Allmänt

I propositionen föreslås det att det till utlänningslagen (301/2004) fogas bestämmelser om en ny visering för längre vistelse, ett så kallat nationellt visum (D-visum). Den föreslagna regleringen gäller specialsakkunniga och tillväxtföretagare samt deras familjemedlemmar. Enligt förslaget ska en visering för längre vistelse för att påskynda inresan utfärdas på ansökan till en tredjelandsmedborgare som redan har beviljats uppehållstillstånd med stöd av bestämmelserna om specialsakkunniga eller tillväxtföretagare. Dessutom föreslås det ändringar i lagen om behandling av personuppgifter i migrationsförvaltningen (615/2020). 

De föreslagna ändringarna hänför sig till det servicelöfte som gavs vid regeringens budgetmangling 2020. Enligt det ska avgöranden av elektroniska ansökningar om uppehållstillstånd för specialsakkunniga och tillväxtföretagare samt deras familjemedlemmar meddelas inom 14 dygn från det att den elektroniska ansökan lämnades in och betalades (expressfil). 

Enligt en inkommen utredning var den genomsnittliga handläggningstiden vid Migrationsverket för ansökningar om uppehållstillstånd för specialsakkunniga som lämnats in i utlandet 16 dygn i oktober 2021. Mediantiden för handläggningen var 9 dygn. Motsvarande handläggningstider för EU-blåkort var 14 och 11 dygn samt för ansökningar om uppehållstillstånd för tillväxtföretagare 23 och 13 dygn. Utskottet välkomnar att handläggningstiderna för ansökningar om uppehållstillstånd för specialsakkunniga och tillväxtföretagare har kunnat förkortas betydligt under den senaste tiden med hjälp av tilläggsresurser och utvecklingsåtgärder. För att kunna hålla målnivån krävs det dock att Migrationsverket har tillräckliga permanenta resurser för att sköta även denna uppgift. 

Utskottet konstaterar att den föreslagna regleringen om visering för längre vistelse inte påverkar handläggningen eller avgörandet av ansökningar om uppehållstillstånd och således inte heller handläggningstiderna för ansökningarna vid Migrationsverket. Förslaget stöder dock möjligheten till inresa genom den ovannämnda expressfilen, eftersom en person med hjälp av en visering för längre vistelse kan resa till Finland genast efter att ha fått uppehållstillstånd och inte behöver vänta på ett uppehållstillståndskort i utlandet. Uppehållstillståndskortet sänds till dessa personer först i Finland. Detta beräknas försnabba inresan med 1—2 veckor. 

Enligt propositionsmotiven lämnades det i genomsnitt in cirka 1 200 ansökningar per år om uppehållstillstånd för specialsakkunniga utomlands åren 2018 och 2019, och i genomsnitt cirka 1 000 ansökningar lämnades in av deras familjemedlemmar. Coronapandemin har minskat antalet ansökningar år 2020, men denna effekt bedöms bli tillfällig. Enligt en inkommen utredning hade det före utgången av oktober i år utomlands lämnats in 930 ansökningar om uppehållstillstånd för specialsakkunniga, 156 ansökningar om EU-blåkort och 126 ansökningar om uppehållstillstånd för tillväxtföretagare. Nästan alla beslut om uppehållstillstånd för specialsakkunniga är positiva (t.ex. 99,5 % år 2019). År 2019 var 78 procent av besluten om uppehållstillstånd för tillväxtföretagare positiva. Det är klart flest indiska och ryska medborgare som har ansökt om uppehållstillstånd och blåkort för specialsakkunniga, och det är främst ryska, iranska och indiska medborgare som har ansökt om uppehållstillstånd för tillväxtföretagare. 

Ett mer omfattande mål med regeringens proposition är att underlätta företagens möjligheter att rekrytera utländsk arbetskraft och få fler specialsakkunniga och tillväxtföretagare till Finland. Förvaltningsutskottet konstaterar att de föreslagna ändringarna inte i sig bedöms öka antalet specialsakkunniga eller tillväxtföretagare i betydande grad. Däremot kan ett snabbare inreseförfarande i kombination med en visering för längre vistelse öka företagens intresse för internationell rekrytering och målgruppens intresse av att söka arbete i Finland. Utskottet anser det vara klart att det sistnämnda också påverkas av många andra faktorer än tillståndsförfarandets längd. I motiveringen till propositionen nämns bland annat de höga levnadskostnaderna och nivån på beskattningen av förvärvsinkomster. Men i projektartade arbetsuppgifter som inleds i rask takt kan ett snabbt inreseförfarande vara en avgörande faktor för att inleda ett projekt och genomföra de investeringar som hänför sig till det. 

Sammantaget anser utskottet att propositionen behövs och är lämplig. Utskottet tillstyrker lagförslaget utan ändringar, men med kommentarerna i detta betänkande. 

Enligt propositionsmotiven behandlas i propositionen inte i någon större utsträckning den samlade regleringen om arbetskraftsinvandring eller praxis och problem i anslutning till den, eftersom de föreslagna ändringarna begränsar sig till att möjliggöra en snabbare inresa för specialsakkunniga och tillväxtföretagare. I detta nu pågår det flera olika projekt för att främja arbetskraftsinvandringen. Utskottet hänvisar till sitt tidigare utlåtande (FvUU 15/2021 rd—RP 253/2020 rd) och konstaterar att arbetskraftsinvandringen består av flera delområden, vilket bör beaktas vid planeringen av olika åtgärder. Till exempel är utgångspunkterna mycket olika för de högt specialiserade arbetstagare som kommer till högkvalificerade arbeten och för utlänningar som får jobb inom de så kallade låglönebranscherna. 

Förutsättningar för utfärdande av visering för längre vistelse

Bestämmelser om visering för längre vistelse och de allmänna villkoren för utfärdande av viseringen finns i Schengenkonventionen. Bestämmelserna i konventionen är till alla delar förpliktande och tillämpas i alla medlemsstater i enlighet med fördragen. Medlemsstaterna får utfärda visering för längre vistelse i enlighet med sin nationella lagstiftning eller EU-lagstiftningen. Vår nationella lagstiftning innehåller för närvarande inga bestämmelser om visering för längre vistelse. I Finland har utfärdandet av visering baserat sig på EU:s viseringskodex, som tillämpas i Schengenstaterna. I kodexen föreskrivs det om villkoren för utfärdande av visering för kortare vistelse. 

Enligt EU:s viseringskodex är giltighetstiden för en visering för kortare vistelse högst 90 dagar. En visering för längre vistelse kan utfärdas för vistelser som varar längre än 90 dagar och högst ett år. En visering för längre vistelse gäller enligt den föreslagna 17 d § i utlänningslagen i 100 dygn från den dag viseringen utfärdats. Meningen är att viseringen inte särskilt länge ska vara i kraft samtidigt som uppehållstillståndet. En visering behöver inte heller särskilt återkallas enbart på denna grund. 

Utskottet betonar att en visering för längre vistelse enligt den föreslagna 17 c § i utlänningslagen på ansökan utfärdas för en tredjelandsmedborgare som har beviljats ett uppehållstillstånd för sakkunniguppdrag som kräver specialkompetens, EU-blåkort, uppehållstillstånd för tillväxtföretagare eller uppehållstillstånd som en specialist med stöd av 7 § i lagen om villkor för inresa och vistelse för tredjelandsmedborgare inom ramen för företagsintern förflyttning av personal (908/2017), samt deras familjemedlemmar. För att visering för längre vistelse ska utfärdas krävs det alltså att tredjelandsmedborgaren redan har beviljats uppehållstillstånd. Villkoren för beviljande av uppehållstillstånd har utretts i samband med handläggningen av ansökan om uppehållstillstånd. Ett allmänt villkor för beviljande av uppehållstillstånd är enligt 36 § i utlänningslagen bland annat att utlänningen inte anses äventyra allmän ordning eller säkerhet. Också bedömningen av om sökanden utgör ett hot mot den nationella säkerheten görs redan i detta sammanhang. 

Enligt motiveringen är en sådan specialsakkunnig som avses i 77 § 1 mom. 1 punkten i utlänningslagen en person som kommer till Finland för att utföra sakkunniguppdrag som kräver specialkompetens. Specialsakkunniga är till exempel specialister med specialkompetens inom IT-branschen, såsom IT-ingenjörer, programmerare och spelplanerare. Uppehållstillstånd för specialsakkunniga beviljas också andra experter inom de tekniska områdena. Enligt etablerad förvaltningspraxis har det i regel krävts högskoleexamen och en bruttomånadsinkomst på över 3 000 euro av en specialsakkunnig. 

Enligt 81 § i utlänningslagen beviljas EU-blåkort tredjelandsmedborgare som visar upp ett arbetsavtal eller ett bindande arbetserbjudande som gäller en högkvalificerad anställning på minst ett år, om de allmänna villkoren för beviljande av uppehållstillstånd är uppfyllda. Dessutom förutsätts att lönen enligt arbetsavtalet eller det bindande arbetserbjudandet är minst 1,5 gånger högre än den genomsnittliga bruttolönen för löntagare. Av en specialist som avses i lagen om villkor för inresa och vistelse för tredjelandsmedborgare inom ramen för företagsintern förflyttning av personal krävs för sin del specialkunskaper som är väsentliga för värdföretagets verksamhetsområden, teknik eller förvaltning. 

Som tillväxtföretagare betraktas enligt 47 g § i utlänningslagen en utlänning som har för avsikt att på heltid inneha en ansvarsställning i ett sådant företag som är registrerat eller ska registreras i Finland och vars affärsmodell och den personliga kompetensen bland de personer som är verksamma inom företaget uppfyller villkoren för finansiering från Innovationsfinansieringsverket Business Finland till innovativa uppstartsföretag med stor tillväxtpotential. I praktiken tillämpas kriterierna för den så kallade Tempo-finansieringen vid bedömningen. För att finansieringen ska kunna beviljas krävs det bland annat att affärsverksamheten styrs från Finland, att det bedrivs affärsverksamhet i Finland genom vilken man eftersträvar snabb tillväxt, att man har ett engagemang för att genomföra affärsidén och att företagets finansiering i initialskedet är i gott skick. Företaget har i allmänhet ännu inte grundats i utlåtandefasen. För beviljande av uppehållstillstånd för tillväxtföretagare har det i tillämpningspraxis krävts en inkomstnivå på minst 1 000 euro per månad. Utskottet noterar att definitionen av tillväxtföretagare i utlänningslagen avviker från definitionerna i OECD och EU. 

En utlänning beviljas uppehållstillstånd för tillväxtföretagare om Business Finland har gett ett positivt utlåtande om att vara verksam som tillväxtföretagare. Enligt en inkommen utredning får cirka en tredjedel av sökandena ett positivt utlåtande. Behandlingstiden i Business Finland har varit cirka 10 dygn 2021. För att uppehållstillstånd ska beviljas förutsätts det dessutom att utlänningen uppfyller de övriga villkor för beviljande av uppehållstillstånd som anges i 4 kap. i utlänningslagen. Typiska exempel på tillväxtföretag är företag som tillhandahåller olika spel- och mobilapplikationer och webbtjänster. 

Utskottet betonar att den föreslagna regleringen inte ingriper i bestämmelserna om ansökan om eller grunderna för beviljande av uppehållstillstånd eller i villkoren för inresa enligt utlänningslagen. I dag är det möjligt att lämna in en ansökan om uppehållstillstånd även elektroniskt. Den som ansöker om uppehållstillstånd ska dock också personligen besöka en finsk beskickning eller en extern tjänsteleverantör för kontroll av identiteten och för att ge biometriska kännetecken. Detta påverkar för sin del längden på uppehållstillståndsförfarandet. Utöver att Migrationsverket bör ha tillräckliga resurser för att sköta sina uppgifter på behörigt sätt, bör man också trygga tillräckliga resurser för åtminstone de beskickningar som sköter merparten av dessa uppgifter. 

Övrigt

Enligt såväl motiveringen till propositionen som de sakkunniga som hörts är meningen att frågan om att utvidga användningen av visering för längre vistelse ska bedömas separat i ett projekt som genomförs under ledning av inrikesministeriet. Det har föreslagits att tillämpningsområdet för visering för längre vistelse utvidgas till att omfatta till exempel studerande och forskare samt mer allmänt utbildnings- och arbetskraftsinvandring. Utskottet konstaterar att det inte har något att anmärka på att man börjar använda visering för längre vistelse på det sätt som föreslås i den nu aktuella propositionen. Däremot måste en utvidgning av viseringen för längre vistelse och dess konsekvenser bedömas noggrant ur olika synvinklar i den fortsatta beredningen. Vid bedömningen ska åtminstone kraven i EU-lagstiftningen, de allmänna villkoren för inresa och uppehållstillstånd samt ändringarnas faktiska inverkan på inreseförfarandets längd beaktas. Dessutom bör man se till att ändringarna inte i strid med syftet ökar risken för olaglig inresa. 

Enligt den föreslagna 31 a § i utlänningslagen tar den finska beskickningen i fråga emot en viseringsansökan och fogar ett viseringsmärke till resedokumentet. Migrationsverket utfärdar och återkallar visering för längre vistelse. 

Enligt den föreslagna 28 a § kan utrikesministeriet under särskilda omständigheter eller av någon orsak som beror på lokala förhållanden ingå avtal med en extern tjänsteleverantör för viss tid eller tills vidare om skötsel av uppgifter som en finsk beskickning ska sköta i samband med behandlingen av visering för längre vistelse. Utskottet konstaterar att utrikesministeriet med stöd av de gällande bestämmelserna i utlänningslagen har lagt ut biträdande uppgifter i ärenden i anslutning till visering och uppehållstillstånd för visering för kortare vistelse i över 20 länder. Det föreslås att en motsvarande reglering ska utsträckas till att gälla även viseringar för längre vistelse. 

Enligt 124 § i grundlagen kan offentliga förvaltningsuppgifter anförtros andra än myndigheter endast genom lag eller med stöd av lag, om det behövs för en ändamålsenlig skötsel av uppgifterna och det inte äventyrar de grundläggande fri- och rättigheterna, rättssäkerheten eller andra krav på god förvaltning. Uppgifter som innebär betydande utövning av offentlig makt får dock endast ges myndigheter. Enligt motiveringen är de uppgifter i anslutning till visering för längre vistelse som kan läggas ut i huvudsak desamma som de biträdande tekniska och rutinmässiga uppgifter i anknytning till handläggningen av ansökningar om uppehållstillstånd som redan nu med stöd av 69 c § i utlänningslagen kan anförtros en extern tjänsteleverantör. Biometriska kännetecken samlas dock inte in i samband med en ansökan om visering för längre vistelse. Som extern tjänsteleverantör fungerar samma tjänsteleverantör som de uppgifter som gäller uppehållstillstånd har lagts ut på. Enligt 69 f § i utlänningslagen ska utrikesministeriet och den berörda finska beskickningen övervaka den externa tjänsteleverantörens verksamhet. Föremål för övervakningen är verksamheten som helhet och särskilt genomförandet av datasäkerheten. Utskottet anser bestämmelserna vara relevanta. 

Viseringar för längre vistelse utfärdas i ärendehanteringssystemet för utlänningsärenden (UMA), och viseringsmärket skrivs ut i det nationella informationssystemet för viseringar (VISA). På grund av detta krävs det ändringar i 3 och 5 § i lagen om behandling av personuppgifter i migrationsförvaltningen. Utskottet konstaterar att informationssystemens funktion har en central betydelse inte bara för att kunna nå målet för den snabbare inresa som nu föreslås utan också för att försnabba processerna i vidare bemärkelse. De ändringar i de ovannämnda informationssystemen som införandet av visering för längre vistelse förutsätter orsakar kostnader av engångsnatur på cirka 4 miljoner euro. Utskottet anser det vara viktigt att reservera tillräckligt med tid för att genomföra ändringarna innan den föreslagna lagstiftningen träder i kraft. 

För att göra Migrationsverkets tillståndsprocesser smidigare utnyttjas i dag delautomatisering, som möjliggör automatisk kontroll av en del av tillståndsvillkoren. Alla beslut bekräftas dock manuellt. I avsaknad av allmän lagstiftning har det inte varit möjligt att ta in bestämmelser om automatiska enskilda beslut till exempel i speciallagstiftningen om Migrationsverkets beslut. För närvarande pågår beredning av allmän lagstiftning om automatiskt beslutsfattande under ledning av justitieministeriet. Förvaltningsutskottet (FvUB 10/2020 rd) har ansett att projektet är nödvändigt både med tanke på beslutsfattandet inom migrationsförvaltningen och allmänt med tanke på utvecklandet av den allmänna förvaltningslagstiftningen, och utskottet har påskyndat beredningsarbetet. Utskottet ser det som angeläget att lagstiftningspaketet behandlas i riksdagen så snart som möjligt.