Bakgrund

Syftet med reformen är att minska skillnaderna i välfärd och hälsa, tillförsäkra alla som bor i Finland jämlika och högklassiga social-, hälso- och räddningstjänster samt förbättra tillgången till dessa tjänster. Målet är också att trygga tillgången till yrkeskunnig arbetskraft, reagera på de utmaningar som samhälleliga förändringar för med sig, såsom en åldrande befolkning och försämringen av försörjningskvoten, och dämpa kostnadsökningen. 

I propositionen föreslås en reform av social- och hälsovårdstjänsterna och räddningsväsendet, där ordnandet av tjänsterna koncentreras till 21 självstyrande välfärdsområden som är större än en kommun. I Nyland avviker arrangemanget från det som föreslås för landet i övrigt på så sätt att Helsingfors stad fortfarande har ansvaret för att ordna social- och hälsovårdstjänsterna och räddningsväsendet. I Nyland ansvarar också fyra välfärdsområden för ordnandet av tjänsterna och inom hälso- och sjukvården dessutom HUS-sammanslutningen. 

En central metod för att uppnå målen föreslås vara att ansvaret för att ordna social- och hälsovård på basnivå och specialnivå åläggs en enda anordnare. Verksamheterna samlas också under en enda budget, vars finansieringsansvar åtminstone i initialskedet ligger hos staten. Den separata lösningen i Nyland avviker delvis från de andra välfärdsområdenas. Reformen avses träda i kraft 2023 

Försöken att reformera social- och hälsovårdens struktur har pågått länge, och vid beredningen av den nu aktuella propositionen har strävan varit att beakta beredningen av reformen under de föregående valperioderna samt de grundlagsproblem som framkommit i tidigare propositioner. 

Finansutskottet fokuserar i sitt utlåtande på reformens ekonomiska konsekvenser. Dessa anknyter till den offentliga ekonomins hållbarhet, finansieringen av välfärdsområdenas lagstadgade uppgifter och finansieringens tillräcklighet, ändringskostnaderna för reformen samt kommunernas finansiering och deras möjligheter att klara av sina uppgifter efter reformen. Vidare har utskottet behandlat skattefrågor som har samband med propositionerna. 

Utskottet lämnar sitt utlåtande innan grundlagsutskottets utlåtande har färdigställts och bereder sig därför på att lämna ett kompletterande utlåtande i ärendet. 

Konsekvenser för de offentliga finanserna

Utskottet anser att en strukturell reform av social- och hälsovårdstjänsterna är nödvändig och brådskande, eftersom utmaningarna med en åldrande befolkning redan är aktuella. Ökningen av pensionsutgifterna har accelererat i takt med att de stora åldersklasserna gått i pension, och dessutom håller vård- och omsorgsutgifterna för den äldre befolkningen på att öka samtidigt som befolkningen i arbetsför ålder minskar. 

I och med coronapandemin ökade den offentliga skulden från knappt 60 till 69 procent av bruttonationalprodukten år 2020. År 2021 beräknas ökningen av skuldkvoten avta när coronapandemin ger vika och den ekonomiska tillväxten återhämtar sig. Obalansen mellan inkomster och utgifter i de offentliga finanserna och den automatiska utgiftsökningen till följd av den åldrande befolkningen innebär dock att skuldkvoten kommer att öka även under de kommande åren. Den offentliga skuldkvoten beräknas uppgår till 75 procent år 2025.Ekonomisk översikt, vintern 2020. Finansministeriets publikation 2020:85. 

Genom en hållbar skötsel av de offentliga finanserna säkerställs att de offentliga tjänsterna och den sociala tryggheten kan finansieras och ordnas i framtiden. Utöver den föreslagna reformen behövs också andra strukturella reformer, däribland åtgärder som stärker sysselsättningen eller den allmänna produktivitetsutvecklingen. 

Reformens mål att stävja kostnadsökningen och därigenom stärka hållbarheten i de offentliga finanserna är således mycket viktigt för att trygga välfärdstjänsterna. När det gäller räddningstjänsterna är en motsvarande ökning av servicebehovet inte att förvänta, men om tjänster och specialuppgifter som sällan behövs samlas hos områden som är större än ett enda välfärdsområde förbättras möjligheterna att producera dessa tjänster effektivare än för närvarande. 

I propositionen granskas hur den föreslagna finansieringsmodellen utifrån olika antaganden påverkar balansen i de offentliga finanserna i förhållande till basscenariot för finansministeriets beräkning av hållbarhetsunderskottet på årsnivå. De kumulativa kostnader som reformen medför beräknas uppgå till cirka 2 miljarder euro fram till 2025 och 3 miljarder euro fram till 2030. 

Om full statlig finansiering beviljas för alla ändringskostnader, kan reformen stärka de offentliga finanserna från och med början av 2030-talet. De kumulativa kostnaderna inberäknade stärks de offentliga finanserna efter mitten av 2030-talet. I denna modell blir reformen lönsam efter cirka 15 år, vilket inte är orimligt med tanke på hur stor och betydande reformen är. 

I det andra scenariot skulle kostnaderna för harmonisering av lönerna kunna täckas helt inom ramen för finansieringsmodellen. Reformen skulle då stärka de offentliga finanserna på årsnivå med cirka 100 miljoner euro 2029 och med cirka 1,2 miljoner euro 2035. De ackumulerade besparingarna överstiger i detta fall uppskattningsvis från och med 2033 de kostnader som uppstått under reformens första år. 

Exklusive ändringskostnaderna uppskattas finansieringsmodellen dämpa kostnadsökningen med drygt 400 miljoner euro på 2029 års nivå, vilket är något mindre än den uppskattning på 500 miljoner euro som konstateras i den färdplan för hållbarhet som regeringen godkände den 16 september 2020. 

Propositionen verkar realistisk i det avseendet att kostnaderna ökar i början, medan det först under nästa årtionde blir möjligt att dämpa kostnadsökningen. Utskottet instämmer också i regeringens uppfattning att det är mycket svårt att bedöma reformens konsekvenser, eftersom omvärlden förändras och det är tänkt att modellen ska vidareutvecklas i samband med nya förändringar och erfarenheter. Det är därför motiverat att det inte gjorts någon noggrannare analys av tiden efter 2035. Också uppskattningen av ändringskostnaderna (särskilt löneharmoniseringen) är förknippad med osäkerhet, men siffrorna kommer att preciseras i takt med att ram- och budgetprocessen framskrider. De uppskattningar som gjorts hittills har dock inte förändrat den allmänna bilden av reformens konsekvenser för de offentliga finanserna. Utskottet behandlar ändringskostnadernas storlek senare i detta utlåtande. 

Regeringen har inget sparmål i euro eller något mål för hur mycket kostnaderna ska stävjas, men målet är att välfärdsområdena inte ska behöva beviljas tilläggsfinansiering utöver de medel som beviljas genom den föreslagna finansieringsmodellen. Det finns dock en risk för att kostnadsutvecklingen enligt finansieringsmodellen bildar en nedre gräns för de faktiska kostnaderna, i det fall att välfärdsområdena använder all den finansiering som tilldelas dem. På grund av den så kallade mjuka budgetrestriktionen finns det dessutom en betydande risk för att kostnaderna enligt finansieringsmodellen överskrids. 

Utskottet konstaterar att reformens inverkan på de offentliga finansernas hållbarhet på lång sikt är beroende av att begränsningen av utgiftsökningen till 80 procent av det som socialutgiftsmodellen visar verkligen håller. Å andra sidan kan man inte anta att besparingar uppstår till fullt belopp varje år. På lång sikt är det dock möjligt att minska hållbarhetsunderskottet genom reformen. 

Utskottet betonar att den strävan att dämpa ökningen av utgifterna inom den offentliga ekonomin som eftersträvas genom reformen förutsätter att man förstår social- och hälsovårdens samt räddningsväsendets servicebehov hos befolkningen i varje välfärdsområde och att resurserna allokeras kostnadseffektivt i enlighet med detta. Genom en effektiv och professionell styrning av tjänsteproduktionen kan man säkerställa att social- och hälsovårdstjänsterna och räddningsväsendets tjänster blir mer kundorienterade, mer integrerade och mer verkningsfulla än för närvarande och att de tillhandahålls på ett kostnadseffektivt sätt i hela landet. 

Den kontinuerliga styrningen av välfärdsområdena och de årliga styrförhandlingarna med de styrande ministerierna ska stödja ordnandet av tjänsterna och anordnarens ansvar för tjänsteproduktionen. Därigenom får man också information för beredningen och uppföljningen av statsbudgeten och planen för de offentliga finanserna. 

Utskottet betonar dessutom vikten av en kontinuerlig utveckling av finansieringsmodellen och dess incitament, när man får mer information om hur finansieringen används och riktas. Det är också viktigt att den gemensamma kunskapsbas som ligger till grund för styrningen av välfärdsområdena utvidgas och stärks aktivt. 

Social- och hälsovårdsreformen är nödvändig med tanke på de offentliga finansernas hållbarhet, och den föreslagna reformen kan beaktas som en åtgärd som stärker de offentliga finanserna under 2030-talet. På kort och medellång sikt försämrar ändringskostnaderna för reformen de offentliga finansernas hållbarhet och ökar anpassningsbehovet, men så är i allmänhet fallet vid alla större reformer, eftersom ändringskostnader inte kan undvikas. 

Utskottet anser det också vara ändamålsenligt att endast ansvaret för ordnandet av social- och hälsovårdstjänster samt räddningsväsendet överförs till välfärdsområdena, vilket minskar de risker som är förenade med reformen. 

Den statliga finansieringen utgör merparten av välfärdsområdenas finansiering, och staten har därmed ett stort ansvar för att finansieringsprincipen tillämpas i välfärdsområdena. Planen för de offentliga finanserna är ett centralt instrument i styrningen av de offentliga finanserna. I lagen om välfärdsområden finns det bestämmelser om hur välfärdsområdenas ekonomi ska behandlas i planen för de offentliga finanserna. De uppgifter som anvisats välfärdsområdena och den finansieringsnivå som ska anvisas för uppgifterna ska samordnas med läget inom den offentliga ekonomin med beaktande även av hållbarheten i den offentliga ekonomin på längre sikt. 

I praktiken genomförs denna samordning i den första planen för de offentliga finanserna under valperioden. I den fastställer statsrådet målen för det strukturella saldot och föreslår specificerade åtgärder för att uppnå de här målen. Planen för de offentliga finanserna ses över varje år, och det bedöms då om åtgärderna är tillräckliga i förhållande till de mål som ställts och med beaktande av den makroekonomiska utvecklingen. Samtidigt utvärderas det hur finansieringsprincipen tillämpas såväl i hela landet som i de enskilda välfärdsområdena. 

Utskottet konstaterar att planen för de offentliga finanserna styr ministerierna när de bereder den lagstiftning och styrning som gäller välfärdsområdena. Bedömningen av välfärdsområdenas ekonomi och samordningen av den med den övergripande styrningen av de offentliga finanserna ska inkluderas åtminstone som en del av planen för de offentliga finanserna på det sätt som beskrivs ovan. 

Finansieringen av välfärdsområdenas social- och hälsovårdstjänster

Finansieringen av välfärdsområdena baserar sig till stor del på statlig finansiering och till en del på klient- och användaravgifter. Nettokostnaderna för dem beräknas enligt nivån år 2020 uppgå till cirka 19,86 miljarder euro, varav social- och hälsovårdstjänsternas andel är cirka 19,4 miljarder euro. 

Den statliga finansieringen är kalkylmässig och generell. Den kalkylerade finansieringen av social- och hälsovårdsuppgifterna är i stor utsträckning behovsbaserad och baserar sig på en undersökning som Institutet för hälsa och välfärd publicerade i april 2020. Utöver behovet av social- och hälsovårdstjänster (81,45 %) beaktas i modellen invånarunderlaget (13,4 %) samt bestämningsgrunder som beskriver olika förhållanden i välfärdsområdena (4 %), såsom främmande språk, tvåspråkighet, befolkningstäthet, skärgårdskaraktär och samiskspråkighet. I finansieringen ingår dessutom en koefficient som beskriver främjandet av välfärd och hälsa (1 %). 

Merparten (81,45 %) av finansieringen av social- och hälsovården ska inriktas utifrån antalet invånare per åldersgrupp och servicebehoven i välfärdsområdena. Finansieringsnivån justeras årligen, varvid man beaktar den uppskattade ökningen av servicebehovet och kostnadsnivån samt eventuella förändringar i välfärdsområdenas uppgifter och skyldigheter. Dessutom justeras den kalkylerade finansiering som beviljats välfärdsområdet årligen i efterhand i hela landet så att den motsvarar de faktiska kostnaderna. Syftet med detta är att säkerställa att den kalkylerade finansieringen inte tappar kopplingen till de faktiska kostnaderna. 

Ett enskilt välfärdsområde har rätt till tilläggsfinansiering, om finansieringsnivån inte i övrigt tryggar tillgången till social- och hälsovårdstjänster och räddningsväsendets tjänster. Tilläggsfinansieringen ska dock inte beaktas som en faktor som höjer finansieringen till det berörda välfärdsområdet för det följande året. Den påverkar inte heller nivån på finansieringen för hela landet under det följande året, men höjer de faktiska kostnader som beaktas vid den kostnadsjustering som görs i efterhand. 

För kostnaderna under övergångsperioden höjs det uppskattade servicebehovet för socialutgifterna inom social- och hälsovården med 0,2 procentenheter 2023—2029. Den uppskattade ökningen av servicebehovet beaktas fullt ut i finansieringsnivån för det år då reformen träder i kraft och det därpå följande året (åren 2023 och 2024 enligt propositionen), men därefter beaktas ökningen av servicebehovet till 80 procent. Den årliga förändringen i finansieringen jämfört med nuläget är i slutet av övergångsperioden (2029) högst +200 euro/invånare och -100 euro/invånare. Den överskjutande delen av den maximala förändringen utjämnas genom en tills vidare permanent övergångsutjämning. 

Finansieringsmodell och finansieringens tillräcklighet

Utskottet anser att en generell och kalkylmässig finansiering som huvudsakligen baserar sig på servicebehov i princip är en motiverad modell för fördelningen av resurser. Det finns ett starkt faktaunderlag bakom modellen, och den är betydligt mer täckande än den modell som i dag används i kommunernas statsandelssystem, till exempel när det gäller sjukdomsklassificeringen. Man har beaktat de faktorer som bygger på forskningsmaterial och som har en klart påvisad betydelse för behovet av social- och hälsovårdstjänster hos välfärdsområdets invånare och för kostnaderna för dem samt några faktorer som rör de regionala särdragen. I finansieringsmodellen framhävs behovsfaktorernas roll, vilket kan anses ligga i linje med de allmänna hälsopolitiska målen. Den lägger också en grund för mer jämlika tjänster i landets olika regioner. 

Vid sakkunnigutfrågningen ansågs finansieringsmodellen dock vara halvfärdig och åtskilliga problem påtalades. Bland annat noterades det att behovsstandarden inte beaktar sådana skillnader i kostnadsnivån i olika delar av landet som är oberoende av verksamhetens effektivitet, trots att lönerna, hyrorna och många andra kostnadsfaktorer varierar mellan olika regioner och i huvudsak är högre i tillväxtcentrumen än i regioner på tillbakagång och i glesbygder. Det har också ansetts vara problematiskt att tilläggsfinansieringen via behovsstandarden kanaliseras till områden där kostnadsnivån inte nödvändigtvis stiger i samma takt som i tillväxtcentrumen. Även sjukdomsklassificeringen i modellen har ansetts bristfällig, eftersom den inte beaktar en stor del av de patienter som orsakar kostnader inom den specialiserade sjukvården; exempelvis omfattar den endast 54 procent av sjukdomsgrupperna i HUS. 

Enligt utskottets bedömning ger finansieringsmodellen en tillräckligt bra utgångspunkt för reformen, men samtidigt är det viktigt att man följer upp och utvärderar hur väl finansieringsmodellen fungerar och om finansieringen räcker till. Vid den fortsatta beredningen är det motiverat att bedöma bland annat de regionala kostnadsfaktorerna samt andra bestämningsfaktorer och viktkoefficienter som inverkar på finansieringen. Beräkningsmodellen måste också kunna reagera om en del servicebehov förändras snabbt i välfärdsområdena, men samtidigt måste det säkerställas att finansieringen är förutsägbar. 

Utskottet anser det också viktigt att dokumenteringspraxis, informationssystemlösningar och sätten att ordna och producera tjänster inte leder till en orättvis allokering av finansieringen mellan välfärdsområdena. Enligt inkommen utredning kan skillnaderna mellan olika områden bero dels på servicebehoven inom social- och hälsovården, dels på att harmoniseringen av klient- och patientdatasystemen pågår och att områdena tillämpar olika och i vissa områden bristfällig praxis för registrering. Felaktiga och oenhetliga kostnadsnoteringar i välfärdsområdena kan också påverka finansieringsnivån i andra områden. 

När det gäller hur stor del av sjukdomsgrupperna som omfattas av klassificeringen konstaterar utskottet att den sjukdomsklassificering som Institutet för hälsa och välfärd använder syftar till att fastställa sjukfrekvensen, vilket prognostiserar den framtida användningen av tjänster på individnivå, alltså inte sjukdomar för vilka kostnaderna som helhet har varit betydande för tjänsteproducenten. Det är dock bra att utreda om det i de sjukdomsgrupper som inte nämns finns faktorer som avviker regionalt. Endast sådana avvikande faktorer inverkar på fastställandet av den regionala finansieringen. 

Den föreslagna behovsstandardiseringsmodellen baserar sig på servicehändelserna i det nuvarande systemet och beaktar inte nödvändigtvis eventuella dolda servicebehov. Det är dock möjligt att de dolda servicebehoven korrelerar med andra servicebehov och med modellens socioekonomiska variabler och därigenom åtminstone delvis blir beaktade i allokeringen av finansieringen. 

I utskottet aktualiserades i synnerhet det serviceunderskott som redan nu hänför sig till mentalvårdstjänsterna. I den mån mentalvårdstjänsterna kräver kortvarig snarare än långvarig vård kommer de att beaktas via den totala finansieringsnivån. I modellen ingår dessutom bland annat sjukdomskategorierna depression, ångest, personlighetsstörningar, ätstörningar och sömnstörningar, vilka alla hänför sig till den psykiska hälsan. 

Utskottet anser det nödvändigt att trygga finansieringen av mentalvårdstjänsterna och därigenom förkorta vårdköerna och sörja för att tjänsterna fås i rätt tid. En tillräcklig resursfördelning av mentalvårdstjänsterna är viktig också med tanke på den offentliga ekonomin, eftersom de direkta och indirekta kostnaderna för den mentala hälsan i Finland hör till de största i OECD-länderna (cirka 11 miljarder euro på årsnivå) och störningar i den mentala hälsan redan är den viktigaste orsaken till sjukpensioner. 

Utskottet konstaterar att också regeringen anser att modellen bör vidareutvecklas, och att en fortsatt beredning av finansieringsmodellen redan har inletts vid Institutet för hälsa och välfärd och VATT. Resultaten av beredningen väntas i början av 2022. År 2022 är avsikten också att föreskriva om de behovsfaktorer som ska tillämpas från och med 2023 och om deras viktkoefficienter. Enligt propositionen utvecklas modellen kontinuerligt, och avsikten är att bestämmelser om behovsfaktorerna och deras viktkoefficienter framöver ska utfärdas åtminstone vart fjärde år på basis av Institutet för hälsa och välfärds forskning. När kunskapsunderlaget om behovsfaktorer och kostnaderna för ordnandet av tjänster utvecklas ändras också finansieringen. 

Utskottet betonar att välfärdsområdena måste ha praktiska förutsättningar att klara av sina uppgifter, vilket också måste säkerställas när beslut fattas om lagfästa uppgifter. Det väsentliga är att finansieringen av tjänsterna i tillräcklig utsträckning motsvarar servicebehovet och att de avgifter som tas ut för tjänsterna inte utgör ett hinder för en jämlik social- och hälsovård. Om utbudet av tjänster och tillgången till dem inte svarar mot servicebehoven finns det en risk för att gapet mellan den offentliga respektive den privata hälso- och sjukvårdens användare fördjupas, vilket strider mot reformens mål att öka jämlikheten och minska hälsoskillnaderna. 

Under utskottets sakkunnigutfrågning bedömdes det att det inte är finansieringsmodellen som orsakar problem, utan snarare att den totala finansieringen är otillräcklig med tanke på servicebehoven. Utgångspunkten är således utmanande, och enligt till exempel OECD:s jämförelse är andelen offentlig finansiering av hälsovårdsutgifterna lägre i Finland än i de övriga nordiska länderna. Exempelvis 2018 utgjorde driftsekonomiutgifterna för hälso- och sjukvården i Finland 9,0 procent av bruttonationalprodukten, medan motsvarande andel i de övriga nordiska länderna var 10,1—10,9 procent. 

Utskottet anser det också vara viktigt att de underliggande siffrorna kan bedömas öppet. Vi måste alltså hitta metoder som också utomstående forskare kan använda för att verifiera modellen. 

Koefficient för främjande av hälsa och välfärd

Enligt propositionen grundar sig en procent av finansieringen av välfärdsområdena på främjandet av hälsa och välfärd. Syftet med koefficienten för hälsa och välfärd är att uppmuntra och stödja välfärdsområdena att vidta mångsidiga och planmässiga åtgärder som särskilt syftar till att förebygga folksjukdomar. Dessutom hänför sig indikatorerna till att främja funktionsförmågan hos äldre, minska antalet olycksfall, förebygga marginalisering och främja social välfärd och sysselsättning. Finansieringen bestäms utifrån uppgifterna om områdets verksamhet och resultat inom fältet välfärd och hälsa, och innehållet i koefficienterna beskriver centrala faktorer som hänför sig till främjandet av välfärd och hälsa. 

Utskottet anser att koefficienten för hälsa och välfärd är motiverad; på lång sikt nås besparingar mest effektivt uttryckligen när servicesystemet svarar på kundernas behov i ett tidigt skede och med framförhållning. Finansieringen är dock blygsam i förhållande till hur betydande ekonomiska besparingar man på lång sikt kan uppnå genom förebyggande och hälsofrämjande åtgärder. I fortsättningen är det därför motiverat att bedöma hur koefficienterna fungerar och vilket genomslag de har. Utifrån de erfarenheter som inhämtas görs en omvärdering av finansieringen och säkerställs att välfärdsområdena har ett starkt incitament att främja välfärden och hälsan. 

Främjandet av välfärd och hälsa kräver ett nära och bra samarbete mellan kommunerna och välfärdsområdena samt tillräckliga incitament. Samarbetet främjas i sin tur av att det också i kommunernas nya statsandelssystem föreslås ingå en tilläggsdel för främjande av välfärd och hälsa. Det måste ses till att tilläggsdelen räcker till. Beloppet kan justeras utifrån en uppföljning. 

Dämpning av kostnadsökningen

Under utskottets sakkunnigutfrågning har det fästs uppmärksamhet vid att finansieringsmodellen inte innehåller tillräckligt med incentiv som klart skulle stödja en dämpning av kostnadsökningen. Eftersom det inte uppstår incitament för välfärdsområden exempelvis genom beskattningen, bör finansieringsmodellen innehålla mekanismer som kraftigt styr områdena mot en kostnadseffektiv verksamhet. 

Propositionen innehåller dock flera element som stöder en dämpning av kostnadsökningen. Ett centralt element är att finansieringen av välfärdsområdena justeras på förhand till 80 procent så att den motsvarar den uppskattade ökningen av servicebehovet från och med 2025. Även det att finansieringen är kalkylerad och har allmän täckning sporrar till kostnadseffektivitet. Om välfärdsområdena kan producera tjänsterna till en lägre kostnad än den beviljade finansieringen, får de behålla denna vinning. Kostnadsökningen för ett enskilt område dämpas dock också av att justering i efterhand för överensstämmelse med kostnaderna kommer att göras uttryckligen på riksnivå. 

Tilläggsfinansieringen ska inte heller vara automatisk, utan basera sig på en bedömning från fall till fall. Om det kan bedömas att problemen inte beror på en alltför låg finansieringsnivå, ska välfärdsområdena styras att vidta åtgärder för att bland annat minska kostnaderna. Upprepat beviljande av tilläggsfinansiering (två gånger under tre räkenskapsperioder i rad) skulle leda till att ett utvärderingsförfarande inleds. 

Incitamenten är dock relativt små, och välfärdsområdena bedöms ha ett incitament att använda all den finansiering som de beviljas. Det kan leda till att man underlåter att genomföra reformer och innovationer som förbättrar effektiviteten. Inte heller utvärderingsförfarandet utgör nödvändigtvis något särskilt stort hot, eftersom det beviljade beloppet kan överskridas en gång på tre år utan någon risk för ett utvärderingsförfarande. Å andra sidan vore en så kallad sträng budgetdisciplin inte heller problemfri, eftersom välfärdsområdena då skulle kunna bli tvungna att pruta på tjänsternas kvalitet och tillgänglighet för att klara sina lagstadgade uppgifter. 

Utskottet konstaterar att reformens inverkan på dämpningen av kostnadsökningen i väsentlig grad beror på hur reformen verkställs och på hur de funktionella mekanismer som dämpar kostnadsökningen kan omvandlas till praxis och hur de inbesparings- och effektiviseringspotentialer som de genererar kan tas till vara. Reformens inverkan när det gäller att dämpa kostnadsökningen beror också på i vilken mån staten kan styra välfärdsområdena till en kostnadseffektiv och förebyggande verksamhet, i sista hand genom de villkor som uppställs för att tilläggsfinansiering ska beviljas. 

Välfärdsområdenas ordnande av vården är en mycket krävande uppgift. För att välfärdsområdena ska lyckas krävs framför allt gott strategiskt ledarskap och stark kompetens. För att välfärdsområdena ska kunna fungera effektivt och erbjuda sina invånare rätt slags tjänster, behöver de också korrekt och aktuell information om befolkningens välfärd och hälsa samt om kostnaderna för och verkningsfullheten av de social- och hälsovårdstjänster som tillhandahålls. 

Vårdskulden

I finansieringsmodellen har man inte särskilt beaktat den vårdskuld som följer av coronaepidemin eller de resurser som behövs för att avveckla de köer som uppstått. Väntetiderna till vården har under covid-19-epidemin förlängts i synnerhet inom primärvården och den specialiserade sjukvårdens icke-brådskande vård, och dessutom har tillgången till tjänster också försvårats inom socialservicen. 

Utskottet konstaterar att resurserna inom kommunsektorn har stärkts genom att kommunernas allmänna statsandelar har utökats. Stödpaketet för kommunsektorn i anslutning till covid-19-epidemin uppgick år 2020 till sammanlagt 2,63 miljarder euro, och dessutom ingår det i budgeten för 2021 tilläggsresurser i form av statsunderstöd för att ersätta kommunerna och samkommunerna för kostnader i anslutning till coronavirussituationen. 

Utöver de ekonomiska resurserna förutsätter avvecklingen av vårdskulden och vårdköerna också nya arbetssätt. Därför är det viktigt att det för att säkerställa att vårdgarantin genomförs också på längre sikt har inletts ett program för framtidens social- och hälsocentraler. Dessutom är avsikten att ur Finlands program för hållbar tillväxt anvisa cirka 400 miljoner euro för minskning av vård-, rehabiliterings- och serviceskulden. 

Särlösningen för Nyland

I Nyland inrättas fyra välfärdsområden, och dessutom ges Helsingfors organiseringsansvaret för social- och hälsovårdstjänsterna. För den specialiserade sjukvården ansvarar HUS-sammanslutningen, som Helsingfors stad och regionens fyra välfärdsområden ska höra till. Lösningen motsvarar den syn som kommunerna i dessa välfärdsområden har och kan anses motiverad bland annat på grund av den stora befolkningsmängden och de stora social- och hälsovårdsorganisationerna. Särlösningen är motiverad också ur räddningsväsendets synvinkel. 

Utgångspunkten är att finansieringslösningen är den samma som i resten av landet, och överföringen av kommunernas inkomster och finansieringen av de självstyrande områdena genomförs enligt samma modell som i hela landet. Enligt propositionen leder lösningen för Nylands del till att den finansiella balansen i de flesta kommunerna i regionen försämras (RP 241/2020 rd, s. 253). 

Den sammanlagda förändringen i finansieringen för välfärdsområdena i Nyland är enligt en kalkyl som finansministeriet publicerade i december 2020 cirka -99 miljoner euro per år beräknat enligt nivån 2020. Detta beskriver tvärsnittssituationen år 2020, och i den beaktas inte övergångsutjämningens inverkan. När den permanenta övergångsutjämningen beaktas sjunker förändringen till cirka -75 miljoner euro per år. Det bör dessutom noteras att statlig finansiering riktas till Nylands välfärdsområden och Helsingfors stad, som inom ramen för finansieringen enligt finansieringslagen ansvarar för och beslutar om HUS-sammanslutningens finansiering. 

Ändringen har en betydande inverkan också på inkomststrukturen i de stora städerna i regionen, eftersom skatteinkomsterna minskar och statsandelarna på motsvarande sätt ökar. Exempelvis i Esbo beräknas skattemedlen minska med 61 procent och skatteinkomsterna per invånare i Helsingfors minska från cirka 5 300 euro till knappt 2 200 euro. Enligt Esbos uppskattning stiger statsandelarnas andel av stadens finansiering från 7 procent till 37 procent. Enligt städernas bedömning försämras förutsägbarheten och ökar osäkerheten när statsandelarnas andel av stadens finansiering ökar. 

Utskottet konstaterar att det för Nyland, liksom för andra växande regioner, är viktigt att särdragen hos befolkningsrika välfärdsområden beaktas i finansieringsmodellen genom att man i den inkluderar en invånarbaserad finansieringsandel samt en finansieringsandel för inslaget av personer med främmande språk som modersmål. Behovsfaktorerna inbegriper också socioekonomiska faktorer vars omfattning bör säkerställas ytterligare. Utskottet betonar att tillräcklig finansiering för Nylands fyra välfärdsområden och Helsingfors måste säkerställas, så att de mål för reformen som gäller jämlikhet i fråga om tjänster samt minskning av hälso- och välfärdsskillnaderna kan uppnås också i Nyland och Helsingfors.  

I Nyland beräknas finansieringen öka snabbare än i andra regioner. Finansministeriet har under våren 2021 gjort ytterligare granskningar av förändringen i finansieringen genom regionala kalkyler över utgiftstrycket, där man bedömer hur finansieringen utvecklas fram till 2030. Beräkningarna grundar sig på ett stort antal antaganden. Enligt dem ökar finansieringen för Nylands välfärdsområden och Helsingfors med cirka 4,1 procent per år på 2020-talet, medan finansieringen i hela landet ökar med i genomsnitt cirka 3,6 procent. 

Befolkningsökningen innebär samtidigt också ett ökat service- och investeringsbehov, men tillläggsfinansiering som baserar sig på befolkningstillväxt utfaller sent i förhållande till finansieringsbehovet. Såsom utskottet redan har konstaterat ovan bör behovskoefficienten för social- och hälsovården vidareutvecklas så att den bättre beaktar omständigheterna (bl.a. fastighetskostnader, löner, segregation och bostadslöshet). Det är nödvändigt att trygga regionens livskraft och kommunernas ekonomiska hållbarhet, eftersom Nylands betydelse är helt central med tanke på samhällsekonomin och hela landets tillväxt, konkurrenskraft och välfärd. 

Reformen förtydligar servicekedjorna och tjänstehelheterna också i Nyland, eftersom organiseringsansvaret inte har fördelats på flera olika aktörer. Det kan dock uppstå frågor bland annat om hur produktionen av tjänster och arbetskraften fördelas mellan HUS och de fem organiseringsansvariga. Därför är det viktigt att se till att det inte uppstår överlappande produktion av specialiserad sjukvård inom området, vilket kan försvåra tillgången på arbetskraft och öka kostnaderna. Tillgången på arbetskraft kan också försvåras om det uppstår lönekonkurrens mellan Helsingfors och välfärdsområdena i Nyland. 

Utskottet fäster också uppmärksamhet vid att en smidig service förutsätter ett nära samarbete mellan kommunerna och välfärdsområdena, men också gemensamt utarbetade och överenskomna strategiska mål. Samtidigt måste ägarstyrningen av HUS ta hänsyn till dessa mål. Dessutom konstaterar utskottet att Helsingfors universitetssjukhus har en regional och riksomfattande roll i upprätthållandet av beredskapen inom den specialiserade sjukvården samt i produktionen av tjänster som anknyter till det riksomfattande specialansvaret. 

Utskottet behandlar den kommunala ekonomin närmare under punkten Kommunernas ekonomi och uppgifter. 

Vissa demografiska och regionala frågor

Det finns redan i nuläget stora regionala ekonomiska och demografiska skillnader mellan välfärdsområdena, och dessa skillnader förväntas öka under 2020- och 2030-talen. Områdena är mycket olika också när det gäller bland annat livskraft och sjukfrekvens. Stora skillnader kan också förekomma inom regionerna i fråga om både utbudet och efterfrågan på tjänster. Även befolkningens åldrande sker i olika takt; i vissa regioner har förändringen pågått under hela 2000-talet och jämnas ut med tiden, medan förändringen bara har börjat i andra områden. Befolkningens åldrande är relativt sett snabbast i områden där befolkningen växer, särskilt i Nyland. 

Många välfärdsområden är redan i utgångsläget små till befolkningsunderlaget, och enligt Statistikcentralens prognos kommer befolkningen att minska i 15 välfärdsområden fram till 2040. Befolkningsunderlaget förutspås öka betydligt endast i tre välfärdsområden (Vanda-Kervo, Helsingfors och Västra Nyland) och något i fyra områden (Mellersta Nyland, Birkaland, Östra Nyland och Egentliga Finland). 

Som en följd av urbaniserings- och centraliseringsutvecklingen är det möjligt att skillnaderna mellan välfärdsområden med växande respektive minskande befolkning snarare ökar än minskar under 2020- och 2030-talen. I områden med minskande befolkning ökar servicebehovet bland annat till följd av högre sjukfrekvens och befolkningens högre medelålder, medan man i områden med växande befolkning blir tvungen att göra betydande investeringar i nya byggnader och servicekapacitet. 

Också de tillgängliga resurserna inom den egna kompetensen samt tillgången på kompetent personal utgör utmaningar i välfärdsområdena. Verksamheten i områden med litet befolkningsunderlag försvåras ytterligare om sjukfrekvensen är hög. Det framhäver vikten av innovativ tjänsteproduktion, nätverksstrukturer på basnivå och överregionalt samarbete mellan flera sjukhus. Det är viktigt att avgöra och säkerställa hur tillgången till vård samt målen för servicen och omsorgen kan tryggas på det jämlika sätt som grundlagen förutsätter. 

Social- och hälsovårdstjänsterna är inte de enda tjänster som påverkar hälsan och välfärden, utan också utbildning, fritid och miljö samt sysselsättning har en stor betydelse för välfärden och hälsan. I synnerhet i områden med minskande befolkning får det inte uppstå något strikt gränssnitt mellan dessa tjänster, utan de tjänster som kommunen och välfärdsområdet erbjuder ska smidigt länkas samman. Det förutsätter också att kommunerna har ett tillräckligt finansieringsunderlag. 

Mot bakgrund av det ovan beskrivna är reformen brådskande och genomförandet av den måste säkerställa att de uppställda målen uppnås. 

Utskottet noterar särskilt att det finns välfärdsområden som har två centralsjukhus. Befolkningen i Södra Savolax är den äldsta och har de lägsta inkomsterna i landet, och dessutom är sjukfrekvensen betydligt högre än det nationella genomsnittet. Dessutom minskar befolkningen avsevärt: jämfört med 2018 beräknas befolkningen i regionen minska med 19,4 procent fram till 2040. En minskning av befolkningen innebär en större utmaning än minskningens storlek i sig, eftersom de som lämnar området ofta är unga och i arbetsför ålder, medan de som blir kvar i regel är äldre och mer sjuka. 

I samband med reformen slås sjukvårdsdistrikten i Södra Savolax och Östra Savolax samman till ett enda välfärdsområde i Södra Savolax, liksom sjukvårdsdistrikten i Lappland och sydvästra Lappland slås samman till Lapplands välfärdsområde, där det finns två centralsjukhus. Till följd av de exceptionella förhållandena får Södra Savolax välfärdsområde i likhet med Lapplands välfärdsområde trots det som föreskrivs i 50 § 3 och 4 mom. i hälso- och sjukvårdslagen upprätthålla fler än en samjoursenhet med jour dygnet runt vid sina sjukhus fram till utgången av 2032. Enligt inkommen utredning finns det ingen separat finansiering för upprätthållandet av två sjukhus, utan välfärdsområdets finansiering bestäms enligt de grunder som fastställs i finansieringslagen. 

Utskottet tar inte ställning till kommunindelningen i välfärdsområdena, men anser det nödvändigt att social- och hälsovårdstjänsterna i Södra Savolax och Lapplands välfärdsområde även i framtiden tryggas på det sätt som förutsätts i 19 § 3 mom. i grundlagen. Utskottet betonar också betydelsen av ett fungerande samarbete mellan samarbetsområdena och den arbetsfördelning som man kommer överens om bland annat inom den specialiserade sjukvården samt den kostnadseffektivitet som uppnås på detta sätt. 

Utskottet anser det motiverat att man i den fortsatta beredningen fäster uppmärksamhet vid att finansieringen av Södra Savolax och Lapplands välfärdsområden är tillräcklig och också vid att befolkningsmängden i områdena, liksom i många andra områden, kan öka betydligt i och med säsong- och fritidsinvånarna. Detta ökar behovet av jour inom primärvården och den specialiserade sjukvården och skapar ett ökat tryck på ordnandet av tjänsterna. 

Finansiering av forskning

I propositionen föreslås inga närmare bestämmelser om finansieringen av forsknings-, utbildnings- och utvecklingsverksamheten inom social- och hälsovården, utan dessa anslag ingår i den allmänna finansieringen av välfärdsområdena. 

För närvarande finansieras vetenskaplig forskning inom hälsa och socialt arbete genom den statliga forskningsfinansieringen, som ingår i statsbudgeten och som under de senaste åren har uppgått till 25 miljoner euro. I den nu aktuella propositionen föreslås inga ändringar i denna reglering. Dessutom får sjukvårdsdistrikten utomstående forskningsfinansiering och även bland annat projektfinansiering från social- och hälsovårdsministeriet. Betydande tilläggsfinansiering har dock kommit från kommuner som i betydande grad finansierar forskning inom servicesystemet för social- och hälsovården. 

I fortsättningen har kommunerna inte längre denna möjlighet, eftersom välfärdsområdena i huvudsak finansieras genom statlig finansiering med allmän täckning. Avsikten är att de nuvarande specialupptagningsområdena inom den specialiserade sjukvården ersätts med fem samarbetsområden inom social- och hälsovården. De välfärdsområden som hör till samma samarbetsområde ska ingå ett samarbetsavtal (36 § i lagen om ordnande av social- och hälsovård), där det bland annat avtalas om samarbete och samordning mellan välfärdsområdena i genomförandet av utbildnings-, forsknings-, utvecklings- och innovationsverksamhet. I avtalet ska det också avtalas om kostnadsfördelningen i anslutning till ansvar. Den självfinansiering som välfärdsområdet använder för forskningsverksamhet tillsammans med statens forskningsfinansiering är således programmerad finansiering utifrån områdets egna utgångspunkter. 

Utskottet är bekymrat över att det nya systemet inte ger tillräcklig säkerhet om forskningsfinansieringens tillräcklighet och kontinuitet. Utskottet ser det därför som nödvändigt att finansieringen av medicinsk forskning tryggas i samband med reformen, eftersom satsningarna på forskning inom klinisk medicin är ett viktigt instrument för att dämpa kostnaderna, effektivisera vården och förbättra behandlingsresultaten. Riksdagen har förutsatt detta, bland annat i ett uttalande som godkändes vid behandlingen av budgetpropositionen för 2020 (FiUB 20/2019 rd — RP 29/2019 rd, RP 89/2019 rd). Där förutsatte riksdagen att det säkerställs att forskningsfinansieringen är tillräcklig i den nya social- och hälsovårdsstrukturen. Dessutom förutsatte riksdagen att statens forskningsfinansiering till hälso- och sjukvårdsenheter för forskning på universitetsnivå stärks och ökas för att säkerställa en verkningsfull forskning på hög nivå som främjar befolkningens hälsa och välfärd. 

Med hänvisning till det uttalandet anser utskottet att det är nödvändigt att forskningsfinansieringen för social- och hälsovården på universitetsnivå säkerställs genom särskild lagstiftning. I samband med beredningen av den lagstiftningen ska det göras en samlad bedömning av bestämmelserna om utbildnings-, forsknings-, utvecklings- och innovationsverksamhet inom social- och hälsovården (inkl. strukturer, finansiering och styrning). 

Tjänster på samiska och tvåspråkiga tjänster

Utskottet noterar i detta sammanhang också bestämningsfaktorerna för finansieringen av social- och hälsovårdstjänster på samiska. Lapplands välfärdsområde har till uppgift att utveckla tjänster på samiska i hela landet, även om en betydande del av landets samer bor utanför sameområdet. Enligt inkommen utredning täcker de föreslagna medlen inte det finansieringsbehov som samiskspråkigheten medför för Lapplands välfärdsområde. Utskottet betonar att finansieringen ska vara tillräcklig för att fullgöra den särskilda förpliktelsen och trygga tjänsterna på samiska (skoltsamiska, enaresamiska, nordsamiska). 

Tvåspråkigheten har beaktats som en av bestämningsfaktorerna för social- och hälsovårdsfinansieringen, men under utskottets sakkunnigutfrågning har det bedömts att viktkoefficienten för tvåspråkighet ännu inte motsvarar de faktiska kostnaderna. Utskottet fäster uppmärksamhet vid de extra kostnader som tvåspråkigheten medför och anser det motiverat att bevaka hur finansieringen räcker till också till denna del. 

Välfärdsområdenas investeringar och investeringsfullmakter

Välfärdsområdena finansierar sina ersättningsinvesteringar genom statlig finansiering med allmän täckning, men i lagen om välfärdsområden (15—17 §) föreskrivs det närmare om välfärdsområdets rätt att ta upp lån samt om investeringsplanen och godkännandet av den. Avsikten är att besluten om långfristig upplåning och investeringar inom välfärdsområdet ska styras genom lag samt genom beslut av statsrådet och ministerierna. 

Sakkunniga har i utskottet ansett att den statliga styrningen är för strikt och gör verksamheten långsam och osmidig. 

Det föreslagna förfarandet behövs dock för att undvika att riskerna för statens och välfärdsområdenas ekonomi och verksamhet ökar. Styrningen bidrar till att säkerställa att välfärdsområdena har praktiska förutsättningar att klara av sina uppgifter och låneamorteringar. Genom godkännandet av investeringsplanerna säkerställs förutom att finansieringen räcker till också att stora projekt är förenliga med de riksomfattande målen. Utskottet noterar också att finansieringen av välfärdsområdena baserar sig på statlig finansiering och att välfärdsområdena inte i avsaknad av beskattningsrätt fritt kan ta lån, eftersom beloppet av den statliga finansieringen och statens risker då ökar utan att staten kan påverka dem. 

Utskottet konstaterar att den statliga styrningen dock inte gäller alla investeringar, utan endast vittsyftande och ekonomiskt betydande projekt. Det är också viktigt att den strikta statliga styrningen av investeringar inte begränsar välfärdsområdenas möjligheter att beakta bland annat lokala förhållanden som sänker kostnaderna. 

Under sakkunnigutfrågningen i utskottet påtalades den strikta kalkyleringsformeln för låneskötselbidraget (15 § i lagen om välfärdsområden), enligt vilken de kalkylerade låneamorteringarna fås genom att lånebeloppet i koncernbalansräkningen divideras med tio. Medan exempelvis lån som hänför sig till sjukhusinvesteringar tidigare har amorterats på 20—30 år, har förändringen uppskattats leda bland annat till att investeringarna stannar upp, till långfristiga hyresavtal eller till annars dyra finansieringsarrangemang. 

Enligt inkommen utredning avser den tid på tio år som används vid beräkningen av fullmakten att uppta lån den genomsnittliga återstående återbetalningstiden för lånen, inte den ursprungliga återbetalningstiden för lånen. Enligt propositionen är det viktade medelvärdet för löptiden för sjukvårdsdistriktens och specialomsorgsdistriktens alla krediter enligt de preliminära utredningarna för närvarande omkring 9,5 år. Utskottet anser dock att man bör överväga att ändra den schablonmässiga beräkningsregeln så att den bättre beaktar välfärdsområdets investerings- och lånesituation. 

Statsborgen och anmälningsbehov

Under sakkunnigutfrågningen aktualiserades frågan om förhandsanmälan av statsborgen (notifiering) till kommissionen. Frågan hänför sig till 34 § i införandelagen, enligt vilken statsrådet kan bevilja statsborgen för lån och andra förbindelser som överförs till välfärdsområdena. Härigenom säkerställs kontinuiteten i de finansieringsarrangemang som samkommunerna för sjukvårdsdistrikt och specialomsorgsdistrikten ingått, bevarandet av lån o.d. i nollriskklassen och tryggandet av borgenärernas ställning i situationer där lån överförs. Det måste dock bedömas om det är fråga om ett statligt stöd som förutsätter att ärendet anmäls. De lån som överförs till välfärdsområdena i början av 2023 beräknas uppgå till cirka 4,2 miljarder euro vid tidpunkten för överföringen (RP 241/2020 rd, s. 272). 

Kommunernas system för medelsanskaffning år 2004 notifierades till kommissionen i en form där Kommunfinans Abp:s medelanskaffning, som garanteras av garanticentralen, endast kan riktas till kommuner, samkommuner och sammanslutningar som de har bestämmanderätt över samt till social bostadsproduktion. I den nu aktuella reformen riktas medelsanskaffningen för de lån som överförs dock till nya juridiska personer (välfärdsområden) och nollriskklassificeringen av de lån som överförs baserar sig på garantier som beviljas av staten i stället för kommunernas beskattningsrätt. 

Enligt inkommen utredning har det inte upptäckts att det i samband med social- och hälsovårdsreformen eller statsborgen som anknyter till reformen skulle finnas åtgärder som uppfyller definitionen av statligt stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget. En anmälan enligt artikel 108.3 i EUF-fördraget ska göras endast angående en medlemsstats åtgärd som är förknippad med stöd som uppfyller kriterierna för otillåtet statligt stöd. Under beredningen har förhandlingar förts med kommissionen, och dessa förhandlingar har fortsatt redan under innevarande år. På basis av en detaljerad beskrivning som tillställts kommissionen har den konstaterat att Finlands social- och hälsovårdssystem inte är ekonomisk verksamhet och därför inte omfattas av reglerna för statligt stöd. 

De lån som Kommunfinans Abp beviljar sjukvårdsdistrikten överförs alltså till välfärdsområdena i början av 2023, men den ändring som föreslås i lagen om Kommunernas garanticentral gäller endast de lån som överförs. Enligt inkommen utredning bereds dessutom en lagändring som gör det möjligt för Kommunfinans Abp att finansiera investeringar i välfärdsområden. Lagberedningen har planerats så att Kommunfinans Abp vid behov kan bevilja välfärdsområdena lån redan under 2022, när välfärdsområdesfullmäktige har inlett sin verksamhet. 

Arbetsfördelningen mellan den privata och den offentliga sektorn

Utskottet anser att arbetsfördelningen mellan den privata och den offentliga sektorn i tjänsteproduktionen bör förtydligas i samband med reformen. Särskild vikt bör också fästas vid konsekvensbedömningen. 

Enligt 8 § i lagen om ordnande av social- och hälsovård har välfärdsområdet ansvaret för organiseringen av sina uppgifter, vilket medför att det ska ha tillräcklig kompetens, funktionsförmåga och beredskap för att kunna svara för ordnandet av social- och hälsovården, och det ska sörja för att tjänsterna finns tillgängliga under alla omständigheter. Välfärdsområdet kan producera tjänsterna själv eller i samarbete med andra välfärdsområden eller på basis av avtal skaffa dem av någon annan tjänsteproducent eller producera dem mot servicesedel. 

Utskottet anser det motiverat att det av välfärdsområdena krävs en tillräcklig egen tjänsteproduktion, dock utan att den avgränsas noggrant, eftersom de regionala skillnaderna i tjänsteproduktionen i princip är stora. Kravet på egen produktion syftar till att uppfylla kraven i 124 § i grundlagen om överföring av offentliga förvaltningsuppgifter, en fråga där grundlagsutskottet intog en strikt ståndpunkt i fråga om den modell som var aktuell under förra valperioden (GrUU 26/2017 rd, GrUU 15/2018 rd och GrUU 15/2018 rd). Att organiseringsansvaret åläggs en stor aktör gör det också möjligt att producera de offentliga tjänsterna effektivare än för närvarande. 

Välfärdsområdet kan fortfarande köpa tjänster av privata serviceproducenter och hyra yrkesutbildad personal för tjänster som det själv producerar. För att trygga sitt organiseringsansvar får ett välfärdsområde dock inte lägga ut hela primärvården, hela socialvården eller hela funktioner inom medicinska specialiteter på entreprenad. I 12 § i lagen om ordnande av social- och hälsovård definieras de tjänster som det inte är möjligt att skaffa av en privat aktör. 

Enligt propositionen bedöms exempelvis situationen för enskilda utlagda hälsostationer förbli nästan oförändrad trots reformen. I propositionen förbjuds inte heller välfärdsområdet att skaffa rådgivningsbyråtjänster från privata tjänsteproducenter. Å andra sidan är det motiverat att välfärdsområdena behåller rådgivningsbyråtjänsterna i egen produktion, eftersom de är en central tjänst på kontaktytan mellan kommunen och välfärdsområdet. Rådgivningsbyråerna främjar hälsa och välfärd och stödjer barnfamiljerna i nära samarbete med kommunens småbarnspedagogik samt även med organisationer i området. 

De gällande avtalen kan dock komma att ändras till exempel i fråga om styrningen och tillsynen från välfärdsområdets sida. Välfärdsområdena måste också beakta att privata tjänsteproducenter inte kan utföra sådana uppgifter som förutsätter tjänsteansvar. En sådan uppgift är till exempel att bevilja kunder betalningsförbindelser eller servicesedlar. 

I propositionen om social- och hälsovårdsreformen har det inte varit meningen att förbjuda att medicinska stödtjänster inom välfärdsområdet i sin helhet produceras i välfärdsområdets bolag eller upphandlas hos en privat tjänsteproducent. 

Utskottet anser det vara bra att social- och hälsovårdsministeriet för att undvika oklarheter har ansett det nödvändigt att föreslå förvaltningsutskottet en precisering av 12 § 1 mom. i lagen om ordnande av social- och hälsovård så att välfärdsområdena även i fortsättningen i sin helhet ska kunna anskaffa medicinska och odontologiska stödtjänster samt den specialkompetens som behövs för att producera dem hos privata tjänsteproducenter (vilket också avser välfärdsområdets bolag). 

Välfärdsområdet kan fortsättningsvis bilda bolag inom sitt område i uppgifter som hänför sig till det lagfästa uppgiftsområdet. Bolagen kan tillhandahålla tjänster inom det egna välfärdsområdet och för områdets egna invånare samt genom samarbetsavtal även för andra välfärdsområden. 

Vid beredningen av propositionen har man dock ansett att även välfärdsområdets egna bolag är förknippade med liknande problem som grundlagsutskottet påtalade under förra perioden. En bolagisering kan bland annat försvåra tryggandet av tjänsteproduktionen i problemsituationer inom tjänsteproduktionen och fjärma beslutsmakten mer från den demokratiska styrningen. Det kan också innebära att dyra investeringar i den specialiserade sjukvården genomförs i bolagen och att den specialiserade sjukvården på nytt separeras från primärvården. Det finns anledning att skydda sig mot sådana sidoeffekter. 

Exempelvis Coxa Oy:s och Helsingin Sydänsairaala Oy:s nuvarande verksamhet skulle i och med förslaget vara lagstridig till den del deras verksamhet sker inom ett välfärdsområde som inte har något samarbetsavtal med Birkalands välfärdsområde. Dessutom ska bedömningen av vårdbehovet i fortsättningen göras av en tjänsteläkare, eftersom det är fråga om en tjänst inom den specialiserade sjukvården. Enligt propositionen kan ett bolag inte ges uppgifter som hör till en viss myndighet, såsom organiseringsuppgifter eller uppgifter som omfattar utövning av offentlig makt. 

Utskottet anser det nödvändigt att inte försvåra ställningen för välfungerande offentligt ägda bolag eller för andelslag. De ger skalfördelar och ökar därmed möjligheterna att förbättra produktiviteten och effektiviteten i tjänsteproduktionen. Välfärdsområdet ska kunna sörja för en tillräcklig tjänsteproduktion genom att skaffa tjänster av ett offentligrättsligt företag som det äger tillsammans med andra välfärdsområden och som är en i upphandlingslagen avsedd anknuten enhet inom välfärdsområdet (med in-house-ställning). Härigenom tryggas verksamhetsmöjligheterna för Coxa Oy och Helsingin Sydänsairaala Oy och andra motsvarande offentligrättsliga företag och andelslag. Utskottet anser således att bland annat sjukvårdsdistriktens uppfattning, det vill säga att de offentligt ägda välfärdsområdenas gemensamma företag ska jämställas med egen produktion, är motiverad. 

I införandelagen föreskrivs det också om ogiltigförklaring av avtal om köpta tjänster som överförs till välfärdsområden och om möjligheten att säga upp sådana avtal. Sådana avtal skulle huvudsakligen upphöra att gälla vid utgången av 2025. Till exempel det nuvarande avtalet om total utläggning av Länsi-Pohja sjukvårdsdistrikt är inte förenligt med reformen, eftersom det enligt propositionen äventyrar välfärdsområdets organiseringsansvar och omfattar tjänster som inte får ordnas som köpta tjänster (12 § i lagen om ordnande av social- och hälsovård). Utskottet anser det nödvändigt att den rättsliga grunden för uppsägning av avtal bedöms av grundlagsutskottet. 

Med stöd av den föreslagna bestämmelsen är välfärdsområdet skyldigt att ersätta tjänsteproducenten för de direkta kostnaderna till följd av att ett avtal ogiltigförklaras eller sägs upp och investeringar därför blir onödiga. Enligt inkommen utredning är producenterna av köpta tjänster dock huvudsakligen verksamma i lokaler som hyrs ut av kommunen och använder anordningar och informationssystem som ägs av kommunerna. I konsekvensbedömningen har man således ansett att det sannolikt kommer att finnas få investeringar som måste ersättas. 

Utskottet betonar att om avtal hävs ska de totala kostnader som följer av hävandet följas noggrant. När det gäller stora avtal kan de bli viktiga också med tanke på välfärdsområdet. Utskottet fäster också uppmärksamhet vid investeringsklimatet när avtalen eventuellt hävs och konstaterar att staten vid behov också måste bereda sig på särskild finansiering för att täcka kostnaderna. 

I propositionen har man också beaktat organisationernas roll som tjänsteproducenter. Organisationerna sörjer för många tjänster som främjar välfärd och hälsa samt för tjänster avsedda för grupper med särskilda behov. Organisationerna utgör en viktig del av det civila samhället och erbjuder en kanal för invånarnas och kundernas deltagande i utvecklingen av tjänsterna. Utskottet anser det vara viktigt att också organisationernas verksamhetsmöjligheter tryggas när reformen genomförs. 

Finansieringen av räddningsväsendet

I propositionen överförs också organiseringen av räddningsväsendets uppgifter, som kommunerna för närvarande ansvarar för, till välfärdsområdena. Samtidigt överförs finansieringsansvaret för dem till staten. Den statliga finansieringen gäller också finansieringen av de uppgifter som enligt räddningslagen hör till Helsingfors stads organiseringsansvar. 

År 2020 uppgick räddningsväsendets nettokostnader till sammanlagt cirka 458 miljoner euro. Den riksomfattande nivån på den statliga finansieringen av välfärdsområdena 2023 grundar sig på det sammanlagda beloppet av de kostnader som överförs från kommunerna till välfärdsområdena och som beräknas utifrån budgetuppgifterna för 2022. Den finansieringsnivå som erhålls på detta sätt höjs dessutom utifrån kostnadsökningen, det ökade servicebehovet och eventuella nya uppgifter. 

Fördelningen av den statliga finansieringen till välfärdsområdena baserar sig på tre finansieringskriterier, invånarantalet (viktning 65 %), befolkningstätheten (5 %) och riskfaktorerna för räddningsväsendet (30 %), som avgörs bland annat av om det i regionen finns en flygplats och av huruvida det finns områden som försvarsmakten permanent använder. Finansieringskriterierna och deras viktkoefficienter uppdateras kontinuerligt vid inrikesministeriet i samarbete med räddningsverken. För varje bestämningsfaktor fastställs ett grundpris som årligen justeras. Bestämmelser om grundpriset utfärdas genom förordning av statsrådet. Utskottet konstaterar att man också bör ta hänsyn till sådana särdrag som var de nationella institutionerna är belägna. 

I räddningsväsendets kostnader inräknas också avskrivningar, och på motsvarande sätt beaktas alltså investeringar vid finansieringen. Genom den statliga allmänna finansieringen finansierar välfärdsområdena ersättningsinvesteringar i räddningsväsendets lokaler, anordningar, maskiner och annat lösöre. Dessutom föreskrivs det i lagen om välfärdsområden om ett bemyndigande för välfärdsområdena att uppta lån, genom vilket områdena finansierar räddningsväsendets nyinvesteringar och expansionsinvesteringar. 

Målet är att de nuvarande kostnaderna för kommunernas räddningsväsende (inkl. kostnaderna för avtalsbrandkårer) överförs till staten till fullt belopp. Enligt inrikesministeriet visar de senaste kalkylerna våren 2021 att också finansieringen i de stora städerna enligt beräkningsmodellen är på en nivå som motsvarar kostnaderna. 

Utskottet konstaterar att det redan nu finns ett underskott i finansieringen av räddningsväsendets uppgifter, vilket beror på den nödvändiga förbättringen av aktionsberedskapen och ändringen av beredskapssystemet. Underskottet beräknas uppgå till 71 miljoner euro åren 2021—2030. Dessutom orsakar kostnaderna för bekämpning av oljeskador och fartygskemikalieolyckor och anskaffning av materiel årligen ett underskott på cirka 10 miljoner euro från och med 2021. I kalkylen har man inte heller beaktat det eftersatta underhållet hos avtalsbrandkårerna, som enligt utskottets utredning uppgår till cirka 40—45 miljoner euro. 

Detta identifierade finansieringsunderskott bör innan reformen genomförs täckas av de kommuner som ansvarar för finansieringen av räddningsverken. Med beaktande av kommunernas ekonomiska situation är det dock i praktiken osäkert om det kommer att ske. Det återstående underskottet ska i överföringskalkylen således beaktas till fullt belopp i finansieringen för 2023, alltså det år då välfärdsområdena ska inleda sin verksamhet. 

Vid utskottets sakkunnighörande framkom också oro över huruvida den kalkylerade finansieringen till fullt belopp hänför sig till räddningsväsendets uppgifter, eftersom välfärdsområdet fattar det slutliga beslutet om fördelningen av den statliga finansieringen mellan räddningsväsendet och social- och hälsovårdsutgifterna. Den princip som beskriver den statliga finansieringens allmänna täckning motsvarar dock i praktiken den nuvarande principen i statsandelssystemet för kommunal basservice, som huvudsakligen har fungerat på avsett sätt. 

Räddningsverken är redan nu regionala, men det är dock möjligt att uppnå ekonomiska besparingar genom att samla de tjänster och specialuppgifter som behövs mer sällan hos enheter som är större än ett välfärdsområde. Detta bedöms inte försämra den service som invånarna får. 

Utskottet anser utifrån inkommen utredning att den föreslagna finansieringsmodellen är fungerande. Det är dock nödvändigt att aktivt följa hur finansieringsmodellen för räddningsväsendet fungerar och att vid behov uppdatera den. För att reformen ska lyckas är det viktigt att regeringen också tryggar att inrikesministeriets har tillräckliga resurser för den nationella styrningen och den regionala samordningen. 

Kommunernas ekonomi och uppgifter

Reformen har mycket stora konsekvenser för kommunernas ekonomi och verksamhet. Den viktigaste förändringen är att de social- och hälsovårdsuppgifter som ökat kommunernas utgifter mest överförs på välfärdsområdena. På så sätt underlättar reformen kommunernas utgiftstryck och driftsekonomins förutsägbarhet, eftersom social- och hälsovårdsutgifterna under perioden 2015—2018 har ökat med i genomsnitt 2,5 procent per år, och på 2020-talet beräknas de öka med 4,5 procent per år. De uppgifter som överförs på välfärdsområdets organiseringsansvar har utgjort i genomsnitt 58 procent (44—75 procent) av kommunernas driftsutgifter. 

Samtidigt förändras nivån och strukturen på kommunernas driftsekonomiinkomster och driftsekonomiutgifter helt. Samtidigt som kommunernas inkomster och driftsekonomiutgifter halveras jämfört med nuläget, kvarstår under- och överskotten samt skulderna i kommunernas balansräkningar i praktiken oförändrade. Kommunernas ekonomi och verksamhet påverkas dessutom bland annat av att tillgångar överförs utan vederlag till välfärdsområdena samt av att skattefinansieringen ersätts med statsandelar. 

Syftet med reformen är inte att åtgärda den ekonomiska obalans som eventuellt råder i den kommunala ekonomin, utan avsikten är att den inkomstfinansieringsställning som kommunen hade före reformen ska kvarstå så oförändrad som möjligt. I princip kommer reformen således varken att förbättra eller försämra kommunens finansiella ställning. 

Propositionen medför många ändringar i kommunernas inkomststruktur. För det första sänks kommunalskattesatsen för alla kommuner 2023 med 13,26 procentenheter, vilket leder till att kommunalskattens belopp beräknas minska med 12,82 miljarder euro. I beloppet har även beaktats ett avdrag på 70 miljoner euro som motsvarar minskningen i kommunernas beskattningskostnader. Därutöver sänks kommunernas utdelning av samfundsskatten enligt en preliminär uppskattning med 10,71 procentenheter så att den motsvarar en överföring av en tredjedel av kommunernas samfundsskatt till välfärdsområdenas finansiering enligt nivån 2020. Denna andel är 0,57 miljarder euro, vilket innebär att kommunernas samfundsskatt stannar på 1,145 miljarder euro. 

En överföring av skatteinkomsterna kunde i vissa kommuner lätt leda till att inkomsterna minskar mer än utgifterna, medan situationen i vissa kommuner skulle bli den motsatta. Ändringar föreslås därför både i de kalkylerade statsandelsgrunderna i statsandelssystemet, i bestämningsgrunderna för tilläggsdelarna och i utjämningen av statsandelen på basis av skatteinkomsterna. 

Kommunernas statsandelar kommer att minska med cirka 4,9 miljarder euro till följd av överföringen av organiseringsansvaret. Från statsandelsfinansieringen, som baserar sig på de kalkylerade kostnaderna för kommunal basservice, överförs exempelvis de kostnader som baserar sig på sjukfrekvensen till välfärdsområdena till fullt belopp och sammanlagt i genomsnitt 70 procent av de kalkylerade kostnaderna. 

De ändringar som föranleds av överföringen av ansvaret för ordnandet av uppgifter begränsas med en permanent bestämningsfaktor som tas in i statsandelssystemet. Med bestämningsfaktorn utjämnas obalansen mellan de inkomster och kostnader som överförs från kommunerna till välfärdsområdena samt den inverkan ändringarna i kommunernas skatteinkomster har på den utjämning av statsandelen som baserar sig på skatteinkomsterna. Det föreslås att ovannämnda ändring begränsas till 60 procent av skillnaden mellan inkomster och utgifter, vilket innebär att kommunerna har en självrisk på 40 procent för ändringen. Begränsningen av förändringarna gäller både ökning och minskning av statsandelen. 

Förändringarna lindras också genom övergångsutjämningen. Genom den förblir den kommunspecifika situationen oförändrad det år då reformen träder i kraft jämfört med 2022, varefter förändringen i den kommunekonomiska balansen årligen begränsas, varvid en gradering på +/- 15 euro per invånare tillämpas. Den gradvisa ändringen föreslås öka kumulativt till det femte årets permanenta maximala ändring, som föreslås vara +/- 60 euro per invånare. Den del som överskrider detta förblir tills vidare en permanent utjämning av statsandelarna. Att begränsa ändringen till +/- 60 euro per invånare innebär att reformen inte för en enda kommun orsakar något tryck på att ändra inkomstskattesatsen med mer än 0,6 procentenheter under en femårsperiod. 

Den viktigaste förändringen i fråga om de kommunvisa statsandelarna sker i utjämningen av statsandelen på basis av skatteinkomsterna. Över 60 procent av kommunalskatten och cirka en tredjedel av samfundsskatten överförs till finansieringen av välfärdsområdena, vilket innebär en väsentlig sänkning av utjämningens nedre gräns jämfört med nuläget. Förändringen är stor exempelvis i huvudstadsregionen, där utjämningsavdragen för dess fyra städer nu uppgår till sammanlagt cirka 595 miljoner euro. Enligt de nya grunderna minskar avdragen till cirka 79 miljoner euro. Vid utjämningen beaktas dessutom 50 procent av fastighetsskatten. 

De sakkunniga som utskottet hört har varit oroade över hur kommunerna i fortsättningen ska klara av sina uppgifter och investeringar. Man fruktar att reformen försvagar i synnerhet stora och växande städers förmåga att investera i hållbar tillväxt och sörja för stadens livskraft, tillväxt och konkurrenskraft. Det är också oroväckande att förändringen minskar den ekonomiska dynamiken och kommunernas möjligheter att genom egna åtgärder balansera den kommunala ekonomin. Reformen anses behandla bland annat de kommuner orättvist som genom produktivitetsåtgärder, strukturella reformer och volymfördelar har kunnat hålla social- och hälsovårdskostnaderna på en lägre nivå än behovsstandardiseringen. 

Utskottet anser att den framförda oron i sig är befogad, eftersom det sker mycket stora förändringar i kommunernas inkomstbas och det i detta skede inte finns exakta uppgifter om konsekvenserna av dessa förändringar. På längre sikt kan förändringen i kommunernas ekonomi vara stor, eftersom den årliga ökningen av skatteinkomsterna i euro efter nedskärningarna i kommunalskatten och samfundsskatten är mindre än i nuläget, vilket kan försämra kommunernas möjligheter att investera och balansera sin ekonomi. I stora städer är bland annat MBT-skyldigheterna ekonomiskt betydande, och den kommunala ekonomin måste kunna svara på dem. 

I propositionen har man dock på många sätt strävat efter att minska de negativa konsekvenserna av reformen och se till att reformen inte i sig försämrar eller förbättrar någon kommuns finansiella ställning. Syftet med propositionen är att kommunens inkomstfinansiella ställning ska förbli så oförändrad som möjligt jämfört med läget före reformen. 

Utskottet anser att det ur kommunernas synvinkel är viktigt att kommunernas största risker i samband med reformen överförs till välfärdsområdena, när kostnaderna för befolkningens sjukfrekvens och åldrande lyfts ut ur den kommunala ekonomin. Det gör driftsekonomin mer förutsägbar och hanterbar särskilt i små kommuner. 

Dessutom ändras statsandelssystemet för basservice så att de grunder som tillämpas i systemet beskriver de uppgifter som blir kvar hos kommunerna och de behovsskillnader som hänför sig till dem. 

Det är också viktigt att den nuvarande statsandelsfinansieringen för undervisningsväsendet förblir oförändrad liksom den övriga finansieringen till kommunerna för branschen i fråga. Utskottet påpekar att bildningstjänsterna är en central uppgift som kvarstår hos kommunerna och vars finansiering ska tryggas både genom kommunens egna åtgärder och genom att statsandelsfinansieringen räcker till. Då ska uppmärksamhet fästas bland annat vid en ökning av antalet personer med ett främmande språk som modersmål och antalet barn och unga samt vid tillräckliga finansiella resurser för ändamålet.Vid sidan av småbarnspedagogiken och förskoleundervisningen och den grundläggande utbildningen ska man också säkerställa den statliga finansiering som biblioteks- och andra kulturtjänster behöver. 

Finansutskottet anser att det är en motiverad utgångspunkt att förändringarna i kommunernas inkomster och utgifter ska begränsas till högst +/- 60 euro per invånare. En del av de sakkunniga har visserligen föreslagit att ändringseffekten ska nollställas, men då har de ändringar som görs i finansieringssystemen i princip ingen betydelse eftersom nollställningen skulle frysa nuläget. Det skulle vara särskilt ofördelaktigt bland annat för de kommuner som undantagsvis skulle ha ett dåligt ekonomiskt år vid beräkningstidpunkten. Det är dock klart att denna begränsning medför inkomstbortfall för kommunerna om kommunens ekonomi också annars förändras kraftigt. 

Kommunernas relativa skuldsättning ökar betydligt, men enligt inkommen utredning är indikatorn för relativ skuldsättning mer teoretisk än den indikator som beskriver kommunens faktiska skuldhanteringsförmåga. I den granskas förhållandet mellan alla driftsinkomster och skuldbeloppet, men den beaktar inte driftsutgifterna, som också halveras. Den relativa skuldsättningen beaktar således inte nettoinkomsterna, det vill säga det belopp som står till förfogande för låneskötseln. Eftersom balansen i den kommunala ekonomin inte förändras genom reformen (den maximala förändringen i en tvärsnittssituation och kalkylmässigt är högst +/- 60 euro/invånare efter övergångsperioden), bedöms kommunens investerings- och skuldhanteringsförmåga inte bli väsentligt förändrad. 

Utskottet välkomnar att det i den föreslagna statsandelslagen föreskrivs om en ny tilläggsdel för ökat invånarantal. Syftet med tilläggsdelen är att ersätta de växande kommunerna för de kostnader och investeringsbehov som ökningen av invånarantalet medför. Den nya tilläggsdelen ska finansieras inom statsandelen för kommunal basservice. Dessutom ändras sättet att beräkna de kalkylerade kostnaderna på grund av att modersmålet är ett främmande språk så att man vid beräkningen av modersmålet inte längre använder koefficienten för ett främmande språk som modersmål, utan endast antalet personer som talar ett främmande språk som modersmål samt grundpriset. Beräkningsmodellens träffsäkerhet bör bevakas. 

Till följd av de utjämningselement som hänför sig till överföringen av finansieringen (begränsande element och övergångsutjämning) förenhetligas strukturen i kommunernas skattefinansiering (skatteinkomster, statsandelar) mellan kommunerna. På så sätt ökar skatteinkomsternas andel av inkomsterna i de kommuner som är beroende av statsandelar, medan de kommuner som finansierar sina tjänster på motsvarande sätt blir beroende av statsandelar. 

När det gäller beskattningen är det väsentligt att kommunernas beskattningsrätt förblir oförändrad. Ändringen av inkomstskattesatsen har begränsats under ikraftträdandeåret, men efter det kan kommunerna inom ramen för sin självstyrelse bestämma om sina skattesatser. I samband med reformen görs ändringar i beskattningen, enligt vilka intäkterna av kommunalskatten inte ändras eller rentav förbättras något (i genomsnitt 11 euro/invånare). I praktiken innebär detta att när kommunernas budgetar halveras behöver skatteintäkten inte täcka en lika omfattande ekonomi som tidigare, vilket underlättar skötseln av ekonomin i kommunerna. 

Coronaepidemin har försämrat många kommuners ekonomi och i synnerhet inom HUS-området har den medfört betydande merkostnader och minskat skatteinkomsterna. Det befaras att detta snedvrider det informationsunderlag som används i övergångsskedet och minskar kommunernas finansiering. Det har dock visat sig vara problematiskt att i kostnaderna och inkomsterna urskilja konsekvenserna av coronapandemin, eftersom kommunerna inte specificerar konsekvenserna i sina bokslut. Det skulle också vara uppenbart svårt att få jämförbar information från kommunerna. Det är dock viktigt att kommunernas inkomster och kostnader överförs på 2022 års nivå, varvid coronaläget inte längre bedöms orsaka så kraftiga snedvridningar i kommunernas ekonomiska uppgifter som i synnerhet år 2020. 

Utskottet betonar också betydelsen av kommunernas egna åtgärder och konstaterar att kommunerna även efter reformen har ett starkt incitament att främja kommuninvånarnas hälsa och välfärd. Bättre hälsa och sysselsättning syns positivt i kommunernas inkomstfinansiering (via skatteinkomsterna) och kostnader (via finansieringsandelarna för grundläggande utkomststöd och arbetsmarknadsstöd). 

I denna situation är det motiverat och viktigt att statsandelssystemet innehåller en ny tilläggsdel för främjande av hälsa och välfärd (100 miljoner euro), genom vilken man strävar efter att uppmuntra kommunerna till förebyggande åtgärder som ökar välfärden och hälsan. Genom att främja hälsa och välfärd kan man på lång sikt uppnå betydande besparingar som har betydelse med tanke på såväl den kommunala ekonomin som hela samhällsekonomin. Därför är det viktigt att se till att finansieringen ger kommunerna ett starkt incitament att satsa på främjande av välfärd och hälsa. Verksamhetens verkningsfullhet förutsätter också ett smidigt samarbete mellan kommunen och social- och hälsovårdsaktörerna. 

Även om man försöker undvika de negativa effekterna av ändringen är det naturligtvis möjligt att kommunernas livskraft och funktionsförmåga inte kan säkerställas genom de föreslagna lösningarna. Det är därför nödvändigt att noga följa och bedöma genomförandet av reformen och dess konsekvenser för kommunernas finansiering och balansen i kommunernas ekonomi samt för den regionala utvecklingen och utjämningen av välfärdsskillnaderna. Det finns skäl att särskilt följa utvecklingen och livskraften i de stora städerna. De missförhållanden som påträffas måste åtgärdas snabbt och i rätt tid. Också kommunernas skatteutfall ska följas och det ska säkerställas att det inte sker någon kraftig differentiering i fråga om kommunalskattesatsen när det efter ikraftträdandeåret i princip är möjligt att höja skatten. 

Utskottet anser det vara bra att finansministeriet har tillsatt en arbetsgrupp som bereder åtgärdsalternativ för den framtida kommunpolitiken. Arbetsgruppens mandatperiod går ut den 31 december 2021. Målet för arbetsgruppen är att för det politiska beslutsfattandet ta fram åtgärdsförslag som gäller den kommunpolitiska helheten. I helheten går man igenom balansen och hållbarheten i kommunernas finansieringsbas och uppgifter, kommunernas roll och självstyrelse, kommunernas verksamhetssätt, samarbete och kommunstruktur samt statens styrning av kommunerna i olika former. Utskottet konstaterar att kommunerna bör få genuina incitament att stödja närings- och livskraftspolitiken. 

Överlåtelsebeskattningen för de egendomsarrangemang som hänför sig till reformen behandlas nedan i avsnittet om beskattning. Till övriga delar har bestämmelserna om egendomsarrangemang och överföring av egendom bedömts i förvaltningsutskottets utlåtande (FvUU 12/2021 rd). 

Ändringskostnader

Reformen medför kostnader av engångsnatur samt tillfälliga och bestående kostnader. En del av ändringskostnaderna kan också antas medföra kostnadsnytta i framtiden i form av produktivitetsökning (t.ex. förvaltningsstruktur och IKT), och en del är bestående (t.ex. löneharmoniseringen). 

Kommunerna, välfärdsområdena och staten beräknas på 2020-talet få förändringskostnader till ett belopp av sammanlagt cirka 1,2—1,7 miljarder euro, varav närmare 329 miljoner euro hänför sig till åren 2021 och 2022. De största ändringskostnaderna föranleds av IKT-system och ändringar i informationsförvaltningsverksamheten samt av löneharmonisering. 

Ändringskostnaderna gäller i huvudsak social- och hälsovårdsreformen. När det gäller räddningsväsendet arbetar man redan nu på regional nivå, så där är också kostnadseffekterna mindre. 

De IKT-ändringskostnader som reformen medför beräknas uppgå till sammanlagt cirka 550—650 miljoner euro för välfärdsområdena, och dessutom beräknas kommunernas engångskostnader uppgå till cirka 50 miljoner euro. Det är inte möjligt att göra en noggrann bedömning av kostnaderna, eftersom sättet att genomföra ändringarna och de kostnader som detta medför i synnerhet påverkas av att utgångsläget varierar i regionerna. För kommunernas del preciseras kostnaderna för IKT-ändringarna först när genomförandet av reformen framskrider utifrån de regionala och kommunspecifika ändringsplanerna. 

Utskottet anser det vara ändamålsenligt att välfärdsområdena kompenseras för de kostnader av engångsnatur för IKT-ändringar som föranleds åren 2022—2025 av inrättandet och inledandet av välfärdsområdena. Kompensationen kan ges som statsunderstöd som grundar sig på projektplanerna. Det är motiverat att finansiera de långvariga kostnadseffekterna av IKT-verksamheten för välfärdsområdena i första hand genom mekanismerna för justering av välfärdsområdenas finansiering. För att stävja ökningen av kostnaderna för tjänsteproduktionen är det dessutom viktigt att man vid ändring av IKT-systemen samtidigt främjar det nya social- och hälsovårdssystemets förmåga att ta i bruk digitala lösningar som förbättrar effektiviteten och höjer kvaliteten. 

I nuläget är det svårt att uppskatta hur samordningen av lönerna kommer att påverka kostnaderna, eftersom det slutgiltigt avgörs av vilket lönesystem som införs inom välfärdsområdet. På medellång sikt påverkas lönenivån i välfärdsområdena också av efterfrågan på och utbudet av arbetskraft. 

Det behov av löneharmonisering som reformen medför hänför sig till en kostnadsbas på 6,2 miljarder euro. Om kostnaderna för harmonisering av lönerna är ungefär lika stora som kostnaderna för de genomförda kommunsammanslagningarna och bildandet av samarbetsområdena (1,5—3 %), uppgår reformens kostnadseffekt till cirka 124—434 miljoner euro. 

Utskottet anser det motiverat att kostnaderna täcks genom statlig finansiering med allmän täckning, eftersom lönekostnaderna utgör en del av välfärdsområdets omkostnader. Enligt tidigare erfarenheter tar samordningen av lönerna flera år och kan också ske i olika takt i olika välfärdsområden, varvid kostnadseffekten gör sig märkbar stegvis. 

Andra betydande ändringskostnader kan uppstå bland annat genom fastigheterna, i och med den nya prissättningsmodellen och utvecklingen av servicenätverket. De kostnader som staten ersätter för egendomsarrangemangen beräknas i propositionen uppgå till cirka 150—250 miljoner euro. Dessutom kan kommunerna från och med 2026 orsakas kostnader för fastigheter som töms. 

Ändringskostnader föranleds också bland annat av statens styrning, rådgivnings- och tillsynsansvar, ordnandet av regionval och eventuellt hävande av avtal om köpta tjänster. Reformen bedöms också medföra sådana förlorade skatteinkomster för staten som kan betraktas som ändringskostnader (årligen cirka 255 miljoner euro enligt nivån 2020), eftersom regeringen har som mål att den totala skattegraden inte stiger. 

Utskottet konstaterar att stora reformer alltid är förenade med stora ändringskostnader, vars närmare belopp kan beräknas först senare. Ändringskostnaderna beaktas när de preciseras fullt ut i sista hand som särskild finansiering som tas in i statsbudgeten. 

Övrigt

Statsrådets kansli har tillsatt en arbetsgrupp för att utreda barnbudgeteringen som en del av den nationella barnstrategin. Målet är att främja barnens rättigheter och bedömningen av konsekvenserna för barn i budgetprocessen och på olika förvaltningsnivåer. På så sätt blir bedömningen av konsekvenserna för barn och familjer en systematisk del av beslutsfattandet och verksamheten på alla förvaltningsnivåer. Det är också viktigt att bedömningen av konsekvenserna för barn stöder statsrådets, välfärdsområdenas och kommunernas beslutsfattande. 

Utskottet anser det viktigt att barnbudgeteringen etableras i budgetpropositionen för 2023, då den egentliga verksamheten inom välfärdsområdena ska inledas. 

Patientrörlighetsdirektivet har i Finland genomförts genom lagen om gränsöverskridande hälso- och sjukvård (1201/2013, den s.k. gränslagen), som trädde i kraft den 1 januari 2014. I lagen föreskrivs det bland annat om rätt att anlita hälso- och sjukvårdstjänster i en annan stat inom EU eller Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) samt om ersättning av kostnader för hälso- och sjukvårdstjänster som uppkommit utomlands till en person vars sjukvårdskostnader Finland svarar för. 

I denna proposition föreslås inga ändringar i gränslagen, eftersom de föreslagna ändringarna i servicestrukturen eller finansieringssystemet inte ändrar gränslagens bestämmelser om de nämnda rättigheterna. Det har dock uppstått diskussioner om behoven att ändra den nationella modell som valts vid genomförandet av patientrörlighetsdirektivet och om de ekonomiska konsekvenserna av dessa. 

Utskottet anser det motiverat att social- och hälsovårdsutskottet bedömer hur eventuella ändringsbehov och fortsatta åtgärder i samband med genomförandet av direktivet ska beaktas i detta sammanhang. 

Utgifterna för vårdarvodena för närståendevård överförs till den allmänna finansieringen av välfärdsområdena, och i samband med detta bestäms det om dem på enhetliga grunder. På detta sätt elimineras skillnaderna mellan kommunerna från och med den 1 januari 2023. 

Utskottet anser det vara viktigt att det finns tillräcklig finansiering för verksamheten, så att införandet av enhetliga kriterier inte försvagar närståendevårdarnas arvoden. Eftersom närståendevården har en stor betydelse som ersättare för dyr institutionsvård och dess betydelse fortsätter att öka i och med att befolkningen åldras, är det nödvändigt att i fortsättningen förenhetliga kriterierna också på riksomfattande nivå. 

Beskattningen

Allmänt

Syftet med de skatteändringar som genomförs i samband med reformen är att skatteintäkter ska överföras från kommunerna till staten för finansiering av de uppgifter som överförs på välfärdsområdena. Utgångspunkten för de ändringar som rör beskattningen är regeringens utstakning om att förändringarna i skattestrukturen inte får medföra åtstramningar i beskattningen när de träder i kraft. Samtidigt säkerställs befrielsen från inkomstskatt och överlåtelseskatt på överföring av egendom samt de sakliga förändringarna i fråga om välfärdsområdena. 

Det centrala är att de regionala skillnaderna i beskattningen inte ökar oskäligt mycket till följd av reformen och att konsekvenserna av reformen berör medborgarna på ett jämlikt sätt. Strävan har varit att ändringarna ska vara tydliga och hållbara med tanke på skattesystemet. 

För att skatteändringarna ska kunna genomföras så att skärpningarna av beskattningen minimeras, måste beskattningen lindras i samband med reformen. Totalt bedöms reformen minska skatteinkomsterna med cirka 195 miljoner euro på 2020 års nivå. 

Utskottet behandlar nedan i korthet de viktigaste iakttagelserna och ändringsförslagen i fråga om beskattningen. 

Kommunernas andel av samfundsskatten

Inkomsterna av samfundsskatten fördelas mellan staten och kommunerna i enlighet med den utdelning som föreskrivs i lagen om skatteredovisning. I kommunernas samfundsskatteandel ingår förutom skatter på basis av den lokala företagsverksamheten även en skogspost. Skogsposten infördes i samband med övergången från arealbeskattning av skog till beskattning av inkomster av virkesförsäljning som kapitalinkomst, där skattetagaren är staten. Kommunerna kompenserades för att skatteinkomster av skogsförsäljning inte längre omfattades av kommunalbeskattningen. 

Beloppet av kommunernas andel av skogsposten i samfundsskatten är inte så konjunkturkänslig som företagsverksamhetsposten, och beloppet av den skogspost som kommunen får varierar således inte avsevärt från år till år. Kommunernas skogspost har de senaste åren utgjort cirka 10 procent av kommunernas andel av samfundsskatten. I ungefär hälften av kommunerna har skogspostens andel av samfundsskatten dock varit större än en tredjedel. I stora städer är skogspostens betydelse liten, men i vissa kommuner med mycket skog kan mer än 90 procent av samfundsskatteandelen komma från skogsposten. I dessa kommuner kan samfundsskatten utgöra mer än en femtedel av kommunens skatteinkomster. 

För att de enskilda kommunernas relativa ställning inte ska förändras på grund av sänkningen av kommunernas samfundsskatt, föreslås det att också den andel av samfundsskatten i euro som delas ut på basis av skogsposten sänks. Den kvarstår dock i samma förhållande till hela samfundsskatten som tidigare och de enskilda kommunernas relativa andelar ändras inte. 

Om skogsposten inte sänks i detta sammanhang, skulle sänkningen av kommunernas samfundsskatteandel i högre grad beröra de kommuner vars andel av samfundsskatten utgörs av företagsverksamhetsposten. Då skulle en sänkning av kommunernas samfundsskatteandel med en tredjedel slå hårdare mot de kommuner som har en mindre andel skogspost och vara mer fördelaktig för de kommuner som har en större andel skogspost. 

För närvarande utgör samfundsskatten i genomsnitt cirka 8 procent av kommunernas skatteinkomster. Samfundsskattens andel av kommunernas skatteinkomster varierar mycket mellan enskilda kommuner, från 0,5 procent som minst till 30 procent som mest. Också på riksnivå varierar samfundsskatteintäkterna årligen bland annat beroende på konjunkturerna. 

I propositionen överförs kommunala skatteinkomster till staten för finansiering av välfärdsområdenas verksamhet. På grund av det belopp som överförs genomförs sänkningen av kommunernas skatteinkomster framför allt genom en sänkning av kommunalskattens belopp. Även kommunernas samfundsskatteandel sänks med en tredjedel. Utan ändringar i samfundsskatteandelen blir den konjunkturkänsliga samfundsskattens relativa andel av kommunernas finansiering klart större än för närvarande. Utskottet anser att ändringen är motiverad. 

Samfundsskatten lämpar sig på grund av sin konjunkturkänslighet inte särskilt bra som finansieringskälla för kommunernas uppgifter. Det har likväl ansetts att det finns grunder för ett partiellt bevarande av kommunernas samfundsskatteandel som incitament för kommunernas närings- och sysselsättningspolitik. Av dessa skäl är det motiverat att sänka kommunernas andel av intäkterna från samfundsskatten, men utskottet anser det fortfarande motiverat att kommunerna fortsatt ska få en del av skatten. Den föreslagna överföringen av kommunernas skatteinkomster till staten utgör en helhet; det går inte att bedöma en enskild punkt i den utan att bedöma helheten. Utskottet anser därför att regleringen är nödvändig, även om den också är förenad med utmaningar. 

Utskottet anser det vara viktigt att finansieringen av de uppgifter som kvarstår hos kommunen förblir tillräckligt sporrande bland annat när det gäller livskraftspolitiken. När det gäller de återstående uppgifterna är det också skäl att beakta att det till exempel på grund av befolkningsförändringen kan ske överraskande och snabba förändringar i kommunernas kostnadsstruktur. Därför betonar utskottet vikten av en kontinuerlig uppföljning av kommunernas utdelning av samfundsskatten. Vid bedömningen ska skillnaderna mellan kommunerna i fråga om intäkter från samfundsskatten beaktas, liksom att skillnaderna mellan kommunerna inte leder till ett orättvist slutresultat. Utskottet anser det vara viktigt att man i fortsättningen också granskar skogspostens faktiska inverkan på den kommunala ekonomin och att förändringarna i den inte leder till oskäliga situationer för enskilda kommuner. Vid finansieringen av de uppgifter som kvarstår hos kommunen bör man bevara ett tillräckligt incitament och en möjlighet att sköta uppgifterna så bra och kostnadseffektivt som möjligt. 

Kommunernas beskattningskostnader

Enligt lagen betalas kostnaderna för beskattningen av staten. Av beskattningskostnaderna tar staten ut en del av de andra skattetagarna: sammanlagt 29,1 procent av kommunerna, sammanlagt 3,2 procent av den evangelisk-lutherska kyrkans församlingar och 5,6 procent av Folkpensionsanstalten. Statens andel av beskattningskostnaderna blir då 62,1 procent. 

De nuvarande kostnadsandelarna fördelas mellan skattetagarna så att respektive andel proportionellt motsvarar ungefär det totala inflödet av skatter och antalet skatteslag. Som grund för kostnaderna för beskattningen av skattetagarna tillämpas skatteutfallets andel av de skatter som Skatteförvaltningen tar ut och antalet sådana skatteslag från vilka skattetagaren får skatteinkomst. Kostnadsbildningen enligt dessa principer kan motiveras med kundtjänstens omfattning, som vanligen växer när utfallet ökar, och dessutom med kostnader för informationssystem, som ökar i synnerhet enligt antalet skatteslag med olika bestämningsgrunder. 

Fördelningen av beskattningskostnaderna har i allmänhet ändrats alltid när det skett förändringar i skattetagarnas ställning i anslutning till de totala skatteintäkterna eller antalet skatteslag. Detta skedde till exempel när kommunernas kostnadsandel höjdes på grund av att kommunerna finansierar den reform av systemet för värdering av byggnader som ska inledas i fastighetsbeskattningen. 

I propositionen föreslås det att fördelningen av beskattningskostnaderna ändras, eftersom det är fråga om en betydande ändring i fördelningen av kommunernas och statens skatteutfall. Årligen tas det ut cirka 460 miljoner euro i beskattningskostnader. Kommunernas beskattningskostnader minskar från cirka 132 miljoner euro till cirka 64 miljoner euro. Statens kostnadsandel skulle åter öka med cirka 68 miljoner euro. Avsikten är dock att reformen ska genomföras neutralt i förhållande till kommunernas och statens skatteinkomster när dessa bedöms utifrån de belopp som blir kvar efter beskattningskostnaderna. Syftet med reformen den i princip varken ska förbättra eller försämra kommunens finansiella ställning. Ändringen av beskattningskostnaderna är en del av denna helhet. Därför är det motiverat att beakta ändringen av beskattningskostnaderna vid dimensioneringen av sänkningen av kommunalskattesatserna och skärpningen av statsbeskattningen. 

Begränsning av kommunalskattesatsen efter ikraftträdandeåret

Under utskottets sakkunnigutfrågning framfördes oro över att de kommunala skattesatserna kan stiga okontrollerat från och med 2024 om det inte införs ett skattetak. Det föreslås att nivån på kommunalbeskattningen år 2023 sänks i analogi med den skärpta statsbeskattningen. Efter det föreslås inga begränsningar i kommunernas rätt att bestämma sin inkomstskattesats. 

Utskottet anser att den valda modellen är motiverad och att det inte är motiverat att begränsa kommunernas beskattningsrätt efter det år då reformen träder i kraft. Ändringarna i beskattningen av förvärvsinkomster genomförs så att de har så liten inverkan som möjligt på beskattningsnivån för de skattskyldiga och så att beskattningen inte skärps när reformen träder i kraft. Vid bedömningen ska också grundlagsutskottets ställningstaganden om skyddet av kommunens beskattningsrätt beaktas. 

Ålands ställning

I propositionen föreslås det att skattebaserna för stats- och kommunalbeskattningen slås samman så att de avdrag som görs från inkomsterna beviljas på samma grunder och till samma belopp vid både statsbeskattningen och kommunalbeskattningen. Ett ändringsförslag i anslutning till detta är att det nuvarande studiepenningsavdraget vid kommunalbeskattningen ändras så att det beviljas till samma belopp och på samma grunder också vid statsbeskattningen. Inga andra ändringar föreslås i avdraget. 

Vid sakkunnigutfrågningen i utskottet har det ansetts nödvändigt att det i bestämmelsen också hänvisas till landskapslagen om studiestöd. Utskottet understöder den modell som valts i propositionen och anser inte att det ändringsförslag som lagts fram vid sakkunnigutfrågningen är nödvändigt. 

Syftet med studiepenningsavdraget är att höja tröskeln för betalning av skatt för den som får studiestöd så att en studerande som enbart får studiepenning i praktiken inte behöver betala skatt. Studiepenningsavdraget blir inaktuellt när inkomsterna ökar och avdrag beviljas inte, om nettoförvärvsinkomsterna är minst 7 800 euro. Studiepenningsavdraget inverkar inte på en skattskyldig vars hemkommun är belägen i landskapet Åland, eftersom inkomstskatt inte betalas till staten på denna inkomstnivå. Avdraget är således onödigt för dem som bor på Åland. 

Landskapet Åland anser i sitt utlåtande att sänkningen av kommunernas samfundsskatteandel inte bör gälla Ålands kommuner. Utskottet framhåller att eftersom beloppet för den samfundsskatt som debiterats på Åland återförs till landskapet Åland i skatteavräkningen, inverkar ändringen i utdelningen av samfundsskatten inte på landskapets finansiella ställning. Utskottet anser således att den modell som valts i propositionen är motiverad. 

Genom propositionen slopas invalidavdraget i statsbeskattningen. De medel som sparas in genom detta riktas till utvecklandet av funktionshinderservicen. Under utskottets sakkunnigutfrågning betonades behovet av att utreda en kompensering av invalidavdraget till dem som bor på Åland och att beakta ändringens ekonomiska konsekvenser för självstyrelsen. Sakkunniga uttryckte oro över att personer som vid statsbeskattningen på Åland har rätt till invalidavdrag löper risk att hamna i en sämre ställning än motsvarande personer i Fastlandsfinland. 

När invalidavdraget vid statsbeskattningen slopas också på Åland ökar samtidigt beloppet av de förvärvsinkomstskatter som debiteras på Åland med motsvarande summa. Eftersom förvärvsinkomstskatter som debiteras på Åland återbetalas som skatteavräkning till Åland med stöd av självstyrelselagen, är reformen neutral med tanke på Ålands finansiella ställning också i fråga om slopandet av invalidavdragen. Åland kan med stöd av sin behörighet rikta de pengar som återbärs som skatteavräkning på önskat sätt. 

Överlåtelsebeskattning

Utgångspunkten för propositionen och reformen är att överföringen av tillgångar inte ska leda till några inkomst- eller överlåtelseskattepåföljder. Bestämmelser om detta finns i lagen om genomförande av reformen av social- och hälsovården och räddningsväsendet och om införande av lagstiftningen om den. När samkommunerna och deras tillgångar och skulder överförs till välfärdsområdena eller HUS-sammanslutningen på det sätt som avses i införandelagen uppstår således inga skattepåföljder vid inkomstbeskattningen eller överlåtelsebeskattningen av de tillgångar som överförs. Utskottet understöder den lösning som valts i propositionen. 

Vid sakkunnigutfrågningen i utskottet uttrycktes det oro över skattebehandlingen av överföring av tillgångar enligt 23 § i införandelagen. Den föreslagna bestämmelsen gäller överföring till välfärdsområdet av lös egendom som används inom kommunens social- och hälsovård och räddningsväsende. Enligt paragrafens 2 mom. övergår aktier i ett aktiebolag som kommunen äger för ordnande eller produktion av social- och hälsovårdstjänster till välfärdsområdet, förutsatt att bolagets faktiska huvudsakliga verksamhet är produktion av social- och hälsovårdstjänster. Enligt förslaget sker överföringen den 1 januari 2023. 

Enligt 24 § i införandelagen överförs semesterlöneskulden för personal inom den primärvård, den specialiserade sjukvård, det socialväsende och det räddningsväsende som kommunen ordnar till välfärdsområdet den 1 januari 2023. Under utskottets sakkunnigutfrågning uppstod det oklarhet om huruvida de semesterlöneskulder som avses i 24 § i införandelagen och som överförs från kommunen till välfärdsområdet kan betraktas som vederlag enligt lagen om överlåtelseskatt, med följden att överlåtelsen av aktierna i fråga till välfärdsområdet ska omfattas av överlåtelseskatt. 

Utskottet anser att det till denna del är motiverat att precisera rättsläget och föreskriva om saken uttryckligen i införandelagen. Det är inte ändamålsenligt att överlåtelsefriheten blir beroende av beskattnings- eller rättspraxis, när man beaktar kravet i 81 § i grundlagen att bestämmelser om skatter och avgifter ska utfärdas genom lag. Utskottet föreslår därför att det till 51 § i införandelagen fogas ett omnämnande av att överlåtelseskatt inte ska betalas för överlåtelse av värdepapper när de kommunala medel som avses i 23 § 2 mom. i införandelagen överförs till välfärdsområdena i enlighet med 1 mom. i den paragrafen. Enligt 23 § 2 mom. i införandelgen övergår aktier i ett aktiebolag som kommunen äger för ordnande eller produktion av social- och hälsovårdstjänster till välfärdsområdet, förutsatt att bolagets faktiska huvudsakliga verksamhet är produktion av social- och hälsovårdstjänster. 

Det finns motsvarande grunder för att välfärdsområdena ska befrias från överlåtelseskatt som i situationer enligt 51 § i införandelagen. Överföringen av aktierna i fråga hänför sig till överföringen av organiseringsansvaret för social- och hälsovårdsuppgifter från kommunerna och samkommunerna till välfärdsområdena och kan jämställas med överföringen av egendom från samkommunerna till välfärdsområdena, som i enlighet med 51 § i införandelagen föreslås bli befriad från överlåtelseskatt. Verksamheten i aktiebolag som ägs av samkommuner kan vara identisk med verksamheten i aktiebolag som ägs av kommuner, men endast överföring av aktier i bolag som ägs av samkommuner till välfärdsområden är skattefri enligt 51 § i införandelagen. Dessutom kan vissa aktiebolag ägas av både kommuner och samkommuner. 

Sakkunniga har också bedömt överföringen av aktier utifrån EU-rättens regler för statligt stöd. Vid överföringen av aktier vore det fråga om en överföring av tillgångar mellan kommunen och välfärdsområdet. Kommuner eller välfärdsområden kan inte bedriva ekonomisk verksamhet, med vissa mindre undantag som föreskrivs i lag. Enbart innehav av eller överföring av aktier har inte kunnat betraktas som ekonomisk verksamhet i ett offentligt samfund. Således skulle skattefriheten vid överföring av aktier inte hänföra sig till ekonomisk verksamhet, och kravet att statligt stöd ges för ekonomisk verksamhet uppfylls inte. Dessutom är det osäkert om kommunerna och välfärdsområdena juridiskt och faktiskt kan anses ha samma ställning som sådana företag och andra sammanslutningar som är skattskyldiga för sina aktieöverföringar (punkt 135 i kommissionens tillkännagivande om begreppet statligt stöd (2016/C 262/01). Således bör skattefriheten för välfärdsområden inte nödvändigtvis betraktas som en selektiv ekonomisk fördel, vilket innebär att den inte heller till denna del uppfyller definitionen på statligt stöd. 

Om aktiebolag till vissa delar anses bedriva ekonomisk verksamhet, är det med tanke på kommunerna och välfärdsområdena sannolikt fråga om verksamhet som är oskiljaktigt förknippad med deras icke-ekonomiska verksamhet. I vilket fall som helst påverkar det inte själva överföringen av tillgångar mellan kommuner som bedriver icke-ekonomisk verksamhet och välfärdsområdena. Kommunen äger de aktier som överförs uttryckligen för tjänsteproduktionen inom social- och hälsovården, och inom välfärdsområdet kommer de att användas på samma sätt. 

Ekonomisk verksamhet som inte kan särskiljas från utövning av offentlig makt har i EU:s regler för statligt stöd ansetts hänföra sig till myndighetsutövning och omfattas därför inte av begreppet företag som bedriver ekonomisk verksamhet (kommissionens tillkännagivande om begreppet statligt stöd, punkt 18). 

Överföringen av aktier har inte heller vid sakkunnigutfrågningen i utskottet bedömts utgöra statligt stöd för de aktiebolag vars aktier överförs. Den ekonomiska fördel som följer av skattefriheten vid överföring av aktier gäller endast välfärdsområdena och den kan inte som sådan styra den ekonomiska fördelen till aktiebolagen. 

Förvaltningsutskottets förslag till paragrafändringar

Finansutskottet föreslår med hänvisning till vad som anförts ovan att 51 § i lagen om införande av lagstiftningen om social- och hälsovården och räddningsväsendet ändras på följande sätt: 

Vid sakkunnigutfrågningen betonades det utöver den ovan beskrivna situationen att reformen inte får leda till situationer där överlåtelsebeskattningen orsakar merkostnader vid den i övrigt nödvändiga omorganiseringen av fastighetstillgångarna. 

När det gäller kommunägda social- och hälsovårdsfastigheter kommer kommunerna att vara hyresvärdar för välfärdsområdena under övergångsperioden 1.1.2023—31.12.2025. Efter övergångsperiodens slut har välfärdsområdet rätt att förlänga avtalets giltighetstid med ett år, varefter kommunerna ska bolagisera sina social- och hälsovårdsfastigheter, om avsikten är att fortsätta hyra ut dem. 

Vid sakkunnighörandet i utskottet har det påmints om att propositionen medför en helt ny situation när det gäller förvaltningen av kommunernas fastigheter och lokaler. Det leder kanske redan före reformen, efter att reformen har inletts eller efter den bundna hyrestiden, till ett behov av att omorganisera kommunernas fastighets- och lokalinnehav. Ändringsbehoven beror direkt på propositionen. 

Enligt Kommunförbundets yttrande uppgår det tekniska värdet av enbart vårdbyggnader i primärkommunerna till cirka 7,3 miljarder euro, för vilket över 290 miljoner euro ska betalas i överlåtelseskatt när fastighets- och lokalinnehaven regleras. Behovet av arrangemang gäller utöver det som anges i kalkylen också bland annat brand- och räddningsverken samt social- och hälsocentralernas lokaler, i fråga om vilka överlåtelserna avsevärt ökar överlåtelseskattens inverkan. 

Utskottet anser det vara viktigt att också överföringen av dessa tillgångar i samband med reformen inte är förknippad med några inkomst- eller överlåtelseskattepåföljder. Utskottet anser det vara ändamålsenligt att en separat proposition om detta lämnas senare. Skyldigheten att bolagisera fastigheter blir aktuell först efter den nämnda övergångsperioden. I det sammanhanget preciseras också vilka arrangemang som överhuvudtaget ska vidtas och vilka olika situationer som ska beaktas när det föreskrivs om befrielse från överlåtelseskatt. Samtidigt är det också möjligt att på behörigt sätt beakta EU:s regler för statligt stöd. Därför framför finansutskottet ett uttalande i anslutning till detta. 

Momsbeskattning

Vid utskottets sakkunnigutfrågning ansågs det vara problematiskt att propositionen inte innehåller något förslag om kommunernas rätt till kalkylerad momsåterbäring, om kommunerna i fortsättningen ordnar social- och hälsovårdstjänster. 

Kommunerna kan även i fortsättningen bedriva serviceverksamhet inom social- och hälsovården, även om ansvaret för att ordna social- och hälsovårdstjänster överförs till välfärdsområdena i samband med reformen. Det är då fråga om verksamhet som faller inom kommunens allmänna kompetens. Välfärdsområdena kan under vissa förutsättningar åta sig uppgifter som hör till kommunens allmänna kompetens. Olika välfärdsområden kan också ordna sin egen verksamhet på olika sätt så att den omfattar tjänster med olika innehåll. Det är möjligt att kommunerna i en region producerar samma tjänster som välfärdsområdet i en annan del av landet. Enligt mervärdesskattelagen kan även någon annan än den som har organiseringsansvaret bedriva sådan skattefri social- och hälsovård som avses i 34 och 37 § i den lagen. 

Den verksamhet som kommunen bedriver kan således uppfylla kännetecknen för sådan skattefri social- eller hälsovård som avses i mervärdesbeskattningen. Social- och hälsovårdstjänsterna omfattas redan nu av tillämpningsområdet för återbäring för kalkylerad skatt. Under sakkunnigutfrågningen aktualiserades det att det är mycket sannolikt att kommunerna i praktiken kommer att ordna sådan verksamhet, även om det i detta skede inte är helt klart hur omfattande verksamheten blir och vilka slags tjänster det är fråga om. Det är ändamålsenligt att kommunens tjänster kan ordnas så ekonomiskt som möjligt utan att momskostnaden påverkar verksamhetens organisationsform. Utskottet föreslår således att kommunernas rätt till återbäring för den kalkylerade skatten fogas till den föreslagna 130 a § i mervärdesskattelagen. 

Syftet med återbäringen för den kalkylerade mervärdesskatten enligt 130 a § i mervärdesskattelagen är att förbättra anskaffningsneutraliteten mellan å ena sidan de tjänster som produceras av de offentliga samfund som omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde och å andra sidan de skattefria social- och hälsovårdstjänster som upphandlas hos utomstående. Välfärdsområdena har med stöd av mervärdesskattelagen rätt att få återbäring för den skatt som ingår i skattepliktiga anskaffningar. Privata tjänsteproducenters motsvarande skattefria tjänster belastas av en dold skattebörda på grund av att avdragsrätt saknas. Utan återbäring av den kalkylerade skatten skulle de privata tjänsterna vara lika mycket dyrare än den egna produktionen som beloppet av den dolda skatten vid anskaffningstidpunkten. Det skulle således vara förmånligare för välfärdsområdena att själva producera skattefria tjänster än att upphandla dem hos utomstående. Till följd av återbäringen för kalkylerad skatt ersätts upphandlaren för den dolda skattekostnad som ingår i en skattefri tjänst som köpts av en privat aktör på basis av den genomsnittliga kostnaden. Det innebär att mervärdesbeskattningen således inte påverkar hur verksamheten organiseras. Utskottet anser därför att ändringen behövs. 

Utskottet påpekar dock att den socialvård och hälso- och sjukvård som kommunerna bedriver kan ha ett annat innehåll än välfärdsområdenas verksamhet. Då kan en återbäring för kalkylerad mervärdesskatt på nuvarande nivå i fråga om kommunernas verksamhet leda till att den faktiska dolda skattekostnaden överkompenseras eller underkompenseras. Nivån på återbäringen för kalkylerad skatt kan bedömas först när reformen har trätt i kraft och serviceverksamheten har inletts. I nuläget föreslår utskottet att kommunerna ska få lika stor återbäring för kalkylerad skatt som välfärdsområdena, det vill säga att återbäringen i enlighet med lagförslaget ska vara 5 procent av beskattningsgrunden för den köpta tjänsten. Utskottet påminner dock om att nivån på återbäringen för den kalkylerade skatten ska följas upp och att regeringen vid behov utan dröjsmål ska lägga fram en proposition om ändring av den. 

Samtidigt föreslår utskottet att ordalydelsen i 130 a § 2 mom. i lagförslaget om ändring av mervärdesskattelagen ändras så att det i bestämmelsen hänvisas till sådan socialvård som avses i 38 a § i stället för den småbarnspedagogik som avses i samma paragraf. Det är fråga om en korrigering av teknisk natur. 

Finansutskottet föreslår med hänvisning till vad som anförts ovan att 130 a § 1 och 2 mom. i lagen om ändring av mervärdesskattelagen ändras som följer: 

Rättelseförslag av teknisk natur som gäller beskattningen

I landskapet Åland har televisionsavgiften sedan ingången av 2021 ersatts med en medieavgift, och därför föreslår utskottet ändringar av teknisk natur i ingressen till lagen om ändring av mervärdesskattelagen samt i 79 § 2 mom. och 85 a § 1 mom. 5 punkten som följer: 

Finansutskottet föreslår på två olika grunder att ikraftträdandebestämmelsen i lagförslaget om ändring av mervärdesskattelagen ses över. Båda förslagen är korrigeringar av teknisk natur. För det första föreslår utskottet att det till 1 mom. i ikraftträdandebestämmelsen fogas omnämnanden av 79 och 85 a § i mervärdesskattelagen, vilka ska träda i kraft så snart som möjligt, dvs. eventuellt redan före den 1 juli 2021. 

För det andra föreslår utskottet att ordalydelsen i 3 mom. i ikraftträdandebestämmelsen ändras så att också samkommuner nämns. Då motsvarar bestämmelsen propositionsmotiven. 

Med hänvisning till det som sagts ovan föreslår utskottet således att ikraftträdandebestämmelsen i lagen om ändring av mervärdesskattelagen ändras som följer: 

Landskapsskatt

Vid utskottets sakkunnigutfrågning framfördes det olika åsikter om landskapsskatten och dess betydelse. Utskottet betonar att propositionen inte innehåller något förslag om landskapsskatt eller införande av en sådan. 

Utskottet betonar betydelsen av fortsatt beredning efter det att kommittén för landskapsskatt har slutfört sitt arbete, eftersom de positiva och negativa effekterna av en landskapsskatt lyftes fram på bred front under sakkunnigutfrågningen. Utskottet påminner om att införandet av landskapsskatt inte bör höja den totala beskattningen. 

Vid budgetförhandlingarna 2022 avser regeringen granska välfärdsområdenas finansiering i förhållande till deras uppgifter. Målet är att lagstiftningen om beskattning och finansiering ska bli klar under regeringsperioden och sättas i kraft senast 2026. Om lagstiftningen om välfärdsområdenas beskattning inte blir färdig inom den nämnda tidsplanen ser utskottet det som viktigt att regeringen förbinder sig att säkra en tillräcklig finansieringsbas för välfärdsområdena.