1  Allmänt

Vid sitt plenarsammanträde den 3 maj 2022 antog Europarlamentet sin resolution (2020/2220(INL)), där Europaparlamentet föreslår Europeiska unionens råd att Europeiska unionens nuvarande valakt om Europaparlamentsval (76/787/EKSG, EEG, Euratom) ska upphävas och ersättas med en helt ny valakt av Europeiska unionen. Förslaget till ny valakt finns bifogat till resolutionen. 

Enligt artikel 223.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF) ska Europaparlamentet utarbeta ett utkast till nödvändiga bestämmelser för val av dess ledamöter genom allmänna direkta val. Rådet ska fastställa de nödvändiga bestämmelserna med enhällighet i enlighet med ett särskilt lagstiftningsförfarande och efter godkännande av Europaparlamentet, som ska besluta med en majoritet av sina ledamöter. Bestämmelserna träder i kraft efter det att de har godkänts av medlemsstaterna i enlighet med deras respektive konstitutionella bestämmelser. Valen till Europaparlamentet i alla medlemsstater regleras inte enbart genom valakten utan även genom direktiv 93/109/EG. Direktivet innehåller bestämmelser om utbyte av information mellan myndigheter när det gäller att utöva rösträtten och att kandidera. 

Den 20 maj 2022 delade rådets generalsekreterare ut Europaparlamentets resolution inklusive bilagorna som dokument 9333/22 till medlemsstaterna. Utifrån preliminära uppgifter från rådets generalsekretariat ska behandling av ärendet inledas i juni 2022. Europaparlamentet har som mål att den nya valakten ska gälla så tidigt som under valet till Europarlamentet 2024. 

Den nuvarande valakten ändrades 2018 genom rådets beslut 2018/994 och trädde i kraft i Finland genom lag 1224/2018. För Finland var ändringarna så små att det inte fanns behov av att ändra vallagen (714/1998). Ändringarna har dock inte trätt i kraft, eftersom några medlemsstater än så länge inte har ratificerat dem. 

2  Huvudsakligt innehåll

3  Konsekvenser för lagstiftningen i Finland

Om förslaget antas, skulle det innebära betydande ändringar i Finlands val- och partilagstiftning, särskilt vallagen (714/1998).  

När det gäller den unionsomfattande valkretsen bör bestämmelser utfärdas åtminstone om vilken typ av valsedel de röstberättigade i Finland ska kunna rösta på en unionsomfattande lista med och på vilket sätt. Röstning på bara en lista i stället för på en kandidat skulle vara ett helt främmande förfarande för finländska väljare. Dessutom behövs bestämmelser om hur väljarna och valmyndigheten ska behandla valsedlarna för två olika val och hur rösterna i den unionsomfattande valkretsen ska räknas. I denna fas av beredningen är det dock förmodligen inte ändamålsenligt att dryfta alla detaljer i det föreslagna förfarandet. De kan behandlas närmare om det verkar som om förslaget framskrider vid behandlingen i rådet. 

Andra ändringar i vallagstiftningen föranleds av ändringen av valdagen för val till Europaparlamentet, möjligheten till poströstning för alla röstberättigade och ändringarna av tidsfristerna för upprättande av röstlängder, fastställande av kandidatlistor samt för inledande och avslutande av valkampanjer. 

Exempelvis förslagen till säkerställande av utövande av rösträtt och till tillgänglighet i samband med röstning ger inte upphov till några ändringar, eftersom de redan har genomförts i Finland. 

4  Förslagets rättsliga grund och förhållande till subsidiaritetsprincipen

Artikel 223.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF) föreslås som förslagets rättsliga grund. Enligt artikeln ska Europaparlamentet utarbeta ett utkast till nödvändiga bestämmelser för val av dess ledamöter genom allmänna direkta val enligt en i alla medlemsstater enhetlig ordning eller i enlighet med principer som är gemensamma för alla medlemsstater. Rådet ska fastställa de nödvändiga bestämmelserna med enhällighet i enlighet med ett särskilt lagstiftningsförfarande och efter godkännande av Europaparlamentet, som ska besluta med en majoritet av sina ledamöter. Bestämmelserna träder i kraft efter det att de har godkänts av medlemsstaterna i enlighet med deras respektive konstitutionella bestämmelser. Enligt statsrådets bedömning har den rättsliga grunden i huvudsak valts på korrekt sätt. Ett sammanhängande sätt att genomföra val till Europaparlamentet enligt vissa grundläggande principer är även idén med och grunden till den nuvarande valakten. 

Det är dock tvivelaktigt om den rättsliga grunden för valrättsakten är tillräcklig för att föreskriva om gränsöverskridande listor. Enligt ett diskussionsunderlag som delades ut till ledamöterna av Europeiska rådet i februari 2018 kräver införandet av unionsomfattande listor utan att EU:s grundfördrag ändras en mekanism som säkerställer att principen om degressiv proportionalitet och det högsta antalet ledamöter av Europaparlamentet per medlemsstat även ska gälla platser som tillsätts via en gemensam valkrets. Statsrådet kommer att göra en närmare bedömning av den rättsliga grundens tillräcklighet om behandlingen av förslaget, som förutsätter enhällighet, går vidare i rådet. 

Europaparlamentets långsiktiga mål har varit att övergå till en mer äkta, enhetlig och europeisk valordning. Till skillnad från det tidigare föreslår parlamentet nu som rättsinstrument rådets förordning som till alla delar ska vara bindande och direkt tillämplig i alla medlemsstater.  

Grundidén i artikel 5 om subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna i FEU är att unionen enbart ska lagstifta om och i den utsträckning det är nödvändigt. Unionens verksamhet är enbart möjlig, om målen för de planerade åtgärderna inte ”i tillräcklig utsträckning” kan uppnås av medlemsstaterna och därför, ”på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå”. Båda villkoren ska uppfyllas samtidigt. Parlamentet anser att sitt förslag är förenligt med dessa principer, men motiverar inte sin syn i förslaget.  

Parlamentets förslag går delvis utöver vad som är nödvändigt för att genomföra enhetliga val. Förslaget innefattar flera element där de ovan beskrivna villkoren för unionens funktionssätt inte uppfylls. Sådana element är till exempel förslagen till en gemensam valdag, upprättande av röstlängder, kandidatuppställning och tidsramar för valkampanjer samt framför allt förslaget till ett allmänt införande av poströstning. Till dessa delar anser statsrådet att förslaget inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen, eftersom medlemsstaterna i tillräcklig utsträckning eller till och med bättre och effektivare än på unionsnivå kan uppnå målen för den planerade åtgärden. 

Dessutom går innehållet i de föreslagna åtgärderna delvis klart utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de mål som eftersträvas genom förslaget. Den ekonomiska och administrativa bördan med anledning av åtgärderna skulle inte stå i rätt proportion till de mål som fastställs i förslaget. Därför anser statsrådet att förslaget också delvis är oförenligt med subsidiaritetsprincipen. 

5  Ålands behörighet

Valet till Europaparlamentet omfattas av rikets lagstiftningsbehörighet enligt 27 § i självstyrelselagen för Åland (1144/1991).  

I förslaget föreslås inga ändringar i det nuvarande antalet platser för varje medlemsstat i Europaparlamentet. Det bör dock konstateras att Ålands Landskapsregering ofta har uttryckt behovet av att få en plats för Åland i Europaparlamentet (bland annat yttrande 29.2.2012/ÅLR/2012/1452). År 2006 förelade Ålands lagting riksdagen ett initiativ enligt 22 § i självstyrelselagen till ändring av vallagen så att en ledamot ska väljas till Europaparlamentet i Ålands valkrets. Riksdagen avslog initiativet. År 2018 förelade lagtinget ett nytt initiativ med likalydande innehåll (Ö 3/2018 rd), men initiativet förföll vid utgången av den aktuella valperioden. 

Ålands landskapsregering gav 22.8.2022 ett utlåtande om utkastet. I utlåtandet understryker landskapsregeringen rätten och behovet för Åland att få en egen plats i Europaparlamentet. Enligt landskapsregeringen skulle uppfyllandet av detta mål vara i linje med Statsrådets ställningstagande om att man motsätter sig Europaparlamentets förslag om transnationella listor. Landskapsregeringen konstaterar, att det inte finns något i förslaget som hindrar Finland från att dela upp landet i valkretsar. Landskapsregeringen förordar att EU:s valakt ska innehålla en skrivning att medlemsstaterna i sina nationella vallagar ska säkerställa att regioner med lagstiftningsbehörighet får en direkt representation i Europaparlamentet. 

Valakten kan inte fastställa Europaparlamentets sammansättning och inte heller en nationell indelning av valkretsar. 

6  Förslagets konsekvenser

Syftet med förslaget är att betona den unionsomfattande karaktären i valet till Europarlamentet och att ansluta förfarandet för val av ordförande till valet till Europaparlamentet (toppkandidatsprocessen). De 28 ledamöterna som ska väljas till parlamentet i den unionsomfattande valkretsen skulle dock endast utgöra 3,8 procent av alla ledamöter av parlamentet. Det ska dock beaktas att antalet ledamöter som ska väljas i valkretsen framöver ska kunna ändras. Med tanke på valet till Europarlamentet 2029 ska ett beslut om en ändring av antalet fattas genom samma beslut där rådet fastställer antalet ledamöter som ska väljas i varje medlemsstat. Framöver ska det även vara möjligt att antalet platser i den unionsomfattande valkretsen ska utökas på bekostnad av antalet platser för varje medlemsstat, särskilt om nya medlemsstater under de närmaste åren antas till unionen.  

Enligt artikel 14.2 i FEU ska Europeiska rådet på Europaparlamentets initiativ och med dess godkännande med enhällighet anta ett beslut om Europaparlamentets sammansättning. Det senaste beslutet (2018/937) behöver uppdateras nästa gång i god tid före ingången av valperioden 2024–2029. Det är klart att valakten inte kan begränsa Europeiska rådets befogenhet enligt EU:s grundfördrag att besluta om parlamentets sammansättning. Idén om unionsomfattande listor stöttes inte på ett informellt möte för EU-ländernas stats- och regeringschefer i februari 2018. Medlemmarna av Europeiska rådet kom dock överens om att återkomma frågan senare när det gäller valet 2024. 

Enligt artikel 17.7 i FEU ska Europeiska rådet med hänsyn till valen till Europaparlamentet och efter lämpligt samråd med kvalificerad majoritet föreslå Europaparlamentet en kandidat till befattningen som kommissionens ordförande. Denna kandidat ska väljas av Europaparlamentet med en majoritet av dess ledamöter. Genom sitt förslag eftersträvar parlamentet en starkare roll för europeiska politiska partier och andra kandidatuppställare. Om toppkandidatprocessen gjordes även politiskt officiell vid valet av kommissionens ordförande, skulle det rubba balansen mellan institutionerna och skulle, särskilt enligt artikel 17.7 i FEU, inkräkta på Europeiska rådets ensamrätt och stora frihet i valprocessen. 

Om förslaget genomfördes skulle det leda till att parlamentet har ledamöter på två nivåer, nämligen ledamöter som valts i medlemsstaterna och ledamöter som valts i den unionsomfattande valkretsen. Detta kan anses komplicera parlamentets arbete och offentliga image bland väljarna.  

I resolutionen hänvisar Europaparlamentet till att idén om unionsomfattande listor stöttes i rekommendationerna från den europeiska medborgarpanelen (200 slumpmässigt valda EU-medborgare från samtliga 27 medlemsstater), som arrangerades inom ramen för konferensen om Europas framtid (2021–2022), och i rapporten från Europeiska ungdomsevenemanget, som arrangerades i oktober 2021. Enligt parlamentet var upprättandet av sådana listor även en allmänt välkomnad idé på den gemensamma digitala plattformen för konferensen. Rapporten från den digitala plattformen (februari 2022) hänvisar till denna del till en idé som stöttes av cirka 500 personer.  

En gemensam eurobarometerundersökning som Europeiska kommissionen och Europaparlamentet offentliggjorde den 9 mars 2021 innehöll även frågor kring unionsomfattande listor och toppkandidatprocessen. Enligt undersökningen ansåg 57 procent av de finländska deltagarna (n = 1 022) att unionsomfattande listor var ett dåligt förslag, 17 procent att de var ett gott förslag och 26 procent att de inte spelade någon roll. Motsvarande siffror i alla medlemsstater (n = 27 034) var 19, 42 och 36 (tre procent kunde inte säga något). Adressen till enkätundersökningen: 

https://europa.eu/eurobarometer/api/deliverable/download/file?deliverableId=75373 

Med förslaget till en gemensam valdag den 9 maj är det inte möjligt att nå någon konkret förbättring av nuläget. Förslagets symboliska värde skulle i praktiken förbli litet. I Finland är valdagen alltid en söndag. Bytet av valdagen till en vardag skulle försvåra den tekniska förrättningen av valet, särskilt tillsättandet av valnämnder, och skulle sannolikt minska på valdeltagandet i Finland. Dessutom skulle vi bli tvungna att förrätta vart annat val till Europaparlamentet väldigt snabbt efter riksdagsvalet eller välfärdsområdesvalet och kommunalvalet (till exempel 2029 och 2039), som förrättas på den tredje söndagen i april. Detta skulle medföra betydande överlappningar vid förrättningen av valet och troligen valtrötthet hos väljarna.  

Förslagen till tidsfrister för att upprätta röstlängder och för att välja ut kandidater skulle i Finland leda till att röstlängden måste upprättas och kandidater väljas ut utifrån betydligt äldre uppgifter än vad uppgifterna i nuläget är. Röstlängden (rösträttsregistret) ska upprättas redan 98 dagar före valdagen, medan den nu i Finland förrättas 46 dagar före valdagen utifrån uppgifter som gällt 51 dagar före valdagen. Kandidatlistorna ska fastställas senast 84 dagar före valdagen, medan de nu fastställs 31 dagar före valdagen. De föreslagna tidsfristerna skulle innebära en förlust av fördelen med att uppgifterna om röstberättigade och kandidater i rösträttsregistret och att kandidatlistorna är så färska och aktuella som möjligt. Eftersom förfarandena i de 27 medlemsstaterna, till exempel för att registrera röstberättigade, varierar stort, är det möjligt att alla medlemsstater inte i praktiken kan följa de föreslagna tidsfristerna.  

Om det fastställdes att valkampanjtiden är åtta veckor före valdagen, skulle det sannolikt intensifiera kampanjerna, men skulle ändå vara en betydande förkortning jämfört med den nuvarande lagstadgade kampanjperioden på sex månader enligt lagen om kandidaters finansiering (273/2009).  

Ett allmänt införande av poströstning i valen till Europaparlamentet skulle avsevärt öka på riskerna för valens tillförlitlighet. Finland har ansett att väljarnas valhemlighet och valfrihet endast kan garanteras genom att röstningen sker under kontrollerade förhållanden inför valmyndigheten på röstningsställen. Ett enda undantag från detta har varit poströstningen för personer som varit bosatta i utlandet. Poströstningen innebär inte enbart principiella risker utan även betydande tekniska riskfaktorer, bland annat vid utdelningen av brevpost. Dessutom skulle vårt valsystem bli betydligt mer komplicerat, om poströstning endast var möjlig i valen till Europarlamentet, men inte i andra val.  

Än så länge är det inte möjligt att på en nationell nivå bedöma de ekonomiska konsekvenserna av förslaget, utan det finns skäl att återkomma till frågan i samband med behandlingen i rådet. Utifrån en preliminär beräkning skulle merkostnaderna i Finland inte vara stora, eftersom exempelvis förslaget till tillgänglighet i samband med röstning redan har genomförts hos oss. Inrättandet av en europeisk valmyndighet skulle innebära en stor merkostnad på EU-nivå, vilkas kostnader skulle finansieras ur EU:s budget. De 28 medlemmar till Europaparlamentet som skulle väljas från den unionsomfattande valkretsen skulle även öka kostnaderna som finansieras ur EU:s budget. Kostnaderna som finansieras ur EU:s budget bör utredas i den fortsatta beredningen.  

7  Den tidigare behandlingen av förslaget

Europaparlamentets resolution bygger på ett förslag till betänkande den 1 juli 2021 och utskottet AFCO:s betänkande den 4 april 2022 (föredragande: ledamot Ruiz Devesa). Betänkandet godkändes vid parlamentets plenarsammanträde med 323 röster för, 262 röster emot och 48 nedlagda röster. Unionsomfattande kandidatlistor, som är en central del av betänkandet, godkändes med 314 röster för, 297 röster emot och 25 nedlagda röster. 

Denna U-skrivelse behandlades i ett skriftligt förfarande i institutionella sektionen och i sektionen för rättsliga frågor den 18-22 augusti 2022 och i ett skriftligt förfarande i EU-ministerutskottet den 23-26 augusti 2022. 

Statsrådets tidigare ståndpunkter på den unionsomfattande valkretsen har angetts i de tidigare U-skrivelserna om ändring av valakten (U 61/1998 rd, U 4/2016 rd och UK 31/2016 rd) och i E-skrivelsen 96/2017 rd om EU:s institutionella frågor. 

8  Statsrådets ståndpunkt

Statsrådet anser att det är viktigt att stärka den demokratiska debatten om EU-frågor, främja deltagandet i valet till Europaparlamentet, öka kännedomen om valet och bidra till att jämställdhet och likvärdighet förverkligas i valet. 

När det gäller val- och partilagstiftningen understryker statsrådet att de konstitutionella traditionerna ska respekteras och fortsätta. Det är viktigt att valakten ska inbegripa ett tillräckligt handlingsutrymme för medlemsstaterna och betona öppenhet och en effektiv förrättning av valet.  

Statsrådet påpekar att rådet den 13 juli 2018 antog beslutet om ändring av EU:s valakt (2018/994). En del av de ändringar som nu föreslagits ingår redan i den aktuella ändringen. Ändringarna har dock inte trätt i kraft, eftersom några medlemsstater än så länge inte har ratificerat dem. 

De grundläggande bestämmelserna i vallagstiftningen bör inte ändras då det är mindre än ett år till valet. Om parlamentets förslag genomfördes, skulle det innebära betydande ändringar i den nationella vallagstiftningen i medlemsstaterna. Det verkar därför inte realistiskt att sätta i kraft förslaget före valet till Europaparlamentet våren 2024.  

Ståndpunkt på den unionsomfattande valkretsen 

Statsrådet stöder inte förslaget till unionsomfattande valkrets. I enlighet med statsrådets redogörelse om EU-politiken (SRR 7/2020 rd) anser Finland att det nuvarande förfarandet för att förrätta val till Europaparlamentet är fungerande och att det inte är ändamålsenligt att införa unionsomfattande kandidatlistor. Dessutom skulle införandet vara juridiskt sett problematiskt och leda till ett mer komplicerat valförfarande än vad förfarandet numera är, framför allt ur väljarnas synvinkel.  

För ledamöter som blivit valda i den unionsomfattande valkretsen skulle relationen mellan väljarna och företrädaren förbli mycket distanserad. Trots de begränsningar för upprättandet av kandidatlistor som anges i förslaget, är det i praktiken klart att små medlemsstater till slut ska ha relativt små och slumpmässiga möjligheter att få egna företrädare från unionsomfattande listor in i parlamentet. Sammantaget anser statsrådet att införande av unionsomfattande listor inte kommer att göra Europeiska unionen mer demokratisk. I praktiken kan de europeiska politiska partierna framöver även genom det nuvarande förfarandet utse så kallade toppkandidater till valet. Detta ska ske med respekt för EU:s grundfördrags anda och innebörd.  

Statsrådet vill även påpeka att artikel 14.2 första stycket och andra stycket i FEU fastslår att antalet ledamöter av Europaparlamentet inte får överstiga 751 och ingen medlemsstat får tilldelas fler än 96 platser med degressiv proportionalitet. Trots att förslaget åtminstone inte genast syns minska på medlemsstaternas nuvarande antal platser i parlamentet, anser statsrådet att inrättande av en unionsomfattande valkrets och val av 28 ledamöter i den valkretsen, med beaktande av den nämnda bestämmelsen i FEU, skulle vara minst sagt tvivelaktigt. Varje ledamot som blivit vald i den unionsomfattande valkretsen skulle ändå vara medborgare i en medlemsstat. I det nationella valet till Europaparlamentet väljs till exempel 96 ledamöter från Tyskland. Om ytterligare fyra tyska kandidater valdes i den unionsomfattande valkretsen, skulle parlamentet ha sammanlagt 100 tyska ledamöter. 

När förslaget behandlas bör hänsyn tas till att det hör till Europeiska rådets befogenhet att fatta beslut om Europaparlamentets sammansättning och föreslå en kandidat till befattningen som kommissionens ordförande. Balansen mellan EU:s institutioner bör inte rubbas. Varje institution har en egen tydlig position och egna tydliga uppdrag som fastställs i EU:s grundfördrag och som ska respekteras. 

Som det fastslås i statsrådets EU-redogörelse garanterar det urvalsförfarande för att välja kommissionens ordförande som följer av EU:s grundfördrag att ordföranden åtnjuter ett brett förtroende både bland medlemsstaterna och i Europaparlamentet. Att Europeiska rådet bevarar sitt faktiska handlingsutrymme när det gäller att föreslå kommissionens ordförandekandidat är också viktigt med tanke på Finlands inflytande. 

På samma sätt som riksdagens stora utskott har fastslagit (StoUB 1/2021 rd) anser statsrådet att EU:s verksamhet bygger på representativ och inkluderande demokrati. Därför måste alla EU-medborgare ha rätt och medel att tryggt delta i EU:s demokratiska beslutsprocess. De måste garanteras möjlighet att påverka EU:s verksamhet via sina egna regeringar och nationella parlament och också via Europaparlamentet. Denna dubbla representativitet – nationellt och på EU-nivå – utgör en stark grund för EU:s åtgärder.  

De åtskilliga, även till många delar oklara, detaljer som ingår i den unionsomfattande valkretsen, till exempel inrättandet av en europeisk valmyndighet och denna myndighets verksamhet, uppbyggnaden av en unionsomfattande kandidatlista och förfarandet för att rösta på en sådan lista, bör vid behov utvärderas närmare under den fortsatta beredningen. Till denna del kommer statsrådet även att göra en närmare bedömning av den rättsliga grundens tillräcklighet, om behandlingen av förslaget går vidare i rådet. 

Ståndpunkt på valdagen för val till Europaparlamentet 

Statsrådet stöder inte förslaget till att valdagen för val till Europaparlamentet i alla medlemsstater ska vara den 9 maj (Europadagen) oberoende av vilken veckodag dagen infaller. Det nuvarande förfarandet där varje medlemsstat förrättar ett nationellt val under en fyra dagar lång period som börjar på en torsdag och slutar på en söndag är fungerande, även ur Finlands synvinkel.  

Ståndpunkt på de övriga förslagen 

Statsrådet stöder inte ett allmänt obligatoriskt införande av poströstning. Varje medlemsstat bör själv besluta om det sätt på vilket röstningen ska ske.  

Statsrådet förhåller sig kritiskt till de förslag som handlar om tidsfristen för att upprätta röstlängder, tidsfristen för att välja ut kandidater och valkampanjperiodens längd. Finlands nuvarande motsvarande nationella tidsfrister garanterar tillgången till mer aktuella uppgifter vid förrättning av val. 

I övrigt anser statsrådet att de ändringsförslag som ingår i resolutionen i sig kan stödjas. Till dem hör bland annat förslagen till tillgänglighet i samband med röstning och efterlevnad av de demokratiska förfarandena när kandidatlistor upprättas samt de förslag som inte är skrivna i tvingande form. 

Baserat på motiveringen i punkt 4 ovan anser statsrådet att förslaget inte till alla delar är förenligt med subsidiaritetsprincipen och proportionalitetsprincipen. 

Till sist 

Eftersom statsrådets ståndpunkt på de centrala punkterna i förslaget (unionsomfattande valkrets och allmän valdag) är negativ och Europaparlamentets förslag inte är bindande, anser statsrådet att det under den fortsatta beredningen bör övervägas om det vid reformen av valakten är lönt att gå vidare utifrån Europaparlamentets förslag. Statsrådet anser att rådet bör uppmana alla medlemsstater att ratificera de ändringar som gjordes i den nuvarande valakten 2018, så att ändringarna ska träda i kraft. I Finland fastställdes ändringarna genom lag 1224/2018.