Bakgrund och syfte
Propositionen om ändring av lagen om distributionsskyldighet utgör ett led i genomförandet av direktivet om förnybar energi, det så kallade förnybarhetsdirektivet (RED II). Redan tidigare föreskrevs det genom ändringar i den så kallade hållbarhetslagen om de hållbarhetskriterier som bränslena ska uppfylla för att kunna beaktas vid fullgörandet av distributionsskyldigheten.
Syftet med harmoniseringen av kriterierna är att säkerställa att den inre marknaden för energi fungerar och att underlätta handeln med godkända biodrivmedel mellan medlemsstaterna. Det reviderade förnybarhetsdirektivet innebär också att medlemsstaterna i praktiken inte nationellt kan föreskriva om strängare hållbarhetskriterier för biodrivmedel eller flytande biobränslen. I fråga om så kallade biomassabränslen har medlemsstaterna däremot getts nationellt handlingsutrymme när det gäller ytterligare hållbarhetskriterier.
RED II föreskriver om ett bindande övergripande unionsmål: år 2030 ska andelen energi från förnybara energikällor i unionens slutliga energianvändning vara minst 32 procent. Regleringen innehåller inga allmänna bindande nationella mål, utan medlemsstaterna ställer upp sina mål i den nationella klimat- och energiplan som avses i styrningsförordningen (förordning (EU) 2018/1999). Enligt Finlands nationella energi- och klimatplan är Finlands mål att höja andelen förnybar energi till minst 51 procent av den totala slutliga energianvändningen och till 30 procent av den slutliga energianvändningen inom vägtrafiken. När det gäller trafiken innehåller direktivet en sektorspecifik skyldighet för medlemsstaterna: andelen förnybar energi av den slutliga energiförbrukningen inom trafiken ska vara minst 14 procent år 2030.
I den nu aktuella propositionen är det fråga om att genomföra de ändringar som bestämmelserna i RED II om trafik förutsätter i lagstiftningen om distributionsskyldighet. Till hållbarhetslagen fogas samtidigt kriterier för minskade utsläpp för förnybara flytande och gasformiga drivmedel av icke-biologiskt ursprung. Ekonomiutskottet anser att principerna för den föreslagna regleringen är välgrundade. Utskottet tillstyrker lagförslagen med motiveringarna och ändringarna nedan.
De viktigaste förslagen
Syftet med de föreslagna ändringarna är att föreskriva om utvidgning av tillämpningsområdet för det nationella systemet för distributionsskyldighet till att omfatta nya bränslen. Samtidigt ändras lagens rubrik till lagen om främjande av användningen av förnybara drivmedel för transport, så att den motsvarar det utvidgade tillämpningsområdet för systemet. Förslaget ändrar inte nivån på distributionsskyldigheten eller tilläggsskyldigheten. I lagen tas dock utöver den obligatoriska distributionsskyldigheten in en möjlighet att frivilligt ansöka om att omfattas av distributionsskyldigheten.
Tillämpningsområde.
Förslaget innebär att tillämpningsområdet för det nationella systemet för distributionsskyldighet utvidgas till att omfatta nya bränslen. Genom en ändring av lagen om distributionsskyldighet föreskrivs att distributionsskyldigheten ska omfatta biogas och förnybara flytande och gasformiga drivmedel av icke-biologiskt ursprung. I fortsättningen kan en distributör alltså fullgöra sin distributionsskyldighet förutom med biodrivmedel också med biogas och förnybara drivmedel av icke-biologiskt ursprung.
Den föreslagna utvidgningen av tillämpningsområdet ansågs vid ekonomiutskottets sakkunnigutfrågning allmänt vara motiverad. Ekonomiutskottet anser det vara viktigt att bestämmelserna om förnybara bränslen är så teknikneutrala som möjligt och att nya bränslen kan tas in i systemet på ett så kostnadseffektivt och administrativt enkelt sätt som möjligt.
Syntetiska bränslen.
Ekonomiutskottet anser det vara viktigt att distributionsskyldigheten omfattar RFNBO-drivmedel, alltså förnybara bränslen av icke-biologiskt ursprung. För dessa uppställs de kriterier för minskning av utsläpp som anges i propositionen. Ekonomiutskottet har tidigare i flera olika sammanhang betonat vikten av ett teknikneutralt förhållningssätt till förnybara bränslen. Till exempel i betänkandet om hållbarhetslagen (EkUB 30/2020 rd — RP 70/2020 rd) lyfte ekonomiutskottet särskilt fram vikten av syntetiska bränslen. RFNBO-drivmedel kan tillverkas bland annat med hjälp av Power-to-X-teknik. Ekonomiutskottet vill också understryka innovations- och exportpotentialen i anslutning till detta: finländarna besitter relevant kompetens och har möjligheter till framgång på den globala marknaden. Problemet med Power-to-X-bränslen är inte att resurserna är begränsade, vilket är fallet i fråga om biodrivmedel. Hindret är i stället fortfarande begränsningarna i tillgången till billigt väte och ren elenergi samt det höga priset jämfört med fossila bränslen. En positiv utveckling väntas dock i fråga om priset.
Angående regleringen av syntetiska bränslen framfördes det under ekonomiutskottets sakkunnigutfrågning delvis kritiska bedömningar särskilt i fråga om RED II-direktivets krav på additionell el och utsläppsminskning. Ekonomiutskottet instämmer i bedömningen att RED II, som ligger till grund för regleringen, till många delar är svårtolkat och komplicerat. Därför kommer såväl den nationella regleringen som Energimyndighetens tolkning att få stor betydelse när det gäller att visa att bränslen är hållbara. Ekonomiutskottet påpekar att utsläppsminskningarna inom energisektorn redan styrs av den teknikneutrala och kostnadseffektiva utsläppshandeln, så separata krav som ställs på den el som används vid produktionen av syntetiska bränslen leder lätt till överlappande och kostnadsmässigt ineffektiv reglering.
Kravet på additionell el innebär i detta sammanhang ett krav på att ny produktion av förnybar el ska byggas i anslutning till bränsleproduktionen. Detta, liksom den minskning av koldioxidutsläppen med 70 procent som krävs för elbränslen, är en följd av bestämmelserna i direktivet, som ytterligare preciseras i de relevanta delegerade akterna. Dessa delegerade akter, som ska antas senast den 31 december 2021, kommer sannolikt att kräva en översyn och komplettering av den nationella lagstiftningen, särskilt när det gäller förnybara bränslen av icke-biologiskt ursprung. Detta ligger också till grund för att den föreslagna regleringen endast innehåller bestämmelser om att dessa bränslen ska läggas till distributionsskyldighetssystemet från och med den 1 januari 2023 och om kriterierna för minskning av växthusgasutsläppen i fråga om dessa bränslen, men ännu inte detaljerade bestämmelser om metoderna för bedömning av dessa bränslen. Dessa har en central inverkan på både elektrobränslenas hållbarhet och deras betydelse för energisystemet som helhet.
El för transport.
Vid ekonomiutskottets sakkunnigutfrågning aktualiserades också frågan om huruvida el för transport ska ställas utanför distributionsskyldigheten. Det framfördes också motiveringar till att inkludera el för transport i systemet: det har bedömts att det kunde effektivisera uppnåendet av utsläppsminskningsmålen och säkerställa en jämlik behandling av alla bränslen.
Ekonomiutskottet anser utifrån inkommen utredning att det skulle krävas betydande ändringar i det nuvarande systemet för att inkludera el för transport i systemet. Utskottet noterar också att den el som används i bilar alltid räknas som nollutsläpp i utsläppsbalansen för transportsektorn. Ursprunget för den el som används har således ingen betydelse för koldioxidbalansen inom transportsektorn. Därför kan en utvidgning av distributionsskyldigheten inte ge kalkylerade utsläppsfördelar. Inkluderande av el för transport har dessutom bedömts förutsätta att systemet med distributionsskyldighet förnyas så att det baserar sig på certifikat.
När det gäller el för transport skulle det dessutom vara svårt att fastställa en distributör, eftersom laddningen av personbilar huvudsakligen sker hemma eller på arbetsplatsen. Utmaningarna varierar i viss utsträckning för de olika drivmedlen. Biodrivmedel är dyrare än fossila bränslen, och genom distributionsskyldigheten kan man skapa en marknad för dem huvudsakligen med nuvarande materiel. Utmaningarna för elbilar hänför sig å sin sida till högre anskaffningspriser och laddningsnätverket. Därför är det också effektivare att i första hand inrikta styrmedlen på dessa. Ekonomiutskottet noterar dock den växelverkan som följer av utvecklingen av drivmedlen: i takt med att elbilar blir allt vanligare minskar den totala efterfrågan på bränslen — och samtidigt biodrivmedel — och pristrycket på dem. Det gör det möjligt att i framtiden i större utsträckning använda biodrivmedel i den tunga trafiken.
Klassificering av råvaror
Det finns i nationell lagstiftning inga riktlinjer för klassificeringen av råvaror. Klassificeringsfrågorna berör många råvaror. I den föreslagna regleringen eller i motiveringen till den har råvarorna inte specificerats annat än till den del det entydigt är fråga om en råvara som nämns i bilagan till lagen om distributionsskyldighet eller riktlinjen entydigt kan härledas ur direktivet eller de genomförandeakter som antagits med stöd av det. Klassificeringen av nya råvaror kräver dock ofta stöd utifrån en särskild bedömning från fall till fall. Där beaktas utöver den nationella regleringen och EU-regleringen också verksamhetsutövarens utredning om bland annat hur råvaran uppkommit och andra användningsmöjligheter.
Ett beslut om klassificering av råvaror meddelas antingen i ett separat förfarande med förhandsbesked eller inom ramen för godkännandet av verksamhetsutövarens hållbarhetssystem. Det handlar om ett viktigt val av reglering för att genomföra bestämmelserna om distributionsskyldighet och hållbarhet. Förfarandet med förhandsbesked gör det möjligt för dem som särskilt definieras i lagen om distributionsskyldighet och hållbarhetslagen att få ett bindande förhandsbesked från myndigheterna som de kan utnyttja i sin verksamhet. Ekonomiutskottet noterar dock att regleringen kan leda att olika medlemsstater gör varierande tolkningar i fråga om råvaror. Ekonomiutskottet anser det viktigt att eftersträva en möjliggörande, teknikneutral och enhetlig tolkning för att trygga en förutsägbar verksamhetsmiljö och lika konkurrensförutsättningar. Ekonomiutskottet anser det viktigt att man i fortsättningen också bedömer möjligheten att utvidga kretsen av aktörer som har rätt att ansöka om förhandsbesked eller på annat sätt se över förfarandet med förhandsbesked i syfte att främja lagens syften med beaktande av Energimyndighetens resurser.
Till denna del betonar ekonomiutskottet också det jord- och skogsbruksutskottet i sitt utlåtande (JsUU 6/2021 rd — RP 48/2021 rd) säger om betydelsen av klassificeringen av gräsmarker. Ekonomiutskottet omfattar jord- och skogsbruksutskottets bedömning och anser det vara nödvändigt att också gröngödslingsvall, som även är väsentligt för ekologisk odling, växtlighet i skyddszoner, blandning av insådda grödor, fördärvat foder och vall som inte duger som djurfoder klassificeras som restprodukter och avfall. Dessutom ska råvaror enligt bilaga A till lagen, såsom gräs och gräsartade energigrödor med lågt stärkelseinnehåll, kunna uppfylla de tilläggsskyldigheter som anges i lagen om distributionsskyldighet. Till dessa råvaror ska också räknas biomassa från sjöar och vattendrag (vid sidan av alger och vass även bl.a. andra strandväxter). Koldioxid som frigörs från torvmarker utnyttjas vid produktionen av biogas.
Om konsekvenserna av distributionsskyldigheten
Finland har ställt upp klart högre mål för användningen av biodrivmedel än EU. Avsikten är i synnerhet att främja en minskning av koldioxidutsläppen inom transportsektorn på ett kostnadseffektivt sätt, förbättra energidiversifieringen inom transportsektorn och främja innovation, tillväxt och sysselsättning. Syftet med det aktuella förslaget är att på ett så kostnadseffektivt och administrativt lätt sätt som möjligt anpassa nya bränslen till systemet med distributionsskyldighet. Syftet med distributionsskyldigheten är att främja en minskning av växthusgasutsläppen från bilparken, som i stor utsträckning baserar sig på förbränningsmotorer, så att våra utsläppsmål för transportsektorn uppnås. Distributionsskyldigheten och det bakomliggande RED II garanterar dock inte i sig att bioenergin är hållbar. Lagstiftningen om biodrivmedel utgör en omfattande samling EU-regleringsinstrument, som i synnerhet omfattar RES- och Iluc-direktiven, ansvarsfördelningsförordningen och direktivet om bränslekvalitet. Också regleringen av LULUCF-sektorn och de råvaror som importeras från länder utanför EU har en stor faktisk betydelse med tanke på bioenergins hållbarhet.
Vid bedömningen av konsekvenserna av systemet med distributionsskyldighet måste också den globalt begränsade råvarubasen för biodrivmedel beaktas. Etanol eller biodiesel som enskilda bilister tankar separat hänförs till fullgörandet av distributionsskyldigheten. De ökar således inte direkt mängden biodrivmedel som tillhandahålls för distribution i Finland. Detta gäller också etanol, eftersom etanol inte längre kan tillsättas i bensin. Den mängd biodiesel som enligt inblandningsskyldigheten ska blandas in i diesel reagerar därför också på mängden etanol som används. Ju mer etanol eller biodiesel som privatbilister tankar separat, desto mindre biodiesel finns det i diesel som används för tung trafik. Det försvårar uttryckligen möjligheterna att minska utsläppen från den tunga trafiken, eftersom det på kort sikt är svårare att övergå till eldrift eller biogas inom den tunga trafiken än inom personbilstrafiken. Den tunga trafikens andel av utsläppen från vår transportsektor är cirka 45 procent.
En klart positiv konsekvens av den nu föreslagna regleringen är att tillämpningsområdet utvidgas till nya bränslen. Det gäller utöver de RFNBO-bränslen som redan behandlats ovan också produktionen av biogas. Det har bedömts att det i Finland finns tekniska förutsättningar för att öka produktionen minst tio gånger jämfört med nuläget. Utsläppsnyttan med hållbart producerad biogas för trafik är enligt ekonomiutskottets utredning obestridlig, och en ökning av dess andel bör främjas.
Miljöutskottet konstaterar i sitt utlåtande om propositionen (MiUU 8/2021 rd — RP 48/2021 rd) att distributionsskyldigheten har visat sig vara ett effektivt sätt att minska utsläppen från vägtrafiken och främja den nationella produktionen av biodrivmedel. Miljöutskottet ansåg det också motiverat att inkludera biogas och förnybara bränslen av icke-biologiskt ursprung (RFNBO-bränslen) i distributionsskyldigheten. Ekonomiutskottet instämmer i miljöutskottets bedömning att den inhemska biogasproduktionen har positiva bieffekter som uppstår genom återvinning av näringsämnen och minskade utsläpp från jordbruket. Genom biogasproduktion kan man således samtidigt främja klimat-, vattenskydds- och försörjningsberedskapsmålen. I likhet med miljöutskottet påpekar dock ekonomiutskottet att man på lång sikt också bör granska regleringens indirekta miljökonsekvenser för markanvändningen och naturens mångfald och i större utsträckning bedöma regleringen med avseende på klimatpolitiken i stort.
Också jord- och skogsbruksutskottet underströk i sitt utlåtande (JsUU 6/2021 rd — RP 48/2021 rd) biogasens potential inom transportsektorn, och noterade samtidigt behovet att utreda de frågor kring beskattningen av biogas som följer av att distributionsskyldigheten inkluderas. Även kommunikationsutskottet har i sitt utlåtande (KoUU 12/2021 rd — RP 48/2021 rd) ansett det viktigt att användningen av biogas och dess priskonkurrenskraft i förhållande till bensin och diesel främjas med skattemässiga och andra motsvarande metoder. Kommunikationsutskottet betonade också att bland annat prisutvecklingen för olika bränslen i detta skede är förknippad med många osäkerhetsmoment. Av det följer att man bör bedöma och vid behov ändra lagstiftningen också med kort varsel, om prisutvecklingen exempelvis inte sporrar till behövlig inhemsk produktion eller om konkurrenskraften eller tillgången på bränslen skulle bli ofördelaktig med tanke på miljömålen eller annars ogynnsam. Ekonomiutskottet delar dessa åsikter. Enligt inkommen utredning förutsätter inkluderandet av biogas i distributionsskyldigheten att biogasen i trafiken beskattas. Utskottet har i samband med det aktuella förslaget dock inte tagit ställning till frågor som gäller beskattning, utan ärendet bereds separat.
Ekonomiutskottet betonar att man inte bör ställa olika tekniker mot varandra när det gäller att minska utsläppen. Som miljöutskottet konstaterar i sitt utlåtande lämpar sig elbilar och särskilt laddhybrider väl för korta resor i städer, medan de tekniska lösningarna för längre resor och särskilt för tung trafik fortfarande är under utveckling. Ur den tunga trafikens synvinkel är gastekniken etablerad och med hjälp av biogas kan utsläppsnivån sänkas. På längre sikt kan man se att särskilt den tunga trafiken kan dra nytta av väte och bränsleceller
Principen om teknikneutralitet är central i regleringen om olika drivmedel, i tolkningen av regleringen och i stödsystemen. Detta framhävs både i fråga om den framtida utvecklingen och uppföljningen av regleringen och i tillämpningen av den nu aktuella regleringen, där Energimyndighetens beslutsfattande i förfarandet med förhandsbesked och som en del av godkännandet av verksamhetsutövarens hållbarhetssystem är av central betydelse. Ekonomiutskottet betonar betydelsen av en möjliggörande regleringsmiljö som sporrar till utsläppsminskningar och beaktar miljökonsekvenserna.