheten.
I bestämmelsen har man strävat efter att göra upp en förteckning över de undantag som gäller vissa persongrupper och vissa personliga situationer där en person trots begränsningarna i rö-relsefriheten av nödvändiga behov kan röra sig inom det område som omfattas av begränsningarna, men naturligtvis är det inte fråga om, och det kan inte heller vara fråga om en full-ständigt täckande förteckning. Av denna anledning har bestämmelsen kompletterats så att också något annat vägande skäl som är jämförbart med ovannämnda skäl kan komma i fråga.
Enligt den föreslagna 9 punkten är det tillåtet att röra sig, om det är nödvändigt, när det är fråga om ett individuellt möte i själavårdssyfte med en företrädare för ett religiöst samfund. Med individuellt avses i princip ett möte på tu man hand med till exempel en präst, diakon, familjerådgivare, imam, rabbin eller någon annan företrädare för ett religiöst samfund. Det kan vara fråga om till exempel en själavårdsdiskussion, nattvard, dop eller någon annan mot-svarande förrättning eller andakt eller någon annan motsvarande sammankomst som kan ordnas antingen i det religiösa samfundets lokaler eller i någon annan lokal där det är möjligt att undvika nära kontakter. Det är alltid personen själv som bedömer om det är nödvändigt att röra sig. Med ett religiöst samfund avses både de religionssamfund som avses i 2 § i religionsfrihetslagen (453/2003) och de grupper som ser sig själva som religiösa och som inte är sådana religionssamfund som avses i den nämnda paragrafen, men som dock åtnjuter skydd för samvetsfriheten enligt 11 § i grundlagen.
Enligt den föreslagna 10 punkten är det tillåtet att i nödvändiga situationer röra sig för under-håll av en byggnad, en fastighet eller ett fordon som ägs eller innehas av en person eller på grund av en flytt från en bostad till en annan. I bestämmelsen beaktas den omständighet som innebär att underhållet av byggnaden eller fastigheten inte alltid nödvändigtvis kan genomfö-ras som avlönat arbete.
Även nödvändig rörlighet på grund av en flytt från en bostad till en annan ska tillåtas, om personen håller på att flytta inom orten eller till en annan ort. Det kan vara aktuellt att flytta till följd av bostads- eller fastighetsaffärer. Flyttarna är i allmänhet till sin natur sådana att man redan på förhand kommit överens om dem på lång sikt. Det är inte förenligt med proportionalitetsprincipen att begränsa eller förhindra att någon flyttar. Det kan till exempel på grund av arbete eller studieplats vara obligatoriskt att flytta. Det kan också vara nödvändigt att flytta på grund av att ett hyresförhållande upphör eller på grund av vägande personliga skäl.
Enligt den föreslagna 11 punkten är det tillåtet att röra sig för att sköta djur som personen an-svarar för. Det är till exempel fråga om att större djur inte nödvändigtvis sköts av avlönade anställda eller att djuren i fråga finns i samband med personens bostad, och även dessa djur behöver omsorg. Skötseln av djur hänför sig till ansvaret för naturen, dess mångfald och miljön enligt 20 § i grundlagen och den aktuella bestämmelsen om de grundläggande fri- och rättigheterna omfattar också djuren. Lagstiftningen förutsätter att de som är ansvariga det djur som sköts om ser till att djuren skyddas och främjar djurens välbefinnande. Enligt 5 § i djur-skyddslagen (247/1996) får djur som tagits om hand inte lämnas utan skötsel och djurens välbefinnande och miljö ska kontrolleras tillräckligt ofta. Genom strafflagen skyddas djurens välbefinnande och enligt 17 kap. 14 § i strafflagen är bristfällig skötsel eller bristfällig utfordring av djur genom uppsåt eller grov oaktsamhet straffbart som djurskyddsbrott. Undan-taget i punkten gör det således möjligt att trygga djurens välbefinnande.
Enligt den föreslagna 12 punkten är det tillåtet att röra sig för att förflytta sig till en fritidsbostad som personen eller en annan person som hör till samma hushåll äger eller permanent förfogar över eller använder, om det är nödvändigt. Undantaget har avgränsats oberoende av den nyttjanderättens förmögenhetsrättsliga form till situationer där fritidsbostaden på ett varaktigt sätt används av någon som hör till personens hushåll och då risken för att viruset sprids utanför det egna hushållet är mer begränsad.
Det är tillåtet att röra sig för att förflytta sig till en fritidsbostad endast när det är nödvändigt eller om det endast är fråga om genomresa. Med att permanent förfoga över avses till exempel att fritidsbostaden är hyrd genom långvariga hyresavtal eller att den förvaltas av en annan familjemedlem till den egentliga ägaren. Utöver ägaren kan också de som hör till samma hushåll förflytta sig till fritidsbostaden.
Enligt den föreslagna 13 punkten är det tillåtet att röra sig om det är nödvändigt för skötseln av uppgifter inom räddningsväsendet som avses i räddningslagen och i andra lagar. I räddningslagen (379/2011) föreskrivs det om skötseln av räddningsverkets uppgifter. Enligt 25 § i den lagen ska det lokala räddningsväsendet ha ett räddningsverk för skötseln av uppgifterna inom räddningsväsendet och det lokala räddningsväsendet kan i räddningsverksamhet anlita en avtalsbrandkår (frivillig brandkårer, anstaltsbrandkårer, industribrandkårer, militärbrandkårer) eller någon annan sammanslutning som är verksam i räddningsbranschen enligt överenskommelse med dem. Regleringen gäller således också avtalsbrandkårer och andra samman-slutningar som används inom räddningsverksamheten. Utöver de uppgifter som hör till räddningsverksamheten gäller undantaget också andra uppgifter som föreskrivits för räddningsväsendet, såsom skötseln av tillsynsuppgifter. Även övningar som behövs för att upprätthålla av beredskapen omfattas av undantaget i fråga om räddningsverken och avtalsbrandkårerna. Om räddningsväsendets uppgifter föreskrivs det dessutom bland annat i lagen om säkerhet vid hantering av farliga kemikalier och explosiva varor (390/2005).
I 3 mom. i den föreslagna paragrafen konstateras att det är tillåtet för barn som är födda 2008 eller senare att vistas och leka utomhus tillsammans med andra barn. Detta innebär att kravet på nödvändighet inte tillämpas på sådan utevistelse och lek. Barns utevistelser kan således ske ensamt eller tillsammans med andra. Syftet med utevistelsen har inte heller begränsats. Barnen kan således vistas utomhus till exempel i anslutning till hobbyverksamhet. Barnen kan leka och vårdnadshavaren, ett äldre syskon eller någon annan person kan också i enlighet med 8 punkten i den föreslagna bestämmelsen övervaka leken. Föräldern ska i sådana situationer för utevistelse, till exempel när det finns andra föräldrar med sina barn inom samma område, sträva efter att nära kontakter med andra personer inte uppstår. Vidare är det är tillåtet för alla att vistas utomhus med personer som hör till samma hushåll eller med högst två andra personer i rekreations- eller motionssyfte och att rasta husdjur, om detta kan ske så att tillräckliga avstånd hålls till andra personer. I bestämmelsen avgränsas inte närmare vem som kan vistas utomhus med vem, men högst tre personer åt gången får vistas utomhus tillsammans. Genom begränsningarna strävar man efter att undvika nära kontakter och att således minska mängden smitta och exponeringen för smitta. Av denna anledning är det viktigt att utevistelsen kan genomföras utan nära kontakter och att utevistelsen i övrigt sker ansvarsfullt.
I bestämmelsen konstateras det också att det är möjligt att vistas utomhus endast inom ett område där ett förbud som avses i 2 § 1 mom. är i kraft. Detta innebär att om en begränsning införs på vissa kommuners område i landskapet Nyland, är det möjligt att vistas utomhus inom alla de områden som omfattas av begränsningen. Syftet är dock inte att man ska resa separat för att vistas utomhus, om det inte kan ske på ett hälsosäkert sätt.
Enligt det föreslagna 4 mom. är det tillåtet att röra sig för att resa in i landet och för att lämna landet. Enligt 9 § i grundlagen har finska medborgare samt utlänningar som lagligen vistas i landet rätt att röra sig fritt inom landet och att där välja bostadsort. Enligt 9 § 2 mom. i grund-lagen har var och en rätt att lämna landet. Det är nödvändigt och behövligt med tanke på tyd-ligheten att foga momentet till paragrafen.
4 §.Uppföljning av förutsättningarna för begränsningarna och upphävande av förordning-arna. Statsrådet ska enligt förslaget noggrant följa huruvida de i 2 § avsedda förutsättningarna för begränsningarna fortfarande föreligger. Om förutsättningarna inte längre uppfylls, ska statsrådet utan dröjsmål vidta åtgärder för upphävande av de bestämmelser som utfärdats med stöd av denna lag.
Enligt det föreslagna 2 mom. gäller att om de begränsningar som avses i 2 § inte längre är nödvändiga inom något område, ska statsrådet utan dröjsmål vidta åtgärder för att ändra en förordning som har utfärdats med stöd av denna lag så att begränsningarna inte längre gäller området i fråga.
5 §.Övervakning. Enligt det föreslagna 1 mom. ska polisen övervaka att de föreslagna bestämmelserna efterlevs. Polisens ansvar i fråga om de föreslagna begränsningarna i rörelse-friheten handlar till stor del om att övervaka att begränsningarna iakttas och rätten att ingripa i eventuella överträdelser. Polisens övervakningsuppgift omfattar också den skyldighet att använda mun- eller andningsskydd som anges i 2 § 4 mom.
Enligt det föreslagna 2 mom. ska en person när han eller hon rör sig inom ett område där be-gränsningar i rörelsefriheten och vistelsebegränsningar gäller ha med sig en redogörelse för vart och i vilket syfte han eller hon rör sig samt för den i 3 § avsedda grund för undantag som han eller hon har. Polisen har enligt förslaget rätt att få den i momentet avsedda redogörelsen av personen. Den information som polisen begär får ges antingen muntligen eller skriftligen. Redogörelsen kan också finnas elektroniskt tillgänglig till exempel med hjälp av en mobiltelefon. Redogörelsen ska lämnas till polisen på begäran. Om personen helt vägrar lämna en redogörelse, kan ärendet bedömas som tredska mot polis enligt 16 kap. 4 § i strafflagen.
Av en person som återvänder till sin bostad från utlandet kan polisen kontrollera personens hemadress och om han eller hon inte har en permanent bostad i Finland, till exempel hotell-bokningen eller någon annan redogörelse för ett inkvarteringsstället. En person som reser ut-omlands ska visa att han eller hon har för avsikt att lämna landet genom att till exempel visa upp en biljett.
På grund av syftena med begränsningen i rörelsefriheten och den grundläggande karaktären hos det rättsobjekt som ska skyddas kan det inte anses tillräckligt att personen visar att han eller hon arbetar till exempel inom Helsingfors stads område eller studerar. Kravet på närvaro på grund av en arbetsuppgift ska visas antingen med stöd av en skriftlig anmälan av arbetsgivaren eller med stöd av någon annan tillräckligt specificerad redogörelse. På motsvarande sätt ska kravet på närvaro i samband med studier visas genom att behovet att delta i närundervisning specificeras. Behovet att resa för att fullgöra en lagstadgad skyldighet ska även det visas antingen med hjälp av en skriftlig redogörelse för saken eller på något annat tillräckligt specificerat sätt. Att resa i syfte att idka näring förutsätter i princip åtminstone en redogörelse för att personen är näringsidkare.
En lagstadgad uppgift för polisen ger inte som sådan polisen någon behörighet, och polisen kan inte enbart med stöd av en uppgift som föreskrivits för den ingripa i människors rättig-heter som skyddas genom lag. En myndighets ingripande i en enskild persons rörelsefrihet förutsätter alltid en separat befogenhet som grundar sig på lag.
Vid övervakningen av begränsningarna i rörelsefriheten ska polisen i enlighet med normali-tetsprincipen använda sådana i polislagen och i annan lagstiftning angivna befogenheter som används under normala förhållanden och som behövs för att utföra uppgiften. Den övervak-ningsuppgift som föreskrivs för polisen i 5 § lagförslaget kan betraktas som en sådan uppgift enligt 1 kap. 1 § 2 mom. i polislagen som föreskrivs för polisen i någon annan lag. Enligt normalitetsprincipen ändras inte befogenheternas sakinnehåll under undantagsförhållanden till något annat, utan i tillämpningen av befogenheterna iakttas den noggranna avgränsning och exakthet som förutsätts i 2 § 3 mom. i grundlagen.
Polisen ska övervaka att begränsningarna i rörelsefriheten iakttas på det sätt som undantags-förhållandena kräver. Enligt 1 kap. 6 § i polislagen ska polisen i sin verksamhet vara saklig, opartisk och främja likabehandling och försonlighet. Grundlagsutskottet fäste i sitt betänkande GrUB 8/2020 rd om ibruktagningsförordningen av 118 § i beredskapslagen särskild uppmärksamhet vid bestämmelserna i 1 kap. 2–5 § i polislagen om respekt för de grundläg-gande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna, proportionalitetsprincipen, principen om minsta olägenhet och ändamålsbundenheten vid utövandet av befogenheten. Utskottet ansåg att den utgångspunkt i polislagen enligt vilken polisen i första hand ska övervaka att begränsningarna iakttas genom råd, uppmaningar och befallningar, är motiverad. Även de begränsningar i rörelsefriheten och vistelsebegränsningar som nu föreslås ska övervakas av polisen genom råd, uppmaningar och befallningar.
Det är möjligt att det vid övervakningen av att begränsningarna i rörelsefriheten iakttas är nödvändigt att utöva sådana befogenheter som anges i 2 kap i polislagen. Enligt 2 kap 1 § i polislagen har en polisman för utförande av ett visst uppdrag rätt att av var och en få veta dennes namn och personbeteckning eller, om sådan saknas, födelsedatum och medborgar-skap samt var personen i fråga är anträffbar.
Att utreda var en person som rör sig inom tillämpningsområdet för begränsningarna i rörelse-friheten och vistelsebegränsningarna bor kan vara ett sådant visst uppdrag som avses i 2 kap. 1 § i polislagen, genom vilket man säkerställer hemadressen enligt personens redogörelse och den rörlighet som anses nödvändig och som avses i 3 § 2 mom. enligt en lagenlig grund. Den kommun där personen bor framgår inte direkt av passet, identitetskortet eller körkortet. Polisen kan vid behov kontrollera uppgifterna om personens boningsort i befolkningsdatasystemet (BDS). Det har föreskrivits dubbelt om rätten för polisen att få information. Genom 29 § i lagen om befolkningsdatasystemet och de certifikattjänster som tillhandahålls av Myndigheten för digitalisering och befolkningsdata (661/2009) möjliggörs utlämnande av uppgifter för skötsel av myndighetsuppgifter och dessutom har det i 16 § i lagen om behandling av personuppgifter i polisens verksamhet (616/2019) föreskrivits om en uttrycklig rätt för polisen att få uppgifter ur BDS.
I 2 kap. 11 § i polislagen föreskrivs det om stoppande och flyttning av fordon. Enligt paragra-fen har en polisman rätt att befalla att ett fordon ska stoppas, flytta ett fordon eller befalla att det ska flyttas, om det är motiverat för att fullgöra polisens uppgifter. Att övervaka de före-slagna begränsningarna i rörelsefriheten är en uppgift som föreskrivits särskilt för polisen. Vid utförandet av denna uppgift kan det också finnas behov av att stoppa fordon.
Eftersom användningen av befogenhetsbestämmelserna i 2 kap. i polislagen i många fall är kopplad till att det finns vissa slags störningar eller fara för allmän ordning och säkerhet, fö-reslås det att det i 3 mom. uttryckligen föreskrivs om polisens befogenheter att ingripa i så-dan verksamhet där man klart bryter mot de föreslagna begränsningarna i rörelsefriheten och vistelsebegränsningarna. En polisman har enligt momentet rätt att befalla en folksamling att skingra sig eller flytta på sig, om den begränsning i rörelsefriheten som anges i 2 § 1 mom. inte iakttas och polisens råd och uppmaningar inte har lett till att begränsningarna iakttas. Att flytta en folksamling är ett lindrigare alternativ än att skingra den, och det kommer i fråga om den verksamhet som strider mot begränsningarna i rörelsefriheten kan avlägsnas eller i tillräcklig mån begränsas om folksamlingen enligt påbudet flyttar sig till en annan plats. Att flytta folksamlingen kan komma i fråga när den kan flyttas till en plats där uppkomsten av nära kontakter bättre går att förhindra och säkerhetsavstånd bättre kan hållas. I samband med befallningen att flytta på sig bör polismannen anvisa ett område eller en plats dit folksamlingen kan flytta sig. Om det är fråga om en underlåtelse att iaktta ett beslut om en offentlig tillställning eller allmän sammankomst som fattats av det kommunala organ som ansvarar för smittsamma sjukdomar eller av regionförvaltningsverket med stöd av 58 §, tillämpas 59 c § i lagen om smittsamma sjukdomar.
Befallningen att förflytta eller skingra sig bör ges tillräckligt hörbart och med tydlig innebörd. Om situationen medger, bör befallningen upprepas. Om folksamlingen inte iakttar polisman-nens befallning att skingra sig eller flytta på sig, har en polisman rätt att i sista hand med maktmedel skingra folksamlingen samt gripa personer som tredskas. Om någon underlåter att iaktta ett befallning eller förbud som en polisman meddelar inom ramen för sin befogenhet för att utföra en uppgift, kan det vara fråga om tredska mot polis enligt 16 kap. 4 § i strafflagen. I fråga om tredska kan situationen lätt utvecklas så att verksamheten strider mot allmän ordning och säkerhet, och då tillämpas befogenheterna enligt 2 kap. i polislagen för att kontrollera folksamlingen.
Polisen ska om möjligt avgränsa sina åtgärder till att gälla endast dem som genom sitt upp-trädande orsakar behovet att skingra folksamlingen eller be den flytta på sig.
En polisman har rätt att från ett utrymme som omfattas av hemfrid enligt 24 kap. 11 § i straff-lagen (39/1889) eller av offentlig frid enligt 3 § avlägsna en person som lovligen uppehåller sig där, om personen stör andras hemfrid eller den offentliga friden eller på något annat sätt orsakar betydande störning och det finns grundad anledning att befara att störningen upprepas. Polisen kan i fråga om de personer som påträffas i samband med uppgiften också övervaka iakttagandet av de begränsningar i rörelsefriheten och vistelsebegränsningar som före-skrivs i 2 § 1 mom. Polislagens 2 kap. 5 § utgör som sådan inte behörighetsgrund för polisen att gå in i ett utrymme som omfattas av hemfriden för att till exempel genomföra övervakning på basis av en angivelse som gäller en misstanke om överträdelse av begränsningarna i rörelsefriheten och vistelsebegränsningarna.
6 §.Brott mot begränsning i rörelsefriheten. I den föreslagna paragrafen föreskrivs det om det straff som följer om någon uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot en begränsning i rörelsefriheten som föreskrivs i 2 §. Den som bryter mot en begränsning i rörelsefriheten ska för brott mot begränsning i rörelsefriheten dömas till böter. Straffet motsvarar straffbestämmelsen i 133 § i beredskapslagen, där det föreskrivs om beredskapslagsförseelse.
7 §.Förseelse som avser skyldighet att använda munskydd eller andningsskydd. I den föreslagna paragrafen föreslås det en möjlighet att förelägga den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot den obligatoriska användningen av mun- eller andningsskydd enligt 2 § att betala en ordningsbot på 40 euro.
På den ordningsbotsförseelse som det föreskrivs om i denna lag tillämpas vad som föreskrivs om ordningsbotsförseelser. Enligt lagen om föreläggande av böter och ordningsbot (754/2010) kan en polisman utfärda ett bötesyrkande för den som misstänkts för brott mot en begränsning i rörelsefriheten eller ett ordningsbotsföreläggande för den som misstänks för en förseelse som avser skyldigheten att använda munskydd eller andningsskydd. Ett bötesyrkande som utfärdats för brott mot en begränsning i rörelsefriheten tillställs efter delgivningen utan dröjsmål åklagaren för meddelande av strafföreläggande. Användningen av bötesförfarande förutsätter dessutom den misstänktes samtycke. I övriga fall behandlas överträdelserna enligt 6 och 7 § i tingsrätten.
8 §.Avgränsning av tillämpningsområdet. I den föreslagna paragrafen föreskrivs det att lagen inte ska tillämpas i landskapet Åland. I självstyrelselagen för Åland (1144/1991) föreskrivs det om behörighetsfördelningen mellan landskapet Åland och riket. Enligt 27 § 1 och 2 punk-ten i självstyrelselagen för Åland har riket lagstiftningsbehörighet i fråga om avvikelse från grundlag samt rätt att vistas i landet, att välja boningsort och att färdas från en ort till en annan samt utövande av förenings- och församlingsfriheten. Därtill har riket enligt 27 § 34 och 42 punkten i självstyrelselagen lagstiftningsbehörighet i fråga om beredskap inför undantags-förhållanden, undantagsförhållanden och ordningsmaktens verksamhet för tryggande av sta-tens säkerhet. Enligt 27 § 29 punkten i självstyrelselagen har riket också lagstiftningsbehörighet bland annat i fråga om smittsamma sjukdomar hos människor. Med stöd av 18 § 12 och 13 punkten i självstyrelselagen hör ordnandet av hälso- och sjukvård samt socialvård på Åland till landskapet Ålands lagstiftningsbehörighet.
Enligt 30 § i självstyrelselagen ska de uppgifter som hör till rikets lagstiftningsbehörighet skötas av riksmyndigheterna och enligt 23 § i lagen av landskapsmyndigheterna, om ärendet hör till landskapets lagstiftningsbehörighet.
Enligt 30 § 9 punkten i självstyrelselagen ska de uppgifter som enligt lagstiftningen om be-kämpande av smittsamma sjukdomar hos människor och husdjur ankommer på en riksmyn-dighet eller på kommunerna, i landskapet skötas av landskapsregeringen eller av någon annan myndighet som anges i landskapslag. Dessutom ska republikens presidents förordning om vissa förvaltningsuppgifter inom hälso- och sjukvården i landskapet Åland (1179/2009) beaktas.
Enligt 18 § 6 punkten i självstyrelselagen har landskapet Åland lagstiftningsbehörighet i fråga om allmän ordning och säkerhet med de undantag som nämns i 27 § 27, 34 och 35 punkten.
Lagen ska inte tillämpas i landskapet Åland. Det föreslås att det tas in en uttrycklig bestäm-melse om detta i lagen. Det är inte nödvändigt att införa begränsningarna i rörelsefriheten och vistelsebegränsningarna i landskapet Åland i den nuvarande situationen när det gäller covid-19-epidemin. I fråga om incidensen hör landskapet inte till de värsta epidemiområdena i lan-det. Detta beror bland annat på landskapets låga befolkningstäthet (19,2 i slutet av 2019) och landskapets geografiska särdrag. Största delen av landskapets befolkning bor i kommuner som klassificeras som landsbygd eller skärgård. Även om det tidvis förekommer omfattande smittkluster i landskapet, är högst 25 procent av de nya smittorna oklara. Det har knappt funnits några allvarliga sjukdomsfall och det förekommer inga dödsfall alls. Av orsaker som be-ror på Ålands självstyrelse och särskilda omständigheter strider en sådan lösning inte mot jämlikhetsprincipen i 6 § i grundlagen.
10
Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning
Statsrådet har den 1 mars 2021 i samverkan med republikens president konstaterat att sådana undantagsförhållanden som avses i 3 § 5 punkten i beredskapslagen (1552/2011) råder i landet. Riksdagen har för sin del, med grundlagsutskottets medverkan, i samband med behandlingen och godkännandet av regeringens proposition RP 22/2021 rd konstaterat att undantagsförhållanden råder i landet (GrUU 6/2021 rd).
Statsrådets helhetsbedömning är att under det rådande läget är det fråga om en i 3 § 5 punkten i beredskapslagen avsedd pandemi som till sina verkningar kan jämföras med en synnerligen allvarlig storolycka. Efter konstaterande av undantagsförhållanden har statsrådet för avsikt att, under i lag angivna undantagsförhållanden som allvarligt hotar nationen, med stöd av 23 § i grundlagen lämna en regeringsproposition till riksdagen med förslag till lag om temporär begränsning av rörelsefriheten och nära kontakter. I lagförslaget ingår en egen definition av undantagsförhållanden: en pandemi som till sina verkningar kan jämföras med en synnerligen allvarlig storolycka
Statsrådet fattade beslutet efter att ha bedömt läget på de grunder som anges nedan.
Den föreslagna regleringen innebär ett ingrepp i flera av de rättigheter som tryggas i grundlagen, i internationella fördrag och i EU-rätten. Den föreslagna regleringen är direkt eller indirekt av betydelse dels med tanke på rörelsefriheten, näringsfriheten, den personliga friheten, religionsfriheten och skyddet för privatlivet och familjelivet, dels med tanke på rätten till liv och tryggandet av befolkningens hälsa. Propositionen ingriper således djupt i individens självbestämmanderätt som ligger till grund för dessa grundläggande fri- och rättigheter. Genom regleringen tryggas rätten till liv och hälsa, vilket innebär att det är fråga om en tillfällig omfattande och djupgående begränsning av helheten av andra människors grundläggande fri- och rättigheter genom lag på ett exakt och noggrant avgränsat sätt för att skydda fundamentala grundläggande fri- och rättigheter.
Begränsning av rörelsefriheten
Enligt det föreslagna 2 § 1 mom. är det förbjudet för personer att röra sig och vistas någon annanstans än i bostaden i sin hemkommun eller i någon annan därmed jämförbar bostad inom de områden där förbudet är nödvändigt för att förhindra spridningen av den allmänfarliga smittsamma sjukdomen covid-19. Enligt förslaget gäller förbudet rätten att avlägsna sig från det slutna eller avgränsade gårdsområdet för bostadens fastighet.
Den föreslagna regleringen innebär ett ingrepp i den rörelsefrihet som tryggas i 9 § i grundlagen. Enligt 9 § 1 mom. i grundlagen har finska medborgare samt utlänningar som lagligen vistas i landet rätt att röra sig fritt inom landet och att där välja bostadsort. Rätten att röra sig fritt från plats till plats är ett viktigt element i individens självbestämmanderätt. Enligt grundlagsutskottet täcker 9 § 1 mom. i grundlagen in rätten att inom landet röra sig mellan olika orter och inom en enskild ort. (GrUB 8/2020 rd).
Enligt artikel 2 i det fjärde tilläggsprotokollet till Europakonventionen har var och en dessutom rätt att fritt röra sig inom statens territorium och att fritt välja sin bosättningsort. Dessa rättigheter får inte underkastas andra inskränkningar än sådana som är angivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga av hänsyn till statens säkerhet eller den allmänna säkerheten, för att upprätthålla den allmänna ordningen, för att förhindra brott, för att skydda hälsa eller moral eller för att skydda annans fri- och rättigheter. Även i konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter finns en bestämmelse om rörelsefrihet. Enligt artikel 45.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna har varje unionsmedborgare rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier.
Därtill tryggar 9 § 2 mom. i grundlagen rätten att lämna landet för var och en. Till bestämmelsen som tryggar rätten att lämna landet ansluter sig en kvalificerad begränsningsklausul enligt vilken det genom lag kan föreskrivas om nödvändiga begränsningar i denna rätt för att säkerställa rättegång eller verkställighet av straff eller för att säkerställa att skyldigheten att försvara landet fullgörs. Förteckningen över begränsningsgrunder, som dock gäller begränsning av nämnda rätt endast under normala förhållanden, i momentet är uttömmande såtillvida att det inte är möjligt att på någon annan grund genom lag begränsa rätten att lämna landet. (RP 309/1993 rd, s. 55, GrUU 27/2005 rd). Den föreslagna regleringen påverkar inte någons rätt att lämna landet.
De föreslagna begränsningarna av rörelsefriheten och vistelsebegränsningarna är betydande i fråga om betydelse och verkan. Enligt förslaget gäller det en betydande del av befolkningen när den riktar sig till de befolkningstätaste områdena och begränsar rörlighet och vistelse till bara det som är nödvändigt. För regleringen kan dock presenteras vägande motiveringar som hänför sig till skyddet av befolkningens hälsa och bevarandet av hälso- och sjukvårdens bärkraft och som framgår av detta avsnitt och annanstans i denna proposition (avsnitten 2.1 och 2.3).
Vid bedömningen av begränsningen av rörelsefriheten och regleringens proportionalitet ska det beaktas att 3 § i lagförslaget gör det möjligt att på nödvändiga grunder avvika från det förbud mot att avlägsna sig som föreskrivs i 2 §. Därtill är det tillåtet att vistas utomhus med högst två andra personer, förutsatt att det kan ske på ett tillräckligt avstånd till andra personer. Lagen är i kraft endast en relativt kort tid, och dessutom kan förbudet som sätts i kraft genom förordning gälla endast så länge som det är nödvändigt och endast på de områden där begränsningarna är nödvändiga. Utifrån dessa utgångspunkter kan regleringen anses vara proportionerlig.
Genom den föreslagna regleringen ingriper man också på basis av bostadsorten i den jämlikhet som tryggas i 6 § i grundlagen, eftersom begränsningarna riktas endast till vissa kommuners område. Lagförslaget innehåller bestämmelser om de grunder för fastställande av de regionala begränsningarna för vilka kan presenteras de motiveringar som hänför sig till den regionala incidensen av covid-19-sjukdomen och som beskrivs närmare i avsnitt 2.1 i propositionen. Särbehandlingen av regionerna grundar sig uteslutande på den medicinska och epidemiologiska risken samt på syftet att begränsa den kraftiga avvikelsen från de grundläggande fri- och rättigheterna till vad som är nödvändigt och proportionerligt och har således godtagbara grunder.
Val av regleringslösning och förslagets förhållande till 118 § i beredskapslagen
De föreslagna begränsningarna av rörelsefriheten och vistelsebegränsningarna handlar om ett så djupgående, plötsligt och omfattande ingrepp i den rörelsefrihet som tryggas som en grundläggande fri- och rättighet i 9 § i grundlagen samt i flera andra grundläggande fri- och rättigheter som granskas i detta avsnitt att det enligt statsrådets bedömning inte är möjligt att föreskriva om sådana begränsningar som sedvanliga begränsningar av de grundläggande fri- och rättigheterna, utan genomförandet av regleringen förutsätter att man stöder sig på 23 § i grundlagen eller att lagen godkänns i grundlagsordning.
Enligt 23 § i grundlagen kan det genom lag, eller genom en förordning av statsrådet som utfärdas med stöd av ett sådant bemyndigande med exakt avgränsat tillämpningsområde som av särskilda skäl tagits in i lag, införas sådana tillfälliga undantag från de grundläggande fri- och rättigheterna som är förenliga med Finlands internationella förpliktelser avseende mänskliga rättigheter och som är nödvändiga om Finland blir utsatt för ett väpnat angrepp eller om det råder andra i lag angivna undantagsförhållanden som allvarligt hotar nationen. Grunderna för tillfälliga undantag ska dock bestämmas genom lag. Enligt grundlagsutskottets betänkande i samband med att den gällande 23 § infördes i grundlagen kan undantagsförhållanden som allvarligt hotar nationen till exempel vara en pandemi (GrUB 9/2010 rd, s. 10).
Ordalydelsen i 23 § i grundlagen hindrar inte att det under rådande undantagsförhållanden och separat från gällande lagar om undantagsförhållanden föreskrivs om nödvändigt ingripande i de grundläggande fri- och rättigheterna. Grundlagsutskottet har påpekat att förfarandet med en regeringsproposition om ändring av en lag bättre tryggar riksdagens ställning och möjligheter att påverka än till exempel förfarandena enligt beredskapslagen. Ett lagförslag som ges genom en proposition kan riksdagen också göra ändringar i på sedvanligt sätt under riksdagsbehandlingen, om riksdagen anser att ändringar behövs. (GrUU 7/2020 rd). Grundlagsutskottet konstaterar också att när det i förslaget som helhet bedömt är fråga om relativt exceptionella och omfattande intensiva begränsningar av de grundläggande fri- och rättigheterna som berör nästan hela den samlade regleringen av de grundläggande fri - och rättigheterna, måste regleringen bedömas i ljuset av 23 § i grundlagen (GrUU 44/2020 rd, s .4).
Tillämpning av 23 § i grundlagen är dock exceptionellt. Det är också väsentligt att om en lag som utfärdas med stöd av 23 § i grundlagen i fråga om tillämpningen till väsentliga delar stöder sig på en statsrådsförordning som utfärdas med stöd av den och som avses innehålla närmare bestämmelser om exempelvis de områden där begränsningen tillämpas, blir riksdagens möjligheter att påverka inte betydligt mer omfattande än om man stöder sig på beredskapslagen, eftersom riksdagen med stöd av 23 § 2 mom. i grundlagen endast beslutar om förordningens giltighetstid, inte dess innehåll. För att i så stor utsträckning som möjligt trygga riksdagens möjligheter att påverka har dock den föreslagna regleringshelheten beretts så att avsikten är att genom förordning av statsrådet utfärda endast uppdaterade bestämmelser om de områden där bestämmelserna ska tillämpas. Enligt grundlagsutskottet utgör en eventuell snabb förändring i epidemiläget en sådan särskild orsak som kan ligga till grund för att bestämmelser om det regionala tillämpningsområdet utfärdas genom förordning av statsrådet. (GrUB 10/2020 rd, GrUU 7/2020 rd.)
Enligt 118 § i beredskapslagen kan rätten att vistas eller röra sig på en bestämd ort eller i ett bestämt område förbjudas eller begränsas tillfälligt, för högst tre månader åt gången genom förordning av statsrådet, om det är nödvändigt för att avvärja en allvarlig fara som hotar människors liv eller hälsa. Bestämmelsen är således avsedd att gälla begränsningar av rörelsefriheten och vistelsebegränsningar endast på en bestämd ort eller ett bestämt område.
De i 3 § 5 punkten i beredskapslagen avsedda undantagsförhållandena togs in i 118 § först under riksdagsbehandlingen på förslag av försvarsutskottet, och förslaget motiverades inte i betänkandet (FsUB 3/2010 rd). I samband med stiftandet av beredskapslagen gjordes således inte en grundlig bedömning av paragrafens tillämplighet när det gäller införande av de begränsningar av rörelsefriheten och vistelsebegränsningar som pandemin förutsätter. I den regeringsproposition som ledde till att beredskapslagen stiftades (RP 3/2008 rd) gällde det enda exemplet på rörelse- och vistelsebegränsning en kärnkraftsolycka. I övrigt konstaterades det att paragrafen ersätter 33 § 2 mom. i 1991 års beredskapslag (1080/1991). Enligt bestämmelsen i fråga kunde man genom förordning av statsrådet, om en storolycka förutsätter det, förbjuda rätten att vistas och röra sig på vissa områden eller att avlägsna sig från dem eller begränsa en sådan rätt om befolkningens skydd kräver det. Grundlagsutskottet har i sitt betänkande GrUB 11/2020 rd betonat att det inte är möjligt att utvidga tolkningen av 118 § i beredskapslagen så att det införs mer omfattande begränsningar än vad som föreskrivs där.
Enligt förslaget är det förbjudet att röra sig och vistas någon annanstans än i bostaden i sin hemkommun i syfte att stoppa den accelererande spridningen av den allmänfarliga smittsamma sjukdomen covid-19. Enligt förslaget gäller förbudet rätten att avlägsna sig från det slutna eller avgränsade gårdsområdet för bostadens fastighet.
Vid begränsning av tillämpningen av begränsningen har det beaktats de undantag som bedöms vara nödvändiga med tanke på rörelsefriheten. Därtill utgör vistelse utomhus med personer som hör till samma hushåll eller med högst två andra personer ett undantag från tillämpningen av begränsningen, om det är möjligt att röra sig utomhus på ett tillräckligt avstånd till andra personer.
Under beredningen av propositionen bedömdes användningen av 118 § i beredskapslagen som rättslig grund för regleringen. Med tanke på bedömningen är det av betydelse att det yttersta syftet med de föreslagna begränsningarna av rörelsefriheten och vistelsebegränsningarna är att tillfälligt minska den fysiska närkontakten mellan människor för att förhindra spridningen av covid-19 genom att begränsa annat än uträttande av nödvändiga ärenden samt nödvändiga sammankomster. I lagen begränsas i princip inte rätten att röra sig utomhus, om det sker med personer som hör till samma hushåll eller med högst två andra personer och om ett tillräckligt avstånd till andra personer hålls. Utöver rörelse- och vistelsebegränsningar föreslås det att det i lagen tas in en skyldighet att använda munskydd eller andningsskydd.
Vid beredningen har man av ovan nämnda orsaker kommit fram till en bedömning enligt vilken den föreslagna begränsningshelheten inte utan problem kan motiveras enbart som sådana begränsningar i rörelsefriheten som avses i 118 § i beredskapslagen. Därför föreslås det att lagen stiftas som ett tillfälligt undantag från de grundläggande fri- och rättigheterna enligt 23 § i grundlagen.
Personlig frihet
Det centrala innehållet i den föreslagna begränsningen av rörelsefriheten är förbudet att avlägsna sig från personens bostad i hemkommunen eller från någon annan därmed jämförbar bostad. Förslaget blir till denna del betydelsefullt med tanke på 7 § i grundlagen, som skyddar den personliga friheten och integriteten. Enligt 1 mom. i den paragrafen har alla rätt till liv och till personlig frihet, integritet och trygghet. Den personliga friheten skyddar inte bara människans fysiska frihet utan också hennes viljas frihet och självbestämmanderätt.
Enligt 7 § 3 mom. i grundlagen får den personliga integriteten inte kränkas och ingen får berövas sin frihet godtyckligt eller utan laglig grund. Med frihetsberövande avses enligt motiveringen till bestämmelsen ett arrangemang genom vilket en person förbjuds och förhindras att avlägsna sig från en för honom eller henne fastställd och noggrant avgränsad vistelseplats. Grunder som berättigar till frihetsberövande är exempelvis vård oberoende av patientens vilja enligt mentalvårdslagen och isolering enligt lagen om smittsamma sjukdomar, vilket har föreskrivits med grundlagsutskottets medverkan (GrUU 11/2016 rd), och dessutom omfattas de som exponerats eller misstänks ha exponerats av karantän som föreskrivits med grundlagsutskottets medverkan och båda dessa innebär frihetsberövande enligt Europakonventionen. Därmed är de begränsningar som gäller friheten och rörelsefriheten allmänt accepterade för att bekämpa farliga smittsamma sjukdomar, förutsatt att regleringen uppfyller kraven på nödvändighet och proportionalitet samt tillräcklig exakthet och noggrann avgränsning och inte omintetgör kärnområdet för de övriga grundläggande fri- och rättigheterna.
Godtagbara grunder för frihetsberövande förtecknas inte i 7 § i grundlagen. I artikel 5.1 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (FördrS 19/1990, Europakonventionen) avgränsas de situationer där det är möjligt att inskränka friheten. Friheten får berövas bara i den ordning som lagen föreskriver när de villkor som nämns i artikel 5.1 är uppfyllda. Utöver lagstadgad och rättvis häktning som närmare definieras i artikeln kan en persons frihet berövas bland annat för att förhindra spridning av en smittsam sjukdom.
I den föreslagna regleringen är det fråga om en möjlighet att begränsa den rörelsefrihet som tryggas i 9 § i grundlagen, men åtminstone ett långvarigt förbud mot att avlägsna sig kan också innebära att en person berövas sin frihet som tryggas i 7 § i grundlagen, dvs. ett arrangemang genom vilket en person förbjuds och förhindras att avlägsna sig från en för honom eller henne bestämd, väl avgränsad vistelseort (RP 309/1993 rd, s. 48/I).
Det är dock fråga om en tillfällig begränsning som fastställs för en relativt kort tid och för vilken vägande samhälleliga grunder kan påvisas. Enligt förslaget bestäms det regionala och tidsmässiga tillämpningsområdet för förbudet att avlägsna sig genom förordning av statsrådet, som inte får utfärdas med större omfattning eller för en längre tid än vad som är nödvändigt för att förhindra spridning av covid-19-sjukdomen. Lagförslaget gör det också möjligt att avvika från förbudet på de nödvändiga grunder som framgår av 3 §. Vidare är vistelse utomhus tillåten i rekreations- och motionssyfte samt för att rasta husdjur, förutsatt att det sker med personer som hör till samma hushåll eller med högst två andra personer och att det kan ske med ett tillräckligt avstånd till andra personer. Mot denna bakgrund kan förslaget inte anses vara problematiskt med tanke på 7 § i grundlagen.
Också de bestämmelser om skyldigheten att använda munskydd eller andningsskydd som ingår i propositionen kan granskas med tanke på den rätt till personlig frihet som föreskrivs i 7 § i grundlagen. Skyldigheten att enligt lagen i vissa situationer använda munskydd begränsar i praktiken i någon mån individernas självbestämmanderätt och ska i det avseendet betraktas som en begränsning av de grundläggande fri - och rättigheterna. I allmänhet är fördelarna med att använda munskydd för att förhindra spridningen av en virusepidemi förknippade med situationer där närkontakt inte kan undvikas. Enligt den föreslagna regleringen ska en person som rör sig av de nödvändiga orsaker som anges i lagen och som är född 2007 eller tidigare använda munskydd eller andningsskydd som täcker mun och näsa inomhus i lokaler som öppna för allmänheten och i färdmedel där andra än personer som hör till samma hushåll närvarar. Mun- eller andningsskydd behöver dock inte användas, om hälsoskäl hindrar användningen av ett mun- eller andningsskydd.
Genom skyldigheten att använda munskydd eller andningsskydd tryggas rätten till liv enligt 7 § i grundlagen samt främjas befolkningens hälsa på det sätt som avses i 19 § i grundlagen, och därför finns det enligt statsrådets uppfattning en godtagbar och vägande grund för den föreslagna regleringen. Skyldigheten är begränsad till de situationer som definieras exakt i lagen och den omfattas av möjligheter till undantag som grundar sig på hälsoskäl, med andra ord kan förslaget i konstitutionellt hänseende anses vara proportionerligt och innehållsmässigt exakt och noggrant avgränsat. Skyldigheten att använda munskydd eller andningsskydd och således skyldigheten att skaffa sådan utrustning, om personen har sådana nödvändiga orsaker att röra sig som möjliggör närkontakt som avses i den föreslagna lagen, kan anses vara av betydelse med tanke på det egendomsskydd som tryggas i 15 § i grundlagen. Å ena sidan kan man med beaktande av regleringens kortvariga natur, utrustningens pris och begränsningarna av skyldigheten och å andra sidan med beaktande av regleringens syfte anse att sådant ingripande är proportionerligt och till sin natur ett relativt ringa ingrepp i egendomsskyddet.
Mötesfrihet
Enligt 13 § 1 mom. i grundlagen har var och en rätt att utan tillstånd anordna sammankomster och demonstrationer samt att delta i sådana. I paragrafens 2 mom. föreskrivs det om föreningsfrihet. Avsikten med de föreslagna begränsningarna av rörelsefriheten är att inom ett bestämt område minska kontakterna mellan människor i syfte att hejda coronavirusepidemin. Detta gäller också allmänna sammankomster, som redan i nuläget har begränsats betydligt genom regionförvaltningsverkens beslut med stöd av 58 § i lagen om smittsamma sjukdomar. Verksamhet som omfattas av föreningsfriheten ska dock inte förbjudas, bland annat eftersom det är tillåtet att röra sig i nödvändiga situationer för att sköta samhälleliga förtroendeuppdrag, delta i sammanträden i en privat sammanslutnings eller stiftelses organ eller sköta uppgifter som ledamot i organet eller företräda sammanslutningen eller stiftelsen.
Skyddet för privatlivet och familjelivet
Utgångspunkten för skyddet för privatlivet enligt 10 § i grundlagen är att individen har rätt att leva sitt liv bland annat utan osakliga ingrepp i privatlivet från myndigheterna. Den innefattar bland annat individens frihet att fritt knyta och upprätthålla relationer till andra människor och till omgivningen. Begreppet privatliv kan förstås som ett samlande begrepp för en persons privata krets. Också familjelivet hör till den sfär för privatlivet som tryggas i grundlagen.
Genom den föreslagna rörelse- och vistelsebegränsningen görs det ingrepp i skyddet för privatlivet som tryggas i 10 § i grundlagen genom att begränsa individens rätt att röra sig av andra skäl än sådana som är nödvändiga enligt lag. Genom propositionen ingriper man således indirekt i individens rätt att träffa andra än personer som bor i samma hushåll och delta i olika tillställningar som hör till privatlivet och familjelivet, såsom födelsedagsfester eller bröllop.
När det gäller privat- och familjelivet är begränsningen dock inte absolut. Det är tillåtet att röra sig när det är nödvändigt på grund av en närståendes behov av omsorg, en närståendes död eller risk för en närståendes död, tillgodoseende av ett barns behov av hjälp och stöd eller barnets umgängesrätt, tillgodoseende av behovet av hjälp och stöd för en person med funktionsnedsättning, ett etablerat parförhållande eller på grund av något annat vägande skäl som är jämförbart med dessa. Begränsningen är dessutom tillfällig och begränsar inte annan kontakt som sker exempelvis per telefon eller med datatekniska förbindelser än möten som baserar sig på fysisk närkontakt mellan människor. Regleringen kan således inte anses sträcka sig till kärnområdet för skyddet för privatlivet på ett sätt som skulle vara problematiskt med tanke på 10 § i grundlagen.
Näringsfrihet
Enligt 18 § 1 mom. i grundlagen har var och en i enlighet med lag rätt att skaffa sig sin försörjning genom arbete, yrke eller näring som han eller hon valt fritt. Propositionen har väsentliga konsekvenser för människors möjligheter att skaffa sig sin försörjning genom den näring de valt.
Den föreslagna lagstiftningens konsekvenser för näringsfriheten enligt 18 § i grundlagen är indirekta. Genom lagförslaget åläggs näringsidkarna inte direkt att stänga affärslokalerna för kunderna. Propositionen skiljer sig således från de temporära begränsningar av förplägnadsrörelser (3 a § i lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet) och annan näringsverksamhet (58 g § i lagen om smittsamma sjukdomar) som riktats till näringsidkare under covid-19-epidemin. I fråga om dessa begränsningar har statsrådet bedömt att bestämmelserna inneburit förbud mot näringsverksamhet för viss tid eller att de kan jämställas åtminstone med återkallande av koncession för viss tid.
Propositionen har dock i praktiken motsvarande konsekvenser som andra begränsningar av näringsverksamhet som föreskrivits i syfte att förhindra spridning av covid-19-epidemin. Regleringens konsekvenser riktas nu utöver de begränsningar som avses i 3 a § i lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet och 58 g § i lagen om smittsamma sjukdomar också till all annan näringsverksamhet där intäkterna från näringsverksamheten grundar sig på att kunder uträttar ärenden i affärslokalerna. Dessutom gäller de direkta konsekvenserna av begränsningar av rörelsefriheten också trafiken, i synnerhet persontrafiken. Med stöd av propositionen begränsas människors frihet att röra sig av andra orsaker än de som nämns särskilt i lagförslaget, vilket leder till att det inte är tillåtet att uträtta ärenden i näringsidkarnas affärslokaler på andra än nödvändiga grunder. Den brist på kunder som följer av bestämmelserna leder med stor sannolikhet till att det inte är lönsamt att hålla affärslokalerna öppna. Trots bristen på kunder ska näringsidkarna stå för de fasta kostnaderna för näringsverksamheten, såsom hyror och personalkostnader. Personalkostnader uppstår när man inte hinner anpassa affärsverksamheten till begränsningarna. Detta kan leda till att personalens löner måste betalas ut trots att affärslokalerna är stängda.
Propositionen måste på grund av dess kraftiga konsekvenser anses vara av betydelse med tanke på näringsfriheten enligt 18 § 1 mom. i grundlagen. Förslaget bedöms även leda till att antalet permitteringar, uppsägningar och konkurser ökar ytterligare. Lagförslaget är därmed av betydelse också med avseende på det allmännas skyldighet att främja sysselsättningen enligt 18 § 2 mom. i grundlagen.
De sammantagna nackdelar som regleringen på detta sätt orsakar individer, företag och samhället är obestridliga, även om ett accelererande sjukdomsläge kan orsaka ytterligare verkningar också på grund av andra begränsningar och förändringar i konsumenternas beteende. Förslaget berör flera tusen företag och deras anställda. Det slutliga antalet beror på inom vilka områden begränsningarna träder i kraft.
De konsekvenser som begränsningarna av rörelsefriheten har för affärsverksamhetens lönsamhet gäller i synnerhet de områden där begränsningarna träder i kraft. Konsekvenserna för affärsverksamhetens lönsamhet kan dock sträcka sig också utanför restriktionsområdena. Begränsningen av rörelsefriheten ska i första hand träda i kraft på de områden där befolkningsunderlaget är störst och där befolkningen utgör en stor del av kundkretsen också utanför restriktionsområdena, t.ex. inom turismen.
Näringsidkarnas affärsverksamhet grundar sig på dess lönsamhet och det är sannolikt att de föreslagna begränsningarna minskar personers uträttande av ärenden också i affärer som säljer nödvändiga förnödenheter och till vilka det enligt förslaget är tillåtet att röra sig. Det är således möjligt att det inte heller lönar sig för affärer som specialiserat sig på försäljning av nödvändiga förnödenheter att hålla sina affärslokaler öppna för kunderna utöver exempelvis sådan livsmedelsförsäljning som avses i lagförslaget. Propositionen kan således innebära att tillgången till nödvändiga förnödenheter i akuta situationer försvåras och fördröjs, vilket ytterligare kan återspeglas också i partihandeln med produkter.
Näringsfriheten tryggas inte i sig i Europakonventionen eller i de människorättskonventioner som lyder under FN. I artikel 23 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna ingår friheten att välja arbete. Näringsfriheten ingår i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Enligt artikel 16 i stadgan erkänns näringsfriheten i enlighet med unionsrätten samt nationell lagstiftning och praxis. Artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till Europakonventionen skyddar egendomsskyddet och det har ansetts att den indirekt skyddar även näringsverksamheten. Denna rätt kan i stor utsträckning begränsas genom lag för att trygga offentliga intressen. Finlands internationella förpliktelser i fråga om mänskliga rättigheter hindrar inte att man avviker från de grundläggande fri- och rättigheterna på det sätt som föreslås.
Syftet med lagförslaget är att begränsa de fysiska nära kontakterna mellan människor och att därigenom bromsa upp epidemin. Också affärslokaler avsedda för kunder är platser där människor kan ha sådana nära kontakter med andra människor som gör det möjligt för viruset att spridas. Näringsidkarna har på eget initiativ och med stöd av 58 c och 58 d § i lagen om smittsamma sjukdomar vidtagit åtgärder för att förebygga smitta i affärslokalerna. Propositionen innebär inte att de metoder som redan används inte har fungerat för att förebygga potentiella exponeringssituationer i affärslokalerna. Syftet med propositionen är dock att på ett övergripande sätt begränsa människors rörelse, vilket innebär att konsekvenserna är kraftiga också för näringsidkare. Människor kan röra sig och vistas tillsammans också i närheten av affärslokaler. När man bedömer alternativa metoder genom vilka man kan sträva efter att trygga befolkningens hälsa och hälsovårdens bärkraft på ett lika effektivt sätt, är det inte möjligt att inom begränsningsområdena bromsa epidemin med metoder som är mindre skadliga för näringsidkarnas verksamhet.
Enligt statsrådets bedömning är de eftersträvade fördelarna av bromsandet av virusspridningen större än de nackdelar begränsningarna medför för näringsverksamheten och sysselsättningen. Propositionens proportionalitet balanseras dock av möjligheten att handla på webben och avhämta beställda produkter, även om det inte är fråga om nödvändiga förnödenheter enligt lagförslaget. Därtill kompenseras företagen för de ekonomiska förluster som propositionen medför med mekanismer enligt systemet med kostnadsstöd. Det föreslagna tillfälliga undantaget från näringsfriheten och skyldigheten att främja sysselsättningen enligt 18 § i grundlagen ska anses vara nödvändigt på det sätt som avses i 23 § i grundlagen för att individernas grundläggande fri- och rättigheter som beskrivs ovan i propositionen ska kunna tryggas och de skyldigheter som gäller det allmänna ska kunna fullgöras.
Religionsfriheten
Enligt 11 § i grundlagen har var och en religions- och samvetsfrihet. I den friheten ingår bland annat rätten att bekänna sig till och utöva en religion. De temporära 58 c och 58 d § i lagen om smittsamma sjukdomar gäller också utrymmen som är avsedda för religionsutövning. Vid behandlingen av regeringens proposition med förslag till temporär ändring av lagen om smittsamma sjukdomar tog grundlagsutskottet inte särskilt upp frågan om religionsfrihet i förhållande till bekämpningen av allmänfarliga smittsamma sjukdomar (GrUU 44/2020 rd), och inte heller i sitt tidigare utlåtande om lagen om smittsamma sjukdomar i allmänhet (GrUU 11/2016 rd).
Grundlagsutskottet har ansett att gudstjänsterna som en religiös ceremoni bland andra ingår i kärnområdet för den i religionsfriheten ingående rätten att utöva en religion som är tryggad som en grundläggande rättighet (GrUU 7/2005 rd). Den föreslagna regleringen hindrar en person från att röra sig utanför bostaden i sin hemkommun eller i någon annan därmed jämförbar bostad till andra religiösa tillställningar än en närståendes begravning och individuella möten i själavårdssyfte med en företrädare för ett religiöst samfund. De föreslagna begränsningarna hindrar en person från att röra sig till andra tillställningar som ordnas av religiösa samfund, såsom gudstjänster eller bönestunder. För att förhindra spridningen av epidemin är det nödvändigt att begränsa möjligheten att röra sig till de sistnämnda tillställningarna, eftersom många människor i allmänhet deltar i sådana tillställningar, varvid risken för att coronaviruset sprids genom nära kontakt ökar.
Enligt propositionen är det tillåtet att röra sig, om det är nödvändigt, när det är fråga om ett individuellt möte i själavårdssyfte med en företrädare för ett religiöst samfund. Med individuellt avses i princip ett möte på tu man hand med till exempel en präst, diakon, familjerådgivare, imam, rabbin eller någon annan företrädare för ett religiöst samfund. Det kan vara fråga om till exempel en själavårdsdiskussion, nattvard, dop eller någon annan motsvarande förrättning eller andakt eller någon annan motsvarande sammankomst som kan ordnas antingen i det religiösa samfundets lokaler eller i någon annan lokal där det är möjligt att undvika nära kontakter.
Vid bedömningen av proportionaliteten i de begränsningar som gäller religionsfriheten ska särskild uppmärksamhet fästas vid de ritualer som hänför sig till livets slutskede. I synnerhet har begravningen en särskilt stor betydelse både i de religiösa samfunden och för bearbetandet av sorgen i fråga om personer som inte hör till sådana samfund. För det andra måste man i frågan beakta den andliga verksamhetens mer omfattande betydelse som upprätthållare av människornas mentala kristålighet. De religiösa samfundens andliga verksamhet upprätthåller trygghetskänslan och förtroendet för framtiden samt ger resurser att agera i krissituationer som orsakas av coronavirusepidemin. God mental kristålighet underlättar också återhämtningen efter krisen.
Den föreslagna regleringen innebär en djupgående begränsning av den möjlighet till religionsutövning som i väsentlig grad omfattas av religionsfriheten. Begränsningen är dock tidsmässigt och regionalt så begränsad som möjligt, och den hindrar inte människor från att delta i religiösa tillställningar som ordnas exempelvis via webben eller att i övrigt utöva sin religion. På det sätt som beskrivs i denna proposition kan begränsningen anses vara en nödvändig proportionerlig åtgärd för att befolkningens hälsa och i sista hand människornas rätt till liv ska kunna tryggas.
Kulturella rättigheter
Grundlagsutskottet har enligt sin tidigare utlåtandepraxis ansett att regleringen av småbarnspedagogiken fortsättningsvis i första hand bedöms som en socialtjänst i enlighet med 19 § 3 mom. i grundlagen. De ändringar som gjordes i samband med reformen av lagen om småbarnspedagogik har dock medfört att den grundlagsenliga bedömningen nu omfattar ett element av kulturella rättigheter enligt 16 § 2 mom. i grundlagen (GrUU 12/2015 rd, s. 3 och GrUU 17/2018 rd, s. 2). I enlighet med 3 § 2 mom. 5 punkten i regeringens proposition är det möjligt att röra sig till småbarnspedagogiken även under de föreslagna begränsningarna av rörligheten. Den föreslagna regleringen begränsar eller ingriper inte i de grundläggande fri- och rättigheterna enligt 19 § 3 mom. och 16 § 2 mom. i grundlagen.
Enligt 16 § 1 mom. i grundlagen har alla rätt till avgiftsfri grundläggande utbildning. Denna rättighet är subjektiv till sin natur (RP 309/1993 rd, s. 21), vilket innebär att det är fråga om en individuell rättighet som omedelbart kan förverkligas. Denna subjektiva rättighet inbegriper rätten att få grundläggande utbildning och rätten att få undervisning avgiftsfritt. Den avgiftsfria undervisningen har samband med läroplikten, som det föreskrivs om genom lag. Enligt 3 § 2 mom. 5 punkten i regeringens proposition är det möjligt att röra sig till förskoleundervisning och grundläggande utbildning, om det är nödvändigt att delta i undervisningen under de föreslagna begränsningarna av rörelsefriheten.
Utgångspunkten är att elevers deltagande i undervisning som omfattas av läroplikten alltid är nödvändigt. Om undervisning och verksamhet enligt lagen om grundläggande utbildning inte ordnas som distansundervisning till exempel genom exceptionella undervisningsarrangemang, har den som deltar i undervisning och verksamhet enligt lagen om grundläggande utbildning rätt att röra sig till undervisning och service enligt lagen. Grundläggande utbildning för läropliktiga enligt lagen om grundläggande utbildning ges som närundervisning (RP 86/1997 rd, s. 52). Därför lämnade statsrådet regeringspropositioner (RP86/2020 rd, RP 218/2020 rd) om temporär ändring av lagen om grundläggande utbildning, som möjliggör övergång till distansundervisning. Lagarna har stiftats med grundlagsutskottets medverkan (GrUU 18/2020 rd och GrUU 41/2020 rd). Den föreslagna regleringen begränsar eller ingriper inte i rätten till grundläggande utbildning enligt 16 § 1 mom. i grundlagen. Rätten att få undervisning tryggas i det rådande läget med en smittsam sjukdom genom en vanlig lag (1191/2020).
Enligt 16 § 2 mom. i grundlagen föreskrivs att det allmänna, enligt vad som närmare bestäms genom lag, ska säkerställa lika möjligheter för var och en att oavsett medellöshet enligt sin förmåga och sina särskilda behov få även annan än grundläggande utbildning samt utveckla sig själv. Gymnasieutbildning och yrkesutbildning kan ordnas som distansundervisning, varvid deltagande i utbildningen i princip inte förutsätter att man rör sig. Den föreslagna lagens 3 § 2 mom. 5 punkt gör det möjligt att röra sig om det är nödvändigt att delta i nämnda utbildningar. Den föreslagna regleringen begränsar eller ingriper inte i de grundläggande fri- och rättigheterna enligt 16 § 2 mom. i grundlagen.
Undantagens godtagbarhet
Syftet med de föreslagna undantagen från de grundläggande fri- och rättigheterna är att skydda befolkningens hälsa och bevara funktionsförmågan hos hälso- och sjukvårdssystemet under förhållanden med en exceptionell epidemi som avses i 3 § 7 punkten i lagen om smittsamma sjukdomar. Syftet med begränsningarna är alltså att på det sätt som förutsätts i 22 § i grundlagen genom det allmänna trygga vars och ens rätt till liv enligt 7 § 1 mom. i grundlagen och det allmännas skyldighet enligt 19 § 3 mom. i den lagen att tillförsäkra var och en tillräckliga hälsovårds- och sjukvårdstjänster samt främja befolkningens hälsa.
Dessa grunder kan enligt grundlagsutskottets etablerade praxis anses berättiga exceptionellt långtgående myndighetsåtgärder som även ingriper i människors grundläggande fri- och rättigheter (bl.a. GrUB 2/2020 rd, GrUB 3/2020 rd, GrUB 10/2020 rd, GrUU 6/2021 rd). Genom att trygga 7 § i grundlagen och främja genomförandet av 19 § skyddar det allmänna indirekt också möjligheterna att tillgodose andra grundläggande fri- och rättigheter.
Enligt 23 § i grundlagen ska tillfälliga undantag från de grundläggande fri- och rättigheterna vara förenliga med Finlands internationella förpliktelser avseende mänskliga rättigheter. Vid tillämpningen av beredskapslagen ska enligt 5 § i beredskapslagen de internationella förpliktelser som är bindande för Finland och allmänt erkända folkrättsliga regler iakttas.
Finland har ratificerat flera internationella konventioner om mänskliga rättigheter där det föreskrivs om rätten till liv och rätten till skydd för hälsa. Det allmänna ska säkerställa genomförandet av de konventioner om mänskliga rättigheter som är bindande för Finland. Bland annat i artikel 2 i den i Europarådet godkända konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, dvs. Europeiska människorättskonventionen (FördrS 18 och 19/1990; senare ändrad genom FördrS 71 och 72/1994, FördrS 85 och 86/1998, FördrS 8 och 9/2005, FördrS 6 och 7/2005 samt FördrS 50 och 51/2010) föreskrivs det om rätten till liv och i artiklarna 11 och 13.1 i den reviderade europeiska sociala stadgan (FördrS 178 och 80/2002) om rätten till skydd för hälsan och rätten till medicinsk hjälp. För att trygga den enskildes rätt till skydd för sin hälsa åtar sig parterna enligt artikel 11 i den sociala stadgan att, antingen direkt eller i samarbete med offentliga eller privata organisationer, vidta de åtgärder som är nödvändiga bl.a. för 1) att så långt som möjligt undanröja orsakerna till ohälsa, 2) att lämna råd och upplysningar för befrämjande av god hälsa och uppmuntran till personligt ansvarstagande i hälsofrågor och 3) att så långt som möjligt förebygga uppkomsten av epidemier, folksjukdomar och andra sjukdomar samt olycksfall.
I artikel 12 i Förenta Nationernas (FN) konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (ESK-konventionen, FördrS 6/1976) bestäms om rätten till hälsa och skydd för hälsa. Enligt artikel 1 erkänner konventionsstaterna rätten för var och en att åtnjuta bästa möjliga psykiska och fysiska hälsa. Enligt artikel 2 ska konventionsstaterna vidta åtgärder för att till fullo tillgodose denna rätt. Åtgärder som är nödvändiga för att förebygga, behandla och bekämpa epidemiska sjukdomar nämns särskilt (c punkten). Därtill åläggs konventionsstaterna att skapa förutsättningar som tillförsäkrar alla läkarvård och sjukhusvård i händelse av sjukdom (d punkten). Enligt en allmän kommentar som styr tolkningen av konventionen och handlar om rätt till hälsa (E/C.12/200/4) förpliktar rätten till hälsa det allmänna att bekämpa farliga smittsamma sjukdomar och i synnerhet att vidta preventiva åtgärder på befolkningsnivå samt att upprätthålla och trygga en tillräcklig kapacitet i hälso- och sjukvården och att skydda särskilda riskgrupper.
I artikel 6 i FN:s konvention om barnets rättigheter (FördrS 59 och 60/1991) föreskrivs att barn har rätt till liv, överlevnad och utveckling. Syftet med bestämmelsen är att skapa optimala förhållanden för barnets överlevnad och förutsättningar för barnets harmoniska utveckling. I artikel 24 i konventionen föreskrivs det om rätten till hälso- och socialvård.
Även i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning (FördrS 26 och 27/2016) föreskrivs det i artikel 10 om rätten till liv och i artikel 25 om rätten till hälsa. Enligt artikeln ska personer med funktionsnedsättning å ena sidan erbjudas samma utbud och kvalitet avseende hälso- och sjukvård som erbjuds andra och å andra sidan erbjudas sådana hälso- och sjukvårdstjänster som behövs särskilt på grund av en funktionsnedsättning.
Dessutom föreskrivs det i artikel 12 i FN:s konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor (FördrS 67 och 68/1986) om åtgärder för att avskaffa diskriminering av kvinnor när det gäller hälsovård samt om jämställdhet mellan kvinnor och män i fråga om tillgång till hälso- och sjukvård och i artikel 5e.4 i FN:s internationella konvention om avskaffande av alla former av rasdiskriminering (FördrS 37/1970) om allas likhet inför lagen när det gäller rätten till allmän hälsovård, sjukvård, social trygghet och sociala förmåner.
I artikel 2 i fjärde tilläggsprotokollet till Europeiska människorättskonventionen föreskrivs att var och en som lagligen befinner sig inom en stats territorium har rätt att fritt röra sig där och att fritt välja sin bosättningsort. Utövandet av dessa rättigheter får inte underkastas andra inskränkningar än sådana som är angivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga av hänsyn till statens säkerhet eller den allmänna säkerheten, för att upprätthålla den allmänna ordningen, för att förhindra brott, för att skydda hälsa eller moral eller för att skydda annans fri- och rättigheter.
Enligt artikel 12 i den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, dvs. MP-konventionen (FördrS 7 och 8/1976), har var och en som lagligen befinner sig inom en stats territorium rätt att röra sig fritt och att fritt välja sin bosättningsort, var och en får fritt lämna vilket land som helst, även sitt eget, och ovannämnda rättigheter får inte underkastas andra inskränkningar än de som stadgas i lag och är nödvändiga för att skydda den nationella säkerheten, den allmänna ordningen (”ordre public”), folkhälsan eller sedligheten eller andra människors rättigheter och friheter samt är förenliga med de övriga rättigheter som stadgas i denna konvention.
I nödlägen kan man dock avvika från skyldigheterna enligt Europakonventionen och MP-konventionen endast i den omfattning som situationen nödvändigtvis kräver. Proportionalitetskravet gäller såväl avvikelsens längd och dess geografiska tillämpningsområde som den materiella omfattningen av nödläget och av andra åtgärder som har samband med det. En förutsättning för avvikelser är att åtgärderna inte strider mot statens övriga förpliktelser enligt den internationella rätten. De åtgärder som hänför sig till avvikelsen får inte heller innebära diskriminering. Ett undantag i båda avtalen är de rättigheter som inte kan frångås under några omständigheter (non-derogable rights). Till dessa rättigheter hör bland annat rätten till liv.
Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna, inbegripet artikel 11 och artikel 2.3 i tilläggsprotokoll 4), nämner uttryckligen skyddet för hälsan som en giltig motivering för att vidta åtgärder på grund av ett allvarligt hot mot hälsan och för att skydda befolkningens hälsa. Dessa begränsningar ska vara föreskrivna i lag, nödvändiga i ett demokratiskt samhälle och i synnerhet syfta till att förebygga en sjukdom och trygga vården för dem som insjuknat. De normala begränsningsklausuler som syftar till att skydda hälsan bör således i många fall vara tillräckliga för att motivera de åtgärder som vidtagits med stöd av konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Människorättskommittén, som övervakar verkställigheten av MP-konventionen, har konstaterat att man inte bör avvika från bestämmelserna i MP-konventionen, om syftet att skydda befolkningens hälsa kan uppnås genom att begränsa vissa rättigheter, såsom rörelsefriheten enligt artikel 12, när begränsningen är förenlig med bestämmelserna om begränsningar i konventionen (CCPR/C/128/2). I rättslitteraturen har det konstaterats att obligatoriska förbud mot att röra sig utomhus kan vara proportionerliga och nödvändiga i synnerhet om de genomförs stegvis.(https://www.asil.org/insights/volume/24/issue/5/human-rights-law-time-coronavirus).
Grundlagens 23 § förutsätter att tillfälliga och nödvändiga undantag från de grundläggande fri- och rättigheterna är förenliga med Finlands internationella förpliktelser avseende mänskliga rättigheter. Grundlagens 23 § förutsätter inte uttryckligen att Förenta nationernas och Europarådets generalsekreterare underrättas om avvikelser från skyldigheterna enligt MP-konventionen och Europakonventionen. Underrättelse om tillfälliga och nödvändiga undantag från de grundläggande fri- och rättigheterna behandlas inte heller i regeringens proposition om ändring av grundlagen (RP 60/2010 rd). Utgångspunkten är dock att tillfälliga och nödvändiga undantag som görs med stöd av 23 § i grundlagen omfattas av anmälningsskyldigheten på motsvarande sätt som i fråga om beredskapslagen när det uttryckligen är fråga om avvikelser från rättigheterna i ett nödläge och inte en begränsning som hör till avtalsförpliktelserna.
Under covid-19 pandemin har de nordiska länderna hittills inte meddelat att de avviker från avtalsförpliktelserna i fråga om någondera av de ovannämnda konventionerna. Av Europeiska unionens medlemsstater har endast tre stater lämnat en sådan underrättelse (Lettland, Rumänien och Estland). Sex stater har anmält undantag från rörelsefriheten enligt artikel 2 i det fjärde tilläggsprotokollet till Europakonventionen till Europarådets generalsekreterare: Albanien, Georgien, Lettland, Moldavien, Norra Makedonien och Estland. Därtill har Armenien, Rumänien, San Marino och Serbien anmält avvikelser från avtalsförpliktelserna utan att uttryckligen nämna artikel 2 i det fjärde tilläggsprotokollet eller begränsningar av rörelsefriheten. På motsvarande sätt har 22 stater anmält undantag från den rörelsefrihet som tryggas genom artikel 12 i MP-konventionen till FN:s generalsekreterare: Argentina, Armenien, Chile, Dominikanska republiken, Ecuador, El Salvador, Etiopien, Georgien, Guatemala, Kirgizistan, Colombia, Lettland, Moldavien, Namibia, Palestina, Paraguay, Peru, Rumänien, San Marino, Senegal, Thailand och Estland. Anmälningarna om avvikelser från avtalsförpliktelserna skiljer sig från varandra i fråga om form, innehåll och exakthet.
Med stöd av vad som anförts ovan anser statsrådet att det är möjligt att uppnå målet att skydda befolkningens hälsa genom att begränsa vissa rättigheter, särskilt rörelsefriheten, och att den föreslagna begränsningen av rörelsefriheten uppfyller kraven i ovannämnda konventioner, Europeiska människorättskonventionen och MP-konventionen, på att begränsningen ska vara nödvändig, grunda sig på lag och på syftet med begränsningen (skydd för hälsan) och att den kan genomföras inom ramen för de begränsningsklausuler som de ovannämnda människorättskonventionerna tillåter.
Med beaktande av det som sagts ovan anser statsrådet inte heller att det finns något behov av att underrätta konventionsstaterna i den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter om begränsningarna genom Förenta nationernas generalsekreterare på det sätt som bestäms i artikel 4.3 i konventionen och inte heller Europarådets generalsekreterare på det sätt som föreskrivs i artikel 15.3 i konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
Också EU:s bestämmelser om de grundläggande fri- och rättigheterna bör beaktas. Enligt artikel 21.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF) ska varje unionsmedborgare ha rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, om inte annat följer av de begränsningar och villkor som föreskrivs i fördragen och i bestämmelserna om genomförande av fördragen. I direktiv 2004/38/EG (Europaparlamentets och rådets direktiv om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier) finns bestämmelser om de personer som omfattas av den fria rörligheten inom EU. Varje unionsmedborgares rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier finns inskriven också i artikel 45.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Även om EU-lagstiftningen i princip gäller rörelse mellan medlemsstaterna, är den inte obetydlig i situationer inom medlemsstaterna. Europeiska kommissionen följer tillämpningen av nationella undantags- och begränsningsåtgärder i anslutning till covid-19-pandemin bland annat som en del av sina landsvisa rättsstatsbedömningar. Finland har underrättat Europeiska unionens råd och kommissionens generalsekretariat om de viktigaste extraordinära åtgärderna för bekämpning av covid-19-pandemin, inklusive utlysandet av undantagsförhållanden och ibruktagandet av beredskapslagen. I underrättelserna konstateras det att åtgärderna inom de gränser som grundlagen ställer begränsar användningen av vissa grundläggande fri- och rättigheter för att skydda andras grundläggande fri- och rättigheter. Det har meddelats att åtgärderna är nödvändiga, godtagbara, proportionerliga och tidsbegränsade.
Undantagens proportionalitet och nödvändighet
Under rådande förhållanden är det inte möjligt att trygga befolkningens hälsa och hälso- och sjukvårdens bärkraft genom åtgärder som i mindre utsträckning ingriper i de grundläggande fri- och rättigheterna.
Det temporära undantag från rörelsefriheten, den personliga friheten, mötesfriheten, skyddet för privatlivet och familjelivet, religionsfriheten och de kulturella rättigheterna som ingår i förslaget ska på de grunder som beskrivs ovan anses vara nödvändiga på det sätt som avses i 23 § i grundlagen för att individernas grundläggande fri- och rättigheter, som specificeras ovan, ska kunna tryggas och för att de skyldigheter som gäller det allmänna ska fullgöras. De undantag från de grundläggande fri- och rättigheterna som föreslås är också tidsmässigt begränsade endast till den omfattning som ska anses nödvändig och proportionerlig med avseende på de mål som ligger till grund för undantagen.
Det bemyndigande att utfärda förordning som ingår i lagförslaget gör det möjligt att bedöma i vilka områden undantaget från de grundläggande fri- och rättigheterna är nödvändigt och proportionerligt. Avsikten är att begränsningarna ska träda i kraft på de områden, där covid-19-epidemin inte kan bekämpas med andra åtgärder. Begränsningarna riktas då bara till de områden där de utgör en nödvändig och proportionerlig åtgärd.
Covid-19-epidemin har visat sig accelerera både när det gäller antalet smittfall och behovet av sjukhusvård, men de allvarliga effekterna av dess spridning – såsom spridning bland riskgrupper och äldre, belastning av intensivvården och dödsfall – kan ännu inte förutses på ett tillförlitligt sätt. Det bör noteras att största delen av befolkningen fortfarande inte är immun mot sjukdomen. Vaccineringen av befolkningen fortsätter, men det är möjligt att pandemin kommer att fortgå åtminstone i flera månader i Finland.
I landskapet Nyland och landskapet Egentliga Finland, där epidemin har spridit sig kraftigast, har en del av de begränsningsåtgärder som beskrivs i punkt 2 i propositionen, bl.a. begränsning av restaurangernas verksamhet, varit i kraft redan i flera månader, och spridningen av epidemin har trots dessa åtgärder inte kunnat förhindras.
I avsnitt 2 i regeringspropositionen, Nuläge och bedömning av nuläget och i bedömningsavsnitten Epidemiologisk lägesbild och Epidemiologisk lägesbild samt hälso- och sjukvårdens bärkraft finns beskrivningar av virusvarianternas större smittbarhet, dödligheten och den allvarliga sjukdomsform som kräver sjukvård.
Om man fortsätter med nuvarande begränsningsnivå kommer det enligt bedömningen från Institutet för hälsa och välfärd som presenteras i avsnitt 4.2.1.5 att konstateras över 71 000 nya coronafall inom Helsingfors och Nylands sjukvårdsdistrikt under perioden 1.3–30.6.2021, av vilka cirka 3000 kräver sjukhusvård och cirka 400 intensivvård. Antalet dödsfall skulle uppgå till över 200 och antalet förlorade levnadsår till över 3500.
Genom ytterligare begränsningar under tre veckor förhindras närmare 11 000 smittfall jämfört med de nuvarande begränsningarnas nivå. Genom ytterligare begränsningar under sex veckor förhindras närmare 29 000 smittfall. Minskningen i sjukhusvårdsperioder är cirka 500 (3 veckor) eller 1100 (6 veckor) och i intensivvårdsperioder analogt cirka 70 eller 150. Med en tre veckors nedstängning blir antalet inbesparade levnadsår cirka 600 och med en sex veckors nedstängning cirka 1300.
Under de närmaste veckorna finns det en mycket allvarlig och reell risk för att myndigheternas ordinarie befogenheter inte längre är tillräckliga för att förhindra en snabb spridning av covid-19-epidemin i synnerhet i en del av kommunerna i Södra Finland. Situationen i synnerhet i Helsingfors och Nylands samt Egentliga Finlands sjukvårdsdistrikt är så hotfull att om sjukdomsincidensen tilltar i nuvarande takt så ökar behovet av sjukvård avsevärt och den specialiserade sjukvårdens bärkraft överskrids inom fyra veckor med en sannolikhet på 50–75 procent.
Den föreslagna regleringen kan således anses uppfylla kraven på nödvändighet och proportionalitet.
Kravet på nödvändighet med tanke på förutseende av hur situationen utvecklas
Grundlagsutskottet har i sin praxis i anslutning till reglering som gäller undantagsförhållanden betonat behovet av att sätta en mycket hög tröskel för ibruktagandet av befogenheter enligt beredskapslagen och framhävt att de inte ska tas i bruk på lättvindiga grunder eller för säkerhets skull (GrUB 17/2020 rd). Grundlagsutskottet har betonat betydelsen av motsvarande aspekter också i fråga om tillämpning av sådana undantag från de grundläggande fri- och rättigheterna som tillåts enligt 23 § i grundlagen (GrUB 9/2020 rd). I situationer som gäller tillämpning av 23 § i grundlagen har utskottet dessutom betonat kravet på att myndigheternas normala befogenheter är primära och att regleringens giltighetstid ska begränsas till vad som är absolut nödvändigt (GrUU 6/2021 rd).
Det föreslås att grunderna för begränsningsåtgärderna enligt propositionen i viss mån ska föreskrivas proaktivt redan innan hälso- och sjukvårdssystemet har överbelastats så att dess bärkraft allvarligt äventyras, men dock i en situation som uppfyller det krav på nödvändighet som 23 § i grundlagen förutsätter för sådana åtgärder. Epidemins tillväxt har fortsatt i synnerhet i och med de virusvarianter som snabbt har spridit sig i Helsingfors och Nyland samt Egentliga Finland, trots de begränsningar som har genomförts bland annat med stöd av den gällande lagen om smittsamma sjukdomar. Under de närmaste veckorna finns det en allvarlig och reell risk för att myndigheternas ordinarie befogenheter inte ska räcka till för att förhindra en snabb och okontrollerad spridning av epidemin i synnerhet i en del av kommunerna i Södra Finland.
Situationen i synnerhet i Helsingfors och Nylands samt Egentliga Finlands sjukvårdsdistrikt är så hotfull att om sjukdomsincidensen tilltar i nuvarande takt så ökar behovet av sjukvård avsevärt och den specialiserade sjukvårdens bärkraft överskrids inom de närmaste veckorna med en sannolikhet på 50–75 procent. För att i den här situationen trygga befolkningens liv och hälsa i regionen är det nödvändigt att genom förordning av statsrådet införa nya effektiva regionala begränsningsåtgärder för att minska kontakterna mellan människorna och trygga hälso- och sjukvårdens bärkraft.
När antalet fall ökar snabbt fördröjs smittspårningen så mycket att den inte längre i betydande grad bromsar upp den accelererande spridningen av epidemin. Det har bedömts att epidemilägets utveckling tillsammans med virusvarianterna leder till en mycket snabbt accelererande, exponentiell och okontrollerad spridning av infektionerna under de närmaste veckorna. Myndigheternas befogenheter enligt den gällande lagstiftningen kan således inte anses tillräckliga för att hantera epidemiläget och förhindra att sjukdomen sprids.
Grundlagsutskottet har bland annat vid bedömningen av nödvändigheten av att ta i bruk 86 och 88 § i beredskapslagen fäst uppmärksamhet vid att det i ljuset av den internationella jämförelseinformationen har visat sig vara väsentligt att åtgärderna för att bekämpa smittspridningen och att trygga servicesystemets funktionsförmåga vidtas vid rätt tidpunkt och på ett tillräckligt föregripande sätt för att de ska ha effekt. Utskottet har konstaterat att proaktiv förlängd tillämpning av ifrågavarande befogenheter enligt beredskapslagen då uppfyllde nödvändighetskraven enligt 23 § i grundlagen och 4 § i beredskapslagen (GrUB 1/2021 rd, GrUB 17/2020 rd). Utskottet har i bedömningen fäst särskild vikt vid att uppgifterna om epidemiutvecklingen släpar efter den faktiska spridningen en aning (GrUB 1/2021 rd, se även GrUB 9/2020 rd).
Med tanke på proportionaliteten i den föreslagna regleringen är det av betydelse att lagen föreslås vara i kraft endast en kort tid, till den 14 maj 2021. Enligt lagförslaget ska statsrådet följa upp huruvida de begränsningar som föreskrivs i lagen är nödvändiga och förutsättningarna för att den förordning som utfärdats med stöd av lagen ska vara i kraft. Om förutsättningarna för tillämpning inom ett visst område inte längre uppfylls, ska statsrådet vidta åtgärder för upphävande av de bestämmelser som utfärdats med stöd av lagen.
Med stöd av vad som anförts ovan kan den föreslagna regleringen anses uppfylla kraven på nödvändighet och proportionalitet enligt 23 § i grundlagen.
Den straffrättsliga legalitetsprincipen
Propositionen är av betydelse med tanke på den i 8 § i grundlagen föreskrivna straffrättsliga legalitetsprincipen. I legalitetsprincipen ingår ett krav på noggrann avgränsning av regleringen och på att gränserna för straffbarhet är tillräckligt tydliga på basis av regleringen som helhet. Detta framhävs i straffreglering som gäller kärnområdena för de grundläggande fri- och rättigheterna och som i praktiken berör ett stort antal medborgare. Regleringshelheten uppfyller dessa krav. I lagen finns så detaljerade bestämmelser som möjligt om förbudet mot att röra sig och om undantag från förbudet. I den förordning som kompletterar lagen finns en tillbörlig hänvisning till straffbestämmelsen i lagen.
Förbudet och den straffreglering som gäller brott mot förbudet är påkallade av ett vägande samhälleligt behov i en situation där lindrigare åtgärder för att kontrollera epidemin redan har vidtagits. Regleringen och det hot om bötesstraff som ingår i straffregleringen bildar en ändamålsenlig helhet också med tanke på proportionalitetsprincipen och grunderna för begränsning av de grundläggande fri- och rättigheterna.
På basis av de reformer som genomfördes 2010 och 2016 finns bestämmelser om ordningsbotsförseelser i lagen om ordningsbotsförseelser (986/2016). I 1 § som gäller lagens tillämpningsområde konstateras att denna lag tillämpas på användning av ordningsbot som straff för vissa förseelser, om inte strängare straff för gärningen föreskrivs någon annanstans i lag. Grunderna för systemet framgår också av 2 a kap. 8 § 1 mom. i strafflagen (39/1889), där det föreskrivs att ordningsboten är ett till beloppet fast förmögenhetsstraff som är lindrigare än böter och som enligt lagen om ordningsbotsförseelser är det enda straffet för vissa förseelser.
Utgångspunkten är således att bestämmelser om ordningsbotsförseelser finns i lagen om ordningsbotsförseelser. I de nämnda bestämmelserna föreskrivs det dock inte att bestämmelser om ordningsbotsförseelser inte kan utfärdas i någon annan lag än i lagen om ordningsbotsförseelser. Det nu aktuella regleringsförhållandet är exceptionellt, eftersom det är fråga om en lag som är i kraft en kort tid och vars tillämpning regleras närmare i en förordning som är i kraft en ännu kortare tid åt gången. Syftet med den straffrättsliga legalitetsprincipen är att säkerställa att straffbarhetens innehåll tydligt framgår av ifrågavarande särskilda lagstiftningshelhet. Dessa aspekter av den straffrättsliga legalitetsprincipen talar i detta fall för att straffbestämmelser som hänför sig till lagen om temporär begränsning av rörelsefriheten och nära kontakter, inklusive bestämmelser om ordningsbotsförseelse, ska tas in i lagen om temporär begränsning av rörelsefriheten och nära kontakter. Således är det också i detta fall motiverat att föreskriva om ordningsbotsförseelse i lagen om temporär begränsning av rörelsefriheten och nära kontakter.
Ersättning för förluster till följd av begränsningarna
Enligt 15 § i grundlagen är vars och ens egendom tryggad. Grundlagsutskottet konstaterade i fråga om den temporära stängningen av förplägnadsrörelser att det med tanke på regleringens proportionalitet också är av betydelse vilka möjligheter näringsidkaren har att anpassa sin verksamhet till ändringarna i lagstiftningen. Med beaktande av de exceptionellt betydande och akuta konsekvenserna av regleringen ansåg grundlagsutskottet att det var nödvändigt att det genom lag föreskrivs såväl om skälig kompensation till näringsidkare för verkningarna av förbudet som om arrangemang som lindrar verkningarna (GrUU 7/2020 rd, GrUU 6/2021 rd). Av konstitutionella skäl ser utskottet det därtill som motiverat att föreskriva om skälig kompensation till näringsidkare för de ekonomiska förluster som orsakas av kommunens eller regionförvaltningsverkets beslut om stängning av lokaler på basis av lagen om smittsamma sjukdomar, i synnerhet om begränsningen varar längre än den maximitid på 14 dygn som föreskrivs för ett stängningsbeslut (GrUU 44/2020 rd.).
Begränsningen av rörelsefriheten medför indirekta förluster för företag samt närings- och yrkesutövare när kundernas verksamhet begränsas. Det är dock inte fråga om direkta begränsningar av företagsverksamheten, och dessutom är begränsningarna geografiskt och tidsmässigt begränsade endast till vad som är nödvändigt. Bestämmelser om ersättning för förluster till följd av covid-19-pandemin finns i lagen om kostnadsstöd. I lagstiftningen tas det in möjligheter till skälig kompensation så att den i skälig utsträckning också beaktar de verkningar som begränsningen av rörelsefriheten har och så att också hushållens eventuella behov av särskilt stöd utreds. I lagen föreslås inga särskilda bestämmelser om ersättning för förluster som orsakas av begränsningarna.
Bedömning av de sammantagna nackdelarna för samhället i relation till fördelarna
Grundlagsutskottet har i sina tidigare ställningstaganden om begränsning av rörelsefriheten fäst särskild uppmärksamhet vid att begränsningarna kraftigt ingriper i de grundläggande fri- och rättigheter som tryggas i grundlagen, synnerligen vägande syften med begränsandet av dem, att begränsningarna gäller temporärt, den situation som rådde när begränsningarna godkändes samt den tidsmässiga och geografiska täckningen vid bedömningen av begränsningens nödvändighet och proportionalitet (GrUB 8/2020 rd, GrUB 11/2020 rd).
Begränsningarnas sammantagna nackdelar för samhället i relation till fördelarna bör bedömas med avseende på de grundläggande fri- och rättigheterna.
I Helsingfors och Nylands sjukvårdsdistrikt föreligger en överhängande risk för att hälso- och sjukvården ska överbelastas, särskilt intensivvården, i synnerhet med tanke på att den virusvariant som sprider sig lättare har ökat kraftigt i området. Statsrådets bedömning är att begränsningarna, på det sätt som förutsätts i 22 § i grundlagen, förverkligar det allmännas skyldighet att trygga vars och ens rätt till liv enligt 7 § 1 mom. i grundlagen och att tillförsäkra var och en tillräckliga hälsovårds- och sjukvårdstjänster samt främja befolkningens hälsa enligt 19 § 3 mom. i grundlagen. Ovan i denna regeringsproposition presenteras Institutet för hälsa och välfärds modeller för begränsningsåtgärdernas konsekvenser: Genom begränsningarna förhindras ett stort antal infektioner, minskas sjukhusvårdperioderna och intensivvårdperioderna samt sparas levnadsår. Begränsningarna tryggar hela hälso- och sjukvårdens bärkraft.
Med tanke på bedömningen av nödvändigheten av åtgärder för att begränsa rörelsefriheten och nära kontakter ska särskild uppmärksamhet fästas vid tillräckligheten i fråga om kapaciteten inom den specialiserade sjukvården och primärvården. Begränsningen av rörelsefriheten begränsar enligt bedömningarna utöver de andra restriktionerna avsevärt spridningen av covid-19-sjukdomen. Att minska antalet infektioner minskar redan på kort tid, på en eller två veckor, behovet av hälso- och sjukvårdstjänster, i synnerhet behovet av specialiserad sjukvård. Huruvida den specialiserade sjukvårdens kapacitet är tillräcklig påverkas i betydande grad också av primärvårdens förmåga att svara för den del av befolkningens sjukdomsbelastning som kan anses höra till primärvårdens uppgift. Primärvårdens kapacitet är redan hotad, eftersom den ansvarar för en betydande del av genomförandet av coronastrategin och vaccineringen.
Nödvändigheten av åtgärder för att begränsa rörelsefriheten har samband med att de begränsningsåtgärder som redan används inte i tillräcklig utsträckning begränsar antalet kontakter mellan personer, och de är således inte tillräckliga för att förhindra överbelastning inom socialvården och i synnerhet inom hälso- och sjukvården. Genom att begränsa rörelse inom de svåraste epidemiområdena kan man, i kombination med andra begränsningsåtgärder, påverka det totala antalet fall och därigenom behovet av vård samt servicesystemets förmåga att säkerställa tillhandahållandet av tillräckliga social- och hälsovårdstjänster. Som helhet betraktat kan de olägenheter som de kortvariga begränsningarna av rörelsefriheten medför anses vara små jämfört med de fördelar som ett minskat antal infektioner medför direkt för befolkningens hälsa och indirekt genom att de tjänster som är nödvändiga med tanke på hälsan och välbefinnandet tryggas.
Den föreslagna regleringen strävar efter att begränsningarna ska medföra så liten social, samhällelig eller ekonomisk olägenhet som möjligt och att de grundläggande fri- och rättigheterna inte ska begränsas mer än vad som är nödvändigt. Därför innehåller begränsningsåtgärderna undantag, de är tillfälliga och kortvariga och gäller endast enskilda områden. När tillämpningsområdet gäller de största städerna i Finland bor dock en betydande del av finländarna i det, och där finns också en betydande del av företagen i Finland.
Begränsningarna av rörelsefriheten har betydande ekonomiska konsekvenser. Till följd begränsningen av rörelsefriheten och nära kontakter minskar produktionen inom många sektorer under den tid som begränsningarna är i kraft. Sysselsättningen beräknas minska till följd av nedstängningsåtgärderna och begränsningarna av rörelsefriheten. De begränsningar som föreslås i propositionen bromsar enligt finansministeriets uppskattning bruttonationalproduktens ökning med ca 0,4 procentenheter, om begränsningarna genomförs inom ett vidsträckt område. En avmattad ökning av bruttonationalprodukten och en försvagad sysselsättning skulle återspeglas i den offentliga ekonomin som en svagare ökning av skatteinkomsterna och som ökade arbetslöshetsutgifter. Saldot i de offentliga finanserna försämras jämfört med prognosen. En avmattad ökning av bruttonationalprodukten kan försämra saldot i de offentliga finanserna med grovt taget cirka 0,2 procent i förhållande till BNP.
Om man ser till enskilda sektorer innebär begränsningar av rörelsefriheten i praktiken att försäljningen upphör eller åtminstone minskar avsevärt för viss tid för olika företag som bedriver detaljhandel, med undantag för företag som säljer livsmedel, läkemedel och bränsle samt näthandeln, eftersom det inte finns kunder. När det råder begränsningar av rörelsefriheten har i princip inte heller restauranger, hotell och olika företag som tillhandahåller personlig service kunder, med undantag för restaurangernas take away-försäljning. I det rådande läget kan de mest betydande nya konsekvenserna bedömas drabba detaljhandeln inom specialhandeln och andra personliga tjänster, såsom tjänster inom skönhetsvården och frisersalonger, samt i viss mån även persontrafiken. Inom kulturbranschen har största delen av verksamheten redan upphört till följd av de nuvarande restriktionerna.
En kortvarig och regionalt avgränsad begränsning av rörelsefriheten kommer, utöver de andra begränsningsåtgärder som används, att stärka vissa redan tidigare uppkomna hälsoproblem och sociala problem. De konsekvenser som begränsningen av rörelsefriheten har för ökningen av sociala problem och hälsoproblem är dock relativt små eftersom begränsningen är kortvarig. Olägenheterna med en begränsning av rörelsefriheten är måttfulla i synnerhet om konsekvenserna jämförs med de verkningar som skulle uppstå om social- och hälsovårdstjänsternas bärkraft äventyras på grund av ett högt antal fall under en lång tid.
Stängda utrymmen för socialt umgänge och avbruten hobbyverksamhet försämrar situationen i synnerhet för dem som är utsatta, såsom barn och unga, unga som löper risk för utslagning, ensamma personer, personer med psykisk ohälsa eller alkohol- eller drogproblem, invandrare, äldre personer och personer med nedsatt funktionsförmåga. Om begränsningarna av rörelsefriheten endast varar i några veckor, blir konsekvenserna ändå relativt små. Begränsningarna av rörelsefriheten kan orsaka missnöje, destabilisera medborgarnas mentala kristålighet och till exempel leda till ökad ensamhet och psykiska problem. Detta kan innebära att antalet polisuppgifter, olyckor och andra kontakter med myndigheterna kan öka. Samtidigt bör det beaktas att många sociala utrymmen redan för närvarande är stängda eller att människor frivilligt har valt att inte vistas i dessa lokaler, vilket innebär att begränsningarna av rörelsefriheten inte nödvändigtvis längre innebär en särskilt stor förändring jämfört med nuläget. En begränsning av rörelsefriheten kan leda till att behovet av barnskydd ökar hos de familjer som är klienter inom barnskyddet som en följd av att orken tryter, de ekonomiska problemen och interaktionssvårigheterna tilltar och våldet i nära relationer ökar. Däremot begränsas inte rätten att röra sig om det är nödvändigt för att använda socialservice. Även under exceptionella undervisningsarrangemang ska rätten till närundervisning tryggas för barn i särskilt utsatt ställning.
Som en helhetsbedömning av konsekvenserna kan man konstatera att konsekvenserna är förknippade med många osäkerhetsfaktorer. Erfarenheter och undersökningar från andra länder visar dock att åtgärder för att begränsa rörelsefriheten och kontakterna kan påverka sjukdomens spridning effektivt.
Begränsningarna av rörelsefriheten och nära kontakter har tydliga, samhälleligt betydande negativa konsekvenser. Dessa har bedömts utförligt i avsnittet om konsekvensbedömning i denna regeringsproposition. Nackdelarna med dessa konsekvenser är dock mindre än de fördelar som uppnås genom begränsningsåtgärderna.
Enligt statsrådets bedömning är fördelarna med det eftersträvade bromsandet av virusspridningen större än de nackdelar begränsningarna medför för samhället.
Grundlagens 23 §
Enligt 23 § i grundlagen kan det genom lag, eller genom en förordning av statsrådet som utfärdas med stöd av ett sådant bemyndigande med exakt avgränsat tillämpningsområde som av särskilda skäl tagits in i lag, införas sådana tillfälliga undantag från de grundläggande fri- och rättigheterna som är förenliga med Finlands internationella förpliktelser avseende mänskliga rättigheter och som är nödvändiga om Finland blir utsatt för ett väpnat angrepp eller om det råder andra i lag angivna undantagsförhållanden som allvarligt hotar nationen. Grunderna för tillfälliga undantag ska dock bestämmas genom lag.
Grundlagens 23 § ändrades i samband med en delreform av grundlagen. Avsikten med ändringen var bland annat att utvidga definitionen av undantagsförhållanden i paragrafen. Definitionen inbegriper utöver situationer i samband med väpnade angrepp eller allvarliga hot om väpnade angrepp exempelvis också sådana allvarliga naturkatastrofer, pandemier eller stora olyckor som allvarligt hotar nationen. Grundlagsutskottet ansåg att förslaget att utvidga definitionen av undantagsförhållanden till att inbegripa exempelvis allvarliga naturkatastrofer, pandemier eller stora olyckor i praktiken kan berättiga tillämpning av lagstiftningen om undantagsförhållanden (GrUB 9/2010 rd).
Även om bestämmelser om tillfälliga undantag från de grundläggande fri- och rättigheterna i grundlagen enligt vedertagen praxis tidigare har tagits in i en på förhand stiftad, i viss mån mer allmän och särskilt för krissituationer avsedd lagstiftning, hindrar ordalydelsen i 23 § i grundlagen dock inte i sig att det under rådande undantagsförhållanden föreskrivs om nödvändigt ingripande i de grundläggande fri- och rättigheterna (se GrUU 14/2020 rd, GrUU 7/2020 rd).
Undantagen från de grundläggande fri- och rättigheterna i 23 § i grundlagen ska vara tillfälliga. Motiveringarna till grundlagens bestämmelse eller till 16 a § 2 mom. i regeringsformen som föregick den innehåller inga uppskattningar om hurdana tidsperioder det kunde vara fråga om. Enligt grundlagsutskottet är det dock inte tillräckligt att granska huruvida undantagen är tillfälliga endast utifrån det formella kriteriet att lagen gäller för viss tid, utan att frågan om undantagen är tillfälliga också ska bedömas i sak. Enligt grundlagsutskottet inverkar undantagsförhållandenas art och omfattning inte bara på vilka åtgärder som kan anses nödvändiga i varje enskilt fall, utan också på tolkningen av kravet på att undantag från de grundläggande fri- och rättigheterna ska vara tillfälliga. Det förhållandet att myndigheternas normala befogenheter är primära och, när det gäller beredskapslagen, även bestämmelserna om upphörande av tillämpningen av befogenheterna bidrar till att garantera att undantagen från de grundläggande fri- och rättigheterna är tillfälliga (se GrUU 14/2020).
Grundlagsutskottet har understrukit att 23 § i grundlagen endast kan tillämpas i exceptionella fall. Enligt den princip som framgår av 23 § i grundlagen och bland annat uttrycks i 4 § 2 mom. i beredskapslagen är myndigheternas normala befogenheter det primära också i undantagsförhållanden. Enligt utskottet ska också lagstiftningsändringar som görs under undantagsförhållanden i första hand vara inskränkningar som uppfyller de allmänna kriterierna för inskränkning av de grundläggande fri- och rättigheterna. Vid behov ska de också uppfylla de särskilda kriterierna för inskränkning av respektive grundläggande fri- och rättighet. Ändringarna ska alltså inte avse sådana undantag från de grundläggande fri- och rättigheterna som avses i 23 § i grundlagen. Utskottet fäste också uppmärksamhet vid att förfarandet med en regeringsproposition om ändring av lag bättre tryggar riksdagens ställning och möjligheter att påverka än till exempel förfarandena enligt beredskapslagen. Ett lagförslag som ges genom en proposition kan riksdagen också göra ändringar i på sedvanligt sätt under riksdagsbehandlingen, om riksdagen anser att ändringar behövs. (GrUU 44/2020 rd).
Lagstiftning som grundar sig på 23 § i grundlagen och undantag från de grundläggande fri- och rättigheterna som grundar sig på den paragrafen får tillämpas endast om åtgärderna är nödvändiga och proportionerliga och om situationen inte kan fås under kontroll med myndigheternas normala befogenheter och genom vanlig lagstiftning. Normalitetsprincipen gäller således hela tillämpningsområdet för 23 § i grundlagen.
Enligt grundlagsutskottet kan ett antagande av en lag som grundar sig på 23 § i grundlagen också ses som ett uttryck för den ståndpunkten att det i Finland råder undantagsförhållanden som allvarligt hotar nationen (GrUU 14/2020 rd).
Enligt utformningen av 23 § i grundlagen förutsätts att den föreslagna regleringens ordalydelse är bunden till föreliggandet av undantagsförhållanden (GrUU 7/2020 rd).
Det är fråga om sådana undantagsförhållanden enligt i 23 § i grundlagen som gör det möjligt att avvika från de grundläggande fri- och rättigheterna på de villkor som anges i 23 § i grundlagen. Den reglering som föreslås i propositionen föreslås gälla för viss tid och kortvarigt, och är således tillfällig på det sätt som förutsätts i 23 § i grundlagen. En begränsning av människors rörelsefrihet och nära kontakter av det slag som föreslås är nödvändig för att avvärja det mycket allvarliga hot mot befolkningens hälsa som pandemin utgör, för att trygga individernas ovan beskrivna grundläggande fri- och rättigheter och för att fullgöra de skyldigheter som ålagts det allmänna.
Möjlighet att häva begränsningarna
De undantag som ingår i lagförslaget är till sin natur tillfälliga på det sätt som förutsätts i 23 § i grundlagen och utfärdandet av dem liksom också tillämpningen av dem är i sin helhet i lagtexten uttryckligen bunden till att undantagsförhållanden råder. Den föreslagna lagen är i kraft en relativt kort tid fram till mitten av maj 2021. Enligt statsrådets bedömning har bestämmelsernas giltighetstid begränsats till vad som är nödvändigt. På grund av kravet på nödvändighet ska den förordning som utfärdas med stöd av lagen upphävas helt när undantagsförhållandena är över, eftersom det då inte längre finns förutsättningar för undantag enligt 23 § i grundlagen.
Om kravet på nödvändighet inte längre uppfylls inom ett område, ska statsrådet enligt förslaget utan dröjsmål vidta åtgärder för att ändra statsrådets förordning. Förordningen ska alltså ändras om till exempel något av områdena återgår till epidemins basnivå. Statsrådet följer utvecklingen av sjukdomsläget och begränsningarna kan hävas genom att de områden där begränsningar inte längre är nödvändiga stryks ur förteckningen i förordningen. Å andra sidan kan förordningen, beroende på epidemins utveckling, eventuellt behöva ändras så att nya områden tas in i förordningen om det är nödvändigt.
Bemyndigande att utfärda förordning
I lagförslaget ingår ett bemyndigande för statsrådet att utfärda en förordning om de områden som ska omfattas av begränsningar av rörelsefriheten och vistelsebegränsningar. I den föreslagna lagen har bemyndigandet tagits in i 2 § 2 mom. i lagförslaget. Statsrådet ska vid fastställandet av de områden i fråga om vilka det ska utfärdas en förordning beakta incidensen för virusinfektionerna och utvecklingstrenden för dessa samt hur väl man har lyckats spåra smittkällorna i området och den regionala prognosen för kommande behov av sjukhus- och intensivvård samt kommunens befolkningstäthet och ställning som en del av en specifik service- och pendlingsregion.
I samband med utfärdandet av statsrådets förordning bedöms inom vilka områden covid-19-epidemin inte längre kan bekämpas med andra åtgärder. Begränsningen av rörelsefriheten berör enligt förslaget endast områden där det är nödvändigt att begränsningen gäller. Om kravet på nödvändighet inte längre uppfylls inom något område, ska statsrådet enligt förslaget utan dröjsmål vidta åtgärder för att ändra statsrådets förordning. Förslaget till förordning finns som bilaga till lagförslaget, och situationen i de områden som räknas upp i förordningen motsvarar epidemiläget vid den tidpunkt då förslaget lämnades.
Grundlagsutskottet har inte ansett att lösningen att lagens räckvidd regleras genom förordning är helt problemfri med tanke på grundlagens 80 § och författningshierarkin (se t.ex. GrUU 14/2005 rd). Enligt 23 § i grundlagen kan bestämmelser om undantag från de grundläggande fri- och rättigheterna emellertid utfärdas genom lag eller genom en förordning av statsrådet som utfärdas med stöd av ett sådant bemyndigande med exakt avgränsat tillämpningsområde som av särskilda skäl tagits in i lag. Grunderna för tillfälliga undantag ska dock bestämmas genom lag.
En eventuell snabb förändring i epidemiläget utgör en sådan särskild orsak som grundlagsutskottet har ansett kunna ligga till grund för att bestämmelser om det regionala tillämpningsområdet utfärdas genom förordning av statsrådet. På grund av nödvändighetskravet ska en gällande förordning om regional tillämpning upphävas helt eller delvis när undantagsförhållandena upphör. Förordningar av statsrådet som gäller tillfälliga undantag ska enligt 23 § 2 mom. i grundlagen utan dröjsmål föreläggas riksdagen. Riksdagen kan besluta om förordningarnas giltighet. Enligt grundlagsutskottets ståndpunkt kan en sådan riksdagsbehandling av förordningar genomföras exempelvis på samma sätt som i fråga om förordningar som utfärdats med stöd av beredskapslagen (GrUU 7/2020 rd).
Ett utkast till statsrådsförordning som kompletterar lagförslaget finns som bilaga till propositionen. Efter godkännandet föreläggs statsrådets förordning riksdagen på det sätt som föreskrivs i 23 § 2 mom. i grundlagen.
På de grunder som anges ovan kan lagförslaget behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Regeringen anser det dock vara önskvärt att grundlagsutskottets utlåtande om propositionen inhämtas.