1.1  Bakgrund

Anledningen till beredningen av regeringens proposition är Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/692 om ändring av direktiv 2009/73/EG https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/?qid=1580124579995&uri=CELEX:32009L0073 om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/?qid=1580124440387&uri=CELEX:32019L0692, nedan ändringsdirektivet. Syftet med ändringsdirektivet är att utvidga tillämpningsområdet för Europeiska unionens marknadsregler för naturgas till att omfatta gasöverföringsledningar till och från tredjeländer. 

Medlemsstaterna skulle ha satt i kraft den lagstiftning som ändringsdirektivet förutsätter senast den 24 februari 2020. 

1.2  Beredning

2.1  Målsättning

Ändringsdirektivet syftar till att undanröja hindren för fullbordandet av den inre marknaden för naturgas till följd av underlåtelsen att tillämpa unionens marknadsregler för gasöverföringsledningar till och från tredjeländer. Direktivet syftar till att säkerställa att reglerna för gasöverföringsledningar som kopplar samman två eller fler medlemsstater också är tillämpliga inom unionen på gasöverföringsledningar till och från tredjeländer. Detta kommer att göra lagstiftningen inom unionen samstämmig och samtidigt motverka snedvridning av konkurrensen på unionens inre marknad för energi och negativa effekter på försörjningstryggheten. Det kommer också att öka transparensen och skapa rättslig säkerhet vad gäller det tillämpliga regelverket för marknadsaktörerna, särskilt investerare i gasinfrastruktur och systemanvändare. 

2.2  Huvudsakligt innehåll

Till följd av ändringsdirektivet ska EU:s naturgasmarknadslagstiftning börja tillämpas på sammanlänkningar mellan medlemsstater och tredjeländer fram till gränsen för EU:s jurisdiktion. Ändringen genomförs genom en ändring av definitionen av sammanläkning (interconnector). I det ursprungliga direktivet avses med sammanlänkning en överföringsledning mellan två medlemsstater medan det i ändringsdirektivet dessutom avses en överföringsledning mellan en medlemsstat och ett tredjeland fram till den medlemsstatens territorium eller territorialvatten. Direktivet tillämpas således inte inom medlemsstaternas exklusiva ekonomiska zoner, vilket alltså var syftet med kommissionens ursprungliga förslag. 

Den valda regleringstekniken har betydande återverkningar. Direktivets definition tillämpas också i naturgasnätsförordningen och i den sekundärlagstiftning som utfärdats med stöd av den. Dessa rättsakter innehåller detaljerade bestämmelser om den inre marknaden för naturgas. Till följd av ändringen av definitionen tillämpas dessa rättsakter också på sammanlänkningar till och från tredjeländer, om sådana sammanlänkningar inte särskilt har uteslutits från rättsaktens tillämpningsområde i respektive rättsakt. 

Enligt ändringsdirektivet gäller bestämmelserna om åtskillnad när det gäller ägande och besittning av överföringssystem också sammanlänkningar till tredjeländer. Regleringen enligt direktivet utsträcks till att gälla också rörledningsnät i tidigare led från tredjeländer. 

Medlemsstaternas nationella tillsynsmyndigheters regleringsbehörighet utsträcks till att omfatta sammanlänkningar till och från tredjeländer. Dessa nationella tillsynsmyndigheter bemyndigas också att samarbeta med tredjeländers berörda myndigheter i fråga om reglering. 

I ändringsdirektivet ingår ett undantag när det gäller överföringsledningar till och från tredjeländer enligt vilket medlemsstaten när det gäller sammanlänkningar till och från tredjeländer som färdigställts före den 23 maj 2019 får besluta om ett tidsbegränsat undantag från de krav i direktivet som gäller åtskillnad av systemansvariga för överföringssystem (artiklarna 9, 10 och 11), tillträde för tredje part (artikel 32) och reglering av överföringsavgifter och överföringsvillkor (artikel 41.6, 41.8 och 41.10). En förutsättning för att undantaget ska kunna tilllämpas är att undantaget inte äventyrar konkurrensen, en effektivt fungerande marknad eller försörjningstryggheten i fråga om naturgas i unionen. 

Genom ändringsdirektivet ändras tillämpningsområdet för naturgasnätsförordningen och de nätföreskrifter som utfärdats med stöd av den. Sammanlänkningar till tredjeländer omfattas till den del de är belägna inom EU:s jurisdiktion av reglerna för den inre marknaden. Detta gäller också sammanlänkningen mellan Finland och Ryssland i fråga om Finlands territorium. 

Enligt ett utlåtande av rådets rättstjänst har unionen till följd av antagandet av direktivet exklusiv extern befogenhet att ingå avtal med tredjeländer om driften av överföringsledningar till och från dessa länder, när avtalen kan påverka gemensamma regler eller ändra deras räckvidd. I artikel 49b i ändringsdirektivet har det tagits in bestämmelser om ett bemyndigande enligt vilket befintliga avtal mellan en medlemsstat och ett tredjeland om driften av en överföringsledning eller ett tidigare led i rörledningsnätet får fortsätta att gälla till dess att ett efterföljande avtal mellan unionen och samma tredjeland träder i kraft eller till dess att medlemsstaten kommer överens om att förnya avtalet eller ingå ett nytt avtal med tredjelandet. Enligt den artikeln ska kommissionen bemyndiga den berörda medlemsstaten att inleda formella förhandlingar med ett tredjeland avseende en sådan del av en överföringsledning som kan påverka unionens gemensamma regler såvida den inte anser att inledande av sådana förhandlingar skulle a) vara oförenliga med unionsrätten av andra skäl än fördelningen av befogenheter mellan unionen och medlemsstaterna, b) skada den inre naturgasmarknadens funktion, konkurrensen eller försörjningstryggheten i en medlemsstat eller unionen, c) undergräva målen för unionens pågående förhandlingar om mellanstatliga avtal med ett tredjeland, d) vara diskriminerade. Kommissionen kan bemyndiga eller vägra att bemyndiga en medlemsstat att inleda sådana förhandlingar. Kommissionen får också ge vägledning och begära att specifika klausuler införs i det planerade avtalet. Innan ett avtal med ett tredjeland undertecknas ska medlemsstaten till kommissionen anmäla utgången av förhandlingarna och översända texten till det förhandlade avtalet till kommissionen. Om kommissionen finner att förhandlingarna resulterar i ett avtal som är förenligt med villkoren i bemyndigandet ska den bemyndiga medlemsstaten att underteckna avtalet. Kommissionen kan också vägra att bemyndiga medlemsstaten att ingå det nämnda avtalet  

Enligt artikel 48a i ändringsdirektivet påverkar direktivet inte friheten för systemansvariga för överföringssystem eller andra ekonomiska aktörer att ingå tekniska avtal om frågor som rör driften av överföringsledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland eller låta dem fortsätta att gälla, i den mån avtalen är förenliga med unionsrätten och relevanta beslut av de nationella tillsynsmyndigheterna i de berörda medlemsstaterna. Sådana avtal ska anmälas till de berörda medlemsstaternas tillsynsmyndigheter. 

5.1  Handlingsalternativen och deras konsekvenser

Artikel 49a i ändringsdirektivet innehåller en option om ett undantagsförfarande i fråga reglering av gasöverföringsledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland, som en medlemsstat kan ta i bruk om den så önskar i fråga om sådana gasöverföringsledningar som avses i artikeln. I artikeln anges att när det gäller gasöverföringsledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland som färdigställts före den 23 maj 2019, får den medlemsstat i vilken den första anslutningspunkten för en sådan överföringsledning till en medlemsstats nät är belägen, av objektiva skäl, till exempel kostnadstäckningsskäl eller försörjningstrygghetsskäl, besluta att göra undantag från artiklarna 9, 10, 11 och 32 samt artikel 41.6, 41.8 och 41.10 för avsnitten av sådana gasöverföringsledningar i dess territorium och territorialvatten, förutsatt att ett sådant undantag inte skulle skada konkurrensen i unionen eller en effektivt fungerande inre marknad för naturgas, eller en trygg energiförsörjning i unionen.  

Optionen kunde eventuellt tillämpas på sammanlänkningen mellan Finland och Ryssland. Eftersom sammanlänkningen redan nu till fullo omfattas av lagstiftningen om naturgasnät och öppnades för konkurrens när det gäller naturgasleveranser den 1 januari 2020, vore det inte ändamålsenligt för Finland att ta i bruk optionen i artikeln och på nytt stänga det tillträde till sammanlänkningen som ordnats för naturgasleverantörerna. 

5.2  Handlingsmodeller som planeras eller används i andra medlemsstater

Artikel 49a i ändringsdirektivet innehåller en option om ett undantagsförfarande som en medlemsstat kan införa i fråga om sammanlänkningar som färdigställts före den 23 maj 2019. Av medlemsstaterna i Östersjöområdet har endast Tyskland meddelat att det tar i bruk undantagsförfarandet. Övriga medlemsstater som hittills anmält sina genomförandeåtgärder, dvs. Sverige och Danmark, har däremot inte anmält att de tagit i bruk undantagsförfarandet enligt den nämnda artikeln. 

7.1  Naturgasmarknadslagen

3 §.Definitioner. Det föreslås att en definition av sammanlänkning fogas till paragrafen. Enligt den föreslagna 4 a-punkten avses med sammanlänkning en överföringsledning som passerar eller sträcker sig över en gräns mellan Finland och en annan medlemsstat i Europeiska unionen i syfte att koppla samman deras nationella överföringssystem eller en överföringsledning mellan Finland och ett tredjeland fram till Finlands territorium eller territorialvatten. Naturgasmarknadslagstiftningen ska tillämpas på överföringsledningar till och från tredjeländer inom Finlands territorium, med undantag för överföringsledningar inom landskapet Ålands område, eftersom dessa omfattas av landskapets självstyrelselagstiftning. 

93 §.Undantag från vissa skyldigheter för ny infrastruktur. I paragrafen föreskrivs om undantag enligt naturgasmarknadsdirektivet som gäller investeringar i ny betydande naturgasinfrastruktur. Det föreslås att i paragrafen görs de ändringar som ändringsdirektivet förutsätter. Till tillämpningsområdet för paragrafen fogas också sammanlänkningar mellan Finland och ett tredjeland. 

Enligt 1 mom. kan Energimyndigheten på ansökan för viss tid befria nätinnehavare, innehavare av behandlingsanläggningar för kondenserad naturgas och innehavare av lagringsanläggningar från överföringsskyldigheten enligt 16 §, nyttjanderättsförfarandet enligt 51 eller 55 § samt från det förfarande för fastställande av villkor, metoder och tariffer som avses i 10 § i tillsynslagen, om sökanden gör en investering som gäller 1) en sammanlänkning, 2) byggande av en anläggning för behandling av kondenserad naturgas eller byggande av en lagringsanläggning, eller 3) betydande kapacitetsutbyggnader i fråga om en sammanlänkning eller anläggning enligt 1 och 2 punkten samt sådana ändringar av dem som möjliggör utveckling av nya källor för naturgasförsörjning. 

Bestämmelser om förutsättningarna för befrielse finns i 3 mom. Beslut om befrielse ska fattas på basis av bedömning från fall till fall. Syftet med naturgasmarknadslagen är att säkerställa förutsättningarna för att den nationella och regionala naturgasmarknaden och Europeiska unionens inre naturgasmarknad ska fungera effektivt, säkert och miljömässigt hållbart, så att en god leveranssäkerhet för naturgas till ett konkurrenskraftigt pris och med tillräckligt god kvalitet kan garanteras. De främsta metoderna för att uppnå en fungerande naturgasmarknad är att trygga en sund och fungerande ekonomisk konkurrens vid leveransen av naturgas samt att upprätthålla skäliga och jämlika principer för tjänsterna inom naturgasnäten och behandlingsanläggningarna för kondenserad naturgas. På naturgasmarknaden ska import, export, leverans och lagring av naturgas basera sig på ekonomisk konkurrens. Energimyndigheten ska beakta dessa mål för naturgasmarknadslagen när den bedömer förutsättningarna för en befrielse. Vid bedömningen av en befrielse som söks av behandlingsanläggningar för kondenserad naturgas ska myndigheten dessutom beakta att ett villkor för statligt stöd som anläggningen eventuellt har beviljats har varit att ordna så att en tredje part får tillgång till anläggningens tjänster enligt naturgasmarknadsdirektivet. Eftersom det är fråga om ett undantag från det centrala innehållet i lagen ska bestämmelsen om undantag tolkas snävt. Befrielse kan beviljas om investeringsprojektet ökar konkurrensen i fråga om naturgasleveranserna och förbättrar leveranssäkerheten. De risker som är förknippade med investeringen ska vara så stora att investeringen inte skulle genomföras utan befrielse. Innehavaren av den nya infrastrukturen ska vara en juridisk person som åtminstone vad avser juridisk form är åtskild från de infrastrukturinnehavare till vars infrastruktur den nya infrastrukturdelen ska anslutas. Kostnaderna för investeringen ska tas ut av dem som använder den nya infrastrukturen. Befrielsen ska inte få skada konkurrensen på de relevanta marknader som sannolikt kommer att påverkas av investeringen, en effektivt fungerande inre marknad för naturgas, effektivt fungerande reglerade naturgasnät, behandlingsanläggningar för kondenserad naturgas eller lagringsanläggningar eller försörjningstryggheten i fråga om naturgas i unionen.  

I 6 mom. föreskrivs om det förfarande som Energimyndigheten ska tillämpa när myndigheten har tagit emot en sådan ansökan som avses i paragrafen eller om sökanden beviljas ett sådant undantag som avses i paragrafen. Momentet motsvarar den gällande regleringen, och genom den genomförs delvis de bestämmelser om förfarande i artikel 36 i naturgasmarknadsdirektivet som kompletterats genom ändringsdirektivet. Energimyndigheten ska med stöd av momentet vara skyldig att särskilt iaktta de bestämmelser om förfarande som riktas till de nationella tillsynsmyndigheterna i artiklarna 36.3, 36.4, 36.8 och 36.9 i direktivet.  

7.2  Lagen om tillsyn över el- och naturgasmarknaden

27 §. Myndigheternas tillsynssamarbete. I paragrafen föreskrivs om tillsynssamarbete mellan Energimyndigheten och vissa andra myndigheter.  

I paragrafen föreslås ett nytt 2 mom. där det föreskrivs om samarbete mellan tillsynsmyndigheterna när det gäller regleringen av driften i fråga om en naturgasöverföringsledning till och från ett tredjeland. Om den första sammalänkningspunkten med överföringsnätet i Europeiska unionens medlemsstater för en naturgasöverföringsledning till och från ett tredjeland är beläget inom Finlands territorium eller territorialvatten, ska Energimyndigheten enligt momentet kunna samarbeta med tredjelandets berörda myndigheter samt höra dessa i frågor som gäller driften av en sådan överföringsledning. Energimyndigheten ska före en åtgärd som hänför sig till samarbetet inleds höra övriga berörda medlemsstaters tillsynsmyndigheter för att säkerställa att unionens naturgaslagstiftning tillämpas konsekvent på överföringsledningen inom medlemsstaternas territorium och territorialvatten. Med beaktande av tillämpningsområdet för Finlands och Europeiska unionens naturgasmarknadslagstiftning ska bestämmelsen inte tillämpas på regleringen av överföringsledningar som går inom Finlands exklusiva ekonomiska zon, om det inte inom Finlands territorium eller territorialvatten finns någon sammanlänkningspunkt till överföringsnätet.