Allmänt

Regeringen föreslår att lagen om beslutsfattande om lämnande av och begäran om internationellt bistånd (418/2017) ändras bland annat så att lagens tillämpningsområde utöver internationellt bistånd även ska omfatta finska myndigheters verksamhet utanför Finlands territorium utan utomstående begäran till följd av Finlands nationella behov, självständigt eller som stöd för en annan finsk myndighet, med beaktande av de begränsningar som följer av internationell rätt. Sådan annan internationell verksamhet kan vara till exempel evakuering eller deltagande i utredningen av en gisslansituation. Dessutom föreslås det att de beslutsförfaranden i brådskande ärenden som anges i lagen och som tillämpas i exceptionellt brådskande och allvarliga situationer ses över så att den geografiska avgränsningen i anslutning till dem slopas. 

Bakgrunden till revideringen av lagstiftningen har varit de behov som identifierades i samband med evakueringsinsatsen i Afghanistan 2021. Säkerhetsläget i Europa har sedermera förändrats radikalt sedan Ryssland invaderade Ukraina i februari 2022, och därför har aktuella och förutsebara utmaningar i omvärlden beaktats i större utsträckning i propositionen. 

Förvaltningsutskottet anser att det är motiverat att justera lagstiftningen av de orsaker som anges i propositionen. Utmaningarna i den säkerhetspolitiska omvärlden och hoten som överskrider statsgränserna är allt mer mångfacetterade. Nya former av hot är särskilt terrorism samt hybrid- och cyberhot. Det ömsesidiga beroendet i säkerhetsfrågor har ökat och samarbetet för att förebygga olika störnings- och krissituationer och avvärja säkerhetshot har kontinuerligt intensifierats. Utskottet konstaterar också att säkerheten inte längre kan delas in i yttre och inre säkerhet, utan dessa två dimensioner av säkerheten är nära förbundna med varandra. 

Förvaltningsutskottet konstaterar att de situationer som avses i propositionen är svåra att förutse och ofta plötsliga. Därför är det nödvändigt att lagstiftningen är tillräckligt flexibel för att det ska vara möjligt att reagera på olika situationer. Beslutsförfarandena ska vid behov möjliggöra till och med mycket snabba beslut. Utskottet understöder de ändringar som föreslås i lagen om beslutsfattande om lämnande av och begäran om internationellt bistånd, men instämmer i det som sägs i propositionsmotiven om att när det gäller begreppen "internationellt bistånd", "samverkan" och "annan internationell verksamhet" bör hänsyn tas till att begreppens omfattning i en faktisk situation kan överlappa varandra eller att deras avgränsningar inte nödvändigtvis är tydliga. 

Den ovan nämnda lagen om beslutsfattande gäller de högsta statsorganens beslutsfattande. Bestämmelser om ministeriernas och den underlydande förvaltningens beslutsfattande samt om myndigheternas uppgifter och befogenheter utomlands finns i den sektorspecifika lagstiftningen. Genom de förslag till lagar som har samband med lagen om beslutsfattande och som ingår i propositionen harmoniseras lagstiftningen i fråga med de ändringar som föreslås i den nämnda lagen om beslutsfattande och undanröjs lagstiftningsmässiga hinder för internationellt bistånd och verksamhet som beror på Finlands egna behov. 

Det föreslås att lagen om konsulära tjänster (498/1999) ändras så att den kompletteras med bestämmelser om utrikesministeriets möjlighet att begära assistans av en annan finsk myndighet för tillhandahållande av sådana konsulära tjänster utanför Finlands territorium som avses i lagen om konsulära tjänster. Den myndighet av vilken assistans begärs bestäms separat i samband med varje konsulär uppgift beroende på de krav och behov som gäller för uppgiften. Propositionen innehåller bland annat lagförslag om översyn av lagstiftningen om polisen och andra myndigheter med ansvar för den inre säkerheten. 

Polisväsendet

I propositionen föreslås det att polislagen (872/2011) ska kompletteras med bestämmelser om polisens befogenhet att lämna internationellt bistånd till Europeiska unionen eller en internationell organisation och på motsvarande sätt begära bistånd av dem. För närvarande kan polisen lämna internationellt bistånd endast på begäran av en främmande stat. Sändandet av en skyddsstyrka till Afghanistan var främst ett svar på begäran från Europeiska utrikestjänsten och Nato till Finland för att hjälpa de lokalt anställda vid deras och EU:s beskickningar i Kabul, varvid det är fråga om en begäran från EU och en internationell organisation enligt lagens ordalydelse. Polisen kunde inte ha deltagit i biståndet, eftersom Finland inte fick någon begäran om bistånd från Afghanistan. Genom den föreslagna ändringen förenhetligas polislagen till dessa delar med lagen om beslutsfattande om lämnande av och begäran om internationellt bistånd och med annan sektorsspecifik lagstiftning. 

I praktiken kan lämnande av bistånd bli aktuellt till exempel om FN verkar utanför EU på ad hoc-basis och lämnar in en omfattande, specificerad begäran om bistånd till EU. EU samordnar därefter begäran om bistånd mellan medlemsstaterna och de ansvariga myndigheterna till exempel genom EU:s krishanteringsmekanism. Lämnande av bistånd kan också bli aktuellt till exempel om den internationella kriminalpolisorganisationen Interpol begär bistånd för en uppgift som kräver polisens särskilda kompetens eller resurser. På motsvarande sätt gäller det att förbereda sig på situationer där Finland behöver bistånd av EU eller en internationell organisation som tillhör polissektorn. Att även internationella organisationer får möjligheten att lämna och begära bistånd är välkommet som en del av den internationella utvecklingen och förändringarna i omvärlden. 

Det föreslås också att polislagen kompletteras med reglering av inrikesministeriets befogenhet att besluta om beviljande av assistans inom polissektorn till utrikesförvaltningen för utförande av uppgifter som avses i lagen om konsulära tjänster utanför finskt territorium, om polisens assistans behövs på grund av polisens befogenheter, specialkompetens eller -utrustning. Förslaget innehåller också bestämmelser om en annan myndighets assistans till polisen när den bistår utrikesförvaltningen. 

Enligt propositionsmotiven kan det bli aktuellt att tillämpa regleringen till exempel i gisslansituationer när målstaten på grund av sin krissituation inte har lämnat in en uttrycklig begäran om bistånd. I en situation som involverar flera myndigheter kan polisresurser skickas till målstaten, till exempel i en evakuerings- och gisslansituation för att befria gisslan medan Försvarsmaktens resurser skyddar och stöder polisinsatsen. Även personal från Gränsbevakningsväsendet, räddningsmyndigheten och Skyddspolisen kan sändas för att stödja utrikesförvaltningen. 

Under sakkunnigutfrågningen har polisen förhållit sig mycket kritisk till att polistjänstemän sänds ut beväpnade för att operera utanför EU utan en utomstående begäran. I situationer där det lämnas internationellt bistånd handlar man för närvarande i regel och i enlighet med etablerad praxis alltid med stöd och under ledning av värdlandet eller den stat som begärt bistånd. Detta innebär stöd för trygg trafik i målområdet och till exempel funktionellt och/eller logistiskt stöd samt försörjningsberedskap. Sådana grundläggande förutsättningar kan i målområdet också grunda sig på en internationell organisations verksamhet. I helheten kan man inte heller förbise de betydande risker som är förenade med att finska myndigheter reser beväpnade till en främmande stats territorium utan begäran av staten i fråga, även om det är fråga om en civil myndighets trupper. 

Förvaltningsutskottet anser att de synpunkter som polisen lyft fram är viktiga med tanke på såväl den egna säkerheten för personer som är föremål för evakuering eller annat bistånd som för de myndigheter som ger och tar emot stöd och för att operationen överlag ska lyckas. Dessa synpunkter måste beaktas redan vid bedömningen av möjligheterna att lämna bistånd. Det högsta statliga organ som fattar beslut ska bedöma nyttan och riskerna med samt de befintliga resurserna för uppgiften. Enligt de föreslagna bestämmelserna i polislagen beslutar inrikesministeriet om polisens lämnande av bistånd efter att ha hört den behöriga centralförvaltningsmyndigheten. Utskottet betonar att det alltid är fråga om prövning från fall till fall, på samma sätt som i den nuvarande internationella verksamheten. Polisen sänds inte ut om riskerna är för stora. Utskottet anser att utgångspunkten för alla myndigheter bör vara att ingen sänds ut om riskerna är för stora och insatsens säkerhet inte kan garanteras. 

Av regeringens proposition om ändring av den lagstiftning inom inrikesministeriets förvaltningsområde som gäller lämnande och mottagande av internationellt bistånd (RP 107/2016 rd, s. 27) framgår att avsikten i fråga om polisen har varit att rikta tilläggsutbildningen i internationellt samarbete till medlemmar i befintliga polisgrupper som utbildats för specialsituationer. De ska bilda en grupp som bygger på frivillighet. När en polisman deltar i utbildning som gäller internationellt samarbete, förbinder sig han eller hon i princip också till att vid behov delta i internationellt bistånd. Det är inte fråga om en ny specialgrupp inom polisen. 

Förvaltningsutskottet understryker att polisens verksamhet utomlands på grund av Finlands nationella behov utan en utomstående begäran om bistånd är begränsad enbart till bistånd till utrikesförvaltningen. I lagen om konsulära tjänster finns heltäckande bestämmelser om bistående av finska medborgare och andra personer som avses i lagen om konsulära tjänster i krissituationer. Propositionen innehåller inga bestämmelser om polisens möjlighet att ge bistånd till andra myndigheter än utrikesförvaltningen. Utskottet anser att detta är motiverat. 

Enligt det föreslagna 2 b § 3 mom. i 9 kap. i polislagen gäller i fråga om en polismans befogenheter, civilrättsliga och straffrättsliga ansvar samt rättsliga ställning när polisen assisterar utrikesförvaltningen vad som föreskrivs i 9 kap. 9 e—9 g § i polislagen. På polisens internationella biståndsuppdrag tillämpas 9 kap. 9 e—9 g § i polislagen, som redan ingår i den gällande polislagen. Avsikten är alltså att bestämmelserna om polisens föreslagna stöduppgifter ska stämma överens med de gällande bestämmelserna om polisens lämnande av internationellt bistånd. 

I de föreslagna 2 a och 2 b § i 9 kap. i polislagen föreskrivs det bland annat att polisen svarar för den allmänna ledning som behövs för att biståndet ska kunna ges tryggt. Förvaltningsutskottet anser att de föreslagna bestämmelserna är ändamålsenliga. Utskottet anser dock att motiveringen till de enskilda bestämmelserna bör preciseras ytterligare så att när polisen assisterar utrikesförvaltningen i uppgifter som hör till polisens ansvarsområde leder polisen situationen till alla delar och verksamheten leds helt och hållet av polisen. Det är viktigt eftersom endast polisen har den sakkunskap som behövs till exempel om vilka maktmedel som används och när. Dessutom understryker utskottet att befogenheterna och ledningsförhållandena måste vara tydliga för alla myndigheter. 

Skyddspolisen

Också ur Skyddspolisens synvinkel gäller de mest betydande ändringarna lagen om konsulära tjänster och polislagen. Skyddspolisen har en viktig roll som i att stödja utrikesministeriet. Skyddspolisen bistår utrikesförvaltningen i expertuppgifter inom sitt eget ansvarsområde, vilket kan inbegripa bland annat identifiering och lokalisering av personer som är föremål för en räddningsinsats, inhämtande av information om hot mot personerna i fråga och insatsen, utredning av de aktörer som ligger bakom en eventuell kidnappningssituation samt kontakt med utländska myndigheter inom skyddspolisens eget ansvarsområde för att främja en fredlig lösning av situationen. Dessutom kan Skyddspolisens bistånd inbegripa skapande av relationer med lokala parter som kan bidra till att lösa situationen samt att på olika sätt bistå i relevanta förhandlingar med de lokala myndigheterna och parterna bakom en eventuell kapning. Skyddspolisen är redan nu med stöd av 5 a kap. i polislagen behörig att arbeta utomlands. 

I polislagens 5 a kap. 4 § 1 mom. föreskrivs att en allmän förutsättning för användning av metoder för inhämtande av information är att metoden är nödvändig för inhämtande av viktig information om sådan verksamhet som nämns i 3 § i samma kapitel och som allvarligt äventyrar den nationella säkerheten. Skyddspolisen kan således inte använda metoder för inhämtande av information i utlandet endast på den grund att utrikesministeriet begär assistans av skyddspolisen med stöd av 41 c § i lagen om konsulära tjänster. Om förutsättningarna enligt 5 a kap. 4 § i polislagen och det övriga 5 a kap. i polislagen uppfylls, finns det dock inget hinder för att Skyddspolisen använder metoder för inhämtande av information som en del av den verksamhet som utrikesministeriets begäran om assistans föranleder. I fråga om den assistans som Skyddspolisen ger utrikesförvaltningen kan det endast i yttersta undantagsfall vara fråga om användning av maktmedel. 

Utskottet har också gjorts uppmärksamt på bestämmelserna om Skyddspolisen i det föreslagna nya 2 b § i 9 kap. i polislagen. Enligt paragrafens 2 mom. beslutar inrikesministeriet om givande av assistans efter att ha hört den behöriga centralförvaltningsmyndigheten om inte något annat följer av 5 a kap. 39 § 1 mom. eller 57 § 3 mom. i polislagen eller lagen om beslutsfattande om internationellt bistånd, samverkan eller annan internationell verksamhet (418/2017). Regleringen gäller också Skyddspolisens assistans till utrikesförvaltningen. Med centralmyndighet avses också Skyddspolisen. 

Sakkunniga har ansett att de föreslagna bestämmelserna lämnar rum för tolkning till den del det är fråga om beslut om beviljande av assistans från Skyddspolisen. I det nämnda 2 mom. hänvisas det till bestämmelserna i 5 a kap. i polislagen, där det föreskrivs om skyddspolischefens behörighet att besluta om civil underrättelseinhämtning utomlands och om användning av metoder för civil underrättelseinhämtning utomlands samt om skyddspolisens deltagande i internationellt underrättelsesamarbete. Det föreslagna 2 mom. har ansetts leda till att ministeriet de facto tillämpar bestämmelserna i 5 a kap. i polislagen när det bedömer om det vid lämnande av bistånd är fråga om underrättelseinhämtning som avser utländska förhållanden eller om stödet inbegriper underrättelseinhämtning som avser utländska förhållanden. Tillämpningen av 5 a kap. i polislagen har dock i lagstiftningen anförtrotts Skyddspolisen, och det har ansetts att Skyddspolisen också ska ha beslutanderätt när det gäller lämnande av bistånd. Ministeriet har inte heller ansetts ha ett tillräckligt kunskapsunderlag för att bedöma om stöduppgiften handlar om civil underrättelseinhämtning. 

Förvaltningsutskottet anser att det föreslagna 9 kap. 2 b § 2 mom. i polislagen på behörigt sätt beaktar Skyddspolisens beslutanderätt i ärenden som gäller underrättelseinhämtning som avser utländska förhållanden. Inrikesministeriet åläggs att höra Skyddspolisen med anledning av utrikesministeriets begäran om bistånd. Skyddspolisen har de bästa förutsättningarna att bedöma de funktionella aspekter och synpunkter som hänför sig till lämnande av bistånd. Om lämnande av bistånd inbegriper civil underrättelseverksamhet eller metoder för underrättelseinhämtning enligt 5 a kap. 39 § eller internationellt samarbete enligt 57 § i polislagen ska hänsyn tas till skyddspolischefens beslutanderätt. Förvaltningsutskottet konstaterar att begäran om bistånd ofta kräver en samordnande bedömning där inrikesministeriet ska överväga ett bredare deltagande inom sitt förvaltningsområde i stället för att bara en enskild myndighet skulle delta. Begäran om bistånd kan också vara förenad med utrikes- och säkerhetspolitiska aspekter som är betydelsefulla med tanke på inrikesministeriets ansvarsområde, varvid ministeriets roll som beslutsfattare accentueras. Om tillämpningsområdet för lagen om beslutsfattande om internationellt bistånd, samverkan eller annan internationell verksamhet överskrids till exempel för att biståndet är vittgående och principiellt viktigt, ska den nämnda lagen tillämpas på beslutsfattandet. Även samarbetet mellan inrikesministeriet och utrikesministeriet och att de har en gemensam lägesbild är viktigt i anslutning till begäran om bistånd. Därför bör det anses motiverat att inrikesministeriet har beslutanderätten. 

Inrikesministeriet har beredskap att ta emot utrikesministeriets begäran om bistånd även utanför tjänstetid. Skyddspolisen har på grund av jouren dygnet runt förmåga att utan dröjsmål inleda åtgärder för hörande. 

Resurser

Såväl polisen som vissa andra aktörer har noterat propositionens ekonomiska konsekvenser. Det konstateras i motiveringen till regeringens proposition att propositionen inte har några direkta ekonomiska konsekvenser. De faktiska budgetkonsekvenserna orsakas först i praktiska tillämpningssituationer, där kostnaderna består av planering av verksamheten och förberedelser för den samt beslut från fall till fall avseende verksamheten. De ekonomiska konsekvenserna orsakas i synnerhet av personalkostnader och den speciella utrustning som uppgiften och omständigheterna kan kräva eller eventuell modifiering av befintlig utrustning. Utskottet konstaterar att kostnadsbeloppet beror på verksamhetens form och art i varje enskilt fall. Vid behov krävs tilläggsanslag för att täcka utgifterna för utsändning av personal och trupper samt operationen. När utrikesförvaltningen begär bistånd av en annan myndighet, vilket är fallet till exempel med polisen, täcks kostnaderna med medel under utrikesministeriets moment. 

Förvaltningsutskottet betonar att de resurser som behövs alltid bedöms från fall till fall. I regeringens proposition till riksdagen med förslag till ändring av lagstiftningen om lämnande och mottagande av internationellt bistånd inom inrikesministeriets förvaltningsområde (RP 107/2016 rd, s. 27) konstateras det att inrikesministeriet som en del av den normala resultatstyrningen har gett Polisstyrelsen i uppdrag att skapa ramar för samarbetet kring internationellt bistånd. Dessutom konstateras det i propositionen att kostnaderna för utbildning och beredskap finansieras med polisens omkostnader. Nu är det fråga om att polisen utöver det nuvarande ska bereda sig på att agera i situationer där Finland inte har fått en extern begäran. 

De situationer som avses i propositionen bedöms vara sällsynta och de kan vara mycket olika. Det är inte förnuftigt eller ens möjligt att förbereda sig på alla situationer i förväg. Den som överväger beslutet kan också bli tvungen att konstatera att det inte finns resurser som lämpar sig för situationen. När beslutet övervägs ska också konsekvenserna av lämnandet av bistånd bedömas med tanke på myndighetens totala resurser. Vid beslutsfattandet ska man bland annat bedöma vilka konsekvenser utsändandet av polismän har för Finlands inre säkerhet. 

Förslag som gäller andra myndigheter med ansvar för den inre säkerheten

Regeringen föreslår att gränsbevakningslagen (578/2005) ändras så att bistånd kan begäras och tas emot också direkt från en annan stat för upprätthållande av gränssäkerheten. För närvarande kan Finland inte ta emot bistånd för upprätthållande av gränssäkerheten från ett tredjeland, till exempel Storbritannien eller Förenta staterna. Finland kan för närvarande inte heller lämna bistånd för gränssäkerhetsuppgifter till EU:s inre gräns, eftersom det inte finns någon reglering av bilateralt gränssäkerhetsbistånd. Det föreslås att gränsbevakningslagen ses över till dessa delar. Det föreslås att gränsbevakningslagen också ska innehålla bestämmelser om rättigheterna och skyldigheterna för en tjänsteman från en stat utanför EU när den lämnar gränssäkerhetsbistånd. 

Dessutom föreslås det att Gränsbevakningsväsendets möjlighet att ge assistans som inbegriper användning av maktmedel utvidgas till att utöver polisen, räddningsmyndigheterna och Tullen även omfatta andra finska myndigheter. Enligt förslaget kan Gränsbevakningsväsendet till exempel i evakueringssituationer ge utrikesförvaltningen stöd tillsammans med andra finska myndigheter. Assistans som ges utanför Finlands territorium kan inbegripa användning av maktmedel men inte användning av slagkraftigare vapen än Gränsbevakningsväsendets vapen som godkänts för utförande av gränssäkerhetsuppgifter med undantag för polisen. Gränsbevakningsväsendet kan redan med stöd av den gällande lagstiftningen ge polisen assistans som omfattar användning av nämnda vapen endast på en EU-medlemsstats havsområde eller ekonomiska zon för att förhindra eller avbryta terroristdåd. 

Räddningslagen (379/2011) föreslås bli ändrad så att inrikesministeriet kan besluta om givande av assistans vid räddningsinsatser till en annan myndighet utanför finskt territorium. Bestämmelsen gör det möjligt att sända sakkunniga, formationer och materiellt bistånd som hör till räddningsväsendet för att assistera en annan finsk myndighets uppgifter i utlandet. 

Dessutom föreslås det ändringar i lagen om behandling av personuppgifter vid Gränsbevakningsväsendet (639/2019), skjutvapenlagen (1/1998) och lagen om civilpersoners deltagande i krishantering (1287/2004). 

Förvaltningsutskottet har utifrån inkommen utredning ingenting att anmärka på förslagen. 

Utrikesförvaltningens begäran enligt den nya regleringen i lagen om konsulära tjänster kan också riktas till Migrationsverket, med beaktande av verkets verksamhetsområde och förutsättningarna i den nationella lagstiftningen. I huvudsak kan uppgifterna gälla olika tillståndsärenden, till exempel stöd som behövs för behandlingen av tillståndsansökningar som kommit till beskickningar. Enligt utredning kan Migrationsverket erbjuda utrikesförvaltningen handräckning enligt propositionen redan med stöd av den gällande lagstiftningen, och det har inte bedömts finnas något behov av särskilda behörighetsbestämmelser.