Allmänt

Propositionen gäller det nationella genomförandet av direktivet om grupptalan för att skydda konsumenters kollektiva intressen. Det centrala syftet med direktivet är att främja den inre marknadens funktion och förbättra genomförandet av konsumentskyddslagstiftningen i medlemsstaterna. 

Enligt direktivet ska det i medlemsstaterna finnas åtminstone ett förfarande genom vilket så kallade godkända enheter får väcka talan på konsumenternas vägnar för att skydda konsumenters kollektiva intressen mot en näringsidkare som brutit mot unionslagstiftningen. Genom talan ska man kunna kräva förbud mot näringsidkarens verksamhet samt gottgörelse för skada som åsamkats konsumenterna. Sådana godkända enheter som avses i direktivet kan vara myndigheter eller konsumentorganisationer. Direktivets tillämpningsområde är ytterst brett och det omfattar utöver traditionella konsumentköp flera andra områden, till exempel dataskydd, finansiella tjänster, resor och turism, energi, telekommunikationer och miljö. 

Regeringen föreslår att det stiftas en ny lag om grupptalan om åtgärder för förbudsföreläggande för att genomföra direktivet. Samtidigt upphävs den gällande lagen om gränsöverskridande förbudsförfarande (1189/ 2000). Dessutom föreslås det att det stiftas en ny lag om utseende av organisationer som främjar konsumenters kollektiva intressen till godkända enheter samt att lagen om grupptalan (444/ 2007) och flera andra lagar ändras. 

Lagutskottet konstaterar att det i Finland redan nu finns en fungerande och heltäckande myndighetstillsyn över näringsidkarnas verksamhet, så de ändringar som föreslås i propositionen medför inga betydande ändringar i konsumenternas ställning i fråga om talan om förbudsföreläggande. En modifiering jämfört med nuläget är dock konsumentorganisationens möjlighet att väcka talan om gottgörelse för konsumenternas räkning, eftersom konsumentorganisationerna för närvarande inte innebär sådan talerätt i Finland med stöd av lagen om grupptalan. En ändring jämfört med nuläget är också att tillämpningsområdet för lagen om grupptalan utvidgas så att det överensstämmer med direktivets tillämpningsområde. 

Sammantaget tillstyrker lagutskottet lagförslagen, men med följande kommentarer. 

Behandling av talan om förbudsföreläggande och gottgörelse

En lösning med två linjer

I propositionen föreslås bestämmelser om godkända enheters rätt att väcka grupptalan genom vilken det krävs en åtgärd för förbudsföreläggande mot en näringsidkare som brutit mot unionslagstiftningen (lagförslag 1). Genom en förbudsåtgärd förbjuds näringsidkaren att fortsätta sitt förfarande. Talan om förbud kan enligt förslaget väckas av den behöriga myndigheten eller av en konsumentorganisation som har utsetts till godkänd enhet. En förbudsåtgärd föreläggs av marknadsdomstolen. 

Dessutom föreslås det i propositionen att lagen om grupptalan ändras så att talan om gottgörelse för en konsumentgrupps räkning i fortsättningen kan väckas förutom av konsumentombudsmannen också av en konsumentorganisation som har utsetts till godkänd enhet (lagförslag 3). Grupptalan ska enligt förslaget behandlas som första instans vid Helsingfors tingsrätt på samma sätt som för närvarande. 

Om det i samma ärende utöver förbudsåtgärder krävs gottgörelseåtgärder, innebär den lösning som föreslås i propositionen två separata rättegångar. Sakkunniga har ansett att detta är problematiskt av skäl som hänför sig till rättegångens längd och rättegångskostnaderna. Därför har det framförts att förbuds- och gottgörelseyrkanden bör kunna behandlas i en enda process. Också ekonomiutskottet föreslår att lagutskottet ytterligare granskar fördelarna och nackdelarna med en modell med två processer och utifrån bedömningen avgör om det behövs ändringar i förfarandena för väckande av talan i lagstiftningen (se EkUU 56/2022 rd, s. 4). 

Lagutskottet konstaterar att direktivet gör det möjligt att behandla grupptalan om förbud och gottgörelse i samma förfarande, således i praktiken i samma domstol. Den tudelade linje som föreslås i propositionen, alltså behandlingen av förbuds- och gottgörelsetalan i olika domstolar, grundar sig dock på det nuvarande rättssystemet och den i grundlagen föreskrivna fördelningen mellan allmänna domstolar och specialdomstolar. För närvarande beslutar antingen den myndighet som har tillsynsansvar eller marknadsdomstolen om förbud för näringsidkare till förmån för det allmänna konsumentkollektivet. Beslut om gottgörelse fattas däremot av de allmänna domstolarna, och grupptalan handläggs av Helsingfors tingsrätt som första instans. 

För att förbuds- och gottgörelseyrkandena ska kunna behandlas i samma process krävs det att den föreslagna regleringen ändras exempelvis så att marknadsdomstolen i samband med ett förfarande som gäller en förbudsåtgärd kan avgöra krav på gottgörelse för konsumenter som hör till konsumentgruppen eller att den kan behandla alla krav på kollektiv gottgörelse eller att Helsingfors tingsrätt i samband med krav på kollektiv gottgörelse kan avgöra krav på förbud som gäller marknadens funktion. En sådan ändring skulle innebära en betydande ändring av det nuvarande rättssystemets struktur och domstolarnas uppgifter, vilket förutsätter en grundlig och omfattande lagberedning där även konstitutionella frågor bör bedömas. Dessutom bör det beaktas att de nämnda alternativen ger olika domstolar parallell eller delvis överlappande behörighet, eftersom gottgörelsetalan som enskilda konsumenter väcker mot näringsidkare även i fortsättningen ska behandlas i tingsrätten. 

Också skillnader i bland annat ändringssökande och fastställande av rättegångskostnader bör beaktas. Tingsrättens avgörande får överklagas genom besvär hos hovrätten, vars avgörande får överklagas genom besvär hos högsta domstolen, om högsta domstolen beviljar besvärstillstånd. I marknadsrättsliga ärenden och tvistemål som behandlas i samband med dem får ändring i marknadsdomstolens avgörande däremot sökas genom besvär hos högsta domstolen, om högsta domstolen beviljar besvärstillstånd. I marknadsrättsliga ärenden vid marknadsdomstolen svarar parterna i regel själva för sina rättegångskostnader, medan en part som förlorar i tingsrätten i princip är skyldig att ersätta motpartens rättegångskostnader. 

Lagutskottet konstaterar att även om en lösning som baserar sig på två separata domstolsprocesser inte till alla delar är idealisk, är regeringens lösning med avseende på det nuvarande rättssystemet och domstolarnas uppgifter motiverad. Det är dock befogat att i fortsättningen följa hur den föreslagna regleringen fungerar och vilka konsekvenser den har och utifrån erfarenheterna bedöma behovet och möjligheterna att ändra regleringen med beaktande av de omständigheter som nämns ovan. 

Förhållandet mellan förfaranden för väckande av grupptalan och förhållandet till andra förfaranden

De föreslagna lagarna har ingen inverkan på förfarandena enligt konsumentskyddslagen eller den sektorspecifika lagstiftningen, utan förfarandet med grupptalan är tillämpligt som ett alternativ vid sidan om övrig lagstiftning (s. 64). 

Sakkunniga har ansett att förhållandet mellan myndigheternas nuvarande och föreslagna befogenheter bör framgå av lagtexten. Ekonomiutskottet anser för sin del att det i viss mån är oklart hur man ska gå till väga vid överträdelser, om ärendet redan har avgjorts med stöd av speciallagstiftning (EkUU 56/2022 rd, s. 3). Likaså är det enligt ekonomiutskottet oklart vilken behörighet de som har talerätt har sinsemellan exempelvis i en situation där myndigheten av någon orsak inte har fört processen till domstolen eller återkallat sin talan när man har kommit överens om gottgörelse med näringsidkaren. Ekonomiutskottet anser att det med tanke på näringsidkarens rättsskydd är problematisk om näringsidkaren i samma ärende kan omfattas av flera olika författningar och flera olika myndigheters eller organisationers talerätt i en situation där ärendet redan har avgjorts till exempel av någon myndighet. Ekonomiutskottet föreslår att lagutskottet i sitt betänkande förtydligar det inbördes beroendet mellan situationerna ovan (EkUU 56/2022 rd, s. 4). 

Att förfarandet med grupptalan blir ett alternativ till annan lagstiftning framgår enligt lagutskottet tydligt också av lagförslagen. I de föreslagna lagarna är det fråga om processrättsliga bestämmelser om vissa myndigheters talerätt (lagförslag 1 och 3). Till de gällande lagarna, där det föreskrivs om myndigheternas uppgifter och befogenheter, fogas en informativ hänvisning till lagarna i fråga (lagförslag 5—12). Inte heller de gällande befogenheter som konsumentombudsmannen eller andra myndigheter har enligt sektorsspecifika lagar, exempelvis att meddela förbud, föreslås bli ändrade eller upphävda i propositionen. 

Efter att reformen trätt i kraft kan myndigheterna använda antingen de förbudsförfaranden som redan nu är tillgängliga eller det nya förfarandet för grupptalan. Varje godkänd enhet har självständig talerätt som är oberoende av andra aktörer, men varje myndighets talerätt är begränsad till de ärenden som omfattas av dess tillsynsbehörighet. Rätten för organisationer som verkar som berättigade enheter att väcka talan begränsas i sin tur till ärenden som hör till deras stadgeenliga ändamål. Myndigheternas förfarande påverkar således inte organisationernas talerätt. I praktiken finns det dock inget behov av att väcka talan exempelvis om en myndighet redan har förbjudit näringsidkarens verksamhet och näringsidkaren har iakttagit förbudet. Talan om gottgörelse behöver inte heller väckas, om näringsidkaren har avtalat om gottgörelse och betalat den. Vid en eventuell rättegång kan näringsidkaren också alltid åberopa de avgöranden och förlikningsavtal som myndigheten redan har meddelat. 

Lagutskottet konstaterar för tydlighetens skull att parallella rättegångar i samma ärende förhindras genom allmänna processbestämmelser. Marknadsrättsliga ärenden som gäller ett och samma ärende kan handläggas i marknadsdomstolen vid samma rättegång, om det främjar utredningen av ärendena (6 kap. 4 § i lagen om rättegång i marknadsdomstolen). Också i tingsrätten kan målen och ärendena behandlas i samma rättegång, om det främjar utredningen av målen och ärendena (18 kap. 6 § i rättegångsbalken) och käromål som flera olika kärande samtidigt väcker mot en eller flera svarande och som väsentligen grundar sig på samma grund ska behandlas gemensamt (18 kap. 2 § i rättegångsbalken). 

Överlappande krav förhindras också genom en lis pendens-bestämmelse och principen om återbetalning av obehörig vinst. Med Iis pendens-bestämmelse avses att när ett ärende har väckts i domstol kan samma ärende inte samtidigt bli föremål för en annan rättegång. Direktivet innehåller en uttrycklig lis pendens-bestämmelse för att säkerställa att en konsument inte deltar i flera olika rättegångar som gäller ett och samma ärende. Medlemsstaterna ska också fastställa regler för att säkerställa att konsumenter inte tar emot ersättning mer än en gång för samma sak av samma näringsidkare. Bestämmelser om tillämpningen av principen om lis pendens i grupptalan finns i 11 § i den redan gällande lagen om grupptalan, och principen om återbetalning av grundlös förmån är en etablerad del av Finlands rättssystem. 

Godkända enheter

Den i propositionen föreslagna nya lagen om utseende av organisationer som främjar konsumenters kollektiva intressen till godkända enheter innehåller bestämmelser om de villkor som organisationer som utses till godkända enheter ska uppfylla (lagförslag 2). I dem förutsätts bland annat att organisationens verksamhet ska vara etablerad, faktisk och offentlig och att det stadgeenliga syftet ska vara att skydda konsumenternas intressen inom direktivets tillämpningsområde. Syftet med villkoren är att säkerställa att grupptalan inte väcks annat än för att konsumenternas rättigheter ska tillgodoses och på så sätt förhindra att talan väcks utan grund. Enligt den föreslagna regleringen utses de godkända enheterna av justitieministeriet. 

I fråga om tillsynen föreslås det att om de uppgifter som hänför sig till utseendet ändras, ska den godkända enheten utan obefogat dröjsmål underrätta justitieministeriet om detta (5 § i lagförslag 2). Dessutom ska den godkända enheten vart femte år rapportera till justitieministeriet huruvida enheten fortfarande uppfyller de krav som ställs på en godkänd enhet (6 § i lagförslag 2). 

Under lagutskottets sakkunnigutfrågning fästes det uppmärksamhet vid huruvida tillsynen över de behöriga enheterna är tillräcklig, och det föreslogs att man ska överväga om de behöriga enheterna årligen borde ha någon form av rapporteringsskyldighet gentemot justitieministeriet. Också ekonomiutskottet ber lagutskottet bedöma om skyldigheten att uppdatera uppgifterna om godkända enheter med fem års mellanrum är tillräcklig eller om uppgifterna bör uppdateras oftare än vad som föreslagits för att trygga den tillsyn som behövs (se EkUU 56/2022 rd, s. 4). 

De föreslagna bestämmelserna om tillsyn över godkända enheter i fråga om rapportering om ändringar i uppgifterna och rapportering vart femte år överensstämmer med direktivet, även om det i fråga om rapporteringen är fråga om ett minimikrav. Utskottet anser att den föreslagna regleringen är ändamålsenlig med beaktande av att utseende av en organisation till godkänd enhet bland annat förutsätter faktisk offentlig verksamhet för att skydda konsumenternas intressen samt en utredning om källorna till dess finansiering i allmänhet, dess organisations-, lednings- och medlemskapsstruktur. Kravet på en tätare rapportering skulle innebära extra arbete för både organisationen och justitieministeriet och kräva mer resurser. Det är dock befogat att följa hur bestämmelserna om tillsyn fungerar och vilka konsekvenser de har för att trygga en tillräcklig tillsyn och utifrån erfarenheterna bedöma eventuella ändringsbehov. 

Finansiering av talan om åtgärder för gottgörelse

Direktivet förutsätter bestämmelser om finansiering av talan om åtgärder för gottgörelse med externa medel. Extern finansiering måste antingen tillåtas eller förbjudas medlemsstaterna. Om finansiering tillåts, ska det säkerställas att finansiären inte är en konkurrent till svaranden i talan eller beroende av svaranden eller påverkar beslut i procedurfrågor på ett otillbörligt sätt. 

För att konsumentorganisationerna i praktiken ska ha möjlighet att väcka grupptalan föreslås det i propositionen att lagen om grupptalan ändras så att utomstående finansiering tillåts för att täcka rättegångskostnaderna (2 a § i lagförslag 3). Det föreslås dock att det ställs villkor för den externa finansieringen för att förhindra ogrundade rättegångar och trygga konsumenternas rättigheter. 

Vid lagutskottets utfrågning av sakkunniga har det framfört att organisationernas ekonomiska möjligheter att försvara konsumenternas intressen och rättigheter bör tryggas starkare än vad som föreslagits. Å andra sidan har man fäst uppmärksamhet vid riskerna med att finansiera talan med externa medel. Ekonomiutskottet anser att bestämmelserna om finansiering från tredje part tydligare än vad som föreslagits bör säkerställa att systemet inte används i syfte att nå vinning eller orsaka skada. Ekonomiutskottet föreslår att lagutskottet överväger att komplettera lagen om grupptalan också i fråga om rättegångskostnader i situationer där en tredje part har finansierat en grupptalan som senare förkastats i domstol. Svaranden kan då ha skäl att kräva rättegångskostnader direkt av en finansiär som inte deltar i rättegången. Alternativt kan man enligt ekonomiutskottet föreskriva att gruppen och den som finansierar talan inte får ingå ett avtal där finansiären, om talan bifalls, får en betydande del av de ekonomiska fördelar som erhålls genom rättegången (se EkUU 56/2022 rd, s. 3). 

Ekonomiutskottet fäster uppmärksamhet vid att en utomstående finansiär också i vissa fall kan försöka försvåra svarandens affärsverksamhet eller skada svarandens anseende, även om den utomstående finansiären egentligen inte är konkurrent till svaranden (EkUU 56/2022 rd, s. 3). Ekonomiutskottet föreslår därför att lagutskottet överväger att komplettera sista meningen i 2 a § 1 mom. i lagen om grupptalan enligt följande: "Finansiären får inte påverka de beslut som käranden fattar inom ramen för handläggningen av grupptalan på ett sätt som är till skada för konsumenternas kollektiva intressen eller i syfte att eftersträva en nackdel för svaranden som inte kan anses ha samband med tillgodoseendet av konsumenternas rättigheter." 

Lagutskottet konstaterar att extern finansiering av rättegångar för närvarande inte regleras i Finland. Sådan finansiering är således allmänt tillåten. Mot den bakgrunden har utskottet ingenting att invända mot den föreslagna lösningen att tillåta tredjepartsfinansiering i bestämmelserna om talan om gottgörelse i enlighet med kraven i direktivet. Det kan bedömas att användningen av kollektiva rättsmedel främjas om finansiering som inte omfattas av uttryckliga bestämmelser tillåts. 

Lagutskottet förordar inte att bestämmelserna om extern finansiering kompletteras på det sätt som ekonomiutskottet föreslår med beaktande av att det i den föreslagna bestämmelsen allmänt föreskrivs att finansiären inte får vara en konkurrent till svaranden. Samma bestämmelse föreskriver om förbud mot påverkan som skadar konsumenternas kollektiva intressen. Sådan påverkan kan vara vilken som helst verksamhet som finansiären bedriver och som inte har något samband med ärendet eller konsumenternas intressen, såsom att försöka lägga hinder i vägen för svaranden på ett sätt som inte har med saken att göra. Lagutskottet stöder inte heller ekonomiutskottets förslag om att svaranden ska kunna kräva rättegångskostnader direkt av en utomstående finansiär, eftersom en sådan finansiär inte är part i rättegången och ändringen inte motsvarar de allmänna bestämmelserna om rättegångskostnader. 

Lagutskottet anser dock liksom ekonomiutskottet att det är viktigt att konsekvenserna av att tillåta extern finansiering följs upp noggrant och att man utifrån erfarenheterna bedömer behoven att ändra regleringen. 

Mer omfattande behov av ändringar i lagen om grupptalan

Sakkunniga har ansett att lagen om grupptalan bör utvidgas till att gälla alla ärendegrupper, såsom konkurrens-, miljö- och jämställdhetsfrågor. 

Vid beredningen av den aktuella propositionen har man inte bedömt en utvidgning av tillämpningsområdet för lagen om grupptalan i större utsträckning än vad genomförandet av direktivet förutsätter. Lagutskottet konstaterar att det är fråga om en betydande ändring som kräver en bred samhällelig debatt och en omfattande konsekvensbedömning.