Regeringen föreslår att klimatlagen ändras så att lagen kompletteras med bestämmelser om kommunens klimatplan och ändringssökande enligt klimatlagen. Syftet med propositionen är att främja uppnåendet av klimatlagens mål, stärka klimatarbetet i kommunerna och främja tillgodoseendet av rättssäkerheten. Sammantaget anser utskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslaget, men med ändringar och följande anmärkningar. 

Utskottet konstaterar att propositionen är ett svar på ett uttalande där riksdagen på förslag av miljöutskottet (MiUB 2/2022 rd — RP 27/2022 rd, RSv 60/2022 rd) förutsatte att statsrådet senast i november 2022 lämnar en proposition om komplettering av klimatlagen med bestämmelser om ändringssökande och klimatförpliktelser för kommunerna. 

Klimatarbetet i kommunerna

Enligt propositionen ska det införas bestämmelser om en ny skyldighet att utarbeta en klimatplan för kommunerna. Den kommunala klimatplanen är inte en del av de klimatpolitiska planerna utan den är en separat plan som kompletterar planeringssystemet enligt klimatlagen. 

Ett centralt syfte med propositionen är att påskynda klimatarbetet i sådana kommuner där det ännu inte har kommit igång eller inte har framskridit långt. Kommunens skyldighet att utarbeta en klimatplan främjar och effektiviserar klimatåtgärderna i synnerhet i dessa kommuner. Enligt förslaget beaktas det att kommunerna befinner sig i olika faser av klimatarbetet genom att det i lagen införs bestämmelser om minimikrav för den kommunala klimatplanen. Målet är att kommunerna ska kunna genomföra klimatåtgärder utifrån sina egna utgångspunkter och i sina planer betona frågor som är centrala för den egna kommunen. Utskottet påpekar att många kommuner som är föregångare inom klimatarbetet redan har ställt upp egna mål om klimatneutralitet, och en del strävar till och med efter att uppnå klimatneutralitet före det nationella målåret 2035. 

Utskottet anser att skyldigheten att utarbeta en klimatplan stöder kommunens klimatpolitiska beslut och ökar förutsägbarheten i beslutsfattandet. I de kommuner där det tidigare har gjorts endast lite klimatarbete främjar propositionen sannolikt ett mer systematiskt klimatarbete. Den gör också klimatarbetet mer synligt för kommuninvånarna och andra intressentgrupper. Utskottet anser det vara viktigt att man på det här sättet kan öka kommuninvånarnas deltagande och engagemang i det långsiktiga klimatarbetet. Klimatlagen blir också mer heltäckande när kommunernas klimatplaner kompletterar det lagfästa planeringssystemet. 

Utskottet understryker att kommunerna skiljer sig från varandra. I propositionen har det också påpekats att det förekommer stor variation i kommunernas egna andelar av de utsläpp som uppstår i kommunerna. Särskilt i de största städerna där andelen fjärrvärme och kollektivtrafik både i absoluta mått och relativt sett är stor, kan kommunkoncernens möjligheter att direkt påverka utsläppen vara betydligt större än genomsnittet. I en del kommuner kan kommunorganisationen ha en egen andel på till exempel endast 10 procent av de växthusgasutsläpp som uppstår i kommunen. De övriga utsläppen orsakas av andra aktörers verksamhet, till exempel av invånarna, industrin, servicen och lantbruksföretagarna. Kommunen kan utöver sina egna direkta åtgärder på många olika och betydande sätt indirekt påverka utsläppen från andra aktörer i området. Kommunerna kan främja de andra aktörernas klimatarbete genom olika styrmedel, såsom med ekonomiska styrmedel, kommunikation, servicedesign, samarbete och partnerskap. Utskottet betonar att kommunernas klimatmål endast kan nås i samverkan med invånare, företag, organisationer och andra aktörer. 

Utfrågade sakkunniga har föreslagit att klimatlagen kompletteras med rekommendationer om enhetliga referensår och målår i fråga om målen för utsläppsminskning. Utskottet anser att det inte är ändamålsenligt att förenhetliga referensåren och målåren i detta sammanhang, eftersom det förekommer stor variation i vilka referensår och målår kommunerna använder och således krävs det längre förberedelser för att samordna dem. 

Propositionen har direkta konsekvenser för de offentliga finanserna och fördelningen av resurserna, påpekar utskottet. Propositionen förutsätter att de kommuner som ännu inte har en klimatplan riktar resurser till den nya uppgiften. Eftersom den kommunala klimatplanen är en ny, lagstadgad skyldighet för kommunerna är utgångspunkten att kommunerna ska ersättas för kostnaderna som följer av skyldigheten. I praktiken ska kommunerna ha möjlighet att ansöka om statsunderstöd för att täcka kostnaderna för utarbetandet av klimatplanen. I planen för de offentliga finanserna 2023–2026 ingår ett årligt anslag på sammanlagt 2 831 000 euro för åtgärder som anknyter till att klimatlagens tillämpningsområde utvidgas till kommunerna. 

Utskottet ser det som motiverat att det utarbetas en handbok för kommunerna som stöd för utarbetandet av klimatplanen. Guiden ska fungera som ett praktiskt verktyg som beaktar att kommunerna är av olika storlek och även i olika faser av klimatplaneringsarbetet. För att alla kommuner ska ha användning av handboken bör den innehålla minimikrav för kommunens klimatplan, men också vägledning för att bereda en mer omfattande och ambitiös klimatplan. Mindre kommuner kan också genom regionalt samarbete lätta på den administrativa börda som utarbetandet av klimatplanen medför. Utskottet anser att det i detta skede inte är ändamålsenligt att anpassningen till klimatförändringen tas in i kraven på den kommunala klimatplanens innehåll. Anvisningar om anpassning till klimatförändringen kan dock med fördel inkluderas i handboken. 

Det föreslås att lagen träder i kraft den 1 januari 2023. Efter det att propositionen lämnades till riksdagen har det framgått att godkännandet av den nationella planen för anpassning till klimatförändringen enligt klimatlagen kan dröja och att planen eventuellt godkänns först 2023. Om anpassningsplanen godkänns först efter det att den aktuella lagen har trätt i kraft är det oklart om de nya bestämmelserna om sökande av ändring ska tillämpas på planen. Det alternativet har inte beaktats i propositionsmotiven. Enligt den föreslagna klimatlagens övergångsbestämmelse ska de bestämmelser som gällde vid lagens ikraftträdande tillämpas på beredningen av anpassningsplanen och planens innehåll. I övergångsbestämmelsen föreskrivs inte om sökande av ändring och i motiveringen till lagen finns heller inga tolkningsanvisningar i frågan. Utskottet anser det därför vara mycket bra att avsikten är att lagens ikraftträdande senareläggs med två månader för att undvika tolkningsproblem. Då hinner anpassningsplanen godkännas innan bestämmelserna om sökande av ändring träder kraft. Lagens senare ikraftträdande inverkar inte på kommunernas skyldighet att utarbeta en plan. 

Bestämmelser om ändringssökande

Det föreslås att klimatlagen kompletteras i fråga om bestämmelserna om ändringssökande. Till lagen fogas en uttrycklig bestämmelse om sökande av ändring i statsrådets beslut som gäller klimatpolitiska planer. Syftet med bestämmelsen är att göra lagen tydligare när det gäller sökande av ändring och att förbättra möjligheterna att påverka beslutsfattande som gäller miljön. 

Utskottet påpekar att det inte finns några bestämmelser om ändringssökande i den gällande klimatlagen. I regeringens proposition med förslag till klimatlag (RP 82/2014 rd, s. 29) ansågs det att det inte finns något sådant behov av rättsskydd anknutet till de klimatpolitiska planerna att de kan anses vara överklagbara beslut. I och med den internationella utvecklingen har man dock i rättslitteraturen och den offentliga debatten i Finland börjat fästa allt större vikt vid hur rättsskyddet tillgodoses nationellt i det beslutsfattande som hänför sig till klimatpolitiken. Det har bedömts att avsaknaden av bestämmelser om ändringssökande medför rättslig oklarhet. I en utredning som sammanställts av juris doktor Pekka Vihervuori (Miljöministeriets publikationer 2022:10) konstateras det att det i ljuset av internationella exempel är tydligt att olika möjligheter till ändringssökande kommer att prövas om det inte införs särskilda bestämmelser om sökande av ändring. På olika håll i världen har organisationer och andra aktörer under de senaste åren inlett klimatrelaterade rättegångar såväl mot stater som mot till exempel företag. 

I Finland har det tills vidare inte anförts några besvär hos domstol gällande beslut som fattats med stöd av klimatlagen. Således finns det heller ingen rättspraxis om ändringssökande inom klimatlagens tillämpningsområde. Genom att bestämmelser om ändringssökande införs i klimatlagen förbättras rättssäkerheten i klimatpolitiska beslut när de parter som har besvärsrätt preciseras i lagen, framhåller utskottet. Syftet med de föreslagna bestämmelserna om ändringssökande är att minska den rättsliga oklarheten kring överklagbarheten av de planer som utarbetats med stöd av klimatlagen och därigenom trygga möjligheten att anföra besvär. Utskottet anser också att bestämmelserna om ändringssökande uppfyller Århuskonventionens mål att trygga en omfattande rätt till rättslig prövning och initiativrätt inom konventionens tillämpningsområde. Målen uppfylls på ett sätt som överskrider konventionens minimikrav. 

Grundlagsutskottet fäster i sitt utlåtande med tanke på rättsskyddet enligt 21 § i grundlagen uppmärksamhet vid att exempelvis enligt den föreslagna 21 b § 2 mom. 1 punkten har den, vars rätt, skyldighet eller intresse ”på ett särskilt sätt kan beröras av” klimatförändringarnas effekter, effekterna av begränsningen av klimatförändringarna eller anpassningen till klimatförändringarna, besvärsrätt i fråga om statsrådets beslut som gäller en klimatpolitisk plan. Enligt grundlagsutskottet bör miljöutskottet överväga om de omständigheter som nämns i motiveringen kan anges mer exakt i lagen. 

Miljöutskottet påpekar att det med ”ett särskilt sätt” enligt propositionen ska avses en sådan omständighet eller egenskap i anslutning till klimatförändringar, begränsningen av dem eller anpassningen till dem som för den berörda personen objektivt avviker från vad som annars är allmänt eller vanligt för personen i samma ställning. Kravet på ”ett särskilt sätt” kan till exempel gälla boende, näring, företagsverksamhet eller levnadsförhållanden, eftersom de är förenade med intressen där det kan uppkomma effekter av begränsningen av klimatförändringarna eller anpassningen till dem. Det skulle a priori röra sig om klimatförändringarnas effekter, effekterna av begränsningen av klimatförändringarna eller anpassningen till klimatförändringarna, inte nödvändigtvis om exempelvis effekterna av planbeslut, eftersom sådana effekter kan vara svåra att klarlägga i det skede som processförutsättningarna prövas. 

Utskottet betonar att rättspraxis närmare bestämmer i vilka situationer kravet på ”ett särskilt sätt” kan uppfyllas. Det är inte ändamålsenligt att i lagen ge en uttömmande förteckning över de konkreta kriterierna, eftersom det är svårt att förutse bakgrunden till anförda besvär. Propositionsmotiven styr tolkningen. I den utredning av juris doktor Pekka Vihervuori som användes som stöd vid beredningen konstateras det i fråga om hur man ska definiera vad som är ”ett särskilt sätt” att de situationer som anknyter till de klimatpolitiska planerna är mycket varierande och att det inte går att förutse ens närapå allt som klimatförändringen för med sig. Det finns riktgivande jämförelseobjekt för kravet på att beröras på ett särskilt sätt, bland annat i miljöskyddslagen och vattenlagen (44 § 2 mom. i miljöskyddslagen och 11 kap. 11 § 1 mom. i vattenlagen). Kravet har inte heller i dessa bestämmelser preciserats, utan det har tillämpats från fall till fall. 

Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande också påpekat att det av propositionen inte tillräckligt exakt framgår hur kravet i 21 b § 2 mom. på att effekten eller anpassningen ska beröra på ett särskilt sätt förhåller sig till de särskilda skäl som avses i 21 b § 3 mom. Med ”särskilda skäl” enligt 3 mom. avses kravet på ”ett särskilt sätt” enligt 2 mom. Utskottet tydliggör att det är fråga om samma krav som har formulerats på olika sätt i de momenten. Utifrån grundlagsutskottets utlåtande föreslår utskottet att bestämmelserna preciseras så att formuleringarna i de olika momenten motsvarar varandra på det sätt som anges nedan i detaljmotiveringen.