Bakgrund och mål
Bakgrunden till förslaget är det exceptionella läget på energimarknaden. Rysslands anfallskrig mot Ukraina har lett till kraftiga höjningar av energipriserna och ett behov av att reagera på de ekonomiska och sociala konsekvenserna. Också den avtagande coronapandemin och den åtföljande ökningen av efterfrågan har bidragit till att höja energipriserna.
Ministerarbetsgruppen för beredskap fastställde den 7 april 2022 att distributionsskyldigheten ska sänkas med 7,5 procentenheter åren 2022 och 2023 till följd av den plötsliga höjningen av energipriserna. Den lagändring (657/2022) som innebär en sänkning av distributionsskyldigheten för 2022 trädde i kraft den 8 juli 2022. Ministerarbetsgruppen för beredskap fastställde också att de utsläppsminskningar som inte genomförs 2022 och 2023 kommer att täckas genom att man påskyndar höjningarna av distributionsskyldigheten i lagstiftningen.
Samtidigt slog ministerarbetsgruppen också fast att om det inte är möjligt att föreskriva om påskyndade höjningar för att täcka de utsläppsminskningar som inte genomförs i samband med att det föreskrivs om sänkningar, ska det föreskrivas om sänkning av distributionsskyldigheten för 2023 i samband med en proposition som lämnas senare i år. Det var inte möjligt att i den proposition som lämnades sommaren 2022 föreskriva om påskyndade höjningar för att täcka de utsläppsminskningar som inte genomförs, och därför utfärdas i samband med den aktuella propositionen bestämmelser om sänkning av distributionsskyldigheten för 2023. Sänkningen utgör en del av mer omfattande åtgärder som ministerarbetsgruppen för beredskap har fattat beslut om och som syftar till att dämpa prisstegringen på drivmedel inom trafik- och transportsektorn.
Ekonomiutskottet anser att de föreslagna bestämmelserna är behövliga och lämpliga och tillstyrker dem utan ändringar.
Utlåtandena från kommunikationsutskottet och miljöutskottet
Kommunikationsutskottet har lämnat utlåtande om propositionen (KoUU 34/2022 rd — RP 174/2022 rd). Fokus ligger på transportfattigdomen och distributionsskyldighetens funktion som styrmedel plus utvecklingsbehov. Kommunikationsutskottet påpekar att bränslekostnaderna utgör en stor del av den totala konsumtionen, särskilt i hushåll i den lägsta inkomstklassen, och att fri rörlighet i Finland i stora områden är möjlig endast med personbil. Med tanke på detta ansåg utskottet att det är ytterst viktigt att man i fråga om distributionsskyldigheten undviker åtgärder som leder till transportfattigdom. När distributionsskyldigheten utvecklas är det särskilt viktigt att se till att det i skyldigheten snabbt tas in så många kostnadseffektiva metoder för utsläppsminskning som möjligt, liksom även politiska åtgärder som stöder en mångsidigare fordonspark.
I sitt utlåtande (MiUU 43/2022 rd — RP 174/2022 rd) påpekar miljöutskottet att förslaget om att sänka bränslepriset genom att sänka distributionsskyldigheten är en klimatpolitiskt inkonsekvent åtgärd och att inte ens priseffekterna är säkra. Med tanke på en konsekvent klimatpolitik ger sänkningen av distributionsskyldigheten fel marknadssignal och bromsar upp den gröna omställningen inom transporter. Enligt de bedömningar som framfördes vid miljöutskottets sakkunnigutfrågning är den önskade effekten ytterst osäker, eftersom sänkningen av bränslepriset beror på reaktionen på marknaden och staten således inte kan garantera att den förverkligas. Vidare anser utskottet att propositionens konsekvenser för investeringsutsikterna för biogas är oroväckande: biogas har inkluderats i distributionsskyldigheten för biodrivmedel den 1 januari 2022, då skattefriheten för biogas slopades. Ändringen av distributionsskyldigheten får inte äventyra efterfrågan på förnybara bränslen, eftersom den bromsar upp investeringar i ny kapacitet, understryker miljöutskottet i sitt utlåtande.
Bedömning av de viktigaste förslagen
Genom den föreslagna ändringen av lagen om distributionsskyldighet höjs skyldigheten att leverera förnybara drivmedel till konsumtion till 34 procent år 2030. Genom propositionen genomförs de mål i regeringsprogrammet, energi- och klimatstrategin och den klimatpolitiska planen på medellång sikt som hänför sig till åtagandena att minska utsläppen inom ansvarsfördelningssektorn.
Syftet med den föreslagna regleringen är samtidigt att temporärt sänka priserna på drivmedel genom att sänka distributionsskyldigheten med 7,5 procentenheter 2023. Enligt förslaget ska nivån på distributionsskyldigheten efter 2023 höjas så att den täcker de utsläppsminskningar som inte genomförs åren 2022 och 2023.
Det föreslås att bestämmelserna om överföring av den överskjutande delen av distributionsskyldigheten ska lindras i fråga om 2023 så att distributören kan överföra hela den överskjutande delen för 2023 till distributionsskyldigheten för det följande kalenderåret. I fråga om 5 b § som gäller detta pekar ekonomiutskottet på den felaktiga hänvisningen till giltighetstiden för 5 § 4 mom. i avsnittet om propositionens huvudsakliga innehåll. Avsikten har varit att hänvisa till 5 b § 4 mom.
Under utfrågningen i ekonomiutskottet var de sakkunniga delvis av olika åsikt om huruvida den föreslagna regleringen fungerar. Ekonomiutskottet har tidigare gjort en bedömning av ett förslag om att sänka distributionsskyldigheten för 2022 i sitt betänkande EkUB 14/2022 rd — RP 85/2022 rd. Utskottet bedömde förslaget bland annat på följande sätt:
”De största utmaningarna i fråga om biodrivmedel är den begränsade tillgången på hållbara råvaror och den växande globala efterfrågan. Detta kan å andra sidan bedömas lindra klimateffekterna av den temporära sänkningen. Även om förslaget kan antas öka efterfrågan på fossilt bränsle med en mängd som motsvarar sänkningen av distributionsskyldigheten och således öka utsläppen från trafiken i Finland, kommer förnybara bränslen antagligen att tas i bruk på den globala marknaden oberoende av nivån på den nu aktuella skyldigheten. De mest betydande klimatkonsekvenserna av förslaget har att göra med om ändringen kommer att fördröja dels investeringar som syftar till ökad användning av förnybara drivmedel, dels utfasningen av fossila drivmedel och investeringar som syftar därtill, och om uppnåendet av klimatmålen därmed fördröjs.” ”Ekonomiutskottet anser att de närmaste årens mål är krävande. Behovet av ökad produktion de följande åren till följd av den nu aktuella sänkningen av skyldigheten kommer att öka häftigt, vilket ytterligare kan försvåra uppnåendet av målen. Visserligen har bedömningarna varierat när det gäller vilka konsekvenser den föreslagna minskningen av skyldigheten har för fullgörandet av framtida skyldigheter på EU-nivå. Dessa bedömningar påverkas också av besluten om utsläppskvoter för ansvarsfördelningssektorn och sättet att bestämma kvoterna i samband med EU:s paket Fit for 55. Ekonomiutskottet påpekar allmänt taget att klimatåtgärderna ska vara kostnadseffektiva, vilket utskottet har lyft fram i flera sammanhang. Det bör noteras att marginalkostnaden för att minska utsläppen inom transportsektorn blir avsevärt högre än inom andra sektorer. Ekonomiutskottet anser att det i det rådande marknadsläget är nödvändigt att finna metoder för att reagera på de omfattande konsekvenserna av höjningen av drivmedelspriserna för konsumenterna, företagen inom transportbranschen och därigenom hela ekonomin. I de rådande geopolitiska och ekonomiska förhållandena har också logistikens betydelse för försörjningsberedskapen accentuerats. Utskottet anser att den föreslagna regleringen är motiverad i detta skede. Samtidigt betonar utskottet att de föreslagna bestämmelserna är temporära och att konsekvenserna av dem och i synnerhet förmedlingen av priseffekterna till konsumenterna bör följas upp. I samband med den ändring av lagen om distributionsskyldighet som är under beredning och som är planerad att bli behandlad hösten 2022 bör man beakta erfarenheterna av den nu föreslagna regleringen och dess konsekvenser samt bedöma behovet av andra regleringsmetoder som påverkar drivmedelspriserna.” Ekonomiutskottet anser att dess tidigare bedömningar av grunderna, konsekvenserna, problemen och utvecklingsbehoven i fråga om bestämmelserna om ändring av distributionsskyldigheten fortfarande är aktuella och utgör en bakgrund också till bedömningen av den nu föreslagna regleringen.
Den viktigaste grunden för den nu föreslagna regleringen liksom också för sänkningen av distributionsskyldigheten för innevarande år är de exceptionella förhållandena på energimarknaden. Samtidigt gör den snabbt föränderliga omvärlden det också svårt att förutse utvecklingen av bränslepriserna och konsekvenserna av den föreslagna regleringen. Inte heller bränsledistributörerna har haft möjlighet att förbereda sig på de förändrade förhållandena och konsekvenserna av dem.
Om man ser till bränslepriserna i augusti 2022 beräknas en sänkning av distributionsskyldigheten med 7,5 procentenheter leda till att pumppriset på diesel sjunker med cirka 10 cent per liter, står det i propositionen. Lindringen av distributionsskyldigheten har en något mindre inverkan på priset på bensin, eftersom distributionsskyldigheten i högre grad fullgörs genom förnybar diesel. Det kan emellertid antas att distributörerna utjämnar priseffekten delvis från diesel till bensinfraktioner.
I det rådande läget är det motiverat att använda styrmedel av samma typ som de nu föreslagna för att sänka pumppriserna på bränsle. Ekonomiutskottet hänvisar här också till kommunikationsutskottets bedömning av transportfattigdomen. Ekonomiutskottet anser att regleringen kan anses motiverad också med tanke på att transportsektorn annars inte kan reagera tillräckligt snabbt på plötsliga förändringar i bränslepriset.
En höjning av distributionsskyldigheten till 28 procent 2024 skulle påverka pumppriset på diesel med cirka 23 cent per liter jämfört med 2023 års nivå, med beaktande av att också tilläggsskyldigheten för avancerade biodrivmedel höjs från 2 till 4 procent. När den föreslagna distributionsskyldigheten är 28 procent uppskattas dock pumppriset på diesel vara under 1,9 euro per liter. Efter detta kommer den årliga höjningen av distributionsskyldigheten att vara mindre, och således kommer också effekten på höjningen av pumppriset att vara mindre.
Ekonomiutskottet fäster kritisk uppmärksamhet vid att sänkningen av distributionsskyldigheten 2022 och 2023 medför ett betydande behov av att höja skyldigheten för att nå utsläppsminskningsmålet för ansvarsfördelningssektorn 2024–2030. Detta talar för att undantagsbestämmelserna bör begränsas till vad som är absolut nödvändigt: att tidsmässigt begränsa sänkningen av distributionsskyldigheten så att den blir så kort som möjligt orsakar den minsta störningen i investeringarna i produktion av förnybara drivmedel samt minskar trycket på att höja pumppriserna när distributionsskyldigheten åter höjs för att utsläppsminskningsmålet ska nås.
Den föreslagna sänkningen av distributionsskyldigheten 2023 väntas höja de kalkylerade utsläppen inom ansvarsfördelningssektorn med cirka 0,9 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Sänkningen av distributionsskyldigheten bedöms dock inte öka de globala utsläppen i någon nämnvärd utsträckning. Trots att en sänkning av distributionsskyldigheten ökar användningen av fossila bränslen i Finland ökar samtidigt utbudet av biodrivmedel eller råvaror till biodrivmedel i världen med en i stort sett motsvarande mängd. Då kompenseras användningen av fossila bränslen på annat håll.
Den sänkning av distributionsskyldigheten 2023 som föreslås i propositionen väntas minska kostnaderna inom samhällsekonomin direkt med cirka 430 miljoner euro och höjer skatteinkomsterna med cirka 73 miljoner euro. Höjningarna av distributionsskyldigheten 2024—2029 väntas för sin del öka kostnaderna inom samhällsekonomin kumulativt med cirka 1,1 miljarder euro och minska skatteinkomsterna kumulativt med cirka 200 miljoner euro. De föreslagna höjningarna höjer konsumentpriset på bensin och diesel med i genomsnitt 45 cent per liter åren 2024—2029.
Ekonomiutskottet fäster uppmärksamhet vid osäkerhetsfaktorerna i konsekvenserna av den föreslagna regleringen. Också i propositionen sägs det att det inte går att med säkerhet förutsäga hur priseffekten slutligen överförs på pumppriserna. Dessutom blir priseffekterna allt osäkrare ju längre framåt i tiden prognoserna går. De prisprognoser som lades fram vid ekonomiutskottets sakkunnigutfrågning har till vissa delar också ansetts vara alltför optimistiska för de närmaste åren, eftersom de inte beaktar den exceptionellt instabila energimarknaden, de krympande hållbarhetskriterierna för biodrivmedel och den förväntade prisutvecklingen för fossila bränslen.
Sammanfattande synpunkter
Distributionsskyldigheten har bedömts vara en av de viktigaste metoderna för att minska koldioxidutsläppen från trafiken, och därför kan en ändring av nivån på skyldigheten inverka på måluppfyllelsen i fråga om utsläppsminskningen i hela ansvarsfördelningssektorn. Det har allmänt taget också bedömts vara ett relativt kostnadseffektivt sätt att minska utsläppen, även om det vid ekonomiutskottets sakkunnigutfrågning också har framförts motstridiga och rätt kritiska bedömningar, i synnerhet av kostnadseffektiviteten av en höjning av nivån på distributionsskyldigheten för 2030. Vid bedömningen av regleringen i fortsättningen ser ekonomiutskottet det som viktigt att också beakta hur lagstiftningen utvecklas i jämförelseländerna och på EU-nivå.
Sektorns betydelse kommer sannolikt också att framhävas av att råvaruunderlaget för förnybara drivmedel förväntas bli bredare. I detta sammanhang har avfalls- och restbaserade råvaror särskild betydelse. En betydande del av produktionen inom branschen baserar sig också på inhemska råvaror och inhemsk produktion. Samtidigt väntas den globala konkurrensen om råvarorna för förnybara bränslen fortsätta att öka, och efterfrågan på samma råvaror riktar sig inte bara till vägtransporter utan också till flyg- och sjötrafiken och jordbruket. Detta framhäver behovet av att bedöma hur åtgärderna för minskade utsläpp kan riktas kostnadseffektivt och vilken räckvidd bestämmelserna om distributionsskyldigheter ska ha.
Ekonomiutskottet anser att det är viktigt att regleringsmiljön är konsekvent. Regleringen av den långsiktiga utvecklingen av distributionsskyldigheten kan bedömas ha en positiv inverkan på forsknings- och utvecklingsverksamheten samt på verksamhets- och investeringsmiljön inom branschen: utskottet betonar att regleringen även i fortsättningen bör främja Finlands ställning som föregångare på marknaden för hållbara biodrivmedel. Samtidigt understryker utskottet att det krävs ett brett urval av metoder för att nå klimatmålen inom transportsektorn. Kostnadseffektiviteten kräver att regleringen beaktar teknikneutralitet och tillåter att olika kraftkällor nyttjas på ett heltäckande sätt.