Sammantaget anser utskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslagen med ändringar och med kommentarerna nedan. 

Målen för totalreformen

Regeringen föreslår att det stiftas en ny naturvårdslag. Samtidigt upphävs den gällande naturvårdslagen från 1997 med samma namn. Genom revideringen uppdateras lagens bestämmelser och dess verkningsfullhet förbättras i syfte att främja skyddet och ett hållbart nyttjande av den biologiska mångfalden bland annat genom att effektivisera skyddet av arter och naturtyper, utveckla hanteringen av naturinformation, stärka planeringen av naturskyddet och förutsättningarna för frivilligt skydd. Till följd av revideringen förverkligas målet i regeringsprogrammet för statsminister Sanna Marins regering att stoppa förlusten av biologisk mångfald i Finland. Detta mål eftersträvas bland annat genom att stärka naturskyddsplaneringens genomslag, öka växelverkan vid beredningen, utvidga det rättsliga skyddet för livsmiljöer och arter i behov av skydd samt genom att främja kompensation för försämringar av naturvärdena. Lagförslaget innebär att en frivillig princip om ekologisk kompensation införs i naturvårdslagstiftningen och att klimatförändringens betydelse och samband med naturvården erkänns. 

Även FN:s konvention om biologisk mångfald (FördrS 78/1994) och EU:s strategi för biologisk mångfald har som mål att stoppa förlusten av biologisk mångfald och vända utvecklingen mot en positiv utveckling före 2030. Trots internationellt och nationellt uppställda mål och olika handlingsprogram har försvagningen av den biologiska mångfalden inte kunnat förhindras. Tvärtom minskar den biologiska mångfalden ytterligare. Den biologiska mångfalden har också ett genomgående samband med och ställer i sista hand också vissa specialvillkor för all samhällelig verksamhet. Den biologiska mångfalden möjliggör välfärd som bygger på bland annat naturresurser och ekosystemtjänster. Den biologiska mångfaldens sociala dimensioner eller dess konsekvenser för sysselsättningen och regionutvecklingen kan ofta inte särskiljas från till exempel ekonomiska konsekvenser eller miljökonsekvenser, utan de är kopplade till varandra på invecklade sätt. 

Naturvårdslagen är en allmän lag som tillämpas på alla projekt och åtgärder som omfattas av naturvårdslagens tillämpningsområde. Det betyder att naturvårdslagen är allmän till sitt tillämpningsområde, den genomsyrar annan lagstiftning och den tillämpas även av andra än de egentliga naturvårdsmyndigheterna. Den nuvarande naturvårdslagen har bedömts fungera relativt väl strukturellt, så det har inte ansetts ändamålsenligt med en övergripande ändring på systemnivå. Naturvårdslagens syfte att trygga mångfalden kan dock inte endast vara beroende av de åtgärder som avses i naturvårdslagen, och skyddet av mångfalden kan till exempel inte knytas snävt endast till skyddet av hotade arter eller naturtyper. Det är fråga om en större helhet som hänför sig till all användning av miljön och lagstiftningen om den. Förslagen i naturvårdslagen syftar till att besvara de utmaningar som följer av utarmningen av den biologiska mångfalden, men det bör klargöras att naturvårdslagen inte ensam kan stoppa förlusten av mångfald. Vid sidan av naturvårdslagen behövs det stöd från annan lagstiftning, politiska beslut, ekonomiska val och i sista hand också människors aktiva val. 

Resultaten av hotbedömningarna visar att Finlands natur fortsätter att utarmas. Bland de senaste bedömningsrapporterna kan nämnas rapporterna Hotbedömning av Finlands naturtyper 2018, Rödlistning, del I och II, rapporteringen om hotade arter samt Finlands sjätte landrapport om den biologiska mångfalden. Av alla arter som bedömts i Finland är nu 11,9 procent hotade. Motsvarande siffra år 2000 var 8,0 procent och år 2010 10,5 procent. Av de hotade arterna i skogarna är cirka 80 procent arter i gamla moskogar och lundskogar, och 55 procent förekommer i lundar och solexponerade sluttningar, som utgör endast cirka 1,5 procent av skogsarealen. Samspelet mellan ekosystemen är komplicerat, vilket innebär att hotstatus inte kan bedömas enbart utifrån antalet arter. Nästan hälften, 48 procent, av Finlands livsmiljöer är hotade. I södra Finland är andelen hotade skogsbiotoper klart större än i norra Finland. Exempelvis finns 96 procent av lundarna i Södra Finland, och 77 procent av dessa lundbiotoper är hotade. 

Grundlagsutskottet fäste ur konstitutionell synvinkel i sitt utlåtande uppmärksamhet vid fem komplex som i det nationella genomförandet av regleringen anknyter till överensstämmelsen med unionsrätten, nämligen rätten till inflytande, egendomsskyddet, bemyndigande att utfärda förordning och rättsskyddet. Grundlagsutskottet har när det gäller dessa frågor framfört anmärkningar om till vilka delar miljöutskottet ännu bör granska eller ändra de föreslagna bestämmelserna. Miljöutskottet bedömer längre fram i detta betänkande dessa frågor punkt för punkt. 

Lagutskottet tillstyrker lagförslagen med vissa anmärkningar och ändringsförslag till de delar som hör till utskottets ansvarsområde. Anmärkningarna och ändringarna gäller i synnerhet straffrättsliga påföljder och straffbestämmelser samt bestämmelserna om ändringssökande och rättsskydd. Miljöutskottet föreslår därför vissa paragrafändringar och ett uttalande. 

Förvaltningsutskottet framhåller i sitt utlåtande att Finlands och hela Europas säkerhetspolitiska omgivning har förändrats radikalt sedan Ryssland attackerade Ukraina i februari 2022. Förvaltningsutskottet betonar att Gränsbevakningsväsendet och ett fungerande gränssäkerhetssystem är av central betydelse särskilt i det rådande säkerhetsläget och att Gränsbevakningsväsendet måste kunna sköta sina lagfästa uppgifter under alla förhållanden. Miljöutskottet föreslår i anslutning till detta att 50 och 52 § ändras på det sätt som föreslås i detaljmotiveringen. 

Ekonomiutskottet har bedömt propositionen utifrån sitt ansvarsområde och med särskilt fokus på dess konsekvenser för den ekonomiska omvärlden i vid bemärkelse. Ekonomiutskottet betonar att regleringen eller tillämpningen av den inte får leda till att genomförandet av projekt som är nödvändiga också med tanke på klimat- och miljömålen förhindras eller i onödan drar ut på tiden på ett sätt som i sista hand också strider mot målen i naturvårdslagen. I synnerhet har ekonomiutskottet bedömt oklarheterna i fråga om tillämpningen av 64 och 67 §. Miljöutskottet föreslår i sitt betänkande att dessa bestämmelser preciseras och stryks. 

Jord- och skogsbruksutskottet har gett ett kritiskt utlåtande och ansett att 64, 65 och 78 § bör strykas och att allt behov av att utvidga skyddet bör ske via 66 §. Jord- och skogsbruksutskottet framför dessutom kritiska anmärkningar om stärkandet av skyddet av bäckar, kalkrika tjärnar och källområden, fastställandet av besvärsrätt samt ett krav på att 86 § också ska omfatta förnuftig användning. Till utlåtandet fogades två avvikande meningar. Miljöutskottet behandlar alla dessa frågor ingående i sitt betänkande och föreslår i detta betänkande bland annat att 64 och 65 § i lagförslag 1 stryks, att 78 § ändras. Utskottet föreslår också uttalanden om att de framförda synpunkterna ska beaktas och att rättsläget bör förtydligas. Utskottet anser att jord- och skogsbruksutskottets mest vägande anmärkningar i huvudsak gäller samma omständigheter som grundlagsutskottets anmärkningar om till vilka delar regleringen bör preciseras. Grundlagsutskottet har dock i sitt utlåtande inte ansett att den föreslagna regleringen är problematisk med tanke på egendomsskyddet enligt 15 § i grundlagen, förutsatt att miljöutskottet preciserar regleringen till de delar som utskottet föreslår. 

Biologisk mångfald och begränsning av klimatförändringen

Klimatförändringen är ett snabbt framskridande hot mot den biologiska mångfalden i Finland och förutsätter åtgärder också i naturvårdslagen. Förändringarna i naturen påverkar de nyttigheter som är viktiga för människorna och de tjänster som naturen tillhandahåller. Till exempel det faktum att pollinerare är hotade kan återspeglas i livsmedelstryggheten. Klimatförändringen förstärker de nuvarande förändringar som människan orsakar, såsom övergödning, torka och slutning av öppna naturtyper, och ökar de risker som främmande arter medför. Även naturskyddsområden, naturtyper och arternas livsmiljöer riskerar att försämras när klimatet förändras. 

Sambandet mellan skyddet av den biologiska mångfalden och anpassningen till klimatförändringen är dubbelriktat. Om den biologiska mångfalden tryggas genom lagstiftning kan den allmänna anpassningen till klimatförändringen samtidigt stödas. Genom vissa typer av anpassningsåtgärder kan man begränsa försämringen av mångfalden i takt med att klimatförändringen framskrider. Till exempel genom naturskyddsplanering och utveckling av skyddet av naturtyper kan man, om de riktas på rätt sätt, främja anpassningen till klimatförändringen. Det finns också ett klart samband mellan tryggandet av mångfalden och begränsningen av klimatförändringen. Största delen av Finlands hotade arter lever i skogar, och tryggandet av skogsområden stöder också uppnåendet av det globala begränsningsmålet samt upprätthållandet av nationella kollager. Det är också viktigt att inse att åtgärder som vidtas för att trygga den biologiska mångfalden och återställa naturen i vissa situationer kan ha skadliga konsekvenser för klimatmålen eller vattenskyddet. Med tanke på den samhälleliga acceptans som lyfts fram ovan är det också viktigt att bestämmelserna om naturvård och klimatfrågor är konsekventa och förutsägbara. 

Utskottet betonar vikten av ett heltäckande kunskapsunderlag och kontinuerlig uppföljning av naturens tillstånd som stöd för de beslut som fattas för att trygga mångfalden. Därför är lagens bestämmelser om datasystemet för naturvården, förvaltningen av det och informationens kvalitet viktiga. Med tanke på regleringens tydlighet är det motiverat att lagen i fråga om klimatförändringen ställer som mål endast anpassning till klimatförändringen. Lagen fokuserar uttryckligen på att trygga naturens mångfald och strävar i synnerhet efter att förbättra naturens förutsättningar att anpassa sig till klimatförändringen. 

Utskottet välkomnar att 14 § om åtgärdsprogram för frivilligt naturskydd också stärker ställningen för frivilliga åtgärdsprogram såsom Metso-programmet för skogsskydd, programmet för restaurering av värdefulla naturmiljöer och fågelvattenprogrammet Sotka. De här programmen bygger alltså på markägarnas frivillighet och har utfört ett viktigt arbete för att skydda hotade livsmiljötyper och arter i samarbete med markägare och jaktorganisationer. Också enligt 69 § i lagförslagets 7 kap. om skydd av naturtyper kan stöd och understöd beviljas för iståndsättning och vård av hotade naturtyper i enlighet med 4 kap. Den föreslagna nya bestämmelsen om ekonomiskt stöd till frivillig vård och restaurering av arternas livsmiljöer med statsmedel erbjuder markägare och andra lokala aktörer nya möjligheter till affärsverksamhet. 

Försiktighetsprincipen

Försiktighetsprincipen är en etablerad miljörättslig princip både internationellt och inom unionsrätten. Enligt biodiversitetskonventionen innebär försiktighetsprincipen att brist på full vetenskaplig visshet inte bör åberopas som skäl till att uppskjuta åtgärder för att undvika eller minimera ett hot om betydande minskning eller förlust av biologisk mångfald. Försiktighetsprincipen förutsätter alltså att man ingriper i osäkra hot mot miljön, även om det ännu inte finns några säkra vetenskapliga belägg för att skador kommer att uppstå eller hur allvarliga de i så fall skulle bli. 

Ekonomiutskottet betonar i sitt utlåtande att försiktighetsprincipens styrande effekt inte får leda till en tolkning som utgör ett hinder för beviljande av tillstånd för sådana projekt för förnybar energi som klimat- och miljömålen förutsätter på ett sätt som också kunde leda till sådana slutresultat som strider mot naturvårdslagens syften. Miljöutskottet förtydligar att försiktighetsprincipen är en del av den gällande rätten, som tillämpas vedertaget utan att den uttryckligen nämns på lagnivå. Utskottet välkomnar att 7 § synliggör principen och betonar att den fortfarande inte är en materiellträttslig princip. Det att försiktighetsprincipen tas in i lagen och att den ska tillämpas från fall till fall är inte ett ställningstagande till huruvida en verksamhet är tillåten, utan den bidrar till att styra myndigheternas beslut till att beakta de eventuella kunskapsmässiga bristerna och osäkerhetsfaktorerna på behörigt sätt. Försiktighetsprincipen i sig utgör till exempel inget hinder för beviljande av tillstånd, utan styr närmast tolkningen av andra mer detaljerade bestämmelser. Utskottet anser dock att ordalydelsen i paragrafen behöver förtydligas så att den tydligare styr tolkningen på det sätt motiveringen avser och betonar att det inte är fråga om en materiellträttslig princip. 

Utskottet konstaterar vidare att försiktighetsprincipen alltid tillämpas enligt den reglering som är tillämplig i varje enskilt fall: exempelvis är osäkerheten om hur sannolikt det är att ett utsläpp ger skador eller hur stora skadorna blir annorlunda till sin natur än osäkerheten om att livsmiljön försämras för en hotad art till följd av förändrad markanvändning . Försiktighetsprincipen stöder sig på gällande internationell rätt och rättspraxis och på EU:s och Finlands rätt och rättspraxis, och att principen tas in i lagen stärker rådande rätts- och tillämpningspraxis och stöder samtidigt tillgodoseendet av de grundläggande miljörättigheterna. 

Det föreskrivs inte om skyldighet att vara konsekvensmedveten

Under beredningen av propositionen övervägdes det att i lagförslaget ta in en bestämmelse om skyldighet att vara konsekvensmedveten. Detta alternativ fullföljdes dock inte. Utskottet konstaterar att begreppet skyldighet att vara konsekvensmedveten ingår bland annat i miljöskyddslagen och i lagen om förfarandet vid miljökonsekvensbedömning. Det kan likväl inte direkt överföras till naturvårdslagen på grund av lagarnas olika karaktär och tillämpningsområde. Att det föreskrivs om skyldighet att vara konsekvensmedveten kan medföra oklarhet vad gäller dess faktiska inverkan på tillämpningen av bestämmelserna i lagen. Det bör också beaktas att till exempel identifiering av vissa naturtyper ofta är en utmaning också för experter. Därför kan man inte ålägga varje naturanvändare en allmän skyldighet att vara medveten om konsekvenserna av sina handlingar. Utskottet anser att en sådan reglering också skulle ha krävt samordning och en mer omfattande bedömning av de grundläggande fri- och rättigheterna. Det konstateras också i propositionen att det inte är motiverat att föreskriva om skyldighet att vara konsekvensmedveten. Att ta in konsekvensmedvetenhet i lagen kunde nämligen leda till tolkningsoklarheter när det gäller dess förpliktande natur, i synnerhet i förhållande till markägaren eller en annan aktör, när åtgärders straffbarhet bedöms och även mer allmänt när det gäller vad som ska förutsättas av markägaren eller verksamhetsutövaren vid planeringen av åtgärder som riktar sig mot naturen. 

Hanteringen av naturinformation

Naturinformation spelar en central roll till exempel vid inrättandet och skötseln av naturskyddsområden, förfarandet för avgränsning av arters livsmiljöer och naturtyper, tryggandet av Natura 2000-områdena, prövningen av tillstånd till undantag samt utövandet av tillsynen. Således betjänar stärkandet av bestämmelserna om hantering av naturinformation samtidigt hela naturvårdslagens regelverk. Också när naturvårdsmyndigheterna ger utlåtanden för beslutsfattande enligt annan miljölagstiftning, exempelvis i samband med planläggning och miljötillstånd som anknyter till tryggandet av det allmänna naturskyddsintresset, är det av central betydelse att naturinformationen är aktuell, tillförlitlig och tillgänglig. Utskottet anser det behövligt att regleringen utvecklas så att hanteringen av naturinformation förbättras och regleringen uppdateras. Bestämmelser om naturvårdens informationssystem bör utfärdas på lagnivå i stället för genom förordning. 

Naturpanelen och expertmyndigheterna inom naturvården

I 12 § i lagförslaget finns bestämmelser om en naturpanel som i huvudsak motsvarar klimatlagens klimatpanel. Naturpanelen har till uppgift att stödja verkställigheten av naturvårdslagen genom att producera vetenskaplig information till stöd för beslutsfattandet, genom att ge utlåtanden om planer som inverkar på mångfalden och genom att informera medborgarna och beslutsfattarna om mångfaldens betydelse. 

Enligt 10 § i lagförslaget är Finlands miljöcentral och Naturhistoriska centralmuseet expertmyndigheter inom naturvården. Naturhistoriska centralmuseet hör till undervisnings- och kulturministeriets förvaltningsområde och har till uppgift att bevara och upprätthålla de naturvetenskapliga nationalsamlingarna och bedriva forskning med anknytning till dem. Till Naturhistoriska centralmuseets uppgifter hör bland annat uppföljning av arter, upprätthållande av informationsmaterial om naturvård samt behandling och tolkning av materialet. Dessutom ska Naturhistoriska centralmuseet vara den vetenskapliga myndighet som avses i CITES-förordningen. Naturhistoriska centralmuseet lyder under Helsingfors universitet och dess finansiering kommer från undervisnings- och kulturministeriet. Utskottet understryker att Naturhistoriska centralmuseet måste få tillräckliga resurser för att kunna sköta sina uppgifter enligt naturvårdslagen. Utskottet föreslår att riksdagen godkänner ett uttalande om detta (Utskottets förslag till uttalande 1). 

Samernas rättigheter

Det föreslås att det i lagen tas in bestämmelser om beaktande av samernas rättigheter. Syftet med bestämmelserna är att säkerställa att samernas rättigheter som ursprungsfolk beaktas när naturvårdslagen verkställs. Myndigheterna ska enligt den föreslagna bestämmelsen se till att verkställigheten av naturvårdslagen inte i sig eller tillsammans med andra verksamheter medför mer än ringa försämring i förutsättningarna för utövande av samekulturen. När en skötsel- och nyttjandeplan görs upp för ett naturskyddsområde eller ett landskapsvårdsområde ska i fortsättningen samernas rättigheter och betydelsen av traditionell kunskap särskilt beaktas. En skötsel- och nyttjandeplan ska inom samernas hembygdsområde göras upp i växelverkan med berörda samiska samhällen och i samarbete med Sametinget så att samernas traditionella kunskap utgör en del av planeringsmaterialet. 

Naturskyddsplanering och deltagande

I 3 kap. i förslaget till naturvårdslag föreslås bestämmelser om ett planeringssystem för naturvården, varvid regleringen kompletteras så att den motsvarar nuvarande praxis. Utöver om naturskyddsprogram föreslås det bestämmelser om en nationell strategi och ett nationellt handlingsprogram för biologisk mångfald. Dessutom kan NTM-centralen för sitt område utarbeta en regional genomförandeplan för biologisk mångfald som gäller strategin och handlingsprogrammet för biologisk mångfald. I 14 § i lagförslaget föreskrivs det om den rättsliga grunden även för åtgärdsprogram för frivilligt naturskydd. Det föreslås att bestämmelserna om deltagande preciseras och att de samlas i en egen paragraf som finns i kapitlet om naturskyddsplanering. 

I fråga om den möjlighet att påverka som skyddas i 20 § 2 mom. i grundlagen fäster grundlagsutskottet i sitt utlåtande uppmärksamhet vid 3 kap. om naturskyddsplanering i den föreslagna naturvårdslagen. Grundlagsutskottet anser att 3 kap. inte ger allmänheten särskilt omfattande möjligheter att delta i planeringen. Därför bör utskottet överväga möjligheterna att ändra regleringen till denna del. 

Miljöutskottet föreslår med hänvisning till grundlagsutskottets utlåtande att bestämmelsen preciseras så att den beaktar allmänhetens deltagande tydligare än vad som föreslagits och på samma sätt som till exempel 10 § i klimatlagen föreskriver om planer enligt klimatlagen. Utskottet anser att detta har varit syftet med regleringen, eftersom det i propositionens detaljmotiv konstateras att allmänheten enligt paragrafen ska informeras om planer och program så aktivt och begripligt som möjligt, med beaktande av olika medborgargruppers möjligheter att delta. I informationen ska man i möjligaste mån utnyttja mångsidiga metoder, såsom diskussionsmöten, digitala system, sociala medier eller andra informationsmedel enligt prövning från fall till fall. Genom växelverkan och information stärks den breda allmänhetens möjligheter att få information om den biologiska mångfaldens tillstånd och åtgärder för att främja mångfalden samt främjas det civila samhällets deltagande i naturskyddsplaneringen. 

Med stöd av vad som anförts ovan föreslår utskottet på det sätt som föreslås i detaljmotiveringen att bestämmelsen kompletteras med en uttrycklig precisering om allmänhetens rätt. Dessutom ska allmänheten ges tillfälle att ta del av utkasten till planer och program samt att framföra sina åsikter om dem. 

Naturskyddsområden

Enligt uppgifter från början av 2022 finns det sammanlagt 4 068 568 hektar statsägda områden som reserverats för skyddsändamål och inrättats som skyddsområden. Det har inrättats sammanlagt 374 094 hektar privata skyddsområden, inklusive områden som omfattas av tillfälligt skydd. Staten besitter sammanlagt något över en halv miljon hektar områden som förvärvats eller reserverats för naturskyddsändamål och som under de närmaste åren ska inrättas som naturskyddsområden. Det är fråga om att ett långsiktigt skyddsarbete i anslutning till genomförandet av naturskyddsprogram och verkställandet av beslut som godkänts av statsrådet slutförs på olika håll i Finland. Det har i fråga om områden utanför naturskyddsområdena fattats beslut om avgränsning av arter som kräver särskilt skydd för en total areal av sammanlagt 745 hektar, och besluten om avgränsning av naturtyper omfattade en total areal på 2 238 hektar. 

I 6 kap. i lagförslaget föreslås ett flertal preciseringar och uppdateringar av teknisk natur i bestämmelserna om naturskyddsområden. Utskottet har inte något att anmärka på dessa. De övriga föreslagna ändringarna i bestämmelserna om användningen av naturskyddsområden innebär i praktiken att användning som inte äventyrar målen för skyddet av områdena görs smidigare och lättare, vilket utskottet välkomnar. 

Enligt 49 § i naturvårdslagen är det i nationalparker, naturreservat och andra statliga naturskyddsområden förbjudet att ta marksubstanser eller gruvmineraler och att skada marken eller berggrunden och att vidta åtgärder som inverkar ogynnsamt på naturförhållandena i området, på landskapet, på arternas fortbestånd eller på syftet med inrättandet av området. Bestämmelser om förutsättningarna för malmletning finns i huvudsak i gruvlagen, och i naturvårdslagen föreslås bestämmelser endast om förutsättningarna för malmletning och geologisk forskning i statens naturskyddsområden. Det föreslås inte att malmletning ska förbjudas helt och hållet, utan att den ska begränsas avsevärt. Förslaget begränsar malmletning i andra statliga naturskyddsområden, men begränsningens faktiska betydelse för näringsverksamheten är sannolikt rätt liten. Enligt förslaget ska Forststyrelsen inte längre kunna bevilja tillstånd till malmletning i nationalparker och naturreservat. I praktiken har malmletning inte heller hittills bedrivits i nationalparker och naturreservat, och de föreslagna ändringarna gäller därför närmast andra statliga naturskyddsområden. I dessa områden är det dock möjligt att få tillstånd till malmletning om de förutsättningar som särskilt anges i lagen uppfylls. 

Enligt 50 § i lagförslaget är det direkt med stöd av lag tillåtet att utan dispens bekämpa och avlägsna invasiva främmande växtarter i nationalparker och naturreservat. Det föreslås också att bestämmelserna om jakt i nationalparker och andra statliga naturskyddsområden ändras så att det direkt med stöd av lagen ska vara tillåtet att fånga och döda de invasiva främmande arterna mink och mårdhund utan tillstånd till undantag, liksom även att driva älg och vitsvanshjort. Det ska också vara möjligt att utan tillstånd och endast med stöd av en anmälan avliva ett sårat djur och omhänderta fångsten. Utskottet välkomnar ändringen, eftersom den minskar den administrativa bördan i samband med tillståndsförfarandet och påskyndar åtgärder genom vilka ett djur kan avlivas på ett mer ändamålsenligt sätt ur etisk synvinkel. 

Enligt förslaget kan det vid inrättandet av statliga naturskyddsområden genom förordning i fortsättningen beslutas om att tillåta jakt också i naturskyddsområden på mindre än 100 hektar. Utskottet instämmer i bedömningen i propositionen att tillåtelse av jakt indirekt kan ha positiva konsekvenser för mångfalden, eventuellt genom att göra inrättandet av naturskyddsområden mer godtagbart och på så sätt underlätta inrättandet av skyddsområden. 

Skydd av naturtyper

Naturtyperna är en central del av den biologiska mångfalden och skyddet av dem tryggar samtidigt flera andra sådana arter i samma livsmiljö som delvis är beroende av varandra, eftersom även den viktigaste orsaken till att arter är hotade är att deras livsmiljöer försämras. Genom skyddet av naturtyper tryggas också den regionala och ekologiska variationen i naturen, naturobjekts sammanlänkning och naturens hållbarhet under föränderliga förhållanden. En del av naturtyperna kräver också vård och iståndsättning vid sidan av skyddet eller till och med i stället för det för att bevara sina särdrag. Hotade naturtyper, till skillnad från arter, har inte tagits in i den gällande naturvårdslagen, eftersom kunskapen om hur naturtyperna definieras och hur hotade de är delvis var mycket bristfällig när lagen stiftades. Den gällande lagen identifierar endast 9 skyddade naturtyper (29 §). Dessutom gäller skyddet av naturtyper enligt naturvårdslagen endast sådana i lagen uppräknade områden som hör till naturtyperna och som befinner sig i naturtillstånd eller i ett därmed jämförbart tillstånd. I 10 § i skogslagen och 2 kap. 11 § i vattenlagen finns det dessutom bestämmelser om skydd av vissa naturtyper. 

Den ökade informationen har utökat behovet av att stärka skyddet av naturtyper, och tryggandet av naturtyper främjar samtidigt också skyddet av hotade arter. En av de viktigaste metoderna med tanke på tryggandet av den biologiska mångfalden är att stärka det rättsliga skyddet för naturtyper. Den gällande naturvårdslagen har inte i tillräcklig grad tryggat bevarandet av i ekologiskt hänseende fungerande helheter av naturtyper eller skyddet av hotade naturtyper. Enligt de bedömningar och undersökningar som utarbetats i samband med hotbedömningarna av naturtyper är det för ett utökat skydd av naturtyper mycket viktigt att naturtyperna beaktas bättre vid planeringen av områdesanvändningen och utnyttjandet av naturresurserna. 

I lagförslaget effektiviseras skyddet av naturtyper också genom kompletteringar i fråga om statens ersättningsskyldighet. Fastighetsägaren eller innehavaren av en särskild rättighet ska få full ersättning av staten, om förbudet mot att försämra en skyddad eller strikt skyddad naturtyp orsakar betydande olägenhet och närings-, trafik- och miljöcentralen inte beviljar tillstånd till undantag för verksamhet som ändrar naturtypen. 

Utskottet betonar att det vid sidan av det obligatoriska skyddet är viktigt att utveckla formerna och incitamenten för frivilligt skydd av naturtyper. Det behövs också finansieringsinstrument som sporrar till naturvård och restaurering och som lämpar sig för såväl naturtyper och privata naturskyddsområden som livsmiljöer för arter som kräver särskilt skydd. Det är även på ett mer allmänt plan skäl att utveckla naturvårdslagen och även annan lagstiftning och andra styrmedel så att de bättre svarar mot behovet att stärka den biologiska mångfalden, inte bara för att bevara den. 

Skyddet av naturer är indelat i tre block i 7 kap. i förslaget till naturvårdslag: 1) 64 § gäller hotade naturtyper och 65 § beaktandet av dem vid beslutsfattande enligt annan lagstiftning, 2) 66 § gäller skyddade naturtyper och 3) 67 § gäller strikt skyddade naturtyper. 

Hotade naturtyper (64 §) och beaktandet av dem (65 §)

Enligt 64 § i lagförslaget får det genom förordning av statsrådet föreskrivas att en naturtyp som enligt den nationella hotbedömningen av naturtyper i Finland är utsatt för minst en hög risk för att försvinna från naturen ska fastställas vara en hotad naturtyp. Förteckningen över naturtyper i förordningen ska inom två år efter det att hotbedömningen av naturtyper i hela landet har blivit klar. Förordningen kommer att innehålla uppskattningsvis sammanlagt 79 naturtyper som kan klassificeras som hotade. De fördelar sig preliminärt enligt livsmiljö på följande sätt: Östersjön 9, Östersjökusten 10, sötvatten och stränder 8, myrmarker 23, skogar 6, hällmarker 4, vårdbiotoper 12 och fjäll 7 naturtyper. Att föreskriva att en naturtyp är hotad har enligt propositionens specialmotivering inte några andra direkta rättsverkningar för medborgarna eller för juridiska personer, och förordningen föranleder inte som sådan några nya behov av reglering. 

Utgångspunkten i propositionen är att när bestämmelser om hotade naturtyper ges genom förordning av statsrådet blir förfarandet mer förutsägbart. Det ger också utredningsbehoven i anslutning till beslutsförfarandena en tydligare inriktning än tidigare. Kunskaperna om naturtyperna och deras hotade karaktär är bättre än tidigare, vilket gör det möjligt att förenhetliga bestämmelserna om skyddet av naturtyperna och arterna och förbättrar bedömningen av hotade arter i och med att bedömningen får en mer användbar form. Det anses inte motiverat att förteckna enskilda naturtyper på lagnivå, eftersom definitionerna förutsätter en ganska omfattande och detaljerad beskrivning av särdragen hos varje naturtyp. 

Grundlagsutskottet ansåg i sitt utlåtande att den föreslagna definitionen på lagnivå av de innehållsmässiga kriterierna för en hotad naturtyp och bedömningen av dem kan anses vara tillräckligt exakt. Definitionerna av hotade naturtyper förutsätter i utifrån motiveringen en relativt omfattande och detaljerad beskrivning av särdragen hos varje naturtyp. Vid bedömningen av bemyndigandet att utfärda förordning är det också av betydelse att definitionen av begreppet hot inte i sig har några direkta rättsverkningar. Grundlagsutskottet anser dock att miljöutskottet i sitt betänkande bör sträva efter att göra regleringen mer förutsägbar och konkretisera konsekvenserna av att en naturtyp betraktas som hotad. 

Lagförslagets 65 § är nära kopplad till de hotade naturtyperna. Paragrafen är enligt propositionen en bestämmelse av informativ karaktär om att beakta de hotade naturtyperna på det sätt som särskilt föreskrivs i annan lagstiftning om beaktande av naturvärden. Syftet med bestämmelsen är att främja beaktandet av hotade naturtyper i beslutsförfarandena enligt andra lagar, men den ändrar inte förutsättningarna för beviljande av tillstånd eller planer enligt andra lagar. Grundlagsutskottet har bedömt bemyndigandet att utfärda förordning i 64 § också med beaktande av 65 § och konstaterat att det vid bedömningen av bemyndigandet också är av betydelse att definitionen av begreppet hot inte i sig har några direkta rättsverkningar. Grundlagsutskottet anser dock att miljöutskottet i sitt betänkande bör sträva efter att göra regleringen mer förutsägbar och konkretisera konsekvenserna av att en naturtyp betraktas som hotad. 

Miljöutskottet hänvisar till de inkomna utlåtandena och sakkunnigutfrågningen och anser det motiverat att stryka 64 och 65 § på grund av de divergerande åsikterna om deras betydelse. Efter att ha övervägt möjligheterna att ändra paragraferna anser utskottet att inte ens en ändring av dem skingrar de misstankar som framfördes vid utfrågningen av sakkunniga om att bestämmelsen har indirekta konsekvenser. Samtidigt beaktas att också grundlagsutskottet har sammankopplat bedömningen av ändamålsenligheten i bemyndigandet att utfärda förordning i 64 § med att fastställandet av att en naturtyp är hotad i sig inte har några direkta rättsverkningar. 

Skyddade naturtyper (66 §)

I 66 § i lagförslaget ingår på samma sätt som i den gällande lagen ett förbud mot att förstöra eller försämra vissa skyddade naturtyper. Förbudet ska träda i kraft först när närings-, trafik- och miljöcentralen genom sitt beslut har fastställt gränserna för förekomsten av en skyddad naturtyp och delgett områdets ägare och innehavare beslutet. Antalet naturtyper som kräver beslut om avgränsning är i den föreslagna bestämmelsen 13 i stället för de nuvarande 9. Dessa naturtyper är också som konstaterats ovan sådana hotade naturtyper som avses i 64 §, och därför ska de beaktas i beslutsfattandet i enlighet med 65 § innan ett beslut om avgränsning fattas. Utskottet understöder den föreslagna 66 §, eftersom förfarandet med avgränsningsbeslut liksom i den gällande lagen är klart och tryggar också markägarens rättigheter i tillräcklig utsträckning. Den myndighet som fattar avgränsningsbeslut måste dock ges tillräckliga resurser, så att regleringen når de eftersträvade skyddsmålen. Utskottet framhåller att de skyddade naturtyper som räknas upp i 66 § är sällsynta och ofta små till arealen, men mycket värdefulla med tanke på den biologiska mångfalden. 

Med tanke på användningen av skog kan förfarandet med avgränsningsbeslut gälla högst cirka 12 600 hektar sådana skyddade naturtyper som ännu inte har skyddats och som kan finnas inom skogsbruksområden. Sådana trädbevuxna naturtyper är ädellövskogar, hasselskogar, klibbalsskogar, trädbevuxna kustdyner, svämskogar i inlandet och solexponerade sluttningar i åsskogar. Många av de nämnda naturtyperna skyddas också av 10 § i skogslagen, eftersom småskaliga förekomster av ädellövskogar, hasselskogar, klibbalsskogar och svämskogar i inlandet också kan uppfylla kriterierna för bördiga mindre lundområden eller madkärr enligt 10 § i skogslagen eller av någon annan orsak i praktiken redan kan stå utanför skogsbruket. De faktiska konsekvenserna begränsas också av att besluten endast inriktas på naturtyper som är viktiga för bevarandet av en naturtyp. 

Strikt skyddade naturtyper (67 §)

Som en ny metod att skydda naturtyper ska det i lagen dessutom föreskrivas om ett förbud mot att förstöra eller försämra förekomsterna av vissa hotade och strikt skyddade naturtyper. Förbudet ska gälla direkt med stöd av lagen. Enligt propositionen finns det dock bara två sådana naturtyper: serpentinberg och block- och grusfält inom serpentinbergsområden samt öppna kustdyner. Dessa sällsynta naturtyper är i princip lätta att identifiera (öppna kustdyner) eller så kan de påvisas i öppna datasystem och register (serpentinberg och block- och grusfält inom serpentinbergsområden). 

I det förslag om strikt skydd av naturtyper som ingår i den nya naturvårdslagen är det fråga om en mycket begränsad reglering, eftersom det strikta skyddet gäller endast två naturtyper. Undantag från förbudet att förstöra och försämra en strikt skyddad naturtyp kan sökas hos närings-, trafik- och miljöcentralen i enlighet med den föreslagna 68 §, och med undantagsmöjligheten har också förenats en möjlighet till ersättning enligt 113 §. Det är också möjligt att söka ändring i ett negativt undantagsbeslut, och brott mot förbudet är straffbart endast om det sker uppsåtligen eller av grov oaktsamhet. 

Grundlagsutskottet anser i sitt utlåtande att det med tanke på bedömningen av det nu föreslagna förbudet mot förstöring och försämring är av betydelse att regleringen syftar till att trygga särskilt sällsynta och särskilt sårbara naturtyper. Proportionaliteten i den inskränkning av egendomsskyddet som följer av regleringen förbättras av att det är möjligt att få undantag från förbudet i lagen under de förutsättningar som anges i 68 § i lagförslaget. Dessutom är staten med stöd av 113 § skyldig att ersätta betydelsefulla olägenheter som förbudet medför. Grundlagsutskottet fäster dessutom med tanke på kravet på tillräckliga rättsmedel vid inskränkning av de grundläggande fri- och rättigheterna uppmärksamhet vid att beslut om undantag enligt 68 § och beslut om tvångsmedel enligt 128 § får överklagas. Den föreslagna 67 § är därför inte problematisk med avseende på 15 § i grundlagen. Grundlagsutskottet anser dock att miljöutskottet bör granska regleringen med avseende på dess förutsägbarhet och med beaktande av fastighetsägarnas möjligheter att identifiera förekomsten av strikt skyddade naturtyper på sina områden. Grundlagsutskottet betonar att särskild vikt bör fästas vid att de strikt skyddade naturtyperna inventeras effektivt och att uppgifterna sparas i datasystemet för naturvården. 

Miljöutskottet föreslår med hänvisning till grundlagsutskottets utlåtande att 67 § 1 mom. 1 punkten om serpentinberg preciseras så som närmare framgår av detaljmotiveringen. Utskottet betonar samtidigt att det också för de experter är svårt att identifiera växtarterna i serpentinberg. Därför måste myndigheten informera markägaren om en strikt skyddad naturtyp som finns på dennes fastighet och om förbudet mot att försämra den. Markägaren kan inte vara skyldig att bekanta sig med de dataregister som gäller frågan, utan myndigheten ska informera om var dessa finns när den har utrett saken. Öppna kustdyner är dyner längs Östersjökusten eller i Östersjöns skärgård som bildats av sand till följd av vinderosion och sanddrift, och sådana våtmarker eller säsongsvåtmarker i dynernas sänkor där det förekommer arter som är karakteristiska för sanddyner. Det anses inte vara någon utmaning att identifiera de få förekomsterna av denna naturtyp. 

Utskottet betonar att definitionen av serpentinberg är kopplad till förekomsten av serpentinväxtarter, vilket innebär att förbudet mot förstöring och försämring uttryckligen gäller naturtyper ovan jord. Informationen om dessa preciseras i takt med att de pågående inventeringsprojekten framskrider. Skyddet av livsmiljöer i serpentinberg riktar sig dock endast mot bergblottningar, så utskottet föreslår att skyddet också enligt paragrafen begränsas till de delar som ligger ovan jord. I utredningar av malmpotentialen i stora områden bör man således i fortsättningen beakta de strikt skyddade naturtyper som eventuellt förekommer i området, så att malmletningen och gruvprojekten kan planeras och genomföras på ett hållbart sätt och naturtyper ovan jord skyddas. Förekomsterna av strikt skyddade naturtyper uppskattas i propositionens specialmotivering utgöra sammanlagt 1 150 hektar. Enligt beräkningar finns det 150 hektar serpentinberg och block- och grusfält inom serpentinbergsområden, varav 40 procent (60 hektar) finns i naturskyddsområden. Det finns uppskattningsvis 1 000 hektar öppna kustdyner, och 40 procent av dem finns i naturskyddsområden. Dessa strikt skyddade naturtyper är i regel småskaliga. Medelstorleken på förekomsterna av serpentinberg uppskattas vara 0,5—1 hektar, och skyddsområdena för de mest representativa förekomsterna av de öppna kustdynerna har enligt avgränsningsbeslutet i medeltal varit nio hektar. Vid sakkunnigutfrågningen fick utskottet en mer exakt uppskattning av arealen för serpentinberg och block- och grusfält inom serpentinbergsområden. Enligt denna bedömning är arealen 400—700 hektar och omfattar cirka 350 små objekt. Bedömningen har fortfarande konstaterats vara utmanande, eftersom det inte är lätt att identifiera serpentinbergen, och målet för den tidigare terränginventeringen inte heller var att göra en heltäckande bedömning av dem. 

Grundlagsutskottet konstaterar att särskild vikt bör fästas vid att de strikt skyddade naturtyperna inventeras effektivt och att uppgifterna sparas i datasystemet för naturvården. Utskottet konstaterar att detta arbete pågår och att objektens läge preciseras i och med det. Arealerna är relativt små, men för att främja markägarnas rättsskydd är det viktigt att tillräckliga resurser säkerställs för effektiviseringen av inventeringarna. 

Utskottet konstaterar att försämringsförbudet i 67 § kan jämföras med bestämmelserna om skydd av vissa naturtyper i 10 § i skogslagen och 2 kap. i vattenlagen. Inventeringen av strikt skyddade naturtyper och utvecklingen av geografisk information kan alltså jämföras med motsvarande process i fråga om skogslagens värdefulla livsmiljöer. En betydande skillnad är dock att arealen för de naturtyper som enligt naturvårdslagen ska skyddas strikt är betydligt mindre och inventeringsläget bättre än det var för de livsmiljöer som avses i 10 § i skogslagen när lagen trädde i kraft 1996. Dessutom är de naturtyper som föreslås för strikt skydd betydligt mer sällsynta och hotade än de värdefulla livsmiljöerna enligt skogslagen. Det innebär att om en enskild förekomst av en sådan naturtyp försvagas eller försvinner, påverkas naturtypens bevarandestatus direkt på grund av naturtypens sällsynthet. 

Skydd av naturtyper enligt vattenlagen

Till de naturtyper som skyddas med stöd av 2 kap. 11 § i vattenlagen fogas det dessutom kalkrika tjärnar samt bäckar. Skyddet utvidgas till att i stället för källor omfatta källområden. Syftet med de ändringar som görs i vattenlagen är att förbättra tryggandet av mångfalden i vattenmiljön. De kalkrika tjärnar som är högst 10 hektar stora är på sin höjd några hundra till antalet. Naturtypen omfattar själva tjärnen och dess närmaste omgivning. Att källområden i naturtillstånd fogas till de naturtyper som skyddas med stöd av vattenlagen skapar klarhet i rättsläget i det avseendet att det i fortsättningen inte längre finns något behov av att bedöma tillämpningen av bestämmelserna på enskilda källsprång i områdena. Det föreslagna skyddet för naturtypen källområden kommer sannolikt att påverka dikningsprojekt och eventuellt också vattentäktsprojekt. Däremot kan skyddet av naturtyper enligt vattenlagen i princip inte anses styra till exempel bedrivandet av skogsbruk eller begränsa skogsbehandlingsåtgärder. 

Utskottet betonar att förbuden enligt vattenlagen inte är absoluta, eftersom skyddet förutsätter naturtypen befinner sig i naturtillstånd och att den äventyras. Dessutom kan undantag från förbudet sökas. Skillnaden jämfört med naturvårdslagen är att vattenlagen till denna del inte innehåller något ersättningsförfarande eller beslut om avgränsning och därmed sammanhängande ersättning. Vid bedömningen av en eventuell nyttjandebegränsning till följd av vattenlagen ska också behovet av att skydda vattennaturen och dess mångfald beaktas. Därför är det med tanke på acceptansen för den bedömning som görs med hänsyn till egendomsskyddet motiverat att objekt som skyddas enligt vattenlagen är små samt lätta att identifiera och avgränsa. På dessa grunder har utskottet beslutat föreslå ändringar i 2 kap. 11 § i vattenlagen (lagförslag 28). 

Undantag från förbudet mot att förstöra eller försämra naturtyper (68 §)

Enligt 68 § 1 mom. i lagförslaget kan närings-, trafik- och miljöcentralen i enskilda fall bevilja undantag från skyddet av en naturtyp, om detta inte allvarligt äventyrar syftet med att naturtypen i fråga skyddats eller om skyddet står i vägen för ett projekt eller en plan av ytterst stort allmänt intresse. 

Enligt propositionens specialmotivering är det fråga om en samlad bedömning av hur skyddsmålet för en naturtyp som ska skyddas kan säkerställas. Vid bedömningen ska utöver en enskild förekomst av en naturtyp även dess förhållande till målen för skyddet av hela naturtypen beaktas. Vid bedömningen ska också målet att uppnå en gynnsam bevarandestatus enligt 1 § 2 mom. i den föreslagna lagen beaktas. Till denna del bör uppmärksamhet fästas vid om projektet eller planen ska anses vara av yttersta viktig med tanke på det allmänna intresset. Ett projekt som är av ytterst viktigt allmänt intresse kan gälla till exempel landets försvar eller den nationella säkerheten. Förutsättningarna för beviljande av undantag preciseras dessutom med en lindringshierarki som anger att det inte ska finnas något annat tekniskt och ekonomiskt genomförbart alternativ till projektet eller planen. Med iakttagande av skadelindringshierarkin, som innebär att gottgörelsen för försämring av naturvärden ska vara en sistahandsåtgärd, när en olägenhet inte kan undvikas och en icke-önskvärd olägenhet inte kan lindras, blir gottgörelse aktuell endast i fråga om den återstående skadan. 

Det föreslås att villkoret om allmänt intresse preciseras så att undantag inte kan beviljas om det finns ett både tekniskt och ekonomiskt genomförbart alternativ till projektet eller planen. Bestämmelsen har motiverats med att kravet på förhindrande av ett projekt av ytterst viktigt allmänt intresse i princip också inbegriper ett implicit teknisk-ekonomiskt krav på avsaknad av alternativ, eftersom skyddet i övrigt inte ”förhindrar” genomförandet av projektet. Preciseringen förändrar därmed de facto inte rättsläget, utan förtydligar bestämmelsen och säkerställer ett jämlikt beslutsfattande. 

Artskydd

Resultaten av den femte hotbedömningen av arterna i Finland (2019) visar att hotet mot arterna har fortsatt och att naturen utarmas. Bedömningen omfattar över 22 400 arter, varav 11,9 procent har klassificerats som hotade. Den främsta orsaken till att arter är hotade är att livsmiljöerna minskar och deras kvalitet försämras till följd av olika former av mänsklig verksamhet. 

För att artskyddet ska kunna effektiviseras föreslås det i propositionen att det gällande kapitlet om artskydd i naturvårdslagen förtydligas, att skyddet av hotade arter stärks samt att bestämmelserna om handel och byte av arter införs i ett eget kapitel. Tillämpningsområdet för 8 kap. om skydd av arter föreslås dessutom bli ändrat så att bestämmelserna i kapitlet i fortsättningen inte ska tillämpas på fisk eller kräftor, utan bestämmelser om dem finns enbart i lagen om fiske. Utskottet anser att bevarandet av fisk- och kräftarterna kan tryggas i tillräcklig utsträckning genom dessa bestämmelser, och i fortsättningen är det inte nödvändigt att trygga fiskarternas mångfald i naturvårdslagen. 

I 78 § i förslaget till naturvårdslag föreskrivs det om skydd av utrotningshotade arter. Myndigheterna ska enligt paragrafen beakta hotade arter i sitt beslutsfattande med iakttagande av de särskilda bestämmelser om tryggande av naturvärden som finns i annan lagstiftning. Bestämmelsen är informativ till sin natur. Ett konstaterat hot har inte heller för arternas del några direkta rättsverkningar, utan rättsverkan inträder först när en hotad art fastställs vara en art som kräver särskilt skydd eller när sådana arter som omfattas av natur- och fågeldirektiven direkt påverkas av de direktiven. 

Utifrån jord- och skogsbruksutskottets betänkande om ett medborgarinitiativ godkände riksdagen den 22 oktober 2022 ett uttalande där det förutsätts att användning av vitkindade gäss som skjutits med stöd av dispens tillåts och att regeringen bereder en proposition om ändring av naturvårdslagen så att det med stöd av undantaget i artikel 9.1 c i fågeldirektivet blir möjligt att ta till vara och förnuftigt använda vitkindad gås som dödats med dispens (RSk 42/2022 rd — JsUB 8/2022 rd — MI 3/2020 rd). Miljöutskottet konstaterar att det också har sammanfört behandlingen av propositionen med lagmotion LM 19/2021 rd, där det föreslås att hållande i fångenskap och nyttoanvändning ska vara tillåtet i fråga om vitkindad gås och skarv som skjutits med undantagslov enligt artikel 9.1 i fågeldirektivet. I den gällande naturvårdslagen ingår en möjlighet att bevilja ett sådant undantag till den del det i 49 § 4 mom. hänvisas till alla de grunder för att bevilja undantag som nämns i artikel 9 i EU:s fågeldirektiv. 

Utskottet anser att det inom den tid som står till förfogande inte är möjligt att genom direkta åtgärder genomföra den lagändring som riksdagen förutsatte i uttalandet så att den uppfyller kraven på god lagberedning. Utskottet upprepar därför det uttalande som redan godkänts av riksdagen och förutsätter att miljöministeriet omedelbart bereder en proposition om ändring av naturvårdslagen på det sätt som riksdagen förutsatt, det vill säga så att det med stöd av undantaget i artikel 9.1 c i fågeldirektivet blir möjligt att ta till vara och förnuftigt använda vitkindad gås som dödats med dispens(Utskottets förslag till uttalande 2). 

Bestämmelser om ersättning

Det föreslås att bestämmelserna om ersättning i 113 § i lagförslaget preciseras. Det föreslås också att paragrafen kompletteras i fråga om de nya skyddsbeslut som föreslås i lagen, det vill säga beslut om gränser för förekomstplatsen för nya arter enligt 83 §, tidsbegränsat beslut om avgränsning av förekomstplatsen enligt 79 § 3 mom., skydd av boträd enligt 75 § och förbud mot försämring av strikt skyddade naturtyper enligt 67 §. Utskottet ställer sig bakom ändringsförslagen. Av vikt är också förslaget om att kumulativa skador ska beaktas vid fastställandet av den i lagen avsedda betydelsefulla olägenhet som besluten eventuellt orsakar fastighetsägaren eller innehavaren av en särskild rättighet. För markägarnas del är de viktigaste ekonomiska konsekvenserna av regleringen i naturvårdslagen i praktiken begränsningarna till följd av skyddet av naturtyper och arter samt situationer som involverar behov av inlösning. Enligt propositionen är konsekvenserna för markägarnas ekonomiska ställning i regel rätt små till följd av statens ersättningsskyldighet. Utskottet anser det vara viktigt att markägarna har rätt till ersättning i alla situationer där bestämmelserna i naturvårdslagen medför olägenheter som på grund av begränsningar i användningen ska ersättas. Fungerande ersättningsbestämmelser som upplevs som rättvisa har en viktig betydelse med tanke på egendomsskyddet och den allmänna acceptansen för naturskyddet, och de främjar således i praktiken uppnåendet av lagens yttersta mål. 

Egendomsskydd

Grundlagsutskottet har vid granskningen av de begränsningar av egendomsskyddet som hänför sig till främjandet av miljöansvaret särskilt uppmärksammat att den inbördes relationen mellan bestämmelsen om egendomsskyddet och bestämmelsen om ansvar för miljön bygger på en avvägning. Å ena sidan har utskottet konstaterat att bestämmelsen om miljöansvar i 20 § i grundlagen inte genererar individuellt verifierbara förpliktelser och att den inte heller utgör någon särskild grund för att belägga markägarna med toleransförpliktelser. Å andra sidan utgör båda delar av samma regeluppsättning för de grundläggande fri- och rättigheterna och kan därmed inverka på tolkningen av vardera i ett sammanhang där målet är att lagstiftningsvägen främja en balans mellan människa och miljö. 

Propositionen innehåller inga betydande ändringar i fråga om ersättningssystemet jämfört med den gällande regleringen.  Det föreslås inte att den tröskel för betydande olägenhet som i den gällande lagen utgör en förutsättning för ersättning ska ändras. Regleringen grundar sig alltså enligt förslaget fortfarande på principen om full ersättning.  Grundlagsutskottet konstaterar i sitt utlåtande att ersättning för inskränkning i användningen av egendom enligt praxis är en delfaktor som inverkar på den samlade bedömningen och som tas i beaktande vid den konstitutionella bedömningen av om en inskränkning i rätten att använda egendom är tillåten eller inte med avseende på grundlagsskyddet för egendom. Utskottets vedertagna syn har dock varit att det av 15 § 1 mom. i grundlagen inte följer något krav på att ersätta ägaren för vilken inskränkning av användningen som helst och inte heller något krav på full ersättning när ersättningar beviljas. Å andra sidan lägger grundlagen inte heller några hinder i vägen för att föreskriva om bättre ersättning, om inte ersättningsbeloppet blir så stort att man till följd av att den ekonomiska belastningen ökar på grund av skyddet tvingas till avsevärda begränsningar i det ansvar för naturen och dess mångfald som grundlagens 20 § 1 mom. ålägger. De nu föreslagna bestämmelserna om ersättning för inskränkningar i användningen av egendom är alltså inte problematiska med avseende på 15 § i grundlagen. 

Vid bedömningen av regleringen i 64 § i lagförslaget och bemyndigandet att utfärda förordning i anslutning till den paragrafen anser grundlagsutskottet att det också är av betydelse att fastställandet av att en naturtyp är hotad inte i sig har några direkta rättsverkningar. Regleringen bör dock bli mer förutsägbar och konsekvenserna av hotet konkretiseras. 

Miljöutskottet anser det viktigt att grundlagsutskottet vid bedömningen av lagförslaget har bekräftat den långvariga praxis som det hänvisas till, nämligen att också naturvårdslagen fortfarande utgår från att markägaren ska ersättas för betydande olägenheter som eventuella inskränkningar medför. Också med tanke på bedömningen av det förbud mot förstöring och försämring som föreslås i 67 § är det av betydelse att regleringen samtidigt syftar till att trygga särskilt sällsynta och särskilt sårbara naturtyper, och att proportionaliteten hos den inskränkning av egendomsskyddet som följer av regleringen förbättras. Det sker genom möjligheten att få undantag från förbudet under de förutsättningar som anges i 68 § i lagförslaget och genom att staten med stöd av 113 § är skyldig att ersätta betydande olägenheter som förbudet medför. På motsvarande sätt ska regleringen vara förutsägbar och dess konsekvenser ska kunna konkretiseras. 

Områdenas särskilda behov och försörjningsberedskapen

Sakkunniga har lyft fram att det i områden där det föreslås att ett naturskyddsområde inrättas ofta kan finnas särskilda behov av att säkerställa att till exempel näringsverksamheten, energiproduktionen, fisket eller fiskodlingen fortsätter eller utvidgas utan att åtgärderna äventyrar syftet med inrättandet av området. Till exempel i Kvarkenområdet finns det behov av att säkerställa sjötrafikens säkerhet genom muddring också i ett naturskyddsområde som eventuellt inrättas. Utskottet betonar att om det i samband med inrättandet av ett skyddsområde framkommer samhällsviktiga behov som inte är förenliga med fridlysningsbestämmelserna för skyddsområdet, har dessa områden i praktiken lämnats utanför det skyddsområde som ska inrättas. Det har i skyddsområden som inrättats genom lag, såsom nationalparker, genom bestämmelser i lagen tillåtits näringsverksamhet. Det gäller bland annat Pallas-Ylläs nationalpark och Koli nationalpark. Utskottet konstaterar att beredningen av en förordning om naturskyddsområden i Kvarken pågår som bäst och att det i samband med det också är möjligt att behandla de övergripande lösningar som områdets särdrag eventuellt kräver. 

Utskottet konstaterar att naturvårdslagen på många sätt har ett indirekt samband med målen för tryggandet av försörjningsberedskapen. På ett allmänt plan kan försörjningsberedskapen främjas med hjälp av den gröna omställningen, exempelvis genom att utveckla lagstiftningen och styrningen samt genom att bedöma och skapa kriterier för nya projekt. Målet är att stärka en stabil regleringsmiljö och skapa incitament för reformer och investeringar. Till kärnan i den gröna omställningen hör samtidigt att till exempel en minskning av utsläppen inte får ha negativa konsekvenser för andra miljömål. Genom att trygga mångfalden kan man allmänt främja ekosystemens förmåga att klara av olika störningssituationer och återhämta sig från dem. Exempelvis naturbaserade lösningar för hantering av översvämningar är beroende av avrinningsområden med biologisk mångfald, och vissa typer av anpassningsåtgärder kan å sin sida begränsa försämringen av biologisk mångfald i takt med att klimatförändringen framskrider. Att främja anpassningen till klimatförändringen och över lag beakta klimatförändringen bidrar också till tryggandet av försörjningsberedskapen. Å andra sidan har flexibiliteten i regleringen betydelse för försörjningsberedskapen. Det är i regel möjligt att avvika från naturvårdslagens bestämmelser om vissa kriterier uppfylls. Även om förutsättningarna för undantag är rätt stränga, är det ofta möjligt att avvika till exempel på grund av ett viktigt allmänt intresse. Då kan också nationella frågor som gäller försörjningsberedskapen beaktas från fall till fall. 

Utskottet konstaterar dessutom att det i den nya 62 § i lagförslaget föreskrivs om förutsättningarna för avveckling av statens naturskyddsområde och lindring av fridlysningsbestämmelserna. Enligt bestämmelsen är det möjligt att avveckla ett annat statligt naturskyddsområde och lindra fridlysningsbestämmelserna för området, om fridlysningen av området står i vägen för ett projekt eller en plan av ytterst viktigt allmänt intresse. Ett ytterligare villkor är att det inte finns något tekniskt och ekonomiskt genomförbart alternativ till projektet eller planen. 

Frivillig ekologisk kompensation

Det föreslås att det till naturvårdslagen fogas bestämmelser om ekologisk kompensation, alltså frivillig kompensation för en försämring av naturvärden. En privat markägare, ett företag, en kommun eller ett statligt affärsverk som i sin verksamhet försämrar naturvärden kompensera för försämring genom att producera naturvärden på en annan plats än den där försämringen sker. Frivillig kompensation med stöd av lag och myndighetsverifiering i samband med den kan för sin del sporra aktörerna att tillämpa ekologisk kompensation och också stärka företagens verksamhetsbetingelser på den internationella marknaden. 

Utskottet konstaterar att frivillig ekologisk kompensation dock kan genomföras också genom avtal, det vill säga att den inte nödvändigtvis kräver reglering som stöd. I de utlåtanden som lämnats till utskottet har det å ena sidan kritiserats att ekologisk kompensation inte är obligatorisk utan frivillig. Å andra sidan har det ansetts att det är för tidigt att ta in bestämmelser om frivillig kompensation i lagen med tanke på de ringa praktiska erfarenheterna av kompensationen. Risken med bestämmelserna om ekologisk kompensation anses vara att de i alltför hög grad kan inskränka flexibiliteten i de frivilliga verksamhetsmodellerna och minska de ekonomiska aktörernas möjligheter att bedriva lönsam affärsverksamhet. 

Utskottet anser utifrån sakkunnigutfrågningen att det finns ett brett godkännande för bestämmelserna om ekologisk kompensation. Det bedöms finnas ett behov av detta i planeringen av markanvändningen och näringslivet i vidare bemärkelse. Ur markägarnas synvinkel erbjuder det nya ekonomiska möjligheter som är hållbara med tanke på den biologiska mångfalden. Gemensamma minimikriterier och tydliga regler som aktörerna ska följa bör utarbetas i samarbete med aktörerna inom branschen. Tydliga regler är en förutsättning för att kompensationsförfarandet ska vara tillförlitligt och för att konsumentskyddet ska tillgodoses. Situationen kan jämföras med utsläppskompensation, där reglerna för marknadsbaserad verksamhet utvecklas vid sidan av att statens roll förtydligas. Kompensationer som bedömts enligt andra än lagfästa kriterier och som myndigheterna inte har verifierat kan inte föras in i ett register som myndigheten förvaltar och som åtnjuter offentlig tillförlitlighet, vilket kan anses vara väsentligt med tanke på systemets transparens. De kompenserade värdenas varaktighet kan inte heller verifieras på något sätt, om inte markägaren ansöker om att området inrättas till exempel som naturskyddsområde. 

Utskottet betonar att den föreslagna lagstiftningen inte heller skapar en marknad, utan endast ger förutsättningar för en marknad. Myndigheten deltar inte på något sätt i marknadsverksamheten och bestämmelserna ger marknadsaktörerna utrymme. Om det bedrivs handel med myndighetscertifierade kompensationer, sker detta i förhandlingar mellan parterna. För att stödja sådana förhandlingar är olika förmedlande organisationer och marknadsplatser viktiga. De bidrar till att utbud och efterfrågan matchar varandra samt minskar förhandlingskostnaderna. Indirekt får markägarna också information om vilken typ av kompensation det finns efterfrågan på och möjligen även om priset på kompensationen, det vill säga hur lönsam verksamheten är. I Finlands Akademis projekt BOOST för strategisk forskning, som stöder införandet av frivillig reglering, utarbetas som bäst avtalsmodeller till stöd för den marknad som uppstår. Målet med projektet är att stödja starten för kompensationssystemet och ta hänsyn till de olika faserna i kompensationen från beräkning av naturskador till uppföljning av åtgärdernas konsekvenser. Som ett led i projektet produceras kalkylerings- och rapporteringsprogramvara som behövs för det praktiska genomförandet. Dessutom planeras och prövas beräkningen av naturskador som lagts ut på entreprenad genom ett pilotprojekt som baserar sig på ekonomibokföringen. Vidare utreds inrättandet av ett nationellt kompensationsregister. Tillsammans med pilotkommunerna genomförs pilotprojekt för ekologisk kompensation. På basis av erfarenheterna av dem skapas en allmän modell som främjar kommunernas möjligheter att integrera ekologisk kompensation i rutinerna för markanvändningsplaneringen i städerna. Utskottet föreslår att riksdagen godkänner ett uttalande om att främja frivillig ekologisk kompensation genom pilotprojekt som samlar in bästa praxis för att utveckla frivilligt införande av systemet och systemets tillförlitlighet (Utskottets förslag till uttalande 3). 

Enligt regeringens bedömning förutsätter skötseln av alla nya uppgifter i anslutning till lagförslaget tilläggsresurser på 22,5 årsverken hos naturvårdsmyndigheterna, vilket på årsnivå innebär en ökning på 1,575 miljoner euro i anslagen för naturvård. Miljöministeriet förbereder sig på att genomföra en omfattande utbildning, särskilt i anslutning till ekologisk kompensation, innan lagen träder i kraft. Utbildningen riktas förutom till myndigheter även till miljökonsulter, företag och markägarorganisationer. 

Import av jakttroféer

Enligt 90 § 4 mom. i lagförslaget begränsas importen av jakttroféer så att individer av de på grund av internationell handel globalt hotade arter som nämns i bilaga A till CITES-förordningen eller av de i bilaga B till den förordningen nämnda arterna afrikansk elefant, argalifår, sydlig trubbnoshörning, isbjörn, lejon och flodhäst, eller delar av dem, inte får importeras som jakttroféer. 

Den föreslagna bestämmelsen är ny och begränsar importen av jakttroféer mer än CITES-avtalet och EU:s gemensamma CITES-reglering. Eftersom förbudet har avgränsats på det sätt som anges ovan, kan dock största delen av de arter som omfattas av CITES-regleringen och som är föremål för troféjakt även i fortsättningen importeras som jakttroféer. Syftet med förbudet är att säkerställa att jakt på individer av globalt hotade arter och import av dem i form av jakttroféer till Finland inte bidrar till att dessa arter försvinner ur naturen. Avsikten är också att främja det internationella arbetet för att bekämpa olaglig handel med hotade arter. 

Grundlagsutskottet konstaterar i sitt utlåtande att naturvårdslagstiftningen i stor utsträckning också bygger på internationella förpliktelser som är bindande för Finland och på EU-rätten, som det redogörs för i motiveringen till lagförslaget. Grundlagsutskottet har i sin praxis konstaterat att det i princip inte ingår i dess konstitutionella uppdrag att bedöma den nationella genomförandelagstiftningen med avseende på den materiella EU-rätten. Å andra sidan är det enligt grundlagsutskottet i och for sig klart att unionslagstiftningen enligt EU-domstolens etablerade rättspraxis har företräde framför nationell rätt i överensstämmelse med de villkor som lagts fast i denna rättspraxis och att det inte finns skäl att i vår nationella lagstiftning gå in for lösningar som strider mot EU-lagstiftningen. Miljöutskottet bör därför granska regleringen närmare ur denna synvinkel. 

Utskottet föreslår med anledning av grundlagsutskottets utlåtande att förslaget ändras så att dess tillämpningsområde tydligare avgränsas till att gälla endast import från länder utanför EU. 

Ändringssökande

I 136 § i förslaget till naturvårdslag finns bestämmelser om ändringssökande. Paragrafen utvidgar delvis 61 § i den gällande lagen i fråga om de beslut som omfattas av rätten att söka ändring, men kretsen av dem som har rätt att söka ändring ändras inte. I paragrafen tas det in bestämmelser som motsvarar 62 § i den gällande lagen och som gäller besvär över förvaltningsdomstolens beslut. 

Grundlagsutskottet konstaterar att ett beslut enligt naturvårdslagen får överklagas genom besvär med iakttagande av vad som anges i lagen om rättegång i förvaltningsärenden, om inte något annat föreskrivs i lagen. Besvärsrätt har enligt 136 § 4 mom. den vars rätt eller fördel saken kan beröra. Det föreslås alltså att besvärsrätten delvis är mer omfattande än i lagen om rättegång i förvaltningsärenden. I den föreslagna regleringen förblir det dock oklart varför inte också den vars skyldighet saken kan beröra har besvärsrätt. Med beaktande av bestämmelsernas kopplingar till de grundläggande fri- och rättigheterna och för tydlighets skull kan det vara motiverat att komplettera bestämmelsen om ändringssökande. 

Miljöutskottet föreslår att 4 mom. 1 meningen kompletteras med ordet ”skyldighet”. 

Straffbestämmelser

Syftet med revideringen av naturvårdslagen var inte att ändra påföljdssystemet, och frågan aktualiserades inte heller i något skede av beredningen. En ändring i detta avseende skulle ha förutsatt en samhällelig debatt om hur de administrativa sanktionerna lämpar sig för verksamhet som strider mot naturvårdslagen eller om huruvida påföljdsnivån är tillräcklig eller om förverkandepåföljdernas förhållande till förverkandepåföljderna. Någon sådan debatt har inte förekommit. Till denna del är det fråga om en tämligen stor, rentav principiell ändring av naturvårdslagens påföljdssystem, som skulle kräva en mer omfattande bedömning. 

Bakgrunden till förslagen till straffbestämmelser är behovet att på det sätt som förutsätts i grundlagen betydligt noggrannare och mer specificerat än för närvarande föreskriva om straffbarheten för gärningar, försummelser eller andra åtgärder som strider mot naturvårdslagen eller bestämmelser och föreskrifter som utfärdats med stöd av den. Syftet med förslaget har egentligen inte varit att ändra det nuvarande rättsläget, utan att anpassa bestämmelserna om straff till de krav på exakthet som ställs på dem. 

Tillräknande

Lagutskottet konstaterar i fråga om 133 § i förslag till naturvårdslag att lösningarna i fråga om tillräknande och bestämmelsernas inbördes logik väcker en del frågor. Det står inte helt klart varför den valda graden av tillräknande är motiverad för respektive gärning eller hur den praktiska tillämpningen kommer att se ut, med hänsyn till skillnaderna i tillräknande. När det gäller tillräknande av de gärningar som är straffbara är det i praktiken i stor utsträckning fråga om en gränsdragning mellan uppsåt och oaktsamhet. Ett exempel på en situation som ger upphov till frågor är enligt ett sakkunnigyttrande varför det enligt 133 § är straffbart att döda en fridlyst djurart först när gärningen är uppsåtlig, medan det är straffbart att av oaktsamhet förstöra eller skada ett boträd för en stor rovfågel som avses i 75 §, ta en fridlyst fågels bo eller ägg och byta och kommersiellt utnyttja en individ av en fridlyst djurart. 

Syftet med förslaget har inte varit att ändra det nuvarande rättsläget, utan att anpassa bestämmelserna om straff till de krav på exakthet som ställs på dem. Detsamma gäller fastställandet av graden av tillräknande. I det föreslagna 133 § 1 mom. har således den gällande lagens utgångspunkt iakttagits, det vill säga att också en gärning som begås av oaktsamhet är straffbar. I 2 mom. föreskrivs det å andra sidan om gärningar i fråga om vilka straffbarhet förutsätter högre uppsåtsnivå än oaktsamhet. 

Den precisering av tillräknande som krävs i fråga om dödande av individer av en djurart (133 § 2 mom.) som föreslås i lagen korrigerar motstridigheten i den gällande lagen, det vill säga att det i 39 § 1 mom. 1 punkten i den gällande naturvårdslagen är förbjudet att avsiktligt döda eller fånga individer av djurarter som fridlysts i enlighet med den föreslagna lagen, men i den gällande straffbestämmelsen (58 §) förutsätts uppsåt eller oaktsamhet. Eftersom uppsåtligt dödande är förbjudet enligt den föreslagna 72 §, måste graden av tillräknande vara densamma. Straffbestämmelsen kan inte med tanke på tillräknandet vara strängare än det materiella förbud som den grundar sig på. 

Utskottet anser att en konsekvent reglering förutsätter kännedom om rättspraxis och en omsorgsfull lagberedning, vilket inte kan genomföras på behörigt sätt på kort sikt. Utskottet anser att miljöministeriet i fortsättningen på det sätt som lagutskottet förutsätter bör utreda konsekvensen i bestämmelserna om tillräknande i fråga om de straffbestämmelser som gäller brott mot naturvårdslagen och att ministeriet lägger fram behövliga korrigeringsförslag (Utskottets förslag till uttalande 4). 

Förverkandepåföljder

Enligt 134 § 1 mom. i lagförslag 1 ska hos den som har gjort sig skyldig till en gärning som avses i 132 eller 133 § föremålet för brottet dömas förverkat till staten. Hos den som brutit mot bestämmelserna i 72 eller 76 § ska dessutom det värde som det fridlysta djuret eller den fridlysta växten har som representant för sin art dömas förverkat till staten. 

Jämfört med den gällande lagen avses den föreslagna 134 § i någon mån begränsa möjligheten att döma det värde som ett fridlyst djur eller en fridlyst växt har som representant för sin art förverkat. I fortsättningen kan en sådan förverkandepåföljd enligt förslaget riktas mot den som brutit mot fridlysningsbestämmelserna i 72 och 76 §, det vill säga den som ursprungligen tagit ett djur eller en växt från naturen. Förslaget utesluter från tillämpningsområdet för förverkandepåföljden exempelvis samlingar som lagligen har tagits i naturen före fridlysningen och import av fridlysta arter. Förverkandepåföljden anses i specialmotiveringen vara av skadeståndsnatur. 

Lagutskottet anser att den föreslagna regleringen inte får försvaga straffrättens förebyggande effekt på handeln med individer av fridlysta och hotade arter. Lagutskottet föreslår att miljöutskottet ytterligare bedömer om bestämmelserna om förverkandepåföljder i 134 § är ändamålsenliga, särskilt till den del de begränsar användningen av förverkandepåföljd jämfört med nuläget. 

Förvaltningsutskottet föreslår att 134 § i den föreslagna lagen ändras så att också personer som gjort sig skyldiga till ett förfarande som är straffbart enligt 89 § (innehav, handel och kommersiell användning av arter) och 90 § (import och export av arter) i den föreslagna lagen kan ställas till ansvar för att ersätta naturvårdsvärdet för de djur- och växtarter som varit föremål för gärningen. 

De gällande bestämmelserna har lett till situationer där förverkandepåföljd i och för sig har yrkats på individer som lagligen har omhändertagits i Finland. Den förverkandepåföljd som gäller individens värde som representant för sin art ska enligt propositionen i fortsättningen inte gälla brott mot förbudet mot att handel med, innehav av eller export av en individ som omhändertagits lagligen. Den som gjort sig skyldig till ett sådant brott ska dock fortfarande kunna dömas att till staten förverka föremålet för brottet, det vill säga ett fridlyst djur eller en fridlyst växt, med stöd av den första meningen i den föreslagna 134 §.