Senast publicerat 16-06-2022 15:39

Regeringens proposition RP 97/2022 rd Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring av lagen om godkännande av vissa bestämmelser i överenskommelsen med Förenta Nationerna om grundande av Helsingfors kriminalpolitiska institut, verksamt i anslutning till Förenta Nationerna, samt om tillämpning av överenskommelsen och i protokollet om ändring av överenskommelsen

PROPOSITIONENS HUVUDSAKLIGA INNEHÅLL

I denna proposition föreslås det att den lag som gäller Europeiska institutet för kriminalpolitik, verksamt i anslutning till Förenta nationerna, ändras. Syftet med de föreslagna lagändringarna är att uppdatera föråldrad lagstiftning. De viktigaste förslagen handlar om att stärka institutets självständiga och oberoende ställning, att revidera vissa tjänstemannarättsliga och administrativa bestämmelser, att göra bemyndigandet att utfärda förordning förenligt med kraven i 80 § i grundlagen och att beakta vissa tekniska namnändringar. 

Eftersom det föreslås att bemyndigandet att utfärda förordning ändras i grunden, finns som bilaga till propositionen ett utkast till en ny förordning av statsrådet, genom vilken den nuvarande förordningen om institutet upphävs.  

Lagen avses träda i kraft den 1 januari 2023. 

MOTIVERING

Bakgrund och beredning

Europeiska institutet för kriminalpolitik, verksamt i anslutning till Förenta nationerna, har inrättats genom en samarbetsöverenskommelse mellan Finland och Förenta nationerna 1981. Institutets mål omfattar att bedriva forskning, ordna sakkunnigmöten och dela kriminalpolitisk information. Nu för tiden hör institutet till Förenta nationernas nätverk för kriminalpolitiska institut och verkar som ett självständigt forsknings- och utvecklingsinstitut underställt justitieministeriet. Institutet bedriver forskning om kriminalpolitiska fenomen och erbjuder möjligheter till regelbundet utbyte av information och sakkunskap om kriminalpolitik i första hand i Europa. Det kan också göra globala utredningar och driva utvecklingsprojekt. Målet med verksamheten är att påverka genom kunskap. Institutets verksamhet styrs centralt av Förenta nationernas kriminalpolitiska program och av anknytande strategiska beslut.  

Bedömningen av ändringsbehoven i lagstiftningen om institutet inleddes i och med projektet för att upprätta Specialmyndigheterna inom justitieförvaltningen. Målet för projektet var att samla och producera förvaltnings- och stödtjänsterna vid de små specialmyndigheterna inom justitieministeriets förvaltningsområde gemensamt, dock så att myndigheternas uppgiftsområde skulle förbli oförändrat och deras självständiga ställning bibehållas. Beredningsunderlaget för projektet finns i den offentliga tjänsten under adressen valtioneuvosto.fi/sv/projekt med identifieringskod OM051:00/2021. Beredningsunderlaget till propositionen finns i den offentliga tjänsten under adressen valtioneuvosto.fi/sv/projekt med identifieringskod OM049:00/2021. Propositionen lämnas inte 2022 med anledning av regeringens ramförhandlingar och på grund av att finansiering saknas. 

Behovet av författningsändringar bedömdes i bakgrundsutredningarna för projektet för att upprätta Specialmyndigheterna inom justitieförvaltningen (Utredning om omorganiseringen av stöd- och förvaltningsfunktionerna vid specialmyndigheterna inom justitieministeriets förvaltningsområde. Justitieministeriets publikationer. Utredningar och anvisningar 2020:21 (på finska), se särskilt s. 41–45). Under den fortsatta beredningen skulle det ännu utredas om befogenheterna för institutets direktör skulle kunna ändras så att direktören skulle kunna fatta alla beslut om hela personalen utom om sig själv, såsom besluten om utnämning av de anställda. Den internationella överenskommelse som lagstiftningen om institutet grundar sig på innehåller bestämmelser om utnämningsbefogenheten. Trots att den fortsatta beredningen inleddes i anslutning till projektet för att upprätta Specialmyndigheterna inom justitieförvaltningen, genomfördes den i praktiken separat från projektet och i samarbete med institutet under hösten 2021.  

Redan när den fortsatta beredningen inleddes bedömdes det att en ändring av utnämningsbefogenheten skulle förutsätta att överenskommelsen med Förenta nationerna ändras. Bedömningen gjordes i samarbete med utrikesministeriet och institutet. Dessutom kontaktades Förenta nationernas kontor för narkotikakontroll och förebyggande av brott (UNODC) per e-post. En eventuell förhandlingsprocess med Förenta nationerna behandlades tillsammans med utrikesministeriet. De frågor som togs upp gällde bland annat vad förhandlingarna skulle förutsätta och hur länge processen skulle kunna räcka. Justitieministeriet kom slutligen tillsammans med institutet fram till att det inte i detta sammanhang finns förutsättningar och resurser att förhandla med Förenta nationerna om ändringar i överenskommelsen.  

Överenskommelsen med Förenta nationerna visade sig utgöra en begränsning för lagberedningen också med tanke på institutets självständighet och oberoende. I överenskommelsen definieras grunderna för institutets verksamhet, såsom mål, uppgifter och organisation. De lagändringar som skulle kräva att överenskommelsen ändras kan anses beröra kärnan i institutets verksamhet. Med avstamp i detta fokuserade den fortsatta beredningen bara på sådana lagändringar som inte berör den kärna i institutets verksamhet som skyddas av överenskommelsen och som inte kräver förhandlingar med Förenta nationerna. De lagparagrafer om institutet som inte baseras på överenskommelsen är dessutom sådana som vi självständigt kan ändra nationellt.  

Under den fortsatta beredningen kom det i diskussionerna med institutet upprepade gånger fram att lagstiftningen är föråldrad också till den del den inte direkt grundar sig på överenskommelsen med Förenta nationerna. Lagstiftningen är från 1980-talet, men institutets verksamhetsmiljö har förändrats avsevärt bland annat till följd av geopolitiska förändringar. Dessutom har de tjänstemannarättsliga bestämmelserna och många administrativa aspekter ändrats efter det att författningarna om institutet utfärdades. Vidare upptäckte man att viss praxis i anslutning till detta under årens lopp har formats på ett sätt som avviker från lagen och förordningen. När det gäller de konflikter mellan lagen och praxis som upptäckts under beredningen anses det motiverat att ändra lagen i enlighet med etablerad praxis, oberoende av ett eventuellt myndighetsprojekt. 

Av ovannämnda orsaker omfattar denna proposition inte de ändringsbehov som kopplas till överenskommelsen. Ändringsbehoven har bedömts med utgångspunkt i att den gällande lagen är föråldrad och att institutets självständighet som en del av en eventuell ny myndighet stärks.  

Förslagen till bestämmelser om Europeiska institutet för kriminalpolitik var på remiss den 26 januari–23 februari 2022. Närmare information om remissrundan finns bland beredningsunderlaget för projektet för att upprätta Specialmyndigheterna inom justitieförvaltningen på adressen valtioneuvosto.fi/sv/projekt med identifieringskod OM049:00/2021. 

Eftersom ingen proposition utifrån det projektet lämnas 2022, har de administrativa och tjänstemannarättsliga författningsändringar som behövs för institutets verksamhet beretts separat i form av en regeringsproposition. Beredningsunderlaget för detta lagstiftningsprojekt finns i den offentliga tjänsten under adressen valtioneuvosto.fi/sv/projekt med identifieringskod OM027:00/2022. 

Nuläge och bedömning av nuläget

2.1  Överenskommelsen, regleringen om institutet och regleringen i statstjänstemannalagen och statstjänstemannaförordningen

Finlands regering och Förenta nationerna beslutade genom en överenskommelse av den 23 december 1981 (FördrS 41 och 42/1982) att inrätta Helsingfors kriminalpolitiska institut, verksamt i anslutning till Förenta Nationerna. Överenskommelsen har ändrats genom ett protokoll av den 14 april 1987 (protokollet mellan Finlands regering och Förenta Nationerna om ändring av överenskommelsen om grundande av Helsingfors kriminalpolitiska institut, verksamt i anslutning till Förenta Nationerna, FördrS 47 och 48/1987). I överenskommelsen fastställs bland annat institutets mål och uppgifter, institutets ställning under Förenta nationernas och Finlands regerings gemensamma beskydd, institutets organisation och kontakter till Förenta nationerna samt skyldigheterna för värdlandets regering och för Förenta nationerna. Institutets namn ändrades 1997 till ”Europeiska institutet för kriminalpolitik, verksamt i anslutning till Förenta nationerna” (notväxling FördrS 60/1997 och ikraftträdandeförordning 711/1997). 

Överenskommelsen och ändringsprotokollet till den sattes, innan grundlagen stiftades, i kraft nationellt genom lagen om godkännande av vissa bestämmelser i överenskommelsen med Förenta Nationerna om grundande av Helsingfors kriminalpolitiska institut, verksamt i anslutning till Förenta Nationerna, samt om tillämpning av överenskommelsen och i protokollet om ändring av överenskommelsen (582/1982, ändrad genom lag 710/1987). Genom lagen har både de bestämmelser i överenskommelsen som hör till området för lagstiftningen och andra materiella bestämmelser om genomförandet och tillämpningen av bestämmelserna satts i kraft. De bestämmelser som inte hör till området för lagstiftningen har satts i kraft genom förordningar (583/1982 och 711/1987). Enligt förarbetena skulle institutet organiseras som ett statligt verk i Finland, dess förvaltning skulle regleras genom förordning och närmare bestämmelser om institutets verksamhet skulle ges genom direktiv som skulle fastställas av statsrådet eller ministeriet (RP 62/1982 rd och RP 10/1987 rd). I 6 § i lagen finns ett bemyndigande att utfärda förordning. Med stöd av det har förordningen om Helsingfors kriminalpolitiska institut, verksamt i anslutning till Förenta Nationerna (630/1982) utfärdats. 

Enligt 2 § i lagen är institutet underställt justitieministeriet och verkar i nära samarbete med Rättspolitiska forskningsinstitutet. Rättspolitiska forskningsinstitutet finns inte längre som sådant, utan dess verksamhet har flyttats till Helsingfors universitet.  

Enligt 3 § i lagen finns vid institutet en delegation, där ordföranden och en del av medlemmarna utses av Förenta nationernas generalsekreterare. De övriga medlemmarna förordnas av statsrådet. Enligt bestämmelsen hör till delegationen utan rösträtt chefen för kriminalpolitiska avdelningen vid Förenta nationernas sekretariat, men Förenta nationernas organisation har förändrats sedan dess.  

Enligt 4 § i lagen kan det vid kriminalpolitiska institutet inom ramen för statsbudgeten finnas ordinarie och tillfälliga tjänstemän samt personal i arbetsavtalsförhållande. Enligt 5 § i lagen utnämns institutets direktör av statsrådet efter överläggningar med Förenta nationernas generalsekreterare. Enligt 6 § i förordningen om institutet utnämns direktören på viss tid, högst för tre år i sänder.  

Övriga ordinarie tjänstemän vid institutet utnämns av justitieministeriet efter överläggningar med institutets direktör (5 § i lagen). Dessutom anställer justitieministeriet enligt 7 § i förordningen den personal i arbetsavtalsförhållande som motsvarar innehavarna av specialforskar- eller planerartjänst, om arbetsavtalsförhållandet är avsett att fortgå längre än fyra månader. Institutets direktör kan emellertid inom ramen för till buds stående anslag anställa tillfälliga tjänstemän och annan än ovannämnd personal i arbetsavtalsförhållande. 

Personalen vid institutet är underställd finsk lagstiftning till exempel i fråga om tjänste- och arbetsavtalsförhållande och annan rättsställning (bland annat RP 62/1982 rd). Bestämmelser om tjänstemännens rättsliga ställning finns i statstjänstemannalagen (750/1994) och i statstjänstemannaförordningen (971/1994). På specialmyndigheterna i anslutning till justitieministeriet tillämpas 3 § 2 mom. i statstjänstemannaförordningen, enligt vilket justitieministeriet fattar beslut om inrättande, indragning och ändring av tjänster vid ämbetsverk. När det gäller Europeiska institutet för kriminalpolitik är det därmed justitieministeriet som använder den utnämningsbefogenhet som statsrådet har enligt överenskommelsen med Förenta nationerna. Ministeriet utövar med stöd av 9 § 3 mom. 2 punkten i förordningen om statens tjänstekollektivavtal (1203/1987) även lönebehörighet i fråga om specialmyndigheterna. 

Bestämmelserna i förordningen om institutet avviker från dagens tjänstemannarättsliga principer. Till exempel finns det en specialbestämmelse om tjänstledighet (8 § i förordningen).  

Enligt 1 § i förordningen kan det vid institutet också finnas tillfälliga experter som utses av Förenta nationernas generalsekreterare.  

Enligt 14 § i förordningen kan närmare bestämmelser om institutets verksamhet och förvaltning utfärdas i en instruktion som justitieministeriet fastställer på framställning av institutets direktör. 

Kärnfinansieringen för institutet kommer ur statsbudgeten, men en betydande del av den totala finansieringen utgörs av projekt- och forskningsfinansiering från utomstående parter, i praktiken Europeiska unionen, myndigheter och internationella organisationer. Det faktiska antalet årsverken vid institutet år 2021 var 9,3. Enheten för brottsförebyggande och påföljder vid avdelningen för kriminalpolitik och straffrätt vid justitieministeriet svarar för institutets resultatstyrningsuppgifter. 

Överenskommelsen och ikraftträdandelagen syftar till att trygga att institutet har tillräcklig personal för skötseln av institutets uppgifter. Senare har Förenta nationernas ekonomiska och sociala råd (Ecosoc) i sin resolution 1994/23 fastställt kriterier och förfaranden för instituts och centers verksamhet i anslutning till Förenta nationerna och för inrättandet av Förenta nationernas regionala institut inom brottsbekämpning och straffrätt. Enligt resolutionen ska exempelvis de institut som inrättas ha en tillräckligt stabil ekonomisk grund, inklusive personalresurser och lokaler, för att verksamheten ska vara livskraftig. 

2.2  Bedömning av nuläget

Den författningsgrund som institutets verksamhet bygger på är från 1980-talet. De viktigaste aspekter som styr institutets verksamhet fastställs i överenskommelsen med Förenta nationerna och i protokollet till den. Nationellt har det utfärdats en lag och en förordning. Institutets verksamhetsmiljö har förändrats avsevärt bland annat till följd av geopolitiska förändringar. Lagen och förordningen motsvarar inte till alla delar nuvarande praxis och institutets behov.  

Stora lagändringar skulle kräva att vissa bestämmelser i överenskommelsen omförhandlas med Förenta nationerna. Behovet av ändringar i utnämningsbefogenheterna, som identifierades under beredningen, är ett exempel på detta. I enlighet med artikel 3 stycke B punkt 2 i överenskommelsen utses institutets direktör av statsrådet i samråd med Förenta nationerna, medan den övriga personalen utses av statsrådet. Motsvarande bestämmelse som i överenskommelsen finns i 5 § i lagen, där det föreskrivs att övrig ordinarie personal utnämns av justitieministeriet efter överläggningar med institutets direktör. Eftersom 5 § i lagen grundar sig på överenskommelsen med Förenta nationerna, kan inga avsevärda utnämningsbefogenheter föreskrivas för direktören utan att frågan först diskuteras med Förenta nationerna. Vidare har det i praktiken förekommit tolkningssvårigheter vid rekrytering, eftersom det i 7 § 2 mom. i förordningen om institutet föreskrivs att institutets direktör har vissa utnämningsbefogenheter.  

Enligt 2 § i lagen är institutet underställt justitieministeriet. I förarbetena till lagen betonas dess självständighet i förhållande till Förenta nationerna. Organiseringen av institutets ställning ska enligt förarbetena avgöras som en intern angelägenhet för finska staten. Institutet övervakar inte myndigheternas verksamhet, utan har som uppgift att bedriva forskning och utbyta information. De forskningsetiska principerna kan dock anses förutsätta ett visst oberoende av politiskt beslutsfattande, av dem som finansierar forskningen och av föremålen för forskningen. Det modernare sättet är att föreskriva att institutet verkar inom justitieministeriets förvaltningsområde. Enligt lagens 2 § verkar institutet även i nära samarbete med Rättspolitiska forskningsinstitutet. Detta är problematiskt, eftersom bestämmelser om samarbetet finns också i överenskommelsen, trots att det inte längre finns något sådant forskningsinstitut. Forskningsinstitutets funktioner överfördes 2015 från justitieministeriets förvaltningsområde till statsvetenskapliga fakulteten vid Helsingfors universitet som en del av totalreformen av statens forskningsinstitut och forskningsfinansiering. I samarbete med utrikesministeriet har man utrett att hänvisningen till Rättspolitiska forskningsinstitutet kan strykas ur lagen, eftersom forskningsinstitutet inte längre finns.  

Lagstiftningen om Europeiska institutet för kriminalpolitik är föråldrad också till den del den inte direkt grundar sig på överenskommelsen med Förenta nationerna. I synnerhet de tjänstemannarättsliga bestämmelserna och många administrativa aspekter har ändrats efter det att författningarna om institutet utfärdades. Vidare har viss praxis i anslutning till detta under årens lopp formats på ett sätt som avviker från lagen och förordningen. Det är motiverat att ändra lagstiftningen i enlighet med etablerad praxis, oberoende av om projektet för att upprätta Specialmyndigheterna inom justitieförvaltningen genomförs. För närvarande har institutet en instruktion, som justitieministeriet fastställer med stöd av lag. Med beaktande av hur förvaltningen numera är organiserad bör institutet själv kunna fastställa sin egen arbetsordning, och den behöver inte längre fastställas på ministerienivå. Ändringen bidrar samtidigt till att stärka institutets självständighet. Det är motiverat att ändra de tjänstemannarättsliga bestämmelserna så att de motsvarar den nuvarande lagstiftningen och att ändra de administrativa bestämmelserna så att de motsvarar nuvarande praxis. 

Lagens bemyndigande att utfärda förordning uppfyller inte de krav på exakthet och noga avgränsning som föreskrivs i 80 § i grundlagen. Bemyndigandet bör ändras i överensstämmelse med grundlagen för att en ny förordning ska kunna utfärdas.  

Målsättning

Syftet med de föreslagna lagändringarna är att uppdatera lagstiftningen.  

Institutets självständighet stärks genom att den nämns i lagen och genom att det på ett modernare sätt föreskrivs att institutet verkar inom justitieministeriets förvaltningsområde, inte att det är underställt justitieministeriet. Det är eftersträvansvärt att stärka självständigheten, oberoende av om projektet för att upprätta Specialmyndigheterna inom justitieförvaltningen fortskrider i framtiden.  

Genom att de tjänstemannarättsliga och administrativa bestämmelserna förnyas, ökar institutets förutsättningar att bedriva verksamhet i framtiden. Det är också nödvändigt att uppdatera dessa bestämmelser för att bestämmelserna ska överensstämma med nuvarande administrativ praxis. Syftet med de föreslagna lagändringarna är att göra institutets verksamhet mer flexibel och minska de nuvarande tolkningsproblemen. Syftet med att stryka reglering som överlappar tjänstemannalagstiftningen är att förtydliga författningsgrunden. Förslaget att institutet ska kunna fastställa sin egen arbetsordning är ett led i moderniseringen av förvaltningen och bidrar till att stärka institutets självständighet. De föreslagna lagändringarna stöder därmed det eventuella kommande projektet för att upprätta Specialmyndigheterna inom justitieförvaltningen. 

Förslagen och deras konsekvenser

4.1  De viktigaste förslagen

Institutets namn ändrades 1997 till Europeiska institutet för kriminalpolitik, verksamt i anslutning till Förenta nationerna. Det föreslås att institutets nuvarande namn används i lagen, utom i de bestämmelser där det behöver hänvisas till den ursprungliga överenskommelsen om inrättandet av institutet.  

Enligt förslaget ska institutet i fortsättningen verka inom justitieministeriets förvaltningsområde i stället för att vara underställt justitieministeriet. Vidare ska institutet enligt de föreslagna bestämmelserna vara självständigt och oberoende med beaktande av att institutets mål och uppgifter fastställs i den överenskommelse som ingåtts med Förenta nationerna. Institutets självständighet och oberoende ska omfatta alla uppgifter och verksamhetsmål som institutet har tilldelats, men institutets uppgifter eller mål kan däremot inte utvidgas nationellt i förhållande till det som har överenskommits med Förenta nationerna. Således föreslås det att institutet ska vara självständigt och oberoende i den verksamhet som det bedriver i enlighet med överenskommelsen. Dessutom stryks den bestämmelse enligt vilken institutet verkar i nära samarbete med Rättspolitiska forskningsinstitutet, eftersom det inte längre finns något sådant forskningsinstitut. 

Vissa administrativa och tjänstemannarättsliga bestämmelser revideras så att de motsvarar nuvarande lagstiftning och praxis.  

Enligt förslaget förenhetligas bestämmelserna om institutets personal med statstjänstemannalagen och statstjänstemannaförordningen. Det föreskrivs i den föreslagna lagen att institutet har en direktör, tjänstemän som är förtrogna med institutets uppgiftsområde samt vid behov annan personal. Detta är det moderna sättet att beskriva personalstrukturen. Förtrogenhet med uppgiftsområdet avser institutets fackområde, det vill säga kriminalpolitik och kriminologi. Det är motiverat att förutsätta att det vid institutet finns tjänstemän som är förtrogna med dess fackområde, eftersom institutet bedriver forskning, ordnar sakkunnigmöten, delar kriminalpolitisk information samt verkar inom nätverket för Förenta nationernas program för brottsförebyggande och straffrätt. Annan personal kan vara anställd antingen i tjänsteförhållande eller i arbetsavtalsförhållande. Inte alla tjänstemän behöver vara förtrogna med uppgiftsområdet. Institutet kan också ha personal till stöd för kärnverksamheten, såsom kommunikationspersonal eller administrativ personal. 

Det är inte ändamålsenligt att föreskriva om andra tjänster än tjänsten som direktör med tanke på arten av institutets verksamhet och dess framtida utveckling. Detta gör att institutet inte är bundet till vissa tjänstebenämningar. Personalen vid institutet omfattas av finsk lagstiftning i fråga om exempelvis tjänste- och arbetsavtalsförhållanden och den rättsliga ställningen i övrigt. Bestämmelser om statstjänstemännens rättsliga ställning finns i statstjänstemannalagen och statstjänstemannaförordningen. Lagen om de språkkunskaper som krävs av offentligt anställda (424/2003) innehåller närmare bestämmelser om de behörighetsvillkor som gäller statsanställdas kunskaper i finska och svenska. Lagen tillämpas på både tjänstemän och personer i arbetsavtalsförhållande till staten. Eftersom institutet är verksamt i anslutning till Förenta nationerna i form av ett europeiskt forskningsinstitut, kan man i framtiden vid behov anställa sådan personal i arbetsavtalsförhållande som inte har tillräckliga kunskaper i de båda inhemska språken.  

Den viktigaste administrativa förändringen gäller institutets instruktion, som fastställs av justitieministeriet. Enligt förslaget ska institutets arbetsordning i fortsättningen fastställas av institutets direktör. De frågor som bestäms eller kan bestämmas i arbetsordningen måste föreskrivas i lag. Arbetsordningen behöver inte längre fastställas på ministerienivå.  

Det bemyndigande att utfärda förordning som finns i lagens 6 § ändras enligt förslaget i enlighet med kraven i 80 § i grundlagen. Eftersom bemyndigandet inte uppfyller bland annat kraven på exakthet och noga avgränsning, kan inga nya förordningar utfärdas med stöd av det, och den gällande förordningen kan inte heller ändras. Eftersom det föreslås att bemyndigandet att utfärda förordning ändras i grunden, finns som bilaga till propositionen ett utkast till en ny förordning av statsrådet, genom vilken den nuvarande förordningen om institutet upphävs. 

Dessutom föreslås det att vissa tekniska ändringar görs i lagen. Enligt lagens 3 § hör till delegationen utan rösträtt chefen för kriminalpolitiska avdelningen vid Förenta nationernas sekretariat eller en representant för honom. Förenta nationernas organisation har sedermera förändrats, och numera är motsvarande institution Förenta nationernas kontor för narkotikakontroll och förebyggande av brott (UNODC). Enligt den föreslagna lagen ska en representant för Förenta nationernas kontor för narkotikakontroll och förebyggande av brott ha rätt att delta i delegationens sammanträden. Bestämmelsen motsvarar nuvarande praxis. För tydlighetens skull föreslås en teknisk ändring som innebär att ordföljden i den svenska språkdräkten i lagens rubrik ändras. 

4.2  De huvudsakliga konsekvenserna

De föreslagna lagändringarna har inga ekonomiska konsekvenser. 

Lagändringarna påverkar endast institutets verksamhet. Vid institutet arbetar för närvarande 9 personer. Genom den föreslagna ändringen av de tjänstemannarättsliga och administrativa bestämmelserna förbättras institutets verksamhetsförutsättningar i framtiden. Lagändringarna bedöms effektivisera institutets verksamhet, till exempel genom att rekryteringen blir flexiblare och vissa tolkningsproblem som gäller den elimineras. Dessutom förtydligas rättsläget ur personalens synvinkel genom att överlappningar med tjänstemannalagstiftningen slopas.  

Alternativa handlingsvägar

En alternativ handlingsväg som beaktats är möjligheten att bereda sådana mer omfattande ändringsförslag för att revidera institutets verksamhet som skulle kräva att överenskommelsen med Förenta nationerna ses över. Utöver direktörens utnämningsbefogenheter har det identifierats vissa ändringsbehov i frågor som regleras i överenskommelsen. Ändringarna skulle alltså ha krävt förhandlingar med Förenta nationerna. I detta sammanhang var det ändå inte möjligt eller motiverat att inleda förhandlingar med Förenta nationerna om ändringar i överenskommelsen.  

Eftersom man genom de föreslagna ändringarna kan förbättra institutets verksamhetsförutsättningar, är det inte motiverat att låta bli att genomföra dem bara för att projektet för att upprätta Specialmyndigheterna inom justitieförvaltningen inte samtidigt fortskrider.  

Remissvar

Förslagen till bestämmelser om Europeiska institutet för kriminalpolitik var på remiss den 26 januari–23 februari 2022. Utlåtanden lämnades av Fackförbundet Pro rf, Europeiska institutet för kriminalpolitik och utrikesministeriet. Dessutom meddelade finansministeriet, undervisnings- och kulturministeriet, Förhandlingsorganisationen för offentliga sektorns utbildade FOSU rf, rättegångsbiträdesnämnden och Kimmo Nuotio, medlem av delegationen inom Europeiska institutet för kriminalpolitik, att de inte hade något att yttra. Information om remissförfarandet finns på projektsidorna för projektet för att upprätta Specialmyndigheterna inom justitieförvaltningen på adressen https://oikeusministerio.fi/sv/projekt?tunnus=OM049:00/2021.  

I remissvaren understöddes de föreslagna ändringarna. Det ansågs ändamålsenligt att uppdatera de tjänstemannarättsliga och administrativa bestämmelserna i enlighet med förslaget. Utrikesministeriet konstaterade i sitt utlåtande att förslagen inte verkar vara problematiska med tanke på innehållet i överenskommelsen med Förenta nationerna. För att förtydliga regleringen föreslog utrikesministeriet att man skulle överväga att föra in de ändringar som gjorts i överenskommelsen efter att den ingicks för att få en enda uppdaterad version av överenskommelsen (konsolidering) och att den konsoliderade överenskommelsen skulle publiceras i fördragsserien. Med anledning av remissvaren övervägde man att ändra den föreslagna definitionen av representanten för Förenta nationernas kontor för narkotikakontroll och förebyggande av brott i 3 §. Det ansågs ändå inte befogat.  

Specialmotivering

Det föreslås att ordföljden i den svenska språkdräkten i lagens rubrik ändras för tydlighetens skull.  

2 §. Det föreslås att det i paragrafen föreskrivs att Europeiska institutet för kriminalpolitik, verksamt i anslutning till Förenta nationerna, verkar inom justitieministeriets förvaltningsområde. Enligt den gällande bestämmelsen är institutet underställt justitieministeriet. I paragrafen används institutets nuvarande namn, medan institutets ursprungliga namn har funnits i den gällande bestämmelsen. Vidare föreskrivs det enligt förslaget att institutet i sin verksamhet är självständigt och oberoende. 

Eftersom institutets mål och huvudsakliga uppgifter fastställs i den överenskommelse som ingåtts med Förenta nationerna, görs i detta sammanhang en informativ hänvisning till överenskommelsen om grundande av institutet. Institutet ska vara självständigt och oberoende i alla sina uppgifter och i fråga om målen för verksamheten. Man kan emellertid inte fastslå att institutet är självständigt och oberoende på ett sätt som gör att uppgifterna och målen för verksamheten blir mer omfattande än vad som överenskommits med Förenta nationerna. Således föreslås det att institutet ska vara självständigt och oberoende i den verksamhet som det bedriver i enlighet med överenskommelsen. 

Omnämnandet av att institutet är självständigt och oberoende i sin verksamhet förenhetligar institutets ställning i förhållande till de andra specialmyndigheterna inom justitieförvaltningen i den utsträckning det är möjligt inom ramen för överenskommelsen med Förenta nationerna. 

Ur paragrafen stryks den bestämmelse enligt vilken institutet verkar i nära samarbete med Rättspolitiska forskningsinstitutet, eftersom det inte längre finns något sådant forskningsinstitut. Rättspolitiska forskningsinstitutet överfördes 2015 från justitieministeriets förvaltningsområde och blev Institutet för kriminologi och rättspolitik vid Helsingfors universitet till följd av statsrådets principbeslut om en totalreform av statens forskningsinstitut och forskningsfinansiering.  

3 §. I paragrafen föreskrivs det om institutets delegation i enlighet med artikel I i det protokoll till överenskommelsen med Förenta nationerna som upprättades 1987. Artikel I i protokollet innehåller bland annat en bestämmelse enligt vilken chefen för kriminalpolitiska avdelningen vid Förenta nationernas sekretariat har rätt att delta i delegationens sammanträden. 

Förenta nationernas organisation har sedermera förändrats, och 1997 inrättades Förenta nationernas kontor för narkotikakontroll och förebyggande av brott (UNODOC). Eftersom kontorets representant direkt ersatte för chefen för kriminalpolitiska avdelningen vid Förenta nationernas sekretariat i delegationen, ändras paragrafen för att motsvara Förenta nationernas nuvarande organisation. I övrigt motsvarar paragrafen den gällande bestämmelsen. 

4 §. Enligt paragrafen har institutet en direktör, tjänstemän som är förtrogna med institutets uppgiftsområde samt vid behov annan personal. I bestämmelsen är det bara direktören som nämns uttryckligen. Det är inte ändamålsenligt att i detta sammanhang föreskriva om andra tjänster än tjänsten som direktör, med beaktande av arten av institutets verksamhet och att verksamheten kan komma att utvecklas senare.  

Förtrogenhet med uppgiftsområdet avser institutets fackområde, det vill säga kriminalpolitik och kriminologi. Det är motiverat att förutsätta att det vid institutet finns tjänstemän som är förtrogna med dess fackområde, eftersom institutets mål omfattar att bedriva forskning, ordna sakkunnigmöten och dela kriminalpolitisk information och eftersom institutet också verkar inom nätverket för Förenta nationernas program för brottsförebyggande och straffrätt. 

Annan personal kan utgöras av både anställda i tjänsteförhållande och anställda i arbetsavtalsförhållande. Vid institutet kan det också finnas personal till stöd för institutets kärnverksamhet, såsom kommunikationsexperter eller administrativ personal. Personalen vid institutet omfattas av finsk lagstiftning i fråga om exempelvis tjänste- och arbetsavtalsförhållanden och den rättsliga ställningen i övrigt. 

5 §. Paragrafens bestämmelser om utnämnande av personalen vid institutet överensstämmer med vad som närmare föreskrivs i överenskommelsen med Förenta nationerna. Den föreslagna bestämmelsen om utnämnande av institutets direktör motsvarar den gällande bestämmelsen. Justitieministeriet ska utnämna övrig personal efter överläggningar med institutets direktör, liksom hittills. Bestämmelsen om utnämnande av övrig personal preciseras dock så att justitieministeriet utnämner institutets ordinarie tjänstemän och anställer personal i tills vidare gällande arbetsavtalsförhållande. I praktiken ska direktören lägga fram förslag om utnämnande för justitieministeriet, liksom i nuläget. 

Närmare bestämmelser till exempel om personalen och utnämnande till tjänsteförhållande ska utfärdas genom förordning av statsrådet, vilket innebär att bestämmelser om utnämnande till tjänsteförhållande för viss tid och anställning i arbetsavtalsförhållande kan utfärdas genom förordning. Bemyndigandet att utfärda förordning finns i 6 §. 

6 §. I paragrafen föreslås ett bemyndigande att utfärda förordning samt bestämmelser om de frågor som ska regleras i arbetsordningen.  

I det föreslagna 1 mom. föreskrivs om bemyndigande att utfärda förordning. Enligt bestämmelsen ska närmare bestämmelser om personalen, om särskilda behörighetsvillkor för tjänstemän, om utnämnande till tjänst eller tjänsteförhållande och om direktörens uppgifter och ställföreträdare utfärdas genom förordning av statsrådet. Genom förordning av statsrådet ska det också utfärdas närmare bestämmelser om bidrag, om delegationens verksamhet, om ersättningar till delegationens medlemmar samt om framläggande av vissa handlingar för Förenta nationerna. 

Enligt det föreslagna 2 mom. bestäms det om organiseringen av arbetet i arbetsordningen, som fastställs av institutets direktör. I arbetsordningen bestäms det om ledningen, om den interna organisationen och arbetsfördelningen, om tjänstemännens uppgifter och organiseringen av dem, om beredning och avgörande av ärenden och om ställföreträdare. I arbetsordningen kan det även bestämmas om andra sådana frågor som gäller institutets förvaltning och som behövs för organiseringen av verksamheten. 

Bestämmelser på lägre nivå än lag

Eftersom det föreslås att bemyndigandet att utfärda förordning i lagen om Europeiska institutet för kriminalpolitik ändras i grunden, föreslås det också att den gällande förordningen om Helsingfors kriminalpolitiska institut, verksamt i anslutning till Förenta Nationerna (630/1982) upphävs och att det i stället utfärdas en helt ny statsrådsförordning. Det gällande bemyndigandet att utfärda förordning har enligt praxis före grundlagen skrivits som ett allmänt bemyndigande och uppfyller således inte kraven på exakthet och noggrann avgränsning i 80 § i grundlagen. Bestämmelsen om bemyndigande måste ändras i överensstämmelse med grundlagen för att en ny förordning ska kunna utfärdas. I enlighet med huvudregeln i 80 § 1 mom. i grundlagen utfärdas förordningar av statsrådet. 

Bemyndigandet att utfärda förordning finns i den föreslagna 6 §. Närmare bestämmelser om personalen, om särskilda behörighetsvillkor för tjänstemän, om utnämnande till tjänst eller tjänsteförhållande, om direktörens uppgifter och ställföreträdare, om bidrag, om delegationens verksamhet, om arvoden och ersättningar till delegationens medlemmar samt om framläggande av vissa handlingar för Förenta nationerna ska utfärdas genom förordning av statsrådet. 

I motsats till den gällande regleringen ska den nya statsrådsförordningen inte längre innehålla bestämmelser om vissa tjänstemannarättsliga frågor, såsom tjänstledighet. Bestämmelser om dessa frågor finns numera i statstjänstemannalagen (750/1994) och statstjänstemannaförordningen (971/1994), och det finns inga grunder för särskilda bestämmelser. I praktiken ska särskilda behörighetsvillkor gälla bara direktören. Vidare revideras vissa administrativa bestämmelser. Exempelvis stryks den nuvarande, föråldrade bestämmelsen om instruktionen för institutet, eftersom det i fortsättningen ska finnas bestämmelser i lag om arbetsordningen och om de frågor som ska bestämmas i arbetsordningen. Inom statsförvaltningen har arbetsordningen i regel ersatt instruktionen som instrument för interna bestämmelser inom myndigheter. 

Ikraftträdande

Enligt förslaget ska lagändringarna träda i kraft den 1 januari 2023. 

10  Verkställighet och uppföljning

Vid behov kan man i framtiden i samarbete med justitieministeriet, utrikesministeriet och institutet avgöra om man tar initiativ till förhandlingar med Förenta nationerna om en revidering av överenskommelsen. Det utreds separat om man i enlighet med utrikesministeriets förslag kan upprätta en uppdaterad, det vill säga konsoliderad, version av överenskommelsen och publicera den i fördragsserien för att ytterligare förtydliga regleringen.  

Kläm 

Kläm 

Med stöd av vad som anförts ovan föreläggs riksdagen följande lagförslag: 

Lagförslag

Lag om ändring av lagen om godkännande av vissa bestämmelser i överenskommelsen med Förenta Nationerna om grundande av Helsingfors kriminalpolitiska institut, verksamt i anslutning till Förenta Nationerna, samt om tillämpning av överenskommelsen och i protokollet om ändring av överenskommelsen 

I enlighet med riksdagens beslut 
ändras i lagen om godkännande av vissa bestämmelser i överenskommelsen med Förenta Nationerna om grundande av Helsingfors kriminalpolitiska institut, verksamt i anslutning till Förenta Nationerna, samt om tillämpning av överenskommelsen och i protokollet om ändring av överenskommelsen (582/1982) den svenska språkdräkten i lagens rubrik samt 2–6 §, av dem den svenska språkdräkten i lagens rubrik samt 3–5 § sådana de lyder i lag 710/1987, som följer: 
Lag om godkännande av vissa bestämmelser i överenskommelsen med Förenta Nationerna om grundande av Helsingfors kriminalpolitiska institut, verksamt i anslutning till Förenta Nationerna, och i protokollet om ändring av överenskommelsen samt om tillämpning av överenskommelsen 
2 § 
Europeiska institutet för kriminalpolitik, verksamt i anslutning till Förenta nationerna, verkar inom justitieministeriets förvaltningsområde. Bestämmelser om institutets mål och uppgifter finns i överenskommelsen med Förenta Nationerna om grundande av Helsingfors kriminalpolitiska institut, verksamt i anslutning till förenta Nationerna (FördrS 41 och 42/1982). I denna verksamhet är institutet självständigt och oberoende. 
3 §  
Institutet har en delegation, till vilken hör 
1) en ordförande och fyra andra medlemmar, vilka utses av Förenta nationernas generalsekreterare,  
2) tre av statsrådet förordnade medlemmar som är förtrogna med internationellt kriminalpolitiskt samarbete,  
3) institutets direktör på tjänstens vägnar, 
4) en representant, utan rösträtt, för Förenta nationernas kontor för narkotikakontroll och förebyggande av brott. 
4 § 
Institutet har en direktör, tjänstemän som är förtrogna med institutets uppgiftsområde samt vid behov annan personal. 
5 § 
Institutets direktör utnämns av statsrådet efter överläggningar med Förenta nationernas generalsekreterare. Justitieministeriet utnämner institutets ordinarie tjänstemän och anställer personal i tills vidare gällande arbetsavtalsförhållande efter överläggningar med institutets direktör. 
6 § 
Närmare bestämmelser om personalen, om särskilda behörighetsvillkor för tjänstemän, om utnämnande till tjänst eller tjänsteförhållande, om direktörens uppgifter och ställföreträdare, om bidrag, om delegationens verksamhet, om ersättningar till delegationens medlemmar samt om framläggande av vissa handlingar för Förenta nationerna utfärdas genom förordning av statsrådet. 
Institutets arbetsordning utfärdas av institutets direktör. I arbetsordningen bestäms det om ledningen, om den interna organisationen och arbetsfördelningen, om tjänstemännens uppgifter och organiseringen av dem, om beredning och avgörande av ärenden och om ställföreträdare. I arbetsordningen kan det även bestämmas om andra sådana frågor som gäller institutets förvaltning och som behövs för organiseringen av verksamheten. 
 Paragraf eller bestämmelse om ikraftträdande börjar 
Denna lag träder i kraft den 20 . 
 Slut på lagförslaget 
Helsingfors den 16 juni 2022 
Statsminister Sanna Marin 
Justitieminister Anna-Maja Henriksson 

Statsrådets förordning om Europeiska institutet för kriminalpolitik, verksamt i anslutning till Förenta nationerna 

I enlighet med statsrådets beslut föreskrivs med stöd av 6 § i lagen om godkännande av vissa bestämmelser i överenskommelsen med Förenta Nationerna om grundande av Helsingfors kriminalpolitiska institut, verksamt i anslutning till Förenta Nationerna, och i protokollet om ändring av överenskommelsen samt om tillämpning av överenskommelsen (582/1982), sådan paragrafen lyder i lag ( / ): 
1 § Personal 
Utöver den personal som avses i 4 § i lagen om godkännande av vissa bestämmelser i överenskommelsen med Förenta Nationerna om grundande av Helsingfors kriminalpolitiska institut, verksamt i anslutning till Förenta Nationerna, och i protokollet om ändring av överenskommelsen samt om tillämpning av överenskommelsen (582/1982) kan det vid Europeiska institutet för kriminalpolitik, verksamt i anslutning till Förenta nationerna, nedan institutet, finnas tillfälliga experter, utsedda av Förenta nationernas generalsekreterare.  
2 § Direktörens uppgifter 
Institutets direktörs uppgifter anges i artikel 3 stycke B punkt 1 underpunkt a i överenskommelsen mellan Finlands Regering och Förenta Nationerna om grundande av Helsingfors kriminalpolitiska institut, verksamt i anslutning till Förenta Nationerna (FördrS 42/1982), nedan överenskommelsen. 
3 § Ställföreträdare 
Ställföreträdare för institutets direktör är de tjänstemän som anges i arbetsordningen. 
4 § Särskilda behörighetsvillkor för direktören 
Behörighetsvillkor för institutets direktör är högre högskoleexamen, god förtrogenhet med kriminalpolitik, kriminologisk forskning och internationellt samarbete inom institutets uppgiftsområde samt i praktiken visad ledarförmåga och erfarenhet av ledarskap. 
5 § Utnämnande av personal 
Bestämmelser om utnämnande av institutets direktör och övriga ordinarie tjänstemän finns i lagen om godkännande av vissa bestämmelser i överenskommelsen med Förenta Nationerna om grundande av Helsingfors kriminalpolitiska institut, verksamt i anslutning till Förenta Nationerna, och i protokollet om ändring av överenskommelsen samt om tillämpning av överenskommelsen. 
Institutets direktör utnämns för högst fem år i sänder. 
Institutets direktör utnämner personal i tjänste- eller arbetsavtalsförhållanden för en viss tid på totalt högst ett år. Justitieministeriet utnämner personal i tjänste- eller arbetsavtalsförhållanden för en viss tid som är längre än detta. 
6 § Bidrag 
Institutet har rätt att ta emot bidrag och donationer som är avsedda att främja dess syften.  
7 § Delegationens verksamhet 
Den delegation som avses i artikel 3 stycke A punkt 1 i överenskommelsen kan inom sig välja en eller flera vice ordförande. 
Delegationen är beslutför, när utöver ordföranden för sammanträdet minst en medlem utsedd av Förenta nationernas generalsekreterare och två medlemmar förordnade av statsrådet är närvarande. 
Delegationen kan med stöd av institutets arbetsordning delas in i sektioner för beredning av ärenden som hör till delegationens uppgifter.  
8 § Ersättningar till delegationens medlemmar  
På de dagtraktamenten och resekostnadsersättningar som betalas till delegationens ordförande och medlemmar tillämpas statens resereglemente och de föreskrifter och anvisningar som gäller tillämpningen av det. 
9 § Framläggande av vissa handlingar för Förenta nationerna 
Justitieministeriet ska lämna utrikesministeriet det verksamhetsprogram, den årsberättelse och det förslag till budget för institutet som avses i artikel 3 stycke B punkt 1 i överenskommelsen, för vidarebefordran till Förenta nationernas sekretariat.  
10 § Ikraftträdande 
Denna förordning träder i kraft den 20 . 
Genom denna förordning upphävs förordningen om Helsingfors kriminalpolitiska institut, verksamt i anslutning till Förenta Nationerna (630/1982).