Villkoren för internationellt skydd
Den som söker internationellt skydd kan beviljas asyl med stöd av 87 §, uppehållstillstånd på grund av alternativt skydd enligt 88 § eller uppehållstillstånd på grund av humanitärt skydd på grundval av 88 a § i utlänningslagen (301/2004).
Villkoren för att beviljas asyl grundar sig i utlänningslagen på EU:s skyddsgrundsdirektiv (2011/95/EU) och Förenta nationernas konvention angående flyktingars rättsliga ställning (FördrS 77—78/1968). Alternativt skydd baserar sig återigen på skyldigheterna i skyddsgrundsdirektivet. För tydlighetens skull bör det påpekas att villkoren för asyl eller alternativt skydd inte kan fastställas nationellt i avvikelse från skyddsgrundsdirektivet och flyktingkonventionen.
En person som sökt internationellt skydd kan beviljas uppehållstillstånd på grund av humanitärt skydd, om det inte finns förutsättningar att bevilja asyl eller alternativt skydd. Den relevanta 88 a § inkluderades i utlänningslagen i samband med det nationella genomförandet av skyddsgrundsdirektivet (FvUB 26/2008 rd — RP 166/2007 rd). Begreppet humanitärt skydd och förutsättningarna för uppehållstillstånd är genomgående nationell reglering som inte baserar sig på Europeiska unionens lagstiftning eller internationella åtaganden.
Av den aktuella propositionen framgår att tillfogandet av bestämmelsen om humanitärt skydd i utlänningslagen i propositionen RP 166/2007 rd baserade sig på att en reglering som enbart grundade sig på skyddsgrundsdirektivet ansågs försämra den dåvarande nivån på internationellt skydd.
I sitt betänkanden FvUB 26/2008 rd om att genomföra skyddsgrundsdirektivet nationellt och inkludera humanitärt skydd i utlänningslagen har förvaltningsutskottet bland annat sett det som absolut nödvändigt att alla inom unionen bedriver samma asylpolitik. Det betyder att lagstiftningen bör harmoniseras i görligaste mån och tillämpas enhetligt. Enskilda medlemsstater kan inte bestämma om frågor som gäller internationellt skydd, särskilt inte inom området för fri rörlighet.
Europeiska gemenskapernas domstol (numera Europeiska unionens domstol) drog sedermera upp riktlinjer för innehållet i alternativt skydd i sin dom C-465/07 Elgafaji från början av 2009. Enligt domen behöver en person i undantagsfall inte styrka förekomsten av ett allvarligt personligt hot när det våld som kännetecknar en pågående väpnad konflikt är så allvarligt att det finns grundad anledning att förmoda att en civilperson om han eller hon återsändes skulle löpa en verklig risk att utsättas för fara. Motsvarande tolkning har också gjorts i nationell rättspraxis. Högsta förvaltningsdomstolen har ansett att uppehållstillstånd på grund av alternativt skydd kan beviljas också i sådana situationer då det snarare är fråga om en risk som beror på landets allmänna situation än en risk som direkt beror på sökandens personliga situation (HFD 2010:84). En sådan risk ska dock vara verklig, och ett objektivt konstaterande av den allmänna situationen i ett land leder normalt inte till att alternativt skydd beviljas.
I motiven till den aktuella propositionen konstateras att det med beaktande av rättpraxis i anslutning till skyddsgrundsdirektivet inte längre finns några sådana grunder för uppehållstillstånd som beviljas på grund av humanitärt skydd som det ansågs föreligga när direktivet genomfördes.
Förvaltningsutskottet ser det som behövligt att stryka kategorin humanitärt uppehållstillstånd från utlänningslagen. Det ändrar inte på det faktum att den finska lagstiftningen uppfyller Europeiska unionens krav och de internationella åtagandena också framöver. År 2015 sökte över 30 000 personer internationellt skydd i Finland medan motsvarande siffra föregående år var 3 651 personer. Utskottet ser det som motiverat att trots att endast 119 personer beviljades uppehållstillstånd på humanitära grunder i fjol (ca 7,3 procent av de uppehållstillstånd som 2015 beviljades på grundval av internationellt skydd), bör vår lagstiftning inte i detta läge framstå som gynnsammare än den nivå på internationellt skydd som definieras av unionens övriga medlemsländer och EU:s lagstiftning.
Förbud mot tillbakasändning
Enligt 9 § 4 mom. i grundlagen får en utlänning inte utvisas, utlämnas eller återsändas, om han eller hon till följd härav riskerar dödsstraff, tortyr eller någon annan behandling som kränker människovärdet. En motsvarande bestämmelse om förbud mot tillbakasändning ingår också i 147 § i utlänningslagen. Utskottet konstaterar att förbudet är ovillkorligt och att ett upphävande av bestämmelserna om uppehållstillstånd som beviljas på grund av humanitärt skydd inte innebär att principen om förbud mot tillbakasändning skulle kunna brytas. I ett läge där en person inte med beaktande av bestämmelserna ovan kan återsändas uppfylls principiellt villkoren för att få asyl eller alternativt skydd. Om uppehållstillståndet på grund av uteslutningsklausuler inte kan beviljas (till exempel om det finns grundad anledning att misstänka att en person har begått ett krigsbrott eller ett brott mot mänskligheten; 87 § 2 mom., 88 § 2 mom. och 88 a § 2 mom.) beviljas personen uppehållstillstånd enligt 89 § i utlänningslagen (beviljande av uppehållstillstånd vid tillämpning av uteslutningsklausuler) eftersom förbudet mot tillbakasändning hindrar återsändande.
Utskottet påpekar i sammanhanget att man bör göra skillnad på situationer där förbud mot tillbakasändning gäller och praktiska svårigheter att återvända eller återsända en person som har fått avslag på myndighetshåll. Om en person av praktiska skäl inte kan återvända till sitt ursprungsland utan att i enlighet med förbudet mot tillbakasändande hotas av dödsstraff, tortyr eller annan behandling som kränker människovärdet, kan han eller hon beviljas uppehållstillstånd med stöd av 51 § i utlänningslagen (beviljande av uppehållstillstånd på grund av att utlänningen är förhindrad att lämna landet). Uppehållstillstånd beviljas däremot inte med stöd av den paragrafen, om orsaken till att utlänningens återresa inte genomförs är att han eller hon inte samtycker till att återvända till sitt hemland eller sitt permanenta bosättningsland eller att han eller hon försvårar arrangemangen för återresan (lag 674/2015). Förvaltningsutskottet har i sitt betänkande FvUB 47/2014 rd ansett att det inte kan anses acceptabelt att en person själv kan bestämma sig för att stanna i landet trots att hen inte genom ett verkställbart beslut har fått uppehållstillstånd, vilket är ett villkor för att lagligt stanna i landet.
Fortsatt tillstånd för en person som fått uppehållstillstånd på grund av humanitärt skydd
Av 54 § i utlänningslagen framgår att ett fortsatt tillstånd beviljas om villkoren för det föregående tidsbegränsade uppehållstillståndet fortfarande uppfylls. Propositionen utgår från att uppehållstillstånd på grund av humanitärt skydd inte längre beviljas efter att det aktuella lagförslaget har trätt i kraft. Det här gäller också fortsatta tillstånd. Enligt erhållen utredning kan uppehållstillstånd beviljas också på andra grunder än det som det första tillståndet grundades på. Ett villkor för fortsatt laglig vistelse i Finland är således att det finns grunder för att bevilja uppehållstillstånd exempelvis på grund av arbete eller studier. Vistelsen kan tillåtas på basis av helhetsbedömningen i 146 § i utlänningslagen även då beslutet från början skulle ha varit negativt. Utskottet inskärper att för varje avslag måste också förbudet mot tillbakasändning vägas in.
Beviljande av uppehållstillstånd är alltid baserat på tillståndsprövning inom ramen för bestämmelserna. Tillstånd förnyas inte på initiativ av myndigheterna utan den sökande måste själv ansöka om fortsatt tillstånd. Vid prövningen bedöms det om villkoren för fortsatt tillstånd uppfylls. Det handlar således inte om en administrativ formalitet. Det bör noteras att med stöd av 58 § 5 mom. i utlänningslagen får uppehållstillståndet återkallas om villkoren för uppehållstillståndet inte längre uppfylls. Med hänvisning till erhållen utredning konstaterar förvaltningsutskottet att en utlänning inte anses få berättigade förväntningar på att vistelsen ska fortsätta utifrån det första tillståndet, utan avgörande är lagstiftningen och förhållandena vid den tidpunkt då beslutet om tillståndet fattas.
Dessutom bör det nämnas att ett första uppehållstillstånd på grund av humanitärt skydd med stöd av 53 § i utlänningslagen alltid beviljas för ett år medan övriga tillstånd på grund av internationellt skydd beviljas för fyra år. Det bidrar till att signalera till den som fått tillstånd att fortsatt vistelse övervägs på nytt senast om ett år. Enligt utredning till utskottet är det sannolikt att största delen av de som ansöker om permanent uppehållstillstånd kommer att stanna i landet eftersom de flesta under en flerårig vistelse i landet har utvecklat sådana band till Finland att de inte längre kan avvisas utifrån en helhetsbedömning.
Delgivning av beslut
Bestämmelser om delgivning av beslut som fattas med stöd av utlänningslagen till en sökande i Finland finns i lagens 205 §. Bestämmelserna om delgivning grundar sig på förvaltningslagen (434/2003), med undantag för vissa särskilda situationer. Bestämmelserna i förvaltningslagen kompletterar även specialbestämmelserna i utlänningslagen, vilka delvis är informativa och upprepar bestämmelserna i förvaltningslagen.
Det föreslås att delgivningen av beslut som gäller internationellt skydd effektiviseras genom propositionen. Delgivningen av beslut försnabbas i synnerhet i sådana situationer där beslutet är positivt för sökanden. I nuläget ska delgivningen i ett ärende som gäller internationellt skydd alltid verkställas som stämningsdelgivning. Att delge alla beslut av denna typ som stämning är ett oskäligt tungt och dyrt förfarande. I fortsättningen ska delgivningen i avvikelse från det nu gällande förfarandet också kunna verkställas bevisligen på annat sätt. Andra sätt att bevisligen delge ett beslut är enligt lagförslaget delgivning per post mot mottagningsbevis eller överlämnande av beslutet till mottagaren eller dennes företrädare. Delgivning kan verkställas personligen också på annat sätt än genom stämningsförfarande. Utskottet har ingenting att anmärka mot det som uttalas i propositionen om att delgivning per post mot mottagningsbevis i princip är tillräckligt, om det är fråga om ett för sökanden helt och hållet positivt beslut.
Om myndigheten anser att det finns skäl till det, kan delgivningen verkställas som stämningsdelgivning också efter att lagändringen har trätt i kraft. Med stöd av den nya lagen verkställs delgivningen i ett ärende som gäller internationellt skydd av Migrationsverket, eller på Migrationsverkets begäran av polisen. Men om det har fattats ett beslut om att den sökande ska avlägsnas ur landet, verkställs delgivningen av polisen eller på polisens begäran av Migrationsverket. I båda fallen är ytterligare ett villkor enligt 205 § 4 mom. i lagförslaget att den myndighet som fått begäran kan sköta delgivningsuppdraget på ett ändamålsenligt sätt. Utskottet finner det välgrundat att i fråga om den delgivande myndigheten har bägge operativa aktörer, Migrationsverket och polisen, prövningsrätt vid val av vilken myndighet som ska verkställa delgivningen. Även delgivningssättet kan i förekommande fall bedömas och avtalas med myndigheten. På så sätt möjliggör lagen att myndigheterna kan agera flexibelt och utnyttja resurserna effektivt. Möjligheten att be en annan myndighet att verkställa delgivningen bidrar också till att den sökande inte själv kan ana sig till beslutets innehåll enligt vilken myndighet som delger beslutet.
Stämningsdelgivning verkställs alltid av polisen eller en gränskontrollmyndighet. Utskottet instämmer med propositionens detaljmotiv i att en stämningsdelgivning i praktiken ska användas endast i sådana situationer då det finns särskilda skäl. Behov av stämningsdelgivning finns särskilt i fråga om avvisningsbeslut som med stöd av 201 § 2—3 mom. i utlänningslagen kan verkställas innan besvärstiden går ut. I dessa fall finns det en särskild risk för att den som tar del av beslutet drar sig undan myndigheterna och att avlägsnandet ur landet inte kan verkställas på ett effektivt sätt.
Utskottet menar att ett smidigare delgivningsförfarande inte äventyrar den sökandes rättssäkerhet. Stämningsdelgivning används även i fortsättningen vid sidan av något annat personligt förfarande då det är nödvändigt för att tillgodose sökandens rättsskydd. Ändringen inverkar inte på myndighetens skyldighet att tolka och översätta beslutet på det sätt som föreskrivs i 203 § i utlänningslagen och i skyddsgrundsdirektivet. I fråga om delgivning av beslut hänvisar utskottet dessutom till det som sägs i propositionens motiv och formuleringen i den föreslagna 205 §.
Att tillämpa den nya lagen
Vid utfrågningen av sakkunniga har det påpekats att lagförslaget inte innehåller några övergångsbestämmelser. Till det konstaterar utskottet på grundval av erhållen utredning att en ansökan om internationellt skydd avgörs enligt den lagstiftning som gäller vid tidpunkten för beslutet och den tillämpningspraxis och de förhållanden som råder då. Exempelvis utvärderas läget i den sökandes ursprungsland fortlöpande. Vid beslutsfattandet handlar det om en helhetsbedömning baserad på aktuell information.
Förvaltningsutskottet vill också fästa uppmärksamhet vid grundlagsutskottets utlåtande enligt vilket det valda regleringssättet inte ses som problematiskt med avseende på Finlands grundlag, de folkrättsliga bestämmelser som binder vårt land eller EU-rätten (GrUU 6/2016 rd). Dessutom hänvisar förvaltningsutskottet till det som sägs ovan om förbudet mot tillbakasändning och andra normer i utlänningslagen som bidrar till att förebygga oskäliga situationer.
Beredningen av propositionen har beaktat den nuvarande europeiska omvärlden och det faktum att de flesta av unionens medlemsländer inklusive de nordiska länderna ser över sin lagstiftning. Propositionen har utgått från att vårt lands lagstiftning och tillämpningspraxis inte ska vara gynnsammare än i de övriga länderna i unionen. Det handlar inte enbart om att minska de så kallade attraktionsfaktorerna utan också om det finländska samhällets bärkraft under de förändrade omständigheterna.
Lagstiftningsordning
Av grundlagsutskottets utlåtande GrUU 6/2016 rd framgår det att lagförslaget kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Sammanfattning
Sammantaget sett anser utskottet att lagförslaget behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslaget utan ändringar med de ställningstaganden som framgår av detta betänkande.