Utvidgning av tillämpningsområdet för visum för längre vistelse

Visering för längre vistelse, ett så kallat nationellt visum (D-visum), som baserar sig på Schengenkonventionen infördes i Finland genom de ändringar av utlänningslagen (301/2004) som trädde i kraft den 1 juni 2022. Visering för längre vistelse utfärdas enligt 17 c § i utlänningslagen för påskyndad inresa på ansökan för en tredjelandsmedborgare som beviljats uppehållstillstånd med stöd av bestämmelserna om specialsakkunniga eller tillväxtföretagare. Målet har varit att inresan för specialsakkunniga och tillväxtföretagare samt deras familjer ska kunna genomföras en till två veckor snabbare med stöd av bestämmelsen. 

Genom de ändringar som nu föreslås i utlänningslagen utvidgas viseringen för längre vistelse till att omfatta studerande, forskare, anställda hos certifierade arbetsgivare, personer i ledande ställning i företag och sådana personers familjemedlemmar. Utskottet anser det motiverat att man vid en utvidgning av viseringen för längre vistelse iakttar de tidigare bestämmelserna, dvs. att det alltid krävs ett redan beviljat uppehållstillstånd för att beviljas visering för längre vistelse. I samband med att ansökan om uppehållstillstånd avgörs utreds det huruvida villkoren för inresa är uppfyllda och samtidigt bedöms också risken för att arbetstagaren blir utnyttjad. Ett allmänt villkor för beviljande av uppehållstillstånd är enligt 36 § i utlänningslagen bland annat att utlänningen inte anses äventyra allmän ordning eller säkerhet. Redan i detta sammanhang bedöms det också om sökanden utgör ett hot mot den nationella säkerheten. Inga ändringar föreslås i ansökan om uppehållstillstånd, grunderna för beviljande av uppehållstillstånd eller villkoren för inresa enligt utlänningslagen. 

En utvidgad användning av visum för längre vistelse är en av många åtgärder i syfte att främja studie- och arbetskraftsinvandringen, som behövs för att stärka Finlands kunskapskapital och konkurrenskraft och stödja tillväxt, innovationsverksamhet och produktivitet. De föreslagna ändringarna stöder särskilt uppnåendet av målen för smidigare inreseförfaranden. 

Enligt ekonomiutskottets utlåtande (EkUU 41/2022 rd) bör tillämpningsområdet för visering för längre vistelse utvidgas så att det i stor utsträckning gäller alla som ansöker om uppehållstillstånd på grund av arbete. En utvidgning av tillämpningsområdet för visering för längre vistelse till att omfatta studerande och forskare samt även i större utsträckning studie- och arbetskraftsinvandring har varit aktuell redan när regeringens proposition om införande av visering för längre vistelse behandlades (FvUB 16/2021 rd — RP 122/2021 rd). Förvaltningsutskottet slog då fast att en utvidgning av användningen av visum för längre vistelse och dess konsekvenser måste bedömas noggrant ur olika synvinklar. Vid bedömningen ska åtminstone kraven i EU-lagstiftningen, de allmänna villkoren för inresa och uppehållstillstånd samt ändringarnas faktiska inverkan på inreseförfarandets längd beaktas. Dessutom bör man se till att ändringarna inte i strid med syftet ökar risken för olaglig inresa. 

Den aktuella propositionen lämnades till riksdagen den 16 juni 2022. Således har man före överlämnandet av propositionen inte hunnit få någon erfarenhet av tillämpningen av bestämmelserna om visering för längre vistelse. Migrationsverket hade fram till den 23 oktober 2022 utfärdat dryga 400 visum för längre vistelse. Merparten av dem har utfärdats till specialsakkunniga. Enligt utskottets uppfattning har det tills vidare inte förekommit några betydande problem vid tillämpningen av bestämmelserna. 

Enligt utskottet är det viktigt att det har inletts en preliminär utredning som syftar till en totalreform av utlänningslagen. Utskottet framhåller att en totalreform kräver långsiktig beredning som eventuellt kan sträcka sig över flera valperioder. Arbetet förutsätter också ansenliga personalresurser. I samband med en sådan reform är det möjligt att bland annat se över hur bestämmelserna om visering för längre vistelse fungerar och utvärdera olika sätt att utveckla dem. 

Riksdagen behandlar för närvarande regeringens proposition med förslag till lag om ändring av utlänningslagen och till lagar som har samband med den (RP 114/2022 rd), där det föreslås ändringar i utlänningslagens bestämmelser om arbete och företagande. Som en del av denna större helhet föreslås nya bestämmelser om certifiering för arbetsgivare. Utskottet anser det vara ändamålsenligt att bestämmelserna om certifiering för arbetsgivare och utfärdande av visering för längre vistelse för anställda hos en certifierad arbetsgivare bedöms samlat i samband med ovan nämnda behandling i regeringen. Utskottet föreslår därför att bestämmelsen om anställda hos certifierade arbetsgivare stryks ur det nu aktuella lagförslaget. Utskottet anser att de föreslagna ändringarna till övriga delar behövs och tillstyrker lagförslaget, men med anmärkningarna och ändringsförslagen i detta betänkande. 

Förslagets konsekvenser

Av propositionsmotiven framgår det att regeringen har som mål att före 2030 åtminstone fördubbla arbetskraftsinvandringen från den nuvarande nivån och tredubbla antalet nya utländska examensstuderande. Dessutom är målet att 75 procent av de utländska examensstuderandena ska få arbete i Finland efter det att de utexaminerats. För att uppnå dessa mål förutsätts det en övergripande och långsiktig utveckling av servicesystemet. 

Förvaltningsutskottet har under den här valperioden behandlat flera regeringspropositioner där de föreslagna ändringarna har syftat till att göra invandringen smidigare för studerande, forskare och arbetstagare (t.ex. FvUB 16/2021 rd — RP 232/2021 rd), men också till att förhindra att utländska arbetskraft utnyttjas (FvUU 15/2021 rd — RP 253/2020 rd och FvUU 4/2021 rd — RP 252/2020 rd). 

I september 2022 var Migrationsverkets genomsnittliga behandlingstid för ansökningar om uppehållstillstånd för studerande som lämnats in utomlands 19 dygn (50 dygn 2019) och medianbehandlingstiden 13 dygn (31 dygn 2019). Motsvarande behandlingstider för ansökningar om uppehållstillstånd för forskare var 16 (42 dygn 2019) respektive 10 dygn (35 dygn 2019). De som sköter ledningsuppgifter på högsta nivå eller mellannivå i ett företag statistikförs i samma kategori som specialsakkunniga. Den genomsnittliga behandlingstiden för ansökningar om uppehållstillstånd för dessa persongrupper var i september 2022 endast 9 dygn (46 dygn 2019) och medianbehandlingstiden 4 dygn (47 dygn 2019). Den största gruppen som ansökt om uppehållstillstånd på grund av studier har under de senaste åren utgjorts av ryska medborgare medan flest ansökningar om uppehållstillstånd som grundar sig på vetenskaplig forskning har lämnats in av kinesiska medborgare. Största gruppen som ansökt om uppehållstillstånd för specialsakkunniga utgörs av indiska och ryska medborgare. Med tanke på det rådande säkerhetsläget noterar utskottet att ryska medborgares ansökningar om uppehållstillstånd för specialsakkunniga har ökat betydligt jämfört med tidigare år. 

Utskottet välkomnar att behandlingstiderna för ansökningar om uppehållstillstånd har förkortats betydligt under den senaste tiden med hjälp av tilläggsresurser och olika utvecklingsåtgärder. Samtidigt som man i syfte att nå de uppställda målen anvisar resurser för en smidigare behandling av tillståndsansökningarna för olika målgrupper, är det viktigt att också se till att Migrationsverket permanent har tillräckliga resurser för att även sköta alla övriga uppgifter. Vid genomförandet av de föreslagna ändringarna bör man också se till att de finska beskickningar som tar emot ansökningar om uppehållstillstånd och visum har tillräckliga resurser. 

Utskottet konstaterar att de föreslagna bestämmelserna inte påverkar behandlingen eller avgörandet av ansökningar om uppehållstillstånd och således inte heller behandlingstiderna för ansökningarna vid Migrationsverket. Förslaget stöder emellertid möjligheten att inleda studier, forskningsverksamhet och arbete, eftersom en person med hjälp av visering för längre vistelse kan resa till Finland genast efter att ha fått uppehållstillstånd och inte behöver vänta på ett uppehållstillståndskort i utlandet. Uppehållstillståndskortet sänds till dessa personer först i Finland. Inresan beräknas kunna ske en till två veckor snabbare på detta sätt. Denna tidsmässiga besparing kan nås endast om viseringen för längre vistelse söks samtidigt med uppehållstillståndet via den elektroniska tjänsten. Utskottet ser det som viktigt att de som ansöker om uppehållstillstånd, i den omfattning det behövs, informeras om möjligheten att ansöka om visering för längre vistelse. 

Även om ansökan om uppehållstillstånd numera kan lämnas in elektroniskt, ska den som ansöker om uppehållstillstånd också personligen besöka en finsk beskickning eller en extern tjänsteleverantör för kontroll av identiteten och för att lämna biometriska kännetecken. För att målet om snabbare inresa ska kunna nås måste det erbjudas tillräckligt med besökstider för att uträtta dessa ärenden. 

Ett mer omfattande mål för propositionen är att underlätta högskolornas, forskningsinstitutens och företagens möjligheter att rekrytera utländska studerande och forskare samt utländsk arbetskraft. Målet är att göra Finland mer attraktivt och därigenom stödja finländskt företagande och den ekonomiska tillväxten med hjälp av utlänningslagen. Förvaltningsutskottet påpekar att de föreslagna ändringarna inte i sig i någon betydande grad beräknas öka antalet studerande, forskare eller personer i ledande ställning vid företag som kommer till Finland. Däremot kan ett snabbare inreseförfarande i kombination med utvidgningen av viseringen för längre vistelse öka högskolornas, forskningsinstitutens och företagens intresse för internationell rekrytering. Intresset att söka sig till Finland kan också öka hos den avsedda målgruppen. Utskottet anser det vara klart att det sistnämnda också påverkas av många andra faktorer än tillståndsförfarandets längd. I motiveringen till propositionen nämns bland annat de höga levnadskostnaderna och nivån på beskattningen av förvärvsinkomster. 

Behandlingsavgifter

Sakkunniga har fäst uppmärksamhet vid behandlingsavgiften för visering för längre vistelse och särskilt vid kostnaderna för studerande. Kulturutskottet har också i sitt utlåtande (KuUU 21/2022 rd) lyft fram aspekter som berör behandlingsavgifter och ansett det vara viktigt att ett förfarande som möjliggör snabbare inresa i praktiken inte visar sig vara betydelselöst på grund av att behandlingsavgifterna upplevs som höga. Den som ansöker om uppehållstillstånd och visering för längre vistelse behöver utöver behandlingsavgifterna också betala resan till beskickningen eller den externa tjänsteleverantören och en eventuell serviceavgift som den externa tjänsteleverantören tar ut. 

Bestämmelser om behandlingsavgifter för ansökningar om uppehållstillstånd och viseringar för längre vistelse finns i inrikesministeriets förordning om Migrationsverkets avgiftsbelagda prestationer 2022 (1175/2021), som utfärdats med stöd av lagen om grunderna för avgifter till staten (150/1992). Enligt den gällande förordningen tas det för en ansökan om visering för längre vistelse ut en fast behandlingsavgift som motsvarar självkostnadsvärdet. Avgiften är 120 euro för en ansökan på papper och 95 euro för en elektronisk ansökan. I propositionen bedöms det att behandlingsavgifterna kommer att vara desamma också för de persongrupper som det enligt förslaget också ska omfattas av visering för längre vistelse. 

Bestämmelserna i lagen om grunderna för avgifter till staten gör det möjligt att på de grunder som anges i den lagen ta ut en avgift till ett lägre belopp än självkostnadsvärdet eller helt låta bli att ta ut en avgift. Behandlingsavgiften för ansökningar om uppehållstillstånd för studerande är enligt ovannämnda avgiftsförordning för närvarande lägre än självkostnadsvärdet (350 euro för en elektronisk ansökan och 450 euro för en ansökan på papper). 

Förvaltningsutskottet instämmer med kulturutskottet om att behandlingsavgifterna inte får utgöra ett faktiskt hinder för inresa. Samtidigt bör det emellertid tas i beaktande att om det till exempel föreskrivs att en visering för längre vistelse är helt avgiftsfri för någon kategori av sökande, är det möjligt att antalet ansökningar ökar trots att det inte skulle finnas något särskilt behov av snabbare inresa. Det här innebär att kostnaderna för behandlingen av ansökan måste täckas med andra medel. 

Övrigt

Visering för längre vistelse beviljas enligt de föreslagna bestämmelserna i fortsättningen för inresa på ansökan också till innehavare av uppehållstillstånd som befinner sig utomlands men som saknar uppehållstillståndskort på grund av att kortet har förkommit, stulits eller blivit ogiltigt eller på grund av någon annan motsvarande orsak. Ett villkor för utfärdande av visering för längre vistelse är att personen i fråga har ett giltigt uppehållstillstånd. Utskottet påpekar att det för att förhindra missbruk är viktigt att sökanden lägger fram en utredning om att han eller hon har förlorat sitt uppehållstillståndskort. Enligt detaljmotiven kan utredningen till exempel vara en anmälan om att kortet försvunnit eller en brottsanmälan som gjorts till myndigheterna. Skyldigheten att lägga fram en utredning förbättrar myndigheternas möjligheter att även på ett allmänt plan få information om orsaker och fenomen i anknytning till förlorade uppehållstillståndskort. 

I nuläget ansöker de som förlorat sitt uppehållstillståndskort i de ovan beskrivna situationerna i regel om ett nytt uppehållstillstånd eller så utfärdas de undantagsvis visum för kortare vistelse. Genom den föreslagna ändringen genomförs den åtgärdsrekommendation för Finland som gavs i samband med Schengenutvärderingen. Enligt rekommendationen uppmanas Finland att sluta bevilja visum för kortare vistelse till personer som har för avsikt att bo i Finland 

Utöver bestämmelserna om visering för längre vistelse föreslås det i propositionen att befogenheten för beviljande av uppehållstillstånd överförs från Migrationsverket till utrikesministeriet när det gäller beviljande av tillfälligt uppehållstillstånd till diplomatfamiljers barn i åldern 18–19 år. Utrikesministeriet har redan i övrigt befogenheter i ärenden som gäller uppehållstillstånd för diplomatfamiljer. Utskottet anser att ändringen är motiverad. 

Det beräknas att antalet ansökningar om uppehållstillstånd för studerande, forskare och deras familjemedlemmar ökar under de närmaste åren, vilket också inverkar på antalet sökande av viseringar för längre vistelse. Utskottet påpekar att det är viktigt att följa vilka effekter de föreslagna ändringarna har och hur lagstiftningen fungerar. Utskottet påpekar dessutom att informationssystemens funktion har en central betydelse inte bara för att kunna nå målet för snabbare inresa som nu föreslås, utan också för att påskynda processerna i vidare bemärkelse. I fortsättningen bör man även kunna utnyttja automatiserat beslutsfattande i större utsträckning än för närvarande. Med avseende på detta välkomnar utskottet att en proposition med förslag till lagstiftning om automatiskt beslutsfattande inom den offentliga förvaltningen (RP 145/2022 rd) nyligen har lämnats till riksdagen. Utskottet har tidigare drivit på en brådskande beredning av lagstiftningen.