Direkt till innehållet

RP 68/2020 rd

Senast publicerat 14-05-2020 13:49

Regeringens proposition RP 68/2020 rdRegeringens proposition till riksdagen med förslag till lagar om ändring av 3 och 93 § i naturgasmarknadslagen och 27 § i lagen om tillsyn över el- och naturgasmarknaden

PROPOSITIONENS HUVUDSAKLIGA INNEHÅLL

I denna proposition föreslås det att naturgasmarknadslagen och lagen om tillsyn över el- och naturgasmarknaden ändras. Genom de föreslagna lagarna genomförs Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/692 om ändring av direktiv 2009/73/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas. 

Till naturgasmarknadslagen fogas en definition av en sammanlänkning som motsvarar ändringsdirektivets definition. 

Det föreslås att de bestämmelser i naturgasmarknadslagen som gäller undantag från vissa skyldigheter för ny infrastruktur när det gäller regleringen av naturgasnät ska ändras så att de motsvarar kraven enligt ändringsdirektivet. Förfarandet med befrielse utsträcks till att gälla nya sammanlänkningar mellan Finland och tredjeländer. Dessutom kompletteras förutsättningarna för beviljande av befrielse och bestämmelserna om förfarandet. 

Till lagen om tillsyn över el- och naturgasmarknaden fogas en bestämmelse om samarbete mellan tillsynsmyndigheter i frågor som gäller regleringen av sammanlänkningar mellan Finland och ett tredjeland. 

Lagarna avses träda i kraft så snart som möjligt. 

MOTIVERING

Bakgrund och beredning

1.1 Bakgrund

Anledningen till beredningen av regeringens proposition är Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/692 om ändring av direktiv 2009/73/EG https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/?qid=1580124579995&uri=CELEX:32009L0073 om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/?qid=1580124440387&uri=CELEX:32019L0692, nedan ändringsdirektivet. Syftet med ändringsdirektivet är att utvidga tillämpningsområdet för Europeiska unionens marknadsregler för naturgas till att omfatta gasöverföringsledningar till och från tredjeländer. 

Medlemsstaterna skulle ha satt i kraft den lagstiftning som ändringsdirektivet förutsätter senast den 24 februari 2020. 

1.2 Beredning

1.2.1 Beredningen av EU-rättsakten

Kommissionen lade den 8 november 2017 fram ett förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 2009/73/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas (COM(2017) 660 final) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/?uri=celex:52017PC0660 och en snäv konsekvensbedömning av förslaget SWD(2017) 368 final https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/?uri=CELEX:52017SC0368

Statsrådet lämnade en utredning (E 107/2017 rd) om förslaget till riksdagen den 29 november 2017.  

Statsrådet lämnade en skrivelse (U 30/2018 rd https://www.eduskunta.fi/SV/vaski/Kirjelma/Sidor/U_30+2018.aspx) om förslaget till riksdagen den 31 maj 2018. Statsrådet förhöll sig i princip positivt till kommissionens förslag, enligt vilket de krav som gäller EU:s naturgasmarknad (framför allt tredje parters tillträde till nätet, åtskillnad av överföringsnätsinnehavare, reglering av tariffer och villkor samt verksamhetens transparens) skulle utvidgas till att omfatta sammanlänkningar till tredjeländer fram till gränsen för EU:s jurisdiktion. Enligt statsrådets ståndpunkt var en utvidgning av EU:s naturgasmarknadslagstiftning till att omfatta sammanlänkningar från tredjeland i princip motiverad vad beträffar överföringsledningar som är belägna inom medlemsstaternas område, inklusive på deras territorialvatten, och motsvarade till denna del målen för EU:s politik för den inre marknaden och energiunionen. Statsrådet ansåg att den föreslagna utvidgningen av tillämpningsområdet även skulle motsvara den nationella naturgasmarknadens reformpolitik. I Finlands nationella lagstiftning hade redan tidigare fastställts att de nämnda kraven även berör sammanlänkningar till tredjeländer, t.ex. sammanlänkningen mellan Finland och Ryssland. 

Statsrådet ansåg att förslaget dock var förknippat med flera juridiska frågor, som skulle utredas i den fortsatta beredningen. 

Statsrådet ställde sig frågande till utvidgningen av direktivets tillämpningsområde till att omfatta naturgasledningar som passerar den exklusiva ekonomiska zonen. Förhållandet mellan förslaget och FN:s havsrättskonvention (FördrS 49—50/1996) https://www.finlex.fi/fi/sopimukset/sopsteksti/1996/19960050/19960050_2 ansågs vara juridiskt oklart och problematiskt. Konventionen ger kuststater endast begränsade befogenheter inom den exklusiva ekonomiska zonen. Enligt statsrådets ståndpunkt skulle man i de fortsatta förhandlingarna säkerställa att direktivförslaget harmoniseras med FN:s havsrättskonvention. Noteringen gällande den exklusiva ekonomiska zonen skulle avlägsnas ur förslagets ingress och dessutom skulle man beakta att rättsaktens ingress inte omfattar noteringar som avses vara juridiskt bindande. 

Statsrådet ansåg dock att en regleringsform som utgår från en ändring av definitionen för sammanlänkning i viss mån är problematisk, eftersom en ändring av definitionen också utvidgar tillämpningsområdet för Europaparlamentets och rådets förordning (EG) Nr 715/2009 om villkor för tillträde till naturgasöverföringsnäten och om upphävande av förordning (EG) nr 1775/2005, nedan naturgasnätsförordningen, och den sekundärlagstiftning som utfärdats med stöd av den. Statsrådet välkomnade att man i naturgasnätsförordningen och i de bestämmelser som antagits med stöd av den beaktar särdragen för gashandeln med tredjeländer i tillräcklig utsträckning. 

Statsrådet ansåg att man i direktivet borde eftersträva ett samarbete mellan medlemsstaternas tillsynsmyndigheter och berörda myndigheter i tredjeländer när det gäller regleringen av överföringsledningar till tredjeländer, men inte ställa samarbetskrav i detta avseende på medlemsstaternas tillsynsmyndigheter. 

Enligt kommissionens förslag kan sammanlänkningar som tagits i bruk före direktivets ikraftträdande under vissa förutsättningar undantas från direktivets centrala skyldigheter. Statsrådet ansåg att det undantag för enskilda marknader som Finland tillämpar skulle vara överordnat i förhållande till det föreslagna nya undantaget. 

Statsrådet såg inget behov för att de kommersiella principer som tillämpas på tredjelandsledningar alltid borde utgå från internationella avtal. Enligt statsrådets ståndpunkt vore det naturligast att begränsa ingåendet av sådana internationella avtal endast till sådana fall, där det finns särskilda behov av att lösa problem kring regleringen av tredjelandsledningar genom internationella avtal. 

Riksdagens ekonomiutskott gav den 20 juni 2018 sitt utlåtande (EkUU 37/2018 rd) https://www.eduskunta.fi/SV/vaski/Lausunto/Sidor/EkUU_37+2018.aspx om statsrådets skrivelse. Ekonomiutskottet betonade att förslagets ändamålsenlighet bör bedömas mot bakgrund av de mer långsiktiga energipolitiska målen. Utskottet betonade att syftet med regleringen av naturgas i synnerhet bör vara att göra anskaffningskanalerna för gas mångsidigare, förbättra leveranssäkerheten och försörjningsberedskapen och åstadkomma konkurrens i gasutbudet. Ekonomiutskottet understödde förslagets mål när det gäller att de krav som gäller EU:s naturgasmarknad genom förslaget utvidgas till att omfatta sammanlänkningar till tredjeländer fram till gränsen för EU:s jurisdiktion. Av de viktigaste förslagen kan utvidgningen av lagstiftningens tillämpningsområde mellan anslutningspunkten till EU-nätverket och medlemsstatens gräns (inkl. territorialvatten) stärka EU:s och medlemsstaternas ställning i förhållande till aktörer från tredjeländer. Förslaget bidrar också till att skapa klarhet i det rådande rättsläget och motsvarar målen för EU:s inremarknads- och energipolitik. Utskottet ansåg det viktigt att säkerställa att regleringen är förenlig med FN:s havsrättskonvention och att den exklusiva ekonomiska zonen utesluts från förslagets tillämpningsområde. Ekonomiutskottet ansåg att avsaknaden av konsekvensbedömning i projekt av det slag som det förslag som nu behandlas var problematisk. Med dessa anmärkningar instämde riksdagens ekonomiutskott i statsrådets ståndpunkt. 

Riksdagens utrikesutskott gav den 4 oktober 2018 sitt utlåtande (UtUU 11/2018 rd) https://www.eduskunta.fi/SV/vaski/Lausunto/Sidor/UtUU_11+2018.aspx om statsrådets skrivelse. Utrikesutskottet konstaterade att den eventuella överföring av behörighet från medlemsländerna till EU som ingår i förslaget har vittgående och långvariga konsekvenser, och att det är viktigt att förslaget bereds omsorgsfullt. Enligt utskottet kan en överföring av behörigheten innebära risker, om Europeiska kommissionen inte kan identifiera stora nationella intressen som är förknippade med frågan. Utskottet ansåg det vara viktigt att man när beslutanderätten överförs från nationell nivå till EU-nivå kan lita på att de nationella intressena identifieras och behandlas jämlikt. I detta avseende ansåg utskottet det vara problematiskt att det i det aktuella projektet inte har gjorts någon konsekvensbedömning där bl.a. de ovannämnda frågorna kunde ha behandlats. Ett annat centralt orosmoment i anslutning till direktivändringen gällde ändringsförslagets förhållande till FN:s havsrättskonvention. Utrikesutskottet betonade vikten av internationella avtals okränkbarhet som ett led i upprätthållandet av det internationella regelbaserade systemet och ansåg det vara ytterst viktigt att motstridigheten avlägsnas genom att den exklusiva ekonomiska zonen utesluts från förslagets tillämpningsområde. Utrikesutskottet ansåg att förslaget är förenat med såväl miljömässiga intressen som betydande handelsintressen samt utrikes- och säkerhetspolitiska dimensioner. Dessa dimensioner har enligt utskottet varit särskilt starka i diskussionerna kring naturgasledningen Nord Stream 2. Utrikesutskottet konstaterade att Finland har förhållit sig neutralt till projektet och betraktar det som ett kommersiellt projekt som ska kunna genomföras på samma sätt som andra kommersiella energiprojekt, förutsatt att projektet uppfyller de krav som ställs i EU-lagstiftningen, internationell rätt och nationell lagstiftning, av vilka uppfyllandet av miljökriterierna var det viktigaste. När det gäller Ukraina betonade utskottet EU:s engagemang för att stödja och reformera Ukraina och ansåg det önskvärt att man hittar en lösning som är godtagbar för alla parter på problemen och oron i samband med transiteringen av Ukrainas gasleveranser. Utrikesutskottet instämde i statsrådets ståndpunkt och framhöll både de synpunkter som framförts ovan och att behövliga utredningar ska göras innan Finlands slutliga ståndpunkt bildas. 

Riksdagens stora utskott gav den 30 november 2018 sitt utlåtande (StoUU 10/2018 rd) https://www.eduskunta.fi/SV/vaski/Lausunto/Sidor/StoUU_10+2018.aspx om statsrådets skrivelse. Stora utskottet ansåg det vara en allvarlig brist att kommissionen inte har låtit göra någon konsekvensbedömning av sitt förslag och ansåg att statsrådet bör driva på att rådet låter göra en konsekvensbedömning. Stora utskottet konstaterade att Finland har förhållit sig neutralt till Nord Stream 2 -projektet och betraktat det som ett kommersiellt projekt som ska kunna genomföras på samma sätt som andra kommersiella energiprojekt, förutsatt att projektet uppfyller de krav som ställs i EU-lagstiftningen, internationell rätt och nationell lagstiftning, av vilka uppfyllandet av miljökriterierna var det viktigaste. Utskottet påminde om att enligt EU-fördraget ska ett eget förfarande tillämpas på det utrikes- och säkerhetspolitiska beslutsfattandet, vilket bl.a. inbegriper kravet på enhällighet mellan medlemsstaterna. Även stora utskottet ansåg att direktivförslagets mål om att unionens regleringsbefogenheter ska utsträckas till att omfatta gasledningar inom medlemsstaternas exklusiva ekonomiska zoner var mycket problematiskt. Utskottet ansåg att det i samband med konsekvensbedömningen är nödvändigt att utreda hur ett eventuellt prejudikat som EU skapat när det gäller tillämpningen av havsrättskonventionen skulle återspegla sig på Finlands möjligheter att genomföra målen för de arktiska områdena. Stora utskottet ansåg att syftet med EU-bestämmelserna om naturgas bör vara att göra utbudet av gas mångsidigare, förbättra leveranssäkerheten och försörjningsberedskapen och åstadkomma konkurrens i gasutbudet. En förutsättning för dessa mål är en jämlik och förutsebar författningsram, som även inbegriper den ickediskriminering som WTO:s regler förutsätter av unionsrätten. För att tillräckliga investeringar ska kunna fås för utvecklandet av unionens energiinfrastruktur krävs förtroende för att den lagstiftning som påverkar investeringarna inte ändras retroaktivt utan skäl som hänför sig till lagstiftningens syften. Stora utskottet meddelade att det instämmer i statsrådets ståndpunkt och betonade behovet av de utredningar som specificeras i motiveringsdelen. 

Förslaget till ändringsdirektiv behandlades i EU-rådet och dess beredningsorgan från november 2017 till april 2019. Europeiska ekonomiska och sociala kommittén gav sitt yttrande om förslaget till direktiv den 18 april 2018 (2018/C 262/11) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/?uri=celex%3A52018AE0170 och Europeiska regionkommittén den 16 maj 2018 (COR 2017/05833) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/?uri=celex:52017AR5833#

Ansvarigt utskott vid Europaparlamentet var utskottet för industrifrågor, forskning och energi (ITRE). Det ansvariga utskottet behandlade förslaget till ändringsdirektiv med ärendenummer 2017/0294 (COD). Det ansvariga utskottet godkände sitt betänkande den 21 mars 2018 (A/2018/0143) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/?uri=EP:P8_A(2018)0143. Europaparlamentet godkände förslaget till ändringsdirektiv vid den första behandlingen den 4 april 2019 (TA/2019/0342) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/?uri=EP:P8_TA(2019)0342

EU-rådet godkände förslaget till ändringsdirektiv vid den första behandlingen den 15 april 2019.  

Ändringsdirektivet offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 3 maj 2019 (EUT L 117, 3.5.2019, s. 1–7) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/?uri=celex:32019L0692

1.2.2 Beredningen av propositionen

Regeringspropositionen har beretts vid arbets- och näringsministeriet. 

Arbets- och näringsministeriet begärde den 9 april 2020 utlåtanden om propositionsutkastet av utrikesministeriet, Energimyndigheten, Finsk Energiindustri rf, Suomen Kaasuyhdistys ry och den systemansvariga överföringsnätsinnehavaren Gasgrid Finland Oy. 

EU-rättsaktens målsättning och huvudsakliga innehåll

2.1 Målsättning

Ändringsdirektivet syftar till att undanröja hindren för fullbordandet av den inre marknaden för naturgas till följd av underlåtelsen att tillämpa unionens marknadsregler för gasöverföringsledningar till och från tredjeländer. Direktivet syftar till att säkerställa att reglerna för gasöverföringsledningar som kopplar samman två eller fler medlemsstater också är tillämpliga inom unionen på gasöverföringsledningar till och från tredjeländer. Detta kommer att göra lagstiftningen inom unionen samstämmig och samtidigt motverka snedvridning av konkurrensen på unionens inre marknad för energi och negativa effekter på försörjningstryggheten. Det kommer också att öka transparensen och skapa rättslig säkerhet vad gäller det tillämpliga regelverket för marknadsaktörerna, särskilt investerare i gasinfrastruktur och systemanvändare. 

2.2 Huvudsakligt innehåll

Till följd av ändringsdirektivet ska EU:s naturgasmarknadslagstiftning börja tillämpas på sammanlänkningar mellan medlemsstater och tredjeländer fram till gränsen för EU:s jurisdiktion. Ändringen genomförs genom en ändring av definitionen av sammanläkning (interconnector). I det ursprungliga direktivet avses med sammanlänkning en överföringsledning mellan två medlemsstater medan det i ändringsdirektivet dessutom avses en överföringsledning mellan en medlemsstat och ett tredjeland fram till den medlemsstatens territorium eller territorialvatten. Direktivet tillämpas således inte inom medlemsstaternas exklusiva ekonomiska zoner, vilket alltså var syftet med kommissionens ursprungliga förslag. 

Den valda regleringstekniken har betydande återverkningar. Direktivets definition tillämpas också i naturgasnätsförordningen och i den sekundärlagstiftning som utfärdats med stöd av den. Dessa rättsakter innehåller detaljerade bestämmelser om den inre marknaden för naturgas. Till följd av ändringen av definitionen tillämpas dessa rättsakter också på sammanlänkningar till och från tredjeländer, om sådana sammanlänkningar inte särskilt har uteslutits från rättsaktens tillämpningsområde i respektive rättsakt. 

Enligt ändringsdirektivet gäller bestämmelserna om åtskillnad när det gäller ägande och besittning av överföringssystem också sammanlänkningar till tredjeländer. Regleringen enligt direktivet utsträcks till att gälla också rörledningsnät i tidigare led från tredjeländer. 

Medlemsstaternas nationella tillsynsmyndigheters regleringsbehörighet utsträcks till att omfatta sammanlänkningar till och från tredjeländer. Dessa nationella tillsynsmyndigheter bemyndigas också att samarbeta med tredjeländers berörda myndigheter i fråga om reglering. 

I ändringsdirektivet ingår ett undantag när det gäller överföringsledningar till och från tredjeländer enligt vilket medlemsstaten när det gäller sammanlänkningar till och från tredjeländer som färdigställts före den 23 maj 2019 får besluta om ett tidsbegränsat undantag från de krav i direktivet som gäller åtskillnad av systemansvariga för överföringssystem (artiklarna 9, 10 och 11), tillträde för tredje part (artikel 32) och reglering av överföringsavgifter och överföringsvillkor (artikel 41.6, 41.8 och 41.10). En förutsättning för att undantaget ska kunna tilllämpas är att undantaget inte äventyrar konkurrensen, en effektivt fungerande marknad eller försörjningstryggheten i fråga om naturgas i unionen. 

Genom ändringsdirektivet ändras tillämpningsområdet för naturgasnätsförordningen och de nätföreskrifter som utfärdats med stöd av den. Sammanlänkningar till tredjeländer omfattas till den del de är belägna inom EU:s jurisdiktion av reglerna för den inre marknaden. Detta gäller också sammanlänkningen mellan Finland och Ryssland i fråga om Finlands territorium. 

Enligt ett utlåtande av rådets rättstjänst har unionen till följd av antagandet av direktivet exklusiv extern befogenhet att ingå avtal med tredjeländer om driften av överföringsledningar till och från dessa länder, när avtalen kan påverka gemensamma regler eller ändra deras räckvidd. I artikel 49b i ändringsdirektivet har det tagits in bestämmelser om ett bemyndigande enligt vilket befintliga avtal mellan en medlemsstat och ett tredjeland om driften av en överföringsledning eller ett tidigare led i rörledningsnätet får fortsätta att gälla till dess att ett efterföljande avtal mellan unionen och samma tredjeland träder i kraft eller till dess att medlemsstaten kommer överens om att förnya avtalet eller ingå ett nytt avtal med tredjelandet. Enligt den artikeln ska kommissionen bemyndiga den berörda medlemsstaten att inleda formella förhandlingar med ett tredjeland avseende en sådan del av en överföringsledning som kan påverka unionens gemensamma regler såvida den inte anser att inledande av sådana förhandlingar skulle a) vara oförenliga med unionsrätten av andra skäl än fördelningen av befogenheter mellan unionen och medlemsstaterna, b) skada den inre naturgasmarknadens funktion, konkurrensen eller försörjningstryggheten i en medlemsstat eller unionen, c) undergräva målen för unionens pågående förhandlingar om mellanstatliga avtal med ett tredjeland, d) vara diskriminerade. Kommissionen kan bemyndiga eller vägra att bemyndiga en medlemsstat att inleda sådana förhandlingar. Kommissionen får också ge vägledning och begära att specifika klausuler införs i det planerade avtalet. Innan ett avtal med ett tredjeland undertecknas ska medlemsstaten till kommissionen anmäla utgången av förhandlingarna och översända texten till det förhandlade avtalet till kommissionen. Om kommissionen finner att förhandlingarna resulterar i ett avtal som är förenligt med villkoren i bemyndigandet ska den bemyndiga medlemsstaten att underteckna avtalet. Kommissionen kan också vägra att bemyndiga medlemsstaten att ingå det nämnda avtalet  

Enligt artikel 48a i ändringsdirektivet påverkar direktivet inte friheten för systemansvariga för överföringssystem eller andra ekonomiska aktörer att ingå tekniska avtal om frågor som rör driften av överföringsledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland eller låta dem fortsätta att gälla, i den mån avtalen är förenliga med unionsrätten och relevanta beslut av de nationella tillsynsmyndigheterna i de berörda medlemsstaterna. Sådana avtal ska anmälas till de berörda medlemsstaternas tillsynsmyndigheter. 

Nuläge och bedömning av nuläget

Bestämmelserna i ändringsdirektivet har i Finland i huvudsak satts i kraft genom gällande bestämmelser i naturgasmarknadslagen (587/2017), lagen om åtskillnad av innehavare av överföringsnät för naturgas (588/2017) och lagen om tillsyn över el och naturgasmarknaden (590/2013), nedan tillsynslagen. Ändringsdirektivet medför därför endast enstaka ändringar av teknisk natur i vår nationella lagstiftning. 

Tillämpningsområdet för naturgasmarknadslagen är allmänt. Enligt 2 § i den lagen tillämpas lagen på import, export, överföring, distribution, leverans och lagring av naturgas och kondenserad naturgas (naturgasmarknaden). Naturgasmarknadslagen tillämpas på finskt territorium och territorialhav med undantag av landskapet Åland. Den ekonomiska regleringen i landskapet Åland hör till området för landskapets självstyrelse, och därför tillämpas inte rikets naturgasmarknadslagstiftning i landskapet. I enlighet med FN:s havsrättskonvention tillämpas naturgasmarknadslagen inte heller inom Finlands exklusiva ekonomiska zon. 

Tillämpningsområdena för den tillsynslag som reglerar den nationella tillsynsmyndighetens behörighet och för lagen om åtskillnad av innehavare av överföringsnät för naturgas som reglerar åtskillnad av innehavare av överföringsnät för naturgas motsvarar tillämpningsområdet för naturgasmarknadslagen. 

På grund av det som anförts ovan tillämpas Finlands naturgaslagstiftning i sin helhet på sammanlänkningar mellan Finland och Ryssland ända fram till Finlands landgräns och gränsen till territorialhavet. I Finlands lagstiftning har tredjelandsledningar inte till någon del lämnats utanför tillämpningsområdet. Bestämmelserna i direktiv 2009/73/EG tillämpas i princip redan nu på sammanlänkningar mellan Finland och tredjeländer. Energimyndighetens regleringsbehörighet som nationell energitillsynsmyndighet omfattar redan nu sammanlänkningar mellan Finland och tredjeländer. 

Bestämmelser om åtskillnad av innehavare av överföringsnät för naturgas finns i lagen om åtskillnad av innehavare av överföringsnät för naturgas. Finland tillämpar effektiv åtskillnad enligt artikel 9.1 i direktiv 2009/73/EEG, varför Finland inte är skyldigt att genomföra de bestämmelser i ändringsdirektivet som gäller de övriga åtskillnadsalternativen. 

När det gäller ändringsdirektivets bestämmelser om tidigare led i rörledningsnätet behöver Finland inte vidta genomförandeåtgärder, eftersom det i Finland eller i tredjeländer i dess närområde inte finns geologiska förhållanden som möjliggör naturgasfyndigheter. Om det byggs ytterligare ledningar mellan Finland och Ryssland, är de på grund av de geologiska förhållandena i Finlands närområden sammanlänkningar som kopplar samman överföringssystemenen i Finland och Ryssland, inte tidigare led i rörledningsnätet. Finland har inte heller tidigare i fråga om direktiv 2009/73/EG förutsatts vidta genomförandeåtgärder när det gäller bestämmelserna om tidigare led i rörledningsnätet. 

Artikel 49a i ändringsdirektivet innehåller en option om ett undantagsförfarande som en medlemsstat kan införa i fråga om sammanlänkningar som färdigställts före den 23 maj 2019. Enligt den artikeln får en medlemsstat under vissa förutsättningar besluta att göra undantag från artiklarna 9, 10, 11 och 32 samt artikel 41.6, 41.8 och 41.10. Eftersom artikeln ger medlemsstaterna möjlighet till ett undantag, förutsätter artikeln inga genomförandeåtgärder i Finland, om inte Finland tillämpar undantagsförfarandet. 

Artikel 49b i ändringsdirektivet handlar om ett bemyndigande som gäller ingående av avtal mellan medlemsstater och tredjeländer och som tillämpas på mellanstatliga avtal som ingås om driften av en sammanlänkning mellan en medlemsstat och ett tredjeland. Artikeln riktar sig till medlemsstaterna och kommissionen. Artikeln medför inga rättigheter eller skyldigheter för företag eller fysiska personer. Medlemsstaternas skyldighet att följa förfarandet i artikeln grundar sig direkt på bestämmelserna i artikel 49b. Artikeln förutsätter således inga genomförandeåtgärder i Finland. 

På grund av tidigare utfärdade bestämmelser och regleringslösningar förutsätter ändringsdirektivet att Finland i sin nationella lagstiftning införlivar i praktiken endast ändringsdirektivets nya definition av sammanlänkning samt vissa ändringar i direktiv 2009/73/EG som gäller förfarandet för undantag för ny infrastruktur och det internationella samarbetet mellan tillsynsmyndigheter. 

Förslagen och deras konsekvenser

Det föreslås att en definition av sammanlänkning i enlighet med ändringsdirektivet fogas till 3 § i naturgasmarknadslagen, som innehåller definitioner. 

Det föreslås att bestämmelserna i 93 § i naturgasmarknadslagen om undantag från vissa skyldigheter för ny infrastruktur när det gäller regleringen av naturgasnät ska ändras så att de motsvarar kraven enligt ändringsdirektivet. Förfarandet med befrielse utsträcks till att även gälla nya sammanlänkningar mellan Finland och tredjeländer. Dessutom kompletteras förutsättningarna för beviljande av befrielse och bestämmelserna om förfarandet. 

Till 27 § i tillsynslagen som gäller myndigheternas tillsynssamarbete fogas en bestämmelse om samarbete mellan tillsynsmyndigheter i frågor som gäller regleringen av sammanlänkningar mellan Finland och ett tredjeland. 

De föreslagna bestämmelserna har i praktiken inga konsekvenser för företag i naturgasbranschen, naturgasförbrukare eller myndigheternas verksamhet. På basis av den tillgängliga importkapaciteten och den förväntade efterfrågan på naturgas är det osannolikt att det byggs nya sammanlänkningar mellan Finland och tredjeländer. 

Alternativa handlingsvägar

5.1 Handlingsalternativen och deras konsekvenser

Artikel 49a i ändringsdirektivet innehåller en option om ett undantagsförfarande i fråga reglering av gasöverföringsledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland, som en medlemsstat kan ta i bruk om den så önskar i fråga om sådana gasöverföringsledningar som avses i artikeln. I artikeln anges att när det gäller gasöverföringsledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland som färdigställts före den 23 maj 2019, får den medlemsstat i vilken den första anslutningspunkten för en sådan överföringsledning till en medlemsstats nät är belägen, av objektiva skäl, till exempel kostnadstäckningsskäl eller försörjningstrygghetsskäl, besluta att göra undantag från artiklarna 9, 10, 11 och 32 samt artikel 41.6, 41.8 och 41.10 för avsnitten av sådana gasöverföringsledningar i dess territorium och territorialvatten, förutsatt att ett sådant undantag inte skulle skada konkurrensen i unionen eller en effektivt fungerande inre marknad för naturgas, eller en trygg energiförsörjning i unionen.  

Optionen kunde eventuellt tillämpas på sammanlänkningen mellan Finland och Ryssland. Eftersom sammanlänkningen redan nu till fullo omfattas av lagstiftningen om naturgasnät och öppnades för konkurrens när det gäller naturgasleveranser den 1 januari 2020, vore det inte ändamålsenligt för Finland att ta i bruk optionen i artikeln och på nytt stänga det tillträde till sammanlänkningen som ordnats för naturgasleverantörerna. 

5.2 Handlingsmodeller som planeras eller används i andra medlemsstater

Artikel 49a i ändringsdirektivet innehåller en option om ett undantagsförfarande som en medlemsstat kan införa i fråga om sammanlänkningar som färdigställts före den 23 maj 2019. Av medlemsstaterna i Östersjöområdet har endast Tyskland meddelat att det tar i bruk undantagsförfarandet. Övriga medlemsstater som hittills anmält sina genomförandeåtgärder, dvs. Sverige och Danmark, har däremot inte anmält att de tagit i bruk undantagsförfarandet enligt den nämnda artikeln. 

Remissvar

Inom utsatt tid inkom två utlåtanden om propositionsutkastet. Utrikesministeriet meddelade i sitt utlåtande att ministeriet inte har något att yttra i ärendet. Gasgrid Finland Oy stödde de föreslagna ändringarna. 

Specialmotivering

7.1 Naturgasmarknadslagen

3 §.Definitioner. Det föreslås att en definition av sammanlänkning fogas till paragrafen. Enligt den föreslagna 4 a-punkten avses med sammanlänkning en överföringsledning som passerar eller sträcker sig över en gräns mellan Finland och en annan medlemsstat i Europeiska unionen i syfte att koppla samman deras nationella överföringssystem eller en överföringsledning mellan Finland och ett tredjeland fram till Finlands territorium eller territorialvatten. Naturgasmarknadslagstiftningen ska tillämpas på överföringsledningar till och från tredjeländer inom Finlands territorium, med undantag för överföringsledningar inom landskapet Ålands område, eftersom dessa omfattas av landskapets självstyrelselagstiftning. 

93 §.Undantag från vissa skyldigheter för ny infrastruktur. I paragrafen föreskrivs om undantag enligt naturgasmarknadsdirektivet som gäller investeringar i ny betydande naturgasinfrastruktur. Det föreslås att i paragrafen görs de ändringar som ändringsdirektivet förutsätter. Till tillämpningsområdet för paragrafen fogas också sammanlänkningar mellan Finland och ett tredjeland. 

Enligt 1 mom. kan Energimyndigheten på ansökan för viss tid befria nätinnehavare, innehavare av behandlingsanläggningar för kondenserad naturgas och innehavare av lagringsanläggningar från överföringsskyldigheten enligt 16 §, nyttjanderättsförfarandet enligt 51 eller 55 § samt från det förfarande för fastställande av villkor, metoder och tariffer som avses i 10 § i tillsynslagen, om sökanden gör en investering som gäller 1) en sammanlänkning, 2) byggande av en anläggning för behandling av kondenserad naturgas eller byggande av en lagringsanläggning, eller 3) betydande kapacitetsutbyggnader i fråga om en sammanlänkning eller anläggning enligt 1 och 2 punkten samt sådana ändringar av dem som möjliggör utveckling av nya källor för naturgasförsörjning. 

Bestämmelser om förutsättningarna för befrielse finns i 3 mom. Beslut om befrielse ska fattas på basis av bedömning från fall till fall. Syftet med naturgasmarknadslagen är att säkerställa förutsättningarna för att den nationella och regionala naturgasmarknaden och Europeiska unionens inre naturgasmarknad ska fungera effektivt, säkert och miljömässigt hållbart, så att en god leveranssäkerhet för naturgas till ett konkurrenskraftigt pris och med tillräckligt god kvalitet kan garanteras. De främsta metoderna för att uppnå en fungerande naturgasmarknad är att trygga en sund och fungerande ekonomisk konkurrens vid leveransen av naturgas samt att upprätthålla skäliga och jämlika principer för tjänsterna inom naturgasnäten och behandlingsanläggningarna för kondenserad naturgas. På naturgasmarknaden ska import, export, leverans och lagring av naturgas basera sig på ekonomisk konkurrens. Energimyndigheten ska beakta dessa mål för naturgasmarknadslagen när den bedömer förutsättningarna för en befrielse. Vid bedömningen av en befrielse som söks av behandlingsanläggningar för kondenserad naturgas ska myndigheten dessutom beakta att ett villkor för statligt stöd som anläggningen eventuellt har beviljats har varit att ordna så att en tredje part får tillgång till anläggningens tjänster enligt naturgasmarknadsdirektivet. Eftersom det är fråga om ett undantag från det centrala innehållet i lagen ska bestämmelsen om undantag tolkas snävt. Befrielse kan beviljas om investeringsprojektet ökar konkurrensen i fråga om naturgasleveranserna och förbättrar leveranssäkerheten. De risker som är förknippade med investeringen ska vara så stora att investeringen inte skulle genomföras utan befrielse. Innehavaren av den nya infrastrukturen ska vara en juridisk person som åtminstone vad avser juridisk form är åtskild från de infrastrukturinnehavare till vars infrastruktur den nya infrastrukturdelen ska anslutas. Kostnaderna för investeringen ska tas ut av dem som använder den nya infrastrukturen. Befrielsen ska inte få skada konkurrensen på de relevanta marknader som sannolikt kommer att påverkas av investeringen, en effektivt fungerande inre marknad för naturgas, effektivt fungerande reglerade naturgasnät, behandlingsanläggningar för kondenserad naturgas eller lagringsanläggningar eller försörjningstryggheten i fråga om naturgas i unionen.  

I 6 mom. föreskrivs om det förfarande som Energimyndigheten ska tillämpa när myndigheten har tagit emot en sådan ansökan som avses i paragrafen eller om sökanden beviljas ett sådant undantag som avses i paragrafen. Momentet motsvarar den gällande regleringen, och genom den genomförs delvis de bestämmelser om förfarande i artikel 36 i naturgasmarknadsdirektivet som kompletterats genom ändringsdirektivet. Energimyndigheten ska med stöd av momentet vara skyldig att särskilt iaktta de bestämmelser om förfarande som riktas till de nationella tillsynsmyndigheterna i artiklarna 36.3, 36.4, 36.8 och 36.9 i direktivet.  

7.2 Lagen om tillsyn över el- och naturgasmarknaden

27 §. Myndigheternas tillsynssamarbete. I paragrafen föreskrivs om tillsynssamarbete mellan Energimyndigheten och vissa andra myndigheter.  

I paragrafen föreslås ett nytt 2 mom. där det föreskrivs om samarbete mellan tillsynsmyndigheterna när det gäller regleringen av driften i fråga om en naturgasöverföringsledning till och från ett tredjeland. Om den första sammalänkningspunkten med överföringsnätet i Europeiska unionens medlemsstater för en naturgasöverföringsledning till och från ett tredjeland är beläget inom Finlands territorium eller territorialvatten, ska Energimyndigheten enligt momentet kunna samarbeta med tredjelandets berörda myndigheter samt höra dessa i frågor som gäller driften av en sådan överföringsledning. Energimyndigheten ska före en åtgärd som hänför sig till samarbetet inleds höra övriga berörda medlemsstaters tillsynsmyndigheter för att säkerställa att unionens naturgaslagstiftning tillämpas konsekvent på överföringsledningen inom medlemsstaternas territorium och territorialvatten. Med beaktande av tillämpningsområdet för Finlands och Europeiska unionens naturgasmarknadslagstiftning ska bestämmelsen inte tillämpas på regleringen av överföringsledningar som går inom Finlands exklusiva ekonomiska zon, om det inte inom Finlands territorium eller territorialvatten finns någon sammanlänkningspunkt till överföringsnätet. 

Ikraftträdande

Medlemsstaterna skulle ha satt i kraft den lagstiftning som iakttagandet av ändringsdirektivet förutsätter senast den 24 februari 2020. Ändringarna föreslås därför träda i kraft så snart som möjligt. 

Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning

I 18 § i grundlagen föreskrivs det om näringsfrihet. Enligt 1 mom. i den paragrafen har var och en i enlighet med lag rätt att skaffa sig sin försörjning genom arbete, yrke eller näring som han eller hon valt fritt. Principen om näringsfrihet enligt grundlagen betraktas som en huvudregel för näringsutövande, men det är ändå möjligt att frångå denna regel genom att tillståndsplikt föreskrivs. Bestämmelser om tillståndsplikt ska alltid utfärdas genom lag som ska uppfylla de krav på noggrann avgränsning och exakthet som gäller inskränkning av en grundläggande fri eller rättighet. Inskränkningarnas huvudsakliga innehåll, t.ex. inskränkningarnas omfattning och villkor, ska framgå av lagen (t.ex. GrUU 34/2012 rd, GrUU 19/2009 rd, GrUU 31/2006 rd och GrUU 35/1998 rd). Grundlagsutskottet har granskat till-ståndssystemen i elmarknadslagen och naturgasmarknadslagen i utlåtandena GrUU 36/2004 rd, GrUU 62/2002 rd och GrUU 4/2000 rd. 

I den föreslagna 93 § i naturgasmarknadslagen föreskrivs om ett förfarande för undantag för ny infrastruktur. Den föreslagna regleringen grundar sig på unionens energimarknadslagstiftning som förpliktar medlemsstaterna att utse innehavare av överförings- och distributionsnät och säkerställa att nätverksamhet utövas endast av verksamhetsutövare som medlemsstaterna godkänt och som uppfyller tillståndsvillkoren. Regleringen av tillståndspliktig nätverksamhet grundar sig på exakta och noggrant avgränsade bestämmelser i lag, av vilka nätinnehavarnas och verksamhetsutövarnas rättigheter och skyldigheter framgår. Det finns i fråga om regleringen godtagbara grunder som hänför sig till genomförandet av unionens energimarknadslagstiftning och ett effektivt genomförande av lagstiftningen om energinät. Den föreslagna regleringen bedöms inte vara problematisk med tanke på 18 § 1 mom. i grundlagen.  

Kläm 

Kläm 

Eftersom ändringsdirektivet innehåller bestämmelser som föreslås bli genomförda genom lag, föreläggs riksdagen följande lagförslag: 

Lagförslag

1. Lag om ändring av 3 och 93 § i naturgasmarknadslagen  

I enlighet med riksdagens beslut  
ändras i naturgasmarknadslagen (587/2017) 93 § 1, 3 och 6 mom. samt 
fogas till 3 §, sådan den lyder delvis ändrad i lag 327/2020, en ny 4 a-punkt som följer: 
3 § 
Definitioner 
I denna lag avses med 
 En icke ändrad del av lagtexten har utelämnats 
4 a) sammanlänkning en överföringsledning som passerar eller sträcker sig över en gräns mellan Finland och en annan medlemsstat i Europeiska unionen i syfte att koppla samman deras nationella överföringssystem, samt en överföringsledning mellan Finland och ett tredjeland fram till Finlands territorium eller territorialvatten, 
 En icke ändrad del av lagtexten har utelämnats 
93 § 
Undantag från vissa skyldigheter för ny infrastruktur 
Energimyndigheten kan på ansökan för viss tid befria nätinnehavare, innehavare av behandlingsanläggningar för kondenserad naturgas och innehavare av lagringsanläggningar från överföringsskyldigheten enligt 16 §, nyttjanderättsförfarandet enligt 51 eller 55 § samt från det förfarande för fastställande av villkor, metoder och tariffer som avses i 10 § i lagen om tillsyn över el- och naturgasmarknaden, om sökanden gör en investering som gäller 
1) en sammanlänkning, 
2) byggande av en anläggning för behandling av kondenserad naturgas eller byggande av en lagringsanläggning, eller 
3) betydande kapacitetsutbyggnader i fråga om en sammanlänkning eller anläggning enligt 1 och 2 punkten samt sådana ändringar av dem som möjliggör utveckling av nya källor för naturgasförsörjning. 
 En icke ändrad del av lagtexten har utelämnats 
En förutsättning för att befrielse ska kunna beviljas är att 
1) investeringen ökar konkurrensen i fråga om naturgasleveranserna och förbättrar leveranssäkerheten, 
2) investeringen på grund av risker som är förknippade med den inte skulle genomföras utan befrielse, 
3) den som söker befrielse och som ska genomföra en investering inte är innehavare av sådana naturgasnät, behandlingsanläggningar för kondenserad naturgas eller lagringsanläggningar som är kopplade till föremålet för investeringen, 
4) den som använder investeringen står för kostnaderna för den, och 
5) befrielsen inte skadar konkurrensen på de relevanta marknader som sannolikt kommer att påverkas av investeringen, en effektivt fungerande inre marknad för naturgas, effektivt fungerande reglerade naturgasnät, behandlingsanläggningar för kondenserad naturgas eller lagringsanläggningar eller försörjningstryggheten i fråga om naturgas i unionen. 
 En icke ändrad del av lagtexten har utelämnats 
När Energimyndigheten har tagit emot en ansökan om befrielse enligt denna paragraf eller meddelat sitt beslut i ett sådant ärende ska myndigheten iaktta förfarandet enligt artikel 36.3, 36.4, 36.8 och 36.9 i naturgasmarknadsdirektivet. 
 Paragraf eller bestämmelse om ikraftträdande börjar 
Denna lag träder i kraft den 20 . 
 Slut på lagförslaget 

2. Lag om ändring av 27 § i lagen om tillsyn över el- och naturgasmarknaden  

I enlighet med riksdagens beslut  
fogas till 27 § i lagen om tillsyn över el- och naturgasmarknaden (590/2013), sådan paragrafen lyder i lag 1002/2018, ett nytt 2 mom. som följer: 
27 § 
Myndigheternas tillsynssamarbete 
 En icke ändrad del av lagtexten har utelämnats 
Om den första sammanlänkningspunkten med överföringsnätet i Europeiska unionens medlemsstater för en naturgasöverföringsledning till och från ett tredjeland är beläget inom Finlands territorium eller territorialvatten, kan Energimyndigheten samarbeta med tredjelandets berörda myndigheter samt höra dessa i frågor som gäller driften av en sådan överföringsledning. Energimyndigheten ska före en åtgärd som hänför sig till samarbetet inleds höra övriga berörda medlemsstaters energitillsynsmyndigheter för att säkerställa att unionens naturgaslagstiftning tillämpas konsekvent på överföringsledningen inom medlemsstaternas territorium och territorialvatten. 
 Paragraf eller bestämmelse om ikraftträdande börjar 
Denna lag träder i kraft den 20 . 
 Slut på lagförslaget 
Helsingfors den 14 maj 2020 
StatsministerSannaMarin
NäringsministerMikaLintilä