Perustelut

Yleistä

Valtioneuvoston selonteon tavoin valiokunta katsoo, että vastuullisen ja pitkäjänteisen menopolitiikan varmistamiseksi on tarpeen jatkaa kehysmenettelyä. Samalla valiokunta toteaa tyytyväisyydellä, että kehysjärjestelmää on uudistettu ja sen joustavuutta on lisätty. Saatavien kokemusten perusteella on syytä myös vastaisuudessa jatkaa kehysmenettelyn kehittämistä. Valiokunta on kiinnittänyt mietinnössään HaVM 23/2005 vp huomiota silloisen kehysmenettelyn jäykkyyteen, kun kysymys on ollut kuntien kalleusluokituksesta luopumisesta.

Hallitus pyrkii hillitsemään julkisten menojen kasvua kuntien ja valtion tuottavuutta lisäämällä. Tärkeimpiä asiakokonaisuuksia tässä suhteessa ovat kuntasektorin kannalta kunta- ja palvelurakennehanke sekä valtionhallinnon osalta tuottavuusohjelma. Peruspalvelujen kysynnän kasvu ja erityisesti väestön ikärakenteen muutoksesta johtuvat lisääntyvät menopaineet asettavat haasteita sekä koko talouden kasvumahdollisuuksien että julkisen talouden kestävyyden kannalta. Kansantalouden kasvun kannalta kysymys on myös niukkenevan työvoiman riittävyydestä eri sektorien tarpeisiin. Ilman mitään toimenpiteitä julkinen sektori tarvitsisi palvelukseensa lähivuosikymmeninä 60—70 prosenttia työmarkkinoille tulevasta työvoimasta.

Hallintovaliokunnan toimialaan kunta- ja palvelurakenneuudistus kuuluu sekä sisällöllisesti että kuntatalouden osalta. Valtion tuottavuusohjelman osalta valiokunnan kannalta kysymys on ennen muuta tuottavuusohjelman sisällöstä.

Kuntatalous

Valiokunta pitää myönteisenä seikkana sitä, että peruspalveluohjelma on saanut vakiintuneen aseman ja että peruspalveluohjelmamenettely lakisääteistetään hallitusohjelman mukaisesti. Samalla ohjelmaa on kehitettävä ja sen merkitystä vahvistettava. Valiokunta painottaa kuntakentän tehtävien ja rahoitusedellytysten tasapainon merkitystä kuntatalouden ja samalla myös kansalaisten palvelujen saatavuuden ja laadun kannalta. Peruspalveluohjelmassa on tarkasteltava kuntien vastattavana olevia eri tehtäviä ja erityisesti palveluja sekä tehtävien hoitamisen vaatiman rahoituksen edellytyksiä. Rahoitusperiaatteen mukaisesti on arvioitava kuntien mahdollisuudet ottaa vastattavaksi uusia tehtäviä. Kaikkiaan uusien velvoitteiden asettamiseen kuntien vastuulle on suhtauduttava pidättyvästi. Peruspalveluohjelman asemaa tulee vahvistaa myös suhteessa sektorikohtaisiin suunnitelmiin. Valiokunta tähdentää, että peruspalveluohjelman aseman tulee olla keskeinen arvioitaessa kuntien rahoitusasemaa ja kuntatalouden rahoituskehyksiä. Valiokunta toteaa lisäksi tässä yhteydessä, että sille on kuntatalousvaliokuntana annettava eduskunnan lausuman mukaisesti vuosittain voimassa oleva peruspalveluohjelma (HaVM 2/2006 vp).

Kuntatalouden kehitysnäkymät vuosille 2008—2011 perustuvat valtiovarainministeriön arvioon kokonaistaloudellisesta kehityksestä keskipitkällä aikavälillä. Tämä kehitysarvio on tehty yhteistyössä valtion ja kuntakentän asiantuntijoiden kanssa.

Valiokunta toteaa tyytyväisyydellä, että vuoden 2006 ennakollisten tilinpäätöstietojen mukaan kuntien ja kuntayhtymien vuosikate on noussut kahteen miljardiin euroon. Vuosikate on kohentunut selvästi edellisvuodesta ja on riittänyt kattamaan sekä käyttöomaisuuden poistot että nettoinvestoinnit. Huolimatta kuntien talouskehityksen yleisestä paranemisesta heikon talouden kuntien määrä on edelleen suuri.

Vuonna 2007 kuntien ja kuntayhtymien vuosikatteen arvioidaan edelleen paranevan ja ylittävän selvästi käyttöomaisuuden poistot. Valtioneuvoston selonteon tavoin hallintovaliokunta toteaa tämänhetkisistä varsin suotuisista talouden näkymistä huolimatta olevan suuri riski, että kuntien rahoitustilanne tulevina vuosina jälleen vaikeutuu. Kuntien ja kuntayhtymien toimintamenojen kasvuennuste vuosille 2008—2011 on 4,6 prosenttia, joka on lähes 0,5 prosenttiyksikköä maaliskuun 2007 kehyspäätöksen arviota korkeampi. Monilla kunnilla on tätäkin suurempi menojen kasvupaine. Tulevaisuuden haasteisiin kuuluu myös erityisesti lisääntyvä hoiva- ja hoitopalveluiden tarve. Menopaineiden lisäksi kuntatalouden rahoituksen kestävyyttä uhkaa pysyväisluonteinen veropohjan heikkeneminen, mikäli työvoiman väheneminen koko kansantalouden tasolla alkaa rajoittaa talouskasvua.

Kuntien talouden eriytyminen on tosiasia myös kehysvuosina 2008—2011. Vuosikate on ollut negatiivinen vuonna 2006 vielä 78 kunnassa. Sanottu kate on ollut asukasta kohti laskettuna kyseisenä vuonna alle 100 euroa yhteensä 159 kunnassa. Tällaista vuosikatetta on pidettävä riittämättömänä suhteessa poistoihin ja tarpeellisiin korjausinvestointeihin. Eriytymiskehitys liittyy muun muassa harkinnanvaraisten rahoitusavustusten tarpeeseen.

Valtiontalouden menokehyksiin onkin sisällytetty harkinnanvaraiset rahoitusavustukset. Valiokunnan käsityksen mukaan ei ole näköpiirissä sellaista rahoitusjärjestelmää, joka kykenee ottamaan huomioon kaikki erilaiset yllättävät kuntatalouteen vaikuttavat seikat. Valiokunta pitääkin välttämättömänä, että valtiontalouden kehyksiin sisällytetään myös vastaisuudessa kuntien harkinnanvaraiset avustukset. Talousongelmia yksittäisessä kunnassa voi syntyä esimerkiksi elinkeinoelämän häiriöistä tai äkillisistä erikoissairaanhoidon menojen kasvusta.

Hallintovaliokunta on toistuvasti valtion talousarvioesityksistä antamissaan lausunnoissa pitänyt perusteltuna, että kuntien valtionosuuksiin tehdään kustannustason noususta johtuvat indeksitarkistukset täysimääräisinä (ks. esimerkiksi HaVL 40/2006 vp). Valiokunnan asettama tavoite saavutetaan, kun nykyisen hallituksen ohjelman ja käsiteltävänä olevan kehyspäätöksen mukaisesti kuntien valtionosuuksien indeksitarkistukset tehdään vastaisuudessa täysimääräisinä. Kaikkiaan kuntien valtionosuuksien kokonaismäärä kasvaa kehyskaudella.

Tässä yhteydessä valiokunta katsoo, että valtion tulee kattaa valtionosuusjärjestelmän puitteissa jo vuodesta 2008 ainakin puolet niistä kustannuksista, jotka johtuvat kunnille annettavista uusista tai laajenevista tehtävistä. Samalla valiokunta kantaa huolta valtionosuusprosenttien tapahtuneesta tosiasiallisesta alenemisesta suhteessa kunnille aiheutuneisiin kustannuksiin. Esimerkkinä käytännön ongelmatilanteesta voidaan mainita, että valtioneuvoston selonteossa perusopetuksen ikäluokkien pienentymisestä aiheutuva 80 miljoonan euron valtionosuussäästö esitetään käytettäväksi koulutuksen laadun kehittämiseen tavoitteena muun muassa opetusryhmien pienentäminen sekä tuki- ja erityisopetuksen vahvistaminen. Kuntien opetusmenot kasvavat laadun kehittämisen vuoksi laskennallisesti enintään 195 miljoonalla eurolla. Kunnille tämä merkitsee nettovaikutukseltaan 115 miljoonan euron lisäkustannuksia.

Kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain 11 § sisältää valtion kuntapolitiikkaa sekä kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmän uudistamista koskevan periaatesääntelyn (HaVM 31/2006 vp). Hallintovaliokunnan mietintöön sisältyviä linjauksia noudattaen kehyspäätöksessä todetaan, että hallinnonalakohtaiset valtionosuudet yhdistetään puitelain edellyttämin poikkeuksin ja säilyttämällä ylläpitäjäjärjestelmä lukion, ammatillisen koulutuksen ja ammattikorkeakoulujen osalta. Valtionosuuksien yhdistäminen koskee ainakin kuntien yleistä valtionosuutta, verotuloihin perustuvaa valtionosuuksien tasausta, sosiaali- ja terveydenhuollon asukaskohtaisia laskennallisia valtionosuuksia sekä esiopetuksen, perusopetuksen, kirjaston, kuntien kulttuuritoiminnan ja taiteen perusopetuksen valtionosuuksia. Tältä osin valiokunta tähdentää puitelakiin liittyvään mietintöönsä HaVM 31/2006 vp viitaten, että myös vastaisuudessa tulee ottaa huomioon kuntien erilaiset olosuhdetekijät ja palvelutarpeet.

Valtioneuvoston selonteossa todetaan, että valtionosuusuudistuksesta johtuvat kehittämistarpeet ohjausjärjestelmään arvioidaan. Valiokunta pitää tällaista arviointia perusteltuna. Selvyyden vuoksi valiokunta toteaa, että nykyinen laskennallinen valtionosuusjärjestelmä ei ole sinänsä tarkoitettu toimintaa ohjaavaksi. Varsinainen ohjausvaikutus pohjautuu kunnille tehtäviä nimenomaisesti asettavaan normistoon.

Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuja on tarkistettu viimeksi vuonna 2002. Mikäli asiakasmaksuja tarkistetaan, valiokunnan mielestä kertymän tulee kuitenkin jäädä kunnille.

Valtioneuvoston selonteosta ilmenee, että kunta- ja palvelurakenneuudistuksen toteuttamista jatketaan määrätietoisesti hyväksytyn puitelain, päätettyjen kriteerien ja aikataulun mukaisesti. Hankkeen etenemistä arvioidaan myös jatkuvasti. Valiokunta painottaa PARAS-hankkeen onnistuneen toimeenpanon tärkeyttä sekä kuntatalouden että palvelujen saatavuuden ja laadun turvaamiseksi. Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen keinovalikoimaan kuuluvat kuntarakenteen vahvistaminen ja toiminnan tuottavuuden parantaminen myös tehostamalla kuntien yhteistoimintaa palvelujen järjestämisessä ja tuottamisessa sekä pääkaupunkiseudun ja muiden yhdyskuntarakenteellisesti ongelmallisten kaupunkiseutujen toimintaedellytysten vahvistaminen.

Kuntarakennetta vahvistetaan kuntajakomuutoksin vapaaehtoisuuden pohjalta pyrkimyksenä elinvoimainen kuntarakenne. Valiokunta toteaa tyydytyksellä yhdistymisavustuksiin ja yhteistoiminnan tukemiseen kehysmenettelyssä tehdyt määrärahavaraukset. Onnistuneilta kuntajaon muutoksilta ja yhteistoiminnalta on edellytettävä tuottavuushyötyjä. Tämä ei ole mahdollista ilman rakenteellisia uudistustoimenpiteitä. Kuntahallintomme meneillään olevassa murrosvaiheessa on syytä välttää sekä kuntajaon muutoksissa että yhteistoimintajärjestelyissä sellaisia välivaiheen ratkaisuja, jotka eivät johda aitoihin hyötyihin.

Valiokunta pitää myönteisenä seikkana myös sitä, että hallitusohjelmassa luvataan kompensoida kunnille kuluvalle hallituskaudelle suunnitellut veronkevennykset. Saadun selvityksen mukaan kuntien valtionosuusuudistuksen valmistelun yhteydessä tullaan arvioimaan myös kysymys kuntien veropohjan vahvistamisesta.

Valtion tuottavuusohjelma

Valtionhallinnon tuottavuuden parantamiseksi hallituksen tarkoituksena on jatkaa edellisen hallituksen tuottavuusohjelman toteuttamista. Kehyskaudella 2008—2011 tuottavuutta lisäävien toimenpiteiden on arvioitu pienentävän henkilöstötarvetta yhteensä noin 8 500 henkilötyövuodella. Vastaavasti henkilöstön luonnollisen poistuman arvioidaan sanotulla kaudella olevan noin 23 000 henkilöä, josta varsinaiselle vanhuuseläkkeelle siirtyy noin 12 000. Tuottavuushankkeiden henkilöstötarvetta vähentävä vaikutus kattaa siten hallituksen kaavailujen perusteella noin kolmanneksen arvioidusta luonnollisesta poistumasta.

Kehyspäätöksellä hallitus tähtää siihen, että uusilla toimenpiteillä valtion henkilöstömäärää voitaisiin edelleen pienentää edellisen hallituksen asettaman pidemmän tähtäimen 9 600 henkilötyövuoden vähentämishankkeen lisäksi 4 800 henkilötyövuodella. Saadun selvityksen mukaan hallituksen tarkoituksena on tarkastella tuottavuusohjelman toteuttamistilannetta toimenpiteittäin alkusyksystä 2007 valtiovarainministeriön koordinoiman työn pohjalta ja sopia mahdollisesti tarvittavista uudelleenkohdentamisista. Kevään 2008 kehyksen yhteydessä on tarkoitus päättää toimenpiteiden hallinnonalakohtaisesta kohdentamisesta ja ajoituksesta.

Valiokunta pitää tärkeänä hallinnon rakenteita ja toimintaa uudistettaessa, että tuloksena syntyy hallinnon ja palvelujen suunniteltu ja todennettavissa oleva tuottavuuden kasvu ja tuottavuushyötyjen käyttö. Korostunut sektoroitunut toimintatapa, joka näkyy erityisesti keskushallinnossa, muodostaa tuottavuutta haittaavan tekijän. Monet asiakokonaisuudet ovat kuitenkin poikkihallinnollisia, mikä hallinnon uudistamisen toimenpidesuunnitelmissa ja konkreettisissa toimenpiteissä on otettava huomioon.

Valiokunta tähdentää, että tuottavuusohjelmien tulee olla realistisia. Muussa tapauksessa palvelujen paranemisen sijasta niitä uhkaa heikkeneminen ja tehokkaamman hallinnon sijasta tehottomuus lisääntyy. Säästäminen kustannuksista piittaamatta ei johda hyvään lopputulokseen.

Valiokunta katsoo myös, ettei valtiolla vapautuvien työpaikkojen täyttämättä jättäminen voi perustua matemaattiseen laskentamalliin. Tällainen kaavamainen lähestymistapa ei ole yhteydessä aitoon tuottavuuden kehittämiseen. Henkilöstön määrää koskevat ratkaisut on kytkettävä valtion tehtävien määrittelyn ohella muihin tuottavuutta tehostaviin hankkeisiin ja prosesseihin, joihin yhteiskunnassa tapahtunut kehitys avaa uusia mahdollisuuksia. Näistä lähtökohdista on arvioitava kohtuulliseen henkilökohtaiseen työmäärään perustuva henkilökunnan tarve.

Valiokunta edellyttää, että tuottavuutta parantavat toimenpiteet, kuten palvelujen uudet tuotantotavat (sähköiset palvelut, yhteispalvelu, luontevat hallinnolliset kokonaisuudet, tukipalvelujen palvelukeskukset, tehtävien tarkastelu ja prosessien virtaviivaistaminen) muodostavat pohjan henkilöstömäärien tarkastelulle. Tuottavuudessa on kysymys myös palveluyksiköiden ja hallinnon tehtävien organisoinnista, johtamisesta, uuden teknologian hyödyntämisestä ja yhteistyöstä muiden toimijoiden kanssa. Oikein toteutettuna tuottavuuden paraneminen parantaa myös työelämän laatua ja lisää tehtävien houkuttelevuutta. Todettakoon tässä yhteydessä, että eduskunta on hyväksynyt hallintoselonteon käsittelyn yhteydessä lausuman, jossa hallitus on velvoitettu huolehtimaan siitä, että muun muassa valtiontalouden kehysmenettelyssä valtion henkilöstömäärä arvioidaan kaavamaisen matemaattisen laskentamallin sijasta ottaen huomioon valtion tehtävät sekä tuottavuutta tehostavien hankkeiden ja prosessien hyödyt (HaVM 2/2006 vp).

Mahdollisuudet tuottavuuden lisäämiseen eri aloilla ja alueilla ovat erilaiset. Nykytehtäviin perustuvan tietämyksen valossa esimerkiksi sisäisen turvallisuuden tehtäväalueella poliisimiehiä tarvitaan ainakin vuoden 2002 tasoinen määrä ja rajavartiolaitoksen henkilöstöä nykytasoinen määrä. Valiokunta tarkastelee tarvittaessa yksityiskohtaisemmin tätäkin kysymysaluetta valtion tulevan vuoden talousarviolausunnossaan.

Valiokunta tähdentää, että henkilöstö ja henkilöstöjärjestöt on otettava täysipainoisesti mukaan tuottavuuden kehittämistyöhön ja muutoinkin henkilöstöpoliittiseen työskentelyyn.

Valiokunnan mielestä valtion tulee sitoutua samapalkkaisuusohjelmaan ja varata siihen asianmukaiset määrärahat.

Suuri osa valtion työtehtävistä edellyttää korkeaa koulutustasoa. Jotta valtio kykenee saamaan palvelukseensa ja pitämään mahdollisimman pitkään palveluksessaan koulutettua työvoimaa, tarvitaan henkilöstöpoliittisten linjausten toimeenpanemiseksi konkreettisia toimenpiteitä, joilla valtiosta tehdään entistä parempi, kilpailukykyisempi ja houkuttelevampi työnantaja.

Uusien palkkausjärjestelmien ja muiden kannustinjärjestelmien asianmukainen soveltaminen edellyttää, että ne ovat työntekoon motivoivia ja että virastojen käytettävissä ovat asianmukaiset määrärahat. Lisäksi pääkaupunkiseudun korkeiden elinkustannusten kompensoimiseksi tarvitaan erityisiä toimenpiteitä, jotta julkinen sektori kykenee rekrytoimaan ja pitämään palveluksessaan henkilöstöä myös pääkaupunkiseudulla.

Valiokunta tähdentää johtamistaitojen ja -tapojen kehittämistä sekä olennaista johtamiskoulutuksen lisäämistä kaikille esimiestehtävissä toimiville. Julkisen hallinnon organisaation johtamisessa on keskeisesti kysymys muun muassa työskentelyedellytysten luomisesta ja niiden ylläpitämisestä. Se edellyttää käytännössä myös kysymyksessä olevan tehtäväalueen riittävää substantiaalista osaamista. Hallinnon keskeisen voimavaran, asiantuntemuksen, tukeminen ja hyödyntämisen kehittäminen on merkittävä johtamisen osa-alue muun hyvän henkilöstöjohtamisen ohella.

Valtion alueellistamistoimenpiteet perustuvat eduskunnan hyväksymään lainsäädäntöön (HaVM 3/2002 vp). Valiokunta suhtautuu aiempaan tapaan myönteisesti alueellistamiseen, jolla on suuri merkitys valtion toimintoja vastaanottavalla seudulla. Kehyksissä on myös hyväksytty se ajattelu, että alueellistamisesta aiheutuu siirtymäkautena menoja. Valiokunta katsoo, että alueellistamisen eri vaikutuksia on tarpeen seurata. Samalla tulee kiinnittää huomiota toimenpiteiden koordinointiin, jotta voidaan välttää keskenään ristikkäisiä toimenpiteitä.