1. Lagen om skydd för personer som rapporterar om överträdelser av EU-rätten och den nationella lagstiftningen
1 kap. Allmänna bestämmelser
1 §. Lagens syfte.
Utskottet föreslår en lagteknisk ändring i paragrafens finska språkdräkt. Ändringen påverkar inte den svenska språkdräkten.
3 §. Förhållande till annan lagstiftning.
I den föreslagna 4 § finns bestämmelser om undantag från lagens tillämpningsområde. Enligt 4 § 5 punkten tillämpas lagen inte på förundersökning, åtalsprövning eller handläggning av brottmål i ett domstolsförfarande. Enligt motiven till punkten är avsikten med bestämmelsen att täcka in alla faser i straffprocessen. Och med behandling av brottmål avses behandling av straffyrkande i alla slags förfaranden, framgår det av motiven.
Lagutskottet fäster i sitt utlåtande till arbetslivs- och jämställdhetsutskottet uppmärksamhet vid att formuleringen i 4 § 5 punkten hänvisar till handläggning av brottmål i domstolsförfarande (LaUU 27/2022 rd). Formuleringen täcker inte helt det syfte som anges i motiveringen, således att beakta alla skeden i straffprocessen och alla slags förfaranden. För att bestämmelsen tydligare ska täcka också det syfte som anges i propositionsmotiven är det motiverat att i bestämmelsen hänvisa inte bara till handläggning av brottmål i domstol utan också till handläggning av brottmål i annat förfarande. Hänvisningen täcker då i vid bemärkelse regleringen av straffprocessen och omfattar också straffprocesser utanför domstol, såsom bötesförfarande.
Lagutskottet påpekar dock i sitt utlåtande att det i andra situationer i den föreslagna 4 § än de som avses i 5 punkten tydligare är fråga om rapportering av vissa typer av uppgifter och om uteslutande av dem från den föreslagna lagens tillämpningsområde. I den föreslagna 4 § 5 punkten är det däremot mer allmänt fråga om bestämmelser om straffprocessen och dess förhållande till visselblåsarlagen. Lagutskottet anser därför i sitt utlåtande att 3 § i den föreslagna lagen, som gäller förhållandet till annan lagstiftning, är en naturligare plats för en sådan bestämmelse. Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet menar att detta är motiverat och föreslår att 3 § kompletteras med ett nytt 3 mom., enligt vilket lagen inte inverkar på tillämpningen av bestämmelserna om förundersökning, åtalsprövning eller handläggning av brottmål i domstol eller i något annat förfarande.
4 §. Undantag från tillämpningsområdet.
Enligt den föreslagna 4 § 1 punkten tillämpas lagen inte på rapportering av sådan information om överträdelser som ingår i en handling som har säkerhetsklassificerats med stöd av 18 § i lagen om informationshantering inom den offentliga förvaltningen (906/2019) eller 8 § i lagen om internationella förpliktelser som gäller informationssäkerhet (588/2004).
Lagutskottet lyfter i sitt utlåtande till arbetslivs- och jämställdhetsutskottet fram att kopplingen av undantagsbestämmelsen i 1 punkten till säkerhetsklassificerade handlingar undantar till exempel sådana diskussioner mellan myndigheter eller statsledningen som är mycket hemliga och för vilka det inte nödvändigtvis alltid har upprättats säkerhetsklassificerade handlingar eller andra handlingar. Det kan åtminstone i teorin medföra sekretessproblem, om sådana uppgifter som hörts vid muntliga förhandlingar rapporteras till kanalen och den föreslagna ansvarsfriheten samtidigt åberopas.
Lagutskottet har därför föreslagit att arbetslivs- och jämställdhetsutskottet överväger att komplettera bestämmelsen. Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet anser att detta är motiverat och föreslår att följande tillägg görs i slutet av 1 punkten: ”… eller på rapportering av information som om den ingick i en handling till sitt innehåll skulle vara sådan att den enligt de bestämmelserna ska förses med en anteckning om säkerhetsklass”.
Dessutom föreslår utskottet med anledning av det tillägg som föreslås i 3 § att 5 punkten stryks och att vissa lagtekniska ändringar görs i paragrafen.
5 §. Personkrets.
Lagutskottet fäster i sitt utlåtande till arbetslivs- och jämställdhetsutskottet uppmärksamhet vid att det av propositionsmotiven framgår att avsikten är att också stiftelser ska omfattas av 1 mom. 4 punkten. Detta framgår dock inte av själva ordalydelsen i paragrafen. Enligt den nationella lagstiftningen är stiftelser inte sammanslutningar. Därför föreslår arbetslivs- och jämställdhetsutskottet att 1 mom. 4 punkten kompletteras med ett omnämnande av stiftelser.
2 kap. Förutsättningar för skydd för rapporterande personer
6 §. Allmänna förutsättningar för skydd för rapporterande personer.
Enligt propositionsmotiven bör den rapporterande personen enligt de förhållanden som gäller saken och enligt den information personen har tillgång till vid tidpunkten för rapporteringen objektivt bedömt ha grundad anledning att tro att informationen om en överträdelse är korrekt samt att informationen omfattas av lagens tillämpningsområde enligt 2 § vid tidpunkten för rapporteringen.
Lagutskottet anser i sitt utlåtande till arbetslivs- och jämställdhetsutskottet att det i propositionsmotiven beskrivna syftet med bestämmelsen, det vill säga att den grundade anledningen vid tidpunkten för rapporteringen också hänför sig till att informationen om överträdelsen omfattas av lagens tillämpningsområde, bör framgå tydligare också av bestämmelsens ordalydelse. Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet anser att detta är motiverat och föreslår att paragrafen kompletteras enligt detta.
7 §. Intern rapportering i första hand.
Utskottet föreslår en lagteknisk ändring i paragrafens finska språkdräkt. Ändringen påverkar inte den svenska språkdräkten.
3 kap. Intern rapporteringskanal
10 §. Skyldighet att inrätta en intern rapporteringskanal.
I fråga om organisationer med minst 50 anställda är enligt 10 § 1 mom. 2 punkten i propositionen Ålands landskapsmyndigheter skyldiga att inrätta en intern informationskanal när de i landskapet sköter sådana uppgifter som hör till rikets myndigheter.
I samband med riksdagsbehandlingen av lagen om styrning av informationsförvaltningen inom den offentliga förvaltningen (lagen om informationsförvaltning, RP 246/2010 rd) ansåg grundlagsutskottet (GrUU 46/2010 rd) att det inte är förenligt med självstyrelselagen att genom lag föreskriva att Ålands landskapsmyndigheter ska tillämpa den lagen när de i landskapet sköter uppgifter som hör till riksmyndigheterna. Enligt grundlagsutskottet hade riket ingen allmän rätt att styra landskapsmyndigheternas arbetsmetoder när de sköter de uppgifter som överförts till dem genom en överenskommelseförordning. Grundlagsutskottet ansåg att den föreslagna bestämmelsen i lagen om informationsförvaltning måste utgå ur lagförslaget.
Under sakkunnigutfrågningen framfördes det med hänvisning till det nämna utlåtandet av grundlagsutskottet att 10 § 1 mom. 2 punkten i den föreslagna visselblåsarlagen måste strykas. Utskottet konstaterar utifrån inkommen utredning att landskapsmyndigheterna i vilket fall som helst ska tillämpa rikslagstiftningen när de utför förvaltningsuppgifter som avses i 30 § i självstyrelselagen eller genom en överenskommelseförordning och vice versa. Eftersom det inte är förenligt med självstyrelselagen att på lagnivå (visselblåsarlagen) föreskriva att Ålands landskapsmyndigheter ska tillämpa lagen när de i landskapet sköter uppgifter som hör till en riksmyndighet, föreslår utskottet att den föreslagna 1 mom. 2 punkten stryks.
Sakkunniga har också framfört att försäkringskassor bör fogas till 10 § 1 mom. Försäkringskassor är privaträttsliga juridiska personer på vilka visselblåsarlagen ska tillämpas i enlighet med artikel 8.1 i visselblåsardirektivet. Bestämmelser om försäkringskassor finns i lagen om försäkringskassor (948/2021), som trädde i kraft den 1 januari 2022. Genom den upphävdes den tidigare lagen om försäkringskassor (1164/1992). I samband med detta ändrades tillämpningsområdet för lagen om försäkringskassor så att den nya lagen om försäkringskassor tillämpas endast på sjuk-, begravnings- och avgångsbidragskassor. Försäkringskassorna får inte bedriva pensionsförsäkringsverksamhet. Eftersom försäkringskassorna inte bedriver pensionsförsäkringsverksamhet, är 1 mom. i den föreslagna formen inte tillämpligt på dem. Utskottet föreslår därför att försäkringskassorna fogas till 1 mom.
I fråga om tilläggspensionsstiftelser och tilläggspensionskassor framgick det att det i IORP II-direktivet, som nämns i bilagan till visselblåsardirektivet, till skillnad från andra EU-bestämmelser som tillämpas på finansiella tjänster inte föreskrivs om en intern rapporteringskanal och att någon sådan bestämmelse inte heller finns i lagen om tilläggspensionsstiftelser och tilläggspensionskassor (947/2021). Det tröskelvärde på 50 anställda som fastställs i artikel 8.3 ska enligt visselblåsardirektivets artikel 8.4 därför inte tillämpas på enheter som omfattas av tillämpningsområdena för de unionsrättsakter som det hänvisas till i delarna I.B och II i bilagan. Eftersom 10 § i den föreslagna visselblåsarlagen endast tillämpas på pensionsanstalter som regelbundet har minst 50 anställda i arbetsavtals- eller tjänsteförhållande, ska skyldigheten att inrätta en intern rapporteringskanal inte gälla tilläggspensionsanstalter som regelbundet har färre än 50 anställda i arbetsavtalsförhållande.
Utskottet föreslår därför att paragrafen kompletteras med ett 3 mom. som följer: ”Med avvikelse från 1 mom. ska en tilläggspensionsanstalt som avses i lagen om tilläggspensionsstiftelser och tilläggspensionskassor (947/2021) oberoende av antalet personer som regelbundet står i anställningsförhållande till anstalten inrätta en intern rapporteringskanal för rapportering av information om överträdelser och för de åtgärder som ska vidtas på basis av rapporterna. Det som ovan föreskrivs om tilläggspensionsanstalter tillämpas också på pensionsstiftelser och pensionskassor som har en avdelning som bedriver frivillig tilläggspensionsförsäkringsverksamhet, oberoende av antalet personer som regelbundet står i anställningsförhållande till pensionsstiftelsen eller pensionskassan.”
11 §. Utläggning av en intern rapporteringskanal.
På grund av de ändringar som gjorts i 10 § 1 mom. föreslår utskottet en teknisk korrigering av hänvisningen i 3 mom.
12 §. Gemensamma interna rapporteringskanaler och delade resurser.
På grund av de ändringar som gjorts i 10 § 1 mom. föreslår utskottet en teknisk korrigering av hänvisningen i 2 mom. första meningen.
15 §. Minimikrav för en intern rapporteringskanal.
Enligt paragrafens 1 mom. ska det vara möjligt att rapportera skriftligt och muntligt via den interna rapporteringskanalen. Enligt propositionsmotiven och inkommen utredning är avsikten dock att det ska vara möjligt att rapportera skriftligt eller muntligt. Utskottet föreslår därför att ordet ”och” ändras till ”eller”.
Dessutom föreslår utskottet att ordet ”olisi” (”…organisaation olisi tiedotettava…”) i 4 mom. i den finska språkdräkten ersätts med ordet ”on” (”…organisaation on tiedotettava…”) och att ordet ”niihin” ersätts med ordet ”ilmoittamiseen”. Dessa ändringar påverkar inte den svenska språkdräkten.
5 kap. Skydd för rapporterande personer
24 §. Frihet från ansvar.
I den föreslagna 24 § finns det bestämmelser om frihet från ansvar. I 1 mom. sägs det att en rapporterande person som rapporterar eller offentliggör information om överträdelser i enlighet med lagen ska, vad gäller att ha lämnat ut eller skaffat fram informationen, inte åläggas ansvar för att ha brutit mot en begränsning i fråga om att lämna ut information som grundar sig på avtal, lag, förordning eller föreskrift. En förutsättning är också att det är nödvändigt att rapportera eller offentliggöra informationen för att sådana överträdelser som omfattas av lagen skulle avslöjas.
Enligt propositionsmotiven genomförs genom paragrafen artikel 21.2—21.4 och 21.7 i direktivet. Lagutskottet har i sitt utlåtande framfört att den ansvarsbefriande verkan i den föreslagna ordalydelsen i 24 § 1 mom. dock har knutits endast till artikel 21.3 i direktivet. Lagutskottet framförde att det är motiverat att anse att också artikel 21.7 i direktivet uttryckligen är en ansvarsbefriande grund som gäller rapportering och offentliggörande av information på det sätt som direktivet tillåter. Lagutskottet anser i sitt utlåtande att ordalydelsen i 1 mom. bör ändras så att det utöver att lämna ut och skaffa fram också nämner att rapportera och offentliggöra.
Lagutskottet anser också att ordalydelsen i 1 mom. lämnar rum för tolkning och oklarhet gällande tidpunkten för när rapporteringen bedöms vara nödvändig. Ordalydelsen ”var nödvändigt” i paragrafen kan leda till att en nödvändighetsbedömning kan göras först efter rapporteringen. Detta skulle vara ologiskt med tanke på skyddet av rapporterande personer i förhållande till de allmänna förutsättningarna för erhållande av skydd enligt 6 §. Allmänna förutsättningar för skydd för rapporterande personer är enligt 6 § att den rapporterande personen vid tidpunkten för rapporteringen har grundad anledning att tro att informationen om en överträdelse är korrekt samt att informationen i fråga omfattas av lagens tillämpningsområde. För att undanröja oklarheten i förhållande till de allmänna förutsättningarna för skydd anser lagutskottet att 24 § 1 mom. bör preciseras med uttrycken ”vid tidpunkten för rapporteringen” och ”grundad anledning att tro”. Också ordet ”var” i sista meningen i 1 mom. bör ändras till ”är”. Formuleringen beskriver bättre att det är fråga om den rapporterande personens uppfattning om betydelsen av rapporten vid tidpunkten för rapporteringen. Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet anser att de föreslagna ändringarna är motiverade och föreslår att 1 mom. kompletteras enligt dem.
25 §. Bevisbörda.
I den föreslagna 25 § finns bestämmelser om bevisbörda. I paragrafen sägs att när ett ärende som gäller överträdelse av förbudet mot repressalier och förhindrande av rapportering behandlas i en domstol eller hos någon annan myndighet och det handlar om skada som har lidits av den rapporterande personen eller någon annan person enligt 5 §, ska den som inleder ärendet lämna en utredning om de omständigheter som kravet grundar sig på. Om det utifrån de utredningar som har lagts fram under handläggningen av ärendet kan antas att förbudet mot repressalier har överträtts, ska motparten för att upphäva presumtionen visa att förbudet inte har överträtts. Denna bestämmelse tillämpas inte vid handläggningen av ett sådant brottmål som avses i 36 §.
I propositionens specialmotivering redogörs det för innehållet i bestämmelsen. Lagutskottet konstaterar i sitt utlåtande att det både av paragrafen och dess motiv framgår att omvänd bevisbörda endast gäller grunden för skadestånd, men inte exempelvis skadans belopp. Paragrafens näst sista mening klargör att den omvända bevisbördan uttryckligen gäller brott mot förbudet.
Lagutskottet noterar dessutom att bestämmelsen enligt den sista meningen i paragrafen inte till-lämpas vid handläggning av brottmål som avses i 36 §. Lagutskottet anser att hänvisningen till 36 § är onödig, eftersom det i ett brottmål som avses i 36 § inte är fråga om olägenhet för anmälaren. Bestämmelsen ska alltså inte heller i övrigt tillämpas på behandlingen av ett sådant ärende. Följaktligen föreslår arbetslivs- och jämställdhetsutskottet att hänvisningen till 36 § stryks i 25 §.
27 §. Preskription av en skadeståndsskuld.
Utskottet föreslår lagtekniska ändringar i 2 mom. i dess finska språkdräkt. Ändringen påverkar inte den svenska språkdräkten.
6 kap. Behandling av personuppgifter och sekretess
29 §. Behandling av personuppgifter.
Paragrafens rubrik lyder ”Behandling av personuppgifter”. Den första meningen i 2 mom. gäller dock bevarande av rapporter i stället för behandling av personuppgifter, och utskottet föreslår därför att paragrafens rubrik ändras så att den också nämner bevarande av rapporter. Utskottet konstaterar samtidigt för tydlighetens skull att 2 mom. bidrar till genomförandet av bestämmelserna om dokumentation av rapporterna i artikel 18.1 i direktivet.
31 §. Begränsning av den registrerades rättigheter.
Utskottet föreslår lagtekniska ändringar i 1 och 4 mom.
32 §. Sekretess.
Utskottet föreslår lagtekniska ändringar i 2 och 5 mom. Den första ändringen i den finska språkdräkten påverkar inte den svenska språkdräkten.
33 §. Utlämnande av sekretessbelagd information.
Konfidentialiteten för de uppgifter som lämnas via rapporteringskanalerna är en av de viktigaste principerna i direktivet och lagen. Samtidigt är det dock viktigt att den som är föremål för en rapport har tillräckliga möjligheter att försvara sig, om till exempel arbetsrättsliga åtgärder, såsom uppsägning eller varning, övervägs mot honom eller henne. Utskottet konstaterar i fråga om 2 mom. 4 punkten att en prövning av om ett arbets- eller tjänstemannarättsligt förfarande ska inledas ännu inte ger rätt att lämna sekretessbelagda uppgifter. Uppgifterna får lämnas ut när ett beslut har fattats om att inleda ett förfarande mot föremålet för rapporten.
Utskottet konstaterar dessutom att mottagaren saknas i punkten, alltså den person eller part till vilken uppgifterna får lämnas ut. Utskottet föreslår därför att 2 mom. 4 punkten kompletteras med mottagaren (föremålet för rapporten).
7 kap. Påföljder
35 §. Krav på gottgörelse.
Utskottet föreslår att tingsrätten fogas till paragrafen som behörig myndighet, vilket motsvarar det som står i propositionsmotiven. Där hänvisas det till att behörigheten för den domstol som behandlar gottgörelsetalan bestäms i enlighet med 10 kap. i rättegångsbalken.
36 §. Straffbestämmelser.
Den föreslagna 36 § innehåller straffbestämmelser. I paragrafens 1 mom. sägs det att en rapporterande person enligt 5 § som i samband med rapportering enligt 2 § uppsåtligen rapporterar eller offentliggör falsk information ska, om inte gärningen är ringa eller det någon annanstans i lag föreskrivs ett strängare straff för gärningen, dömas till böter för brott mot lagen om skydd för rapporterande personer.
I sitt utlåtande konstaterar lagutskottet för tydlighetens skull följande i fråga om begreppet falsk information i 1 mom. och gärningens ringa omfattning: Begreppet ”falsk information” används i rekvisitet för straffbestämmelsen i 36 § 1 mom. I brottsrekvisitet avses med uttrycket lämnande av osanna uppgifter. Uppgifterna kan vara felaktiga också om anmälan på grund av sitt framställningssätt eller utelämnandet av uppgifter blir uppenbart vilseledande och därför i fråga om någon uppgift är osann. De felaktiga uppgifterna ska gälla omständigheter som är av betydelse med tanke på visselblåsarlagen. Om falsk information gäller andra omständigheter, uppfyller de inte rekvisiten i denna straffbestämmelse. Detta gäller tolkningen av den föreslagna straffbestämmelsen. I visselblåsardirektivet och i visselblåsarlagen används i andra sammanhang uttryck som gäller de uppgifter som lämnats i rapporteringen och de subjektiva element som hänför sig till dem och som tolkas i egna sammanhang.
Rekvisitet för straffbestämmelsen inbegriper en förutsättning enligt vilken straffbarheten förutsätter att gärningen inte var ringa. Gärningen kan vara ringa av orsaker som hänför sig till skadlighet och farlighet enligt rekvisitet eller av orsaker som hänför sig till gärningsmannens inställning och skuld. Bedömningen av om gärningen är ringa kan således hänföra sig exempelvis till falsk information, dess natur och betydelse i rapporteringen. Brott förutsätter uppsåt. Uppsåt bedöms enligt de allmänna straffrättsliga principerna för uppsåt.
Paragrafens 2 mom. föreskriver om åtalsrätt. Enligt det får en åklagare inte väcka åtal för brott mot lagen om skydd för rapporterande personer om inte målsäganden anmäler brottet till åtal. Enligt propositionen är det således fråga om ett målsägandebrott.
I fråga om 2 mom. lyfter lagutskottet i sitt utlåtande fram att syftet med systemet för skydd av rapporterande personer uttryckligen är kopplat till det allmänna intresset att förebygga överträdelser. Det kan tänkas att falsk information inte alltid lämnas eller offentliggörs i syfte att kränka en viss privatpersons heder, utan det kan exempelvis vara fråga om verksamhet som i större utsträckning riktar sig mot en viss sammanslutning eller myndighet. I en sådan situation kan en direkt kränkt individ, således målsäganden, inte nödvändigtvis identifieras. Vidare framfördes det vid sakkunnigutfrågningen att frågorna om åtalsrätten är av betydelse också med tanke på kravet på ett effektivt genomförande av EU-rätten när de gäller den påföljd som avses i artikel 23.2 i direktivet.
Lagutskottet anser i sitt utlåtande att även om visselblåsarskyddet i stor utsträckning baserar sig på ett allmänt intresse, innebär detta inte i sig att brott som riktas mot någon i samband med missbruk av systemet ska falla under allmänt åtal. Den som är föremål för en rapport som innehåller falsk information kan ha betydande intressen i fråga om huruvida behandlingen av ett sådant yttrandefrihetsbrott överförs till straffprocessuell behandling eller inte. Om gärningen uppfyller förutsättningarna för ett strängare straffbart brott, tillämpas i enlighet med subsidiaritetsklausulen i 36 § den strängare regleringen inklusive bestämmelserna om arrangemanget för åtalsrätten för brottet i fråga. Huruvida påföljdsregleringen är ändamålsenlig på det sätt EU-rätten förutsätter beror i sin tur också på påföljdssystemet i dess helhet och på systemets enskilda element. Även aspekter som gäller processkostnader bör beaktas.
Lagutskottet anser i sitt utlåtande att den föreslagna regleringen uppfyller kraven i direktivet. Lagutskottet anser dock att det trots det är motiverat att fästa större vikt vid aspekter som hänför sig till allmänt intresse i arrangemanget för åtalsrätt genom att föreskriva att åtal inte får väckas ”om inte målsäganden anmäler brottet till åtal eller ett synnerligen viktigt allmänt intresse kräver att åtal väcks”. Följaktligen föreslår arbetslivs- och jämställdhetsutskottet att slutet av 2 mom. kompletteras med orden ”... eller ett synnerligen viktigt allmänt intresse kräver att åtal väcks”.
8 kap. Särskilda bestämmelser
40 §. Ikraftträdande.
På grund av de ändringar som gjorts i 10 § 1 mom. föreslår utskottet en teknisk korrigering av hänvisningen i 3 mom.
3. Lagen om ändring av 1 § i lagen om justitiekanslern i statsrådet
1 §. Tillämpningsområde.
Enligt paragrafens nya 3 mom. fungerar statsrådets justitiekanslers-ämbete som en sådan centraliserad rapporteringskanal som det föreskrivs om i 18 § i lagen om skydd för personer som rapporterar om överträdelser av EU-rätten och den nationella lagstiftningen och sköter de övriga uppgifter som föreskrivs för ämbetet i den lagen. Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet föreslår utifrån lagutskottet utlåtande att det första ordet, ”statsrådets”, stryks i det nya 3 mom.