Perustelut

Yleistä

Valtioneuvosto on istunnossaan 6 päivänä toukokuuta 2010 tehnyt myönteiset periaatepäätökset Teollisuuden Voima Oyj:n Olkiluoto 4 -hankkeesta, Posiva Oy:n hankkeesta Olkiluoto 4 -yksikön käytetyn polttoaineen loppusijoittamiseksi sekä Fennovoima Oy:n uudesta ydinvoimalaitoksesta. Valtioneuvosto on ydinenergialain (990/1987) mukaan päätöksiä tehdessään asettanut voimalaitoshankkeille ehtoja, jotka on täytettävä sen asettaman määräajan loppuun mennessä.

Ydinenergialain 6 §:n mukaan ydinenergian käytön on oltava turvallista eikä siitä saa aiheutua vahinkoa ihmisille, ympäristölle tai omaisuudelle. Lain 14 §:n mukaan valtioneuvosto on, ennen kuin se on tehnyt laissa tarkoitetut periaatepäätökset, todennut, että esiin ei ole tullut seikkoja, jotka osoittavat, ettei ole riittäviä edellytyksiä rakentaa ydinlaitosta siten kuin 6 §:ssä edellytetään.

Hallintovaliokunta on käsitellyt asiaa hankkeiden turvallisuusjärjestelyjen, huoltovarmuuskysymysten ja onnettomuustilanteisiin varautumisen näkökulmasta.

Suunnitteluvaihe

Vaikka Suomessa ei ole sellaisia luonnonilmiöitä, kuten maanjäristykset, tulvat, hurrikaanit ja vulkaaniset ilmiöt, joihin joudutaan varautumaan muualla maailmassa, on laitosten sijaintipaikkoihin liittyviin turvallisuusriskeihin valiokunnan mielestä kuitenkin varauduttava. Äärimmäiset sääilmiöt ja merenpinnan korkeuden ääriarvot tulee ottaa jo suunnitteluvaiheessa huomioon ja pelastustoiminta on suunniteltava niiden mukaisesti kaikilla laitospaikoilla. Myös ulkoilman matalan lämpötilan ääriarvot ja sääolosuhteet on otettava huomioon jo suunnitteluvaiheessa.

Laitosten sijaintipaikkoja valittaessa on saadun selvityksen mukaan kiinnitetty huomiota myös siihen, että laitoksen mahdollisen onnettomuuden yhteydessä ympäristön asukkaat voidaan suojata luotettavasti säteilyn haitallisilta vaikutuksilta. Tässä tarkoituksessa laitosvaihtoehdot on sijoitettu riittävän harvaan asutulle alueelle etäälle suurista asutuskeskuksista.

Valiokunta uskoo, että suunnitelmallisella koulutus- ja valistustyöllä ja uskottavalla tiedottamisella sekä kattavalla pelastussuunnittelulla luodaan jo hankkeiden suunnitteluvaiheessa hyvät edellytykset laitosten turvalliselle rakentamiselle, käytölle, huollolle ja jätteiden käsittelylle.

Rakentaminen

Rakentamisluvan myöntämisen edellytykset käyvät ilmi ydinenergialain 18 ja 19 §:stä. Niiden mukaan on muun muassa ydinlaitosta, sen keskeisiä toimintajärjestelmiä ja rakenneosia koskevien suunnitelmien oltava turvallisuuden kannalta riittäviä ja työsuojelu ja väestön turvallisuus on muutoinkin otettava asianmukaisesti huomioon toiminnan suunnittelussa. Ydinlaitoksen sijoituspaikan on suunnitellun toiminnan turvallisuuden kannalta oltava tarkoituksenmukainen, ja ympäristönsuojelu ja turvajärjestelyt pitää ottaa huomioon.

Poliisiviranomaisilla tulee valiokunnan arvion mukaan olla jo rakennusaikaisia operatiivisia turvauhkia varten toimintaryhmät erityistilanteisiin. Tämän lisäksi rakentamisaika lisännee poliisin yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen liittyviä sekä liikenteen valvonnan tehtäviä. Mahdollisten ulkomaisten työntekijöiden osalta on myös varauduttava turvallisuusselvitysten tekoon.

Valiokunta korostaa, että kummallakin ydinvoiman rakentamispaikkakunnalla paikallispoliisin on yhdessä valtakunnallisten yksiköiden ja muiden turvallisuusviranomaisten kanssa varauduttava etukäteen estämään mahdollinen laitosrakentamiseen kohdistuva lainvastainen toiminta huolehtimalla yleisestä järjestyksestä ja turvallisuudesta, rikostorjunnasta sekä niihin liittyvistä turvallisuusselvityksistä, suunnittelu-, koulutus-, hankinta-, ylläpito-, tiedustelu- ja tiedotustehtävistä.

Voimalaitoksia rakennettaessa on jo rakentamissuunnitelmissa otettava huomioon, että laitoksen turvallisuutta puolustetaan peräkkäisillä, toisistaan mahdollisimman riippumattomilla puolustuslinjoilla ja niistä kunkin luotettava toiminta varmistetaan moninkertaisin turvallisuusjärjestelmin.

On selvää, että kaikki turvallisuusnäkökohdat ja niihin liittyvät säteilysuojelulliset seikat on käytävä vielä periaatepäätösvaiheen jälkeen läpi paljon yksityiskohtaisemmalla tarkkuudella rakentamis- ja käyttölupien yhteydessä.

Valmius-, pelastus- ja turvajärjestelyt

Ydinenergialain 7 §:n mukaan ydinenergian käytön edellytyksenä on, että turva- ja valmiusjärjestelyt sekä muut järjestelyt ydinvahinkojen rajoittamiseksi ja ydinenergian käytön turvaamiseksi lainvastaiselta toiminnalta ovat riittävät. Valmiusjärjestelyillä tarkoitetaan varautumista ennakkoon onnettomuuksiin tai turvallisuutta heikentäviin tapahtumiin ydinlaitoksessa tai sen alueella.

Hallintovaliokunta pitää välttämättömänä, että ydinvoimalaitoksen turvallisuusriskejä kartoitettaessa ja arvioitaessa otetaan huomioon ne ulkoiset tapahtumat, jotka voivat uhata laitoksen turvallisuutta. Ihmisen toimintaan liittyvät tekijät, kuten vaarallinen teollisuus, vaarallisten aineiden kuljetukset, öljy- ja kemikaalipäästöt ja tahallinen vahingoittaminen on huomioitava jo rakentamisvaiheessa. Myös erilaiset luonnonilmiöt ja niiden vaikutukset on syytä kartoittaa.

Laitoksen tahallinen vahingoittaminen tulee estää varautumalla terrorismiin ja muuhun laitoksia vahingoittavaan rikolliseen toimintaan. Turvajärjestelyjen suunnittelun on perustuttava turvattavaa toimintaa koskeviin riskianalyyseihin ja niiden perusteella arvioituihin suojaustarpeisiin. Uudet ydinvoimalaitokset suunnitellaankin nykyisin sellaisiksi, että ne kestävät tarvittaessa myös suuren matkustajakoneen törmäyksen.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan TVO on toteuttanut Olkiluodossa nykyisen voimalaitoksensa osalta ydinenergialakiin perustuvat turva- ja valmiusjärjestelyt yhteistyössä paikallisten ja alueellisten viranomaisten kanssa. Voimalaitokselle on määritelty ydinvoimalaitoksen valmiusjärjestelyistä annetun valtioneuvoston asetuksen (735/2008) mukainen suojavyöhyke sekä varautumisalue, joka käsittää Eurajoen, Rauman ja Luvian kunnat. Satakunnan pelastuslaitoksella on aluetta koskeva pelastussuunnitelma, josta STUK on antanut lausunnon.

Valmiusjärjestelyjen toimivuuden varmistamiseksi Olkiluodon ydinvoimalaitoksella järjestetään säännöllisesti valmiusharjoituksia yhteistyössä paikallisten pelastusviranomaisten sekä alueellisten ja valtakunnallisten viranomaisten kanssa. TVO on esittänyt periaatepäätöshakemuksessaan, että Olkiluodon nykyiset turva- ja valmiussuunnitelmat voitaisiin laajentaa kattamaan uusi ydinvoimalaitosyksikkö sekä ydinjätelaitosten laajennukset.

Olkiluodon osalta johtovastuu on onnettomuustilanteissa Satakunnan pelastuslaitoksella. Poliisi antaa virka-apua liikenteenohjaukseen, evakuointiin ja joditablettien jakamiseen pelastusviranomaisille pelastustoimen johtajan pyynnöstä. Puolustusvoimat antaa tarvittaessa virka-apua muille viranomaisille.

Satakunnassa toimii lisäksi eri viranomaisista koostuva Satakunnan valmiustoimikunta, johon kuuluvat Satakunnan pelastuslaitos, Satakunnan hätäkeskus, Satakunnan poliisilaitos, Lounais-Suomen aluehallintovirasto, Satakunnan sairaanhoitopiiri, Satakunnan ja Varsinais-Suomen ELY-keskukset, Satakuntaliitto ja Länsi-Suomen sotilasläänin esikunta.

Fennovoima Oy:n laitoshankkeen osalta STUK on arvioinut, että sillä on kaikilla vaihtoehtoisilla sijaintipaikkakunnilla edellytykset toteuttaa lain edellyttämällä tavalla valmiusjärjestelyt, joilla varaudutaan ydinvoimalaitoksen mahdollisiin onnettomuuksiin. STUKin arvion mukaan kaikilla vaihtoehtoisilla sijaintipaikoilla voidaan myös toteuttaa pelastusviranomaisten vastuulla olevat ydinvoimalaitoksen ympäristön väestön varoitus- ja pelastusjärjestelyt. Uutta ydinvoimalaitosyksikköä koskevat alustavat turva- ja valmiussuunnitelmat toimitetaan STUKille mahdollisen rakentamislupahakemuksen käsittelyä varten ja lopulliset suunnitelmat mahdollisen käyttölupahakemuksen yhteydessä.

Kunnat vastaavat lisäksi voimassa olevan pelastuslain (468/2003) mukaan pelastustoimesta valtioneuvoston määräämällä alueella siten kuin siitä on säädetty pelastustoimen alueiden muodostamisesta annetussa laissa (1214/2001).

Edellä esitetyt seikat eivät kuitenkaan yksin riitä, vaan valiokunta lähtee siitä, että molemmilta ydinvoimalaitoksilta vaaditaan rakennusluvan myöntämisen yhteydessä riittävät pelastustoimen resurssit sekä rakennus- että varsinaiseen tuotannonaikaiseen toimintaan. Voimavaroja on oltava niin onnettomuuksien ehkäisyyn, pelastustoimintaan ja väestönsuojeluun kuin varautumiseenkin. Näin siksi, että ehdotettujen sijaintipaikkakuntien pelastuslaitosten resurssit erikoisosaamista vaativissa onnettomuuksien ehkäisytilanteissa ja pelastustoiminnassa ovat lopulta kuitenkin rajalliset.

Valiokunnan mielestä olisi myös harkittava, tulisiko poikkeusolojen valmius- ja varautumissuunnittelua laajentaa koskemaan myös jälkivaiheen toimenpiteitä, jätehuollon järjestämistä sekä jätteiden loppusijoittamista.

Fennovoima Oy:n rakentaessa ydinvoimalaitoksensa täysin uudelle paikkakunnalle sen tulisi valiokunnan käsityksen mukaan hyödyntää nykyisten ydinvoimalaitospaikkakuntien palo- ja pelastusviranomaisten kokemuksia väestönsuojelun toimien suunnittelusta ja niiden toimeenpanosta harjoituksin. Uudellakin paikkakunnalla tulee olla samat pelastussuunnittelun mitoitusvaatimukset, mutta ne tietysti toteutetaan siten kuin on tarkoituksenmukaista paikan väestö- ynnä muut olosuhteet huomioon ottaen.

Valiokunta on tyytyväisyydellä todennut, että Olkiluoto 3 -laitoksen suunnittelussa on pyritty työntekijöiden kannalta aikaisempaa parempaan turvallisuuteen ja tähän oletetaankin päästävän. Valiokunta edellyttää, että uusilla ydinvoimalaitoksilla ei hyväksytä Olkiluoto 3 -laitosta huonompaa turvallisuustasoa.

Olkiluoto 3 -hankkeen yhteydessä on törmätty myös useisiin "lastentauteihin", jotka liittyvät pitkään taukoon uusien laitosten rakentamisessa Eurooppaan ja Yhdysvaltoihin. On tärkeää, että niistä otetaan opiksi ja kiinnitetään samalla huomiota myös rakennushankkeen aliurakoitsijoiden toiminnan valvontaan. Suomen nykyisillä ydinvoimalaitoksilla on niiden käyttöön oton jälkeen jo tehtykin useita parannuksia, joilla varmistetaan muun muassa reaktorin suojarakennuksen säilyminen ehjänä myös reaktorin sulamisen jälkeen.

Posiva Oy:n käytetyn ydinpolttoaineen loppusijoituslaitoksen osalta valiokunta toteaa, että laitoksen nyt käsittelyssä olevalla laajentamisella ei ole sen saaman selvityksen mukaan merkitystä kapselointi- ja loppusijoituslaitoksessa samanaikaisesti käsiteltävän polttoaineen enimmäismäärään eikä siten pelastustoiminnan mitoitukseen.

Huoltovarmuus

Asiantuntijakuulemisissa on tuotu esiin huoli siitä, että ydinvoimalaitosten alueellinen keskittäminen Olkiluotoon aiheuttaisi ongelmia huoltovarmuuden kannalta, mikäli koko alueen tuotantokeskittymä olisi jostain syystä pois käytöstä. Saadun selvityksen mukaan TVO on kuitenkin tiedostanut asian ja aikoo huolehtia siitä, että tuotantolaitosten yhtäaikainen tuotannonkeskeytys estetään. Tähän pyritään muun muassa erottelemalla laitosyksiköiden tärkeimmät järjestelmät, sijoittamalla laitosyksiköt fyysisesti erilleen, rakentamalla laitosyksiköille erilliset kantaverkkoyhteydet, sijoittamalla niiden liityntäjohdot erillisille johtoalueille, ulottamalla johdot kantaverkon eri pisteisiin sekä huolehtimalla polttoaineen varmuusvarastoinnista.

Hallintovaliokunnan käsityksen mukaan alueellisessa keskittämisessä on myös lukuisia etuja, kuten laajempi henkilökunnan asiantuntemus sekä suuremmat keskitetyt ja käytettävissä olevat resurssit muun muassa turvallisuuteen, turvajärjestelyihin, käyttöön, kunnossapitoon ja valmiustoimintaan.

Suomen sähkönhuollon keskeinen lähtökohta on valiokunnan käsityksen mukaan riittävä kotimainen tuotantokapasiteetti sekä toimivat pohjoismaiset sähkömarkkinat. Näiden markkinoiden toiminnan kannalta on tärkeää saada niille lisää toimijoita ja tuotantokapasiteettia. Huoltovarmuuden turvaamisen kannalta keskeistä on poistumassa olevan sähköntuotantokapasiteetin korvaaminen ja sähkön tuontiriippuvuuden vähentäminen. Huoltovarmuuden voidaan katsoa myös parantuvan maantieteellisellä ja omistuksellisella hajauttamisella sekä kilpailun ja alaan liittyvän osaamisen lisääntyessä. Huoltovarmuus edellyttää myös ydinpolttoaineen saatavuuden turvaamista.

Molemmissa ydinvoimalaitoshankkeissa esitettyjä suunnitelmia voidaan saadun selvityksen mukaan pitää turva- ja valmiusjärjestelyjen osalta huoltovarmuuden kannalta riittävinä.

Ydinjätehuolto

Olkiluoto 4 -laitosyksikön käytöstä kertyvistä matala- ja keskiaktiivisista voimalaitosjätteistä voidaan osa asiantuntijoiden mukaan sijoittaa laitosalueen läheisyyteen kallioperään rakennettuun, vuonna 1992 käyttöönotettuun loppusijoituslaitokseen. Käytetyn polttoaineen osalta on tarkoitus menetellä samoin kuin nykyistenkin laitosyksikköjen osalta tehdään eli sijoittaa käytetty polttoaine pysyvästi kallioperään noin 50 vuoden pituisen välivarastoinnin jälkeen.

Valtioneuvoston Fennovoima Oy:n osalta antamassa periaatepäätöksessä on puolestaan edellytetty, että yhtiö antaa rakennuslupahakemusta jättäessään selvityksen täsmennetyistä suunnitelmistaan ydinjätehuollon järjestämiseksi. Mikäli yhtiö laiminlyö tämän ehdon noudattamisen, ei ydinenergialain 18 §:n mukaista rakentamislupaa voida hankkeelle myöntää.

Säteilyturvakeskus on todennut Fennovoiman osalta antamassaan alustavassa turvallisuusarviossa, että käytetyn ydinpolttoaineen varastointisuunnitelmat reaktori- tai ydinpolttoainerakennuksessa ovat tässä vaiheessa riittäviä. Myös käytetyn ydinpolttoaineen välivarastointi on kuvattu periaatepäätöshakemuksessa riittävällä tasolla. Hakemuksen mukaan käytetty ydinpolttoaine voidaan kuljettaa loppusijoituspaikalle maantie-, rautatie- tai merikuljetuksina tai näiden yhdistelmällä. Käytetyn polttoaineen kuljettaminen vaatii ydinenergia-asetuksen mukaisen luvan, jonka STUK myöntää.

Posiva Oy kuljettaa Olkiluoto 4:n polttoaineen maitse käytetyn polttoaineen välivarastosta kapselointilaitokseen. Kuljetus tapahtuu kokonaisuudessaan Olkiluodon saarella laitosalueeksi luokiteltavalla alueella. Asiantuntijoilta saadun selvityksen mukaan Posivan loppusijoitusratkaisuun sisältyvillä teknisillä vapautumisesteillä on hyvät edellytykset eristää jäteaineet kallioperästä turvallisuusvaatimusten mukaisesti jokseenkin täydellisesti vähintään usean tuhannen vuoden ajaksi.

Valiokunnan näkemyksen mukaan käytetyn ydinpolttoaineen loppusijoituksen turvallisuuden tärkein perusta on ydinpolttoainenippujen pakkaaminen kapseleihin, joiden korroosio on loppusijoitusolosuhteissa äärimmäisen vähäistä. Kapselit sijoitetaan savivaipan sisään olosuhteisiin, jotka vähentävät korroosioriskiä. Kapselit kestävät tutkimusten mukaan moninkertaisesti sen ajan, joka tarvitaan jätteen muuttumiseen vaarattomaksi. Vaikka kapseli murtuisi, se ei asiantuntijalausuntojen mukaan merkitsisi jätteen suoraa pääsyä ympäristöön. Valiokunta huomauttaa kuitenkin, että uudesta YVA-selostuksesta ilmenee, että lisätutkimuksia tarvitaan edelleen, koska bentoniittisaven on havaittu tietyissä olosuhteissa, muun muassa runsassuolaisen veden vaikutuksesta, käyttäytyvän toisin kuin on kuviteltu ja siinä voi tapahtua eroosiota ionivahvuudeltaan laimeiden vesien vuoksi seuraavan jääkauden jälkeen.

Fennovoiman osalta käytetyn polttoaineen loppusijoitus alkaisi aikaisintaan 50 vuoden kuluttua. Valiokunta katsoo, että on tämän vuoksi perusteltua odottaa kokemuksia Posivan loppusijoituslaitoksen rakentamisesta ja käytöstä ennen kuin tehdään päätöstä mahdollisesta samanlaisesta laitoksesta Fennovoiman tarpeisiin. Tärkeintä on, että Suomessa kehitetään kotimaisin voimin ja resurssein yksi turvallinen menetelmä käytetyn ydinpolttoaineen loppusijoittamiseen. Samaa menetelmää voidaan tarvittaessa käyttää Fennovoimankin hankkeessa.

Viranomaisvoimavarat

Ydinvoimalaitosten turvallisuus vaatii sijoituspaikkakuntien poliisilta erityisiä valmiuksia mahdollisen rikollisen toiminnan ennalta estämiseen sekä laitoksissa että niiden ympäristössä. Tämä edellyttää jatkuvaa toiminnan harjoittelua laitosten sisällä ja niiden ulkopuolisilla alueilla. Myös erilaisten laittomien tai häiritsevien mielenilmauksien tai alueelle tunkeutumisen estäminen ja selvittely ovat edellyttäneet poliisilta joskus kymmenienkin partioiden lähettämistä tapahtumapaikoille. Nämä tilanteet ovat saattaneet jatkua tunneista useisiin työvuoroihin.

Poliisin ydinvoimalaitosten alueelle kohdennetut harjoittelu- ja hälytystehtävät vähentävät myös sen muuta päivittäistä työvuorovahvuutta, mikä voi johtaa siihen, että kansalaisille tarjottavat palvelut voivat vaarantua.

Hallintovaliokunta katsoo, että ydinvoimapaikkakuntien poliisin resurssitarpeita ei ole otettu riittävässä määrin huomioon voimavaroja poliisilaitoksille jaettaessa. Vaativien tilanteiden varustukseen on myös ollut vaikeaa saada riittäviä määrärahoja.

Hallintovaliokunta pitääkin välttämättömänä, että ydinvoimalaitospaikkakuntien poliisille aiheuttamista henkilöstö- ja varustetarpeista huolehditaan asianmukaisesti.

Asiantuntijakuulemisissa on tuotu esiin, että Satakunnan poliisilaitoksen kenttätoiminnan resursseja pitäisi pysyvästi vahvistaa vähintään kuuden poliisihenkilön verran ja Jokilaakson poliisilaitoksen henkilövahvuudessa olisi jo nyt laskennallisesti kymmenen poliisin vajaus. Fennovoima Oy:n ydinvoimalaitoksen rakentamispaikan selvittyä tulisi vastaavat voimavarojen lisäykset tehdä myös Peräpohjolan poliisilaitoksen kenttähenkilöstöön. Ilman poliisin kenttähenkilöstön vahvistamista poliisilaitokset eivät selviä niille voimalaitosten turvallisuuden takaamiseksi asetetuista velvoitteista eivätkä päivittäisen poliisitoiminnan turvaamisesta.

Uusien ydinvoimalaitosten rakentamisen ajaksi on myös poliisin hallinnollisiin tehtäviin osoitettava tarvittavat poliisihenkilöstö- ja toimistohenkilöstöresurssit. Tässä mitoituksessa on hyvä ottaa huomioon Olkiluoto 3 -laitoksen rakentamisen yhteydessä saadut kokemukset poliisin hallinnollisiin tehtäviin tarvittavista voimavaroista.

Hallintovaliokunta korostaa, että poliisin tulee huolehtia sille kuuluvasta vastuusta ydinvoimalaitosten turvallisuuden ylläpidossa eikä tämä tehtävä saa vaarantaa peruspoliisitoimintaa. Samalla valiokunta korostaa hyvän viranomaisyhteistyön merkitystä kokonaisturvallisuuden ylläpidossa.

Poliisitoiminnan voimavaroista huolehtimisen lisäksi tulee huomiota kiinnittää myös muiden ydinvoimalaitosten rakentamista ja käyttöä valvovien viranomaistahojen, kuten Säteilyturvakeskuksen, hätäkeskusten ja pelastuslaitoksien voimavarojen turvaamiseen. Tältä osin valiokunta viittaa valtioneuvoston Suomen turvallisuus- ja puolustuspolitiikka 2009 -selonteosta (VNS 1/2009 vp) antamaansa lausuntoon (HaVL 6/2009 vp), jossa se kiinnittää huomiota yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamisen strategiaan (YETTS). Yhteiskunnan varautumisen ja pelastustoiminnan voimavarojen oikealla mitoituksella on välttämätöntä toteuttaa kattava uhkien arviointi ja riskianalyysi kansallisella tasolla. Valiokunta tähdentää alueellisen pelastustoimen tärkeyttä ja sen voimavarojen turvaamisen välttämättömyyttä tämän tehtävän toteuttamisessa.

Viranomaispalvelujen sujuvuuden turvaamiseksi olisi valiokunnan mielestä tärkeää järjestää aiempien vastaavien työmaiden kokemusten mukaan rakennuskohteeseen sijoitettava viranomaisfoorumi, josta löytyisivät ainakin maistraatin, poliisin, työvoimatoimiston ja verottajan palvelut.