Bakgrund och mål

Propositionen ingår som ett led i genomförandet av direktivet om förnybar energi, det så kallade RED II. Syftet med direktivet är att andelen förnybar energi av den slutliga energiförbrukningen är minst 32 procent i EU år 2030. Finlands nationella energi- och klimatplan ställer ett betydligt mer ambitiöst mål: andelen förnybar energi är redan nu över 40 procent, och målet är att den ska överstiga 50 procent på 2020-talet. 

Tillståndsförfarandena är en av de frågor som regleras i RED II. Genom det aktuella lagförslaget genomförs direktivets bestämmelser om organisering och varaktighet av tillståndsförfarandena för förnybar energi. De viktigaste syftena är att göra tillståndsförfarandet smidigare, förbättra rådgivningen och fastställa bindande tidsfrister för tillståndsförfarandena för kraftverk som producerar förnybar el och för andra administrativa godkännandeförfaranden. 

Ekonomiutskottet anser att lagförslaget är motiverat och tillstyrker det med vissa små preciserande ändringar. 

De viktigaste förslagen och lösningarna

I propositionen föreslår regeringen att det stiftas en ny lag om tillståndsförfaranden och vissa andra administrativa förfaranden gällande produktionsanläggningar för förnybar energi. Det centrala innehållet i lagförslaget och de föreslagna bestämmelserna stöder sig på bestämmelserna i RED II. I förslaget är det inte fråga om samordning av tillstånd eller reglering som hänför sig till tillståndsvillkor eller innehåll, utan framför allt om reglering av tidsfristerna för behandlingen och utveckling av e-tjänster och rådgivning. 

På det sätt som förutsätts i direktivet ska det föreskrivas om en kontaktpunktsmyndighet: sökanden kan under hela förfarandet vara i kontakt med en enda myndighet, vilket förtydligar och effektiviserar processen. Likaså ska det föreskrivas om elektronisk kommunikation och rådgivning. Sökanden kan lämna in dokumentation i ärendet och få råd via kontaktpunktsmyndigheten. Den elektroniska kontaktpunkten ska basera sig på det tjänstelager som utvecklats inom projektet Tillstånd och tillsyn. Syftet med projektet är att skapa en samordnad digital plattform som kan användas av myndigheter, sökande och andra intressentgrupper. 

Ekonomiutskottet anser att det är viktigt att utveckla e-tjänsterna för att det ska bli smidigare att uträtta ärenden men framhåller samtidigt att regleringen bör tillförsäkra sökandena möjlighet att förhandla med de behöriga myndigheterna även på annat sätt. Propositionen ger alltså de sökande möjlighet att fortfarande uträtta ärenden direkt hos den behöriga myndigheten. Ekonomiutskottet framhåller vidare att propositionen inte ändrar myndigheternas befogenheter, krav på eller innehåll i tillståndsförfarandena eller försämrar medborgarnas rätt eller möjligheter till inflytande. 

Ett annat centralt element i förslaget är också bestämmelserna om tidsfrister i enlighet med RED II. I lagen föreslås bestämmelser om tidsfrister för tillståndsförfarandet för anläggningar som producerar el. Till denna del är det fråga om att genomföra artikel 16.4—16.6 i direktivet. Där föreskrivs en bindande maximitid på två år för tillståndsförfarandet för kraftverk. I fråga om anläggningar med en effekt på mindre än 150 kW och projekt för uppgradering av kraftverk ska tidsfristen vara ett år. I direktivet föreskrivs dessutom om en möjlighet att förlänga tidsfristerna med ett år på grund av exceptionella omständigheter. När det gäller bestämmelserna om tidsfrister är de nationella bestämmelserna avgränsade till direktivets tillämpningsområde. De gäller alltså bara anläggningar som producerar el, men däremot inte värmeanläggningar eller tillverkning av förnybara bränslen. 

Närings-, trafik- och miljöcentralen i Södra Österbotten föreslås bli utsedd till nationell kontaktpunktsmyndighet. Den myndigheten ska sörja för den centraliserade rådgivningen till projektutvecklare i fråga om tillståndsförfaranden och andra administrativa förfaranden i samband med produktionsanläggningar för förnybar energi. Myndigheten ska också följa upp hur tidsfristerna för tillståndsförfarandena och de andra administrativa godkännandeförfarandena iakttas. Utifrån en utredning anser utskottet att det är ändamålsenligt att koncentrera kontaktpunktsmyndighetens uppgifter till en enda NTM-central. Enligt uppgift har Närings-, trafik- och miljöcentralen i Södra Österbotten redan nu omfattande kompetens inom sektorn, och centralen erbjuder redan nu rådgivning och centraliserade uppgifter inom sektorn för förnybar energi. 

Miljöutskottets utlåtande

Miljöutskottet har lämnat utlåtande om propositionen (MiUU 18/2020 rd — RP 187/2020 rd). Miljöutskottet välkomnar syftet att dels underlätta tillståndsförfarandena och andra administrativa förfaranden för projekt som gäller produktionsanläggningar för förnybar energi i enlighet med direktivet genom att det blir möjligt för sökanden att uträtta ärenden via en elektronisk kontaktpunkt, dels förbättra den anknytande rådgivningen och tillgången på den. För att vi ska kunna bromsa klimatförändringen måste vi införa produktionsmetoder som baserar sig på förnybar energi. När förfarandena blir smidigare kan anläggningarna snabbare tas i drift. 

Miljöutskottet behandlar utförligt hur de föreslagna bestämmelserna fungerar inom ramen för den nationella regleringen. Eftersom den föreslagna lagen i enlighet med direktivet endast gäller produktionsanläggningar för förnybar energi, kommer bestämmelserna om förfarande och tidsfrister i fråga om dessa att avvika från bestämmelserna om andra anläggningar. Propositionen syftar till att de bestämmelser som genomför direktivet ska vara tydliga ur direktivets synvinkel. Men resultatet kan inte nödvändigtvis betraktas som tydligt inom ramen för annan nationell miljölagstiftning eller övrig lagstiftning. Ekonomiutskottet instämmer till väsentliga delar med miljöutskottet och går nedan särskilt in på några frågor som även miljöutskottet tar upp i sitt utlåtande. 

Tillämpningsområde och tidsfrister

Sakkunniga har aktualiserat frågan om den föreslagna avgränsningen av tillämpningsområdet i synnerhet i fråga om bestämmelserna om tidsfrister. Bestämmelserna är betydelsefulla uttryckligen i och med att de fastställer bindande tidsfrister för myndighetsbehandling. De föreslagna tidsfristerna gäller endast anläggningar som producerar el och utesluter därmed värmeanläggningar och anläggningar som producerar förnybara bränslen. Bestämmelserna om tidsfrister ska inte gälla till exempel fjärrvärme, industriånga och kylningsenergi. Målet att öka andelen förnybar energi skulle ha motiverat en bredare räckvidd inom energiproduktionen. 

Ekonomiutskottet lyfter fram ett faktum som även nämns i bedömningen av konsekvenserna för företagen i propositionen, nämligen att den föreslagna avgränsningen av tillämpningsområdet ger elproduktionsprojekt en särställning som investeringar, och detta kan också ha indirekta konsekvenser för riktandet av investeringar och för konkurrensen mellan företag när det gäller olika produktionsformer. Förslaget kan också leda till att tillståndsförfarandenas varaktighet i fråga om anläggningar för produktion av el från andra källor än förnybara energikällor blir längre och kan således resultera i att andra projekt blir fördröjda. Det kan också påverka företagens kostnader. 

Att fastställa bindande tidsfrister för myndigheterna är å andra sidan en relativt sällsynt regleringsmetod i Finland (MiUU 18/2020 rd — RP 187/2020 rd), och det föreslagna tillämpningsområdet kan bedömas vara relativt omfattande. Eftersom genomförandet av förfarandet i sig kan vara krävande och i vilket fall som helst förutsätter tillräckliga resurser och förbättringar i förfarandena och myndighetssamarbetet, kan det vara motiverat att börja med det tillämpningsområde som direktivet kräver och bedöma hur regleringen fungerar utifrån erfarenheterna. 

Sakkunniga har också kommit med kritik mot hur bestämmelserna om tidsfrister påverkar kvaliteten på utredningarna och tillståndsprocesserna och därmed eventuellt bidrar till negativa miljökonsekvenser. Ekonomiutskottet framhåller att de föreslagna bestämmelserna om tidsfrister går ut på att genomföra lagstiftning som krävs i RED II. De innebär inga ändringar i villkoren för att bevilja tillstånd och således inte heller i nivån på miljöskyddet. Samtidigt anser utskottet att det är viktigt att regleringen innehåller en möjlighet att förlänga tidsfristen vid exceptionella omständigheter i enlighet med 13 § 3 mom. i lagförslaget, vilket gör det möjligt att förlänga tidsfristen med högst ett år exempelvis i fråga om ett stort eller ett nytt slags projekt vars tillståndsförfarande överlag är exceptionellt omfattande eller kontroversiellt. 

Ekonomiutskottet påpekar att den praktiska betydelsen av den föreslagna regleringen av tidsfrister också minskar av att bestämmelserna inte är tillämpliga på planläggning och förfarande för miljökonsekvensbedömning (MKB), som hör till de mest tidskrävande processerna. Exempelvis när det gäller vindkraften, som är viktig med tanke på potentialen för ökning av andelen förnybar energi, tar det enligt uppgift mest tid att planlägga och genomföra MKB, medan de övriga tillstånd som krävs behandlas rätt snabbt redan nu. Också miljöutskottet tar upp frågan i sitt utlåtande, men anser att det är motiverat att utesluta dessa förfaranden från lagens tillämpningsområde. Ekonomiutskottet instämmer i miljöutskottets bedömning att lösningen är motiverad i det avseendet att planläggning inte är ett godkännandeförfarande som baserar sig på rättslig prövning såsom tillståndsförfarandet. MKB-förfarandet avviker också från tillståndsprövningen i och med att det går ut på att i förhand pröva olika alternativ för genomförandet. Båda förfarandena infaller också tidsmässigt före inledandet av det egentliga tillståndet eller det administrativa förfarandet. 

Med tanke på det mål som ligger till grund för förslaget, en ökad användning av förnybar energi och uppnåendet av klimatmålen, anser ekonomiutskottet dock att det är viktigt att i fortsättningen också granska den totala behandlingstiden för projekten och hur processerna fungerar i fråga om samtliga myndighetsförfaranden. Ekonomiutskottet anser att den föreslagna regleringen av tidsfristerna är motiverad nu men ser det som viktigt att man utifrån erfarenheterna av regleringen bedömer möjligheterna att utvidga tillämpningsområdet så att det omfattar också andra anläggningar än sådana som producerar el. 

Påföljder för överskridande av tidsfristerna

De föreslagna bestämmelserna om tidsfrister är inte förenade med några särskilda påföljder för överskridande av tidsfristerna. Detta eventuella problem har enligt utredning identifierats i beredningsskedet, men bedömningen var att särskilda förfaranden gällande detta i sig kan bli tungrodda och tidskrävande. Sannolikt skulle det inte alltid vara entydigt till exempel att bestämma vilken myndighet som bär ansvaret för att tidsfristerna överskridits och därmed ska påföras en påföljd. Dessutom bedömdes det att nyttan av påföljder skulle bli marginell. 

Ekonomiutskottet betonar att myndigheterna antas iaktta bestämmelserna om tidsfrister utan särskilda påföljder och att myndigheterna enligt 23 § i förvaltningslagen (434/2003) ska behandla ett förvaltningsärende utan ogrundat dröjsmål. Sökanden har i vilket fall som helst till sitt förfogande de gällande rättsmedlen, dvs. förvaltningsbesvär, förvaltningsklagan och klagan till de högsta laglighetsövervakarna, i situationer där behandlingstiden för ärendet överskrider de tidsfrister som föreskrivs i lagen. Vid uppföljningen av genomförandet av den föreslagna regleringen finns det dock skäl att granska konsekvenserna av bestämmelserna om tidsfrister och iakttagandet av de fastställda tidsfristerna, bedöma det eventuella behovet av att särskilt föreskriva om påföljder och vid behov genom ytterligare bestämmelser stödja att tidsfristerna hålls. 

Partsställning samt förlängning av, avbrott i och upphörande av beräkningen av tidsfristen

Med stöd av 13 och 14 § i lagförslaget ska kontaktpunktsmyndigheten besluta om förlängning av och avbrott i tidsfristen samt om upphörande av beräkningen av tidsfristen. Omprövning av dessa beslut får enligt förslaget begäras, och ett beslut som meddelats med anledning av omprövningen får överklagas genom besvär (19 §). I propositionsmotiven står det att förlängning av tidsfristen kan sökas av sökanden, en part och den behöriga myndigheten. Kontaktpunktsmyndigheten kan besluta om förlängning också på eget initiativ. I sitt utlåtande påpekar miljöutskottet för ekonomiutskottet att en part och andra aktörer som har rätt att söka ändring, såsom myndigheter eller miljöorganisationer, definieras på olika sätt i de olika lagar som blir tillämpliga enligt den föreslagna 9 §. Det är således inte entydigt vad hänvisningen till parter och behöriga myndigheter i propositionen avser. 

Enligt utredning är syftet med den föreslagna regleringen att omfattningen av rätten att söka ändring och partens ställning bestäms på olika sätt beroende på både de olika situationer som regleras i de olika momenten i 13 och 14 § och de tillämpliga lagar som omfattas av förfarandet enligt 9 §. 

Lagförslagets 13 § 1 och 2 mom. föreskriver om förlängning av tidsfristen som ett undantag från de beräkningsregler för tidsfristen som anges i 11 §, och det krävs inget särskilt beslut om förlängning av tidsfristen i dessa fall. Med andra ord ska förlängning inte sökas separat, utan tidsfristen förlängs automatiskt på de grunder som anges i artikel 16.7 i RED II. Tidsfristen förlängs således med motsvarande tid som går åt för de förfaranden som hänför sig till fullgörandet av skyldigheterna enligt Europeiska unionens gällande miljölagstiftning eller för förfarandena för att söka ändring. 

Lagförslagets 13 § 3 mom. föreskriver om förlängning av tidsfristen efter prövning. I propositionsmotiven till momentet står det att förlängning av tidsfristen kan sökas av sökanden, en part och den behöriga myndigheten. Kontaktpunktsmyndigheten kan besluta om förlängning av tidsfristen också på eget initiativ. Med sökande avses uttryckligen den sökande som definieras i 3 § 8 punkten i lagförslaget. Parten och den behöriga myndigheten definieras i de lagar som nämns i den föreslagna 9 §. Exempelförteckningen enligt motiveringen över dem som har rätt att göra en ansökan ringar alltså explicit in den krets av parter som anges i substanslagarna och som varierar beroende på vilken lag och vilket förfarande som tillämpas. Här är avsikten inte att avgränsa de aktörer som har rätt att göra ansökan, till skillnad från 13 § 4 mom. om avbrott i tidsfristen och 14 § 2 mom. om upphörande med beräkningen av tidsfristen. 

Enligt 13 § 4 mom. i lagförslaget kan avbrott i tidsfristen sökas endast av sökanden. En part eller behörig myndighet kan således inte ansöka om avbrytande av tidsfristen. Också i detta fall är det uttryckligen fråga om en sökande som definieras i 3 § 8 punkten i lagförslaget och som har ett anhängigt ärende som gäller ett förfarande som nämns i 9 §. Bestämmelsen avses tillförsäkra sökanden möjlighet att avbryta tidsfristen för att undvika det tryck som en löpande tidsfrist orsakar när det gäller att föra projektet vidare exempelvis utan tillräckliga utredningar om projektets genomförbarhet och att gå vidare på lämpligt sätt med att utveckla och förbereda projektet. 

Lagen eller motiveringen definierar inte de parter som har rätt att ansöka om att beräkningen av tidsfristen enligt 14 § 1 mom. i lagförslaget ska upphöra. Enligt uppgift är avsikten dock att rätten i fråga ska anses vara öppen i enlighet med 13 § 3 punkten, med andra ord har man inte velat göra några avgränsningar i fråga om dem som har rätt att ansöka om att beräkningen av tidsfristen ska upphöra. Således är det som anförts ovan om sökande, part och behörig myndighet tillämpligt även här, trots att frågan inte behandlas i motiveringen till bestämmelsen. I 14 § 2 mom. i förslaget har endast den sökande som avses i 3 § 8 punkten i lagförslaget getts möjlighet att ansöka om att beräkningen av tidsfristen ska upphöra. 

Ekonomiutskottet understryker att både parten och den behöriga myndigheten definieras i de olika tillämpliga lagarna enligt 9 §. Den föreslagna regleringen beaktar uttryckligen kretsen av parter i substanslagarna, som varierar beroende på vilken lag och vilket förfarande som tillämpas. Ekonomiutskottet påpekar dock att regleringen är svåröverskådlig och att det behövs anvisningar, rådgivning och tillämpningspraxis i frågan. Det är angeläget att framöver bedöma hur regleringen fungerar och om den behöver preciseras och förenklas på den här punkten. 

Kontaktpunktsmyndighetens rätt att få information

Enligt lagförslaget ska kontaktpunktsmyndigheten trots sekretessbestämmelserna ha rätt att av de behöriga myndigheterna få sådana uppgifter om förfaranden som är under behandling och förfaranden som redan har behandlats vilka behövs för fullgörandet av uppdrag enligt den föreslagna lagen. Till exempel uppföljningen av att tidsfristerna iakttas förutsätter att kontaktpunktsmyndigheten har faktiska möjligheter att få information till exempel om behandlingstiderna för tillståndsförfaranden och andra administrativa godkännandeförfaranden som omfattas av tidsfristerna i den föreslagna lagen. 

Grundlagsutskottet har fäst uppmärksamhet vid bland annat vad och vem rätten att få information gäller. Myndigheternas rätt att få och att lämna ut information kan gälla behövliga uppgifter för ett visst syfte, om lagen ger en uttömmande förteckning över vad uppgifterna ska innehålla. Om innehållet däremot inte anges i form av en förteckning, ska det i lagstiftningen ingå ett krav på att uppgifterna är nödvändiga för ett visst syfte (t.ex. GrUU 17/2016 rd). 

I samband med behandlingen av ärendet i utskottet konstaterade justitieministeriet i ett yttrande till miljöutskottet den 10 november 2020 att de föreslagna 6 eller 17 § inte innehåller någon uttömmande förteckning över innehållet i de uppgifter som behandlas. Således finns det skäl att ändra den föreslagna 17 § i enlighet med vad som anförs nedan i detaljmotiveringen genom att i stället koppla rätten att få uppgifter till ett krav på att uppgifterna ska vara nödvändiga på det sätt som grundlagsutskottets utlåtandepraxis förutsätter. 

Sammanfattande synpunkter

Ekonomiutskottet anser att de föreslagna bestämmelserna är motiverade och betonar att smidiga, högkvalitativa och tillräckligt snabba tillståndsförfaranden är väsentliga för genomförandet av investeringar i förnybar energi och för uppnåendet av klimatmålen. För tillståndssökande kan de bestämmelser som nu föreslås ha positiva effekter i och med att rådgivningsmetoderna blir fler, den administrativa bördan minskar och förfarandena snabbas upp. 

Förslaget ställer samtidigt nya krav på myndigheternas verksamhet. För att den föreslagna regleringen ska fungera i praktiken krävs ett fungerande myndighetssamarbete och tillräckliga resurser för planering av genomförandet, så att systemet kan fungera från och med den 30 juni 2021. När bindande tidsfrister för tillståndsbehandling införs i den föreslagna regleringen accentueras ytterligare myndighetsverksamhetens effektivitet, oberoende, rådgivningsskyldighet och andra kvalitetskrav på tjänsterna. Ekonomiutskottet pekar också på behovet av att framöver bedöma hur regleringen och myndighetsförfarandena fungerar och vid behov utvidga bestämmelsernas till-lämpningsområde på det sätt som anges ovan.