Yleisperustelut

Yleistä

Ehdotetulla lailla uudistetaan valtion virkamieslakiin (750/1994) sisältyviä virkamiehen valitusoikeutta ja muutoksenhakujärjestelmää koskevia säännöksiä. Monelta osin säännökset ovat olleet muuttumattomina vuoden 1988 virkamieslaista lähtien. Säännöksiä on siten tarpeellista muuttaa vastaamaan virkamiesoikeudessa tapahtunutta kehitystä ja perustuslaista johtuvia oikeussuojan vaatimuksia. Lisäksi ehdotetaan, että virkamiehen oikeudesta saada korvaus virkasuhteen lainvastaisen päättämisen johdosta menettämästään ansiosta ja korvauksesta tehtävistä vähennyksistä säädettäisiin vastaavalla tavalla kuin kunnallisesta viranhaltijasta annetussa laissa (304/2003).

Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Virkamiehen valitusoikeus

Virkamieslakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että laissa oleva yleinen valituskielto kumotaan ja pääsäännöksi säädetään virkamiehen oikeus valittaa hänen oikeusasemaansa koskevista päätöksistä. Tämä merkitsee periaatteellisesti merkittävää muutosta nykyjärjestelmään ja parantaa virkamiehen oikeusturvaa. Virkamiehen oikeussuoja laajenee, kun valitusoikeus on yleinen eikä sitä enää määritellä laissa päätöskohtaisesti. Vastaava yleisen valitusoikeuden periaate on ollut voimassa kunnallisten viranhaltijoiden osalta jo pitkään. Lisäksi virkamieslaissa luetellaan erikseen ne päätökset, joihin ei saa hakea muutosta valittamalla.

Perustuslakivaliokunnan lausunnon (PeVL 18/2011 vp) mukaan lakiehdotuksessa on otettu huomioon vaalikauden taitteessa rauenneeseen, samaa asiaa koskeneeseen hallituksen esitykseen tehdyt valiokunnan huomautukset valituskiellon poistamisesta viran muuttamista koskevissa päätöksissä sekä valituskiellon rajaamisesta tehtävään määräämistä koskevissa päätöksissä vain tilanteisiin, joissa virkamies on antanut suostumuksen tehtävään määräämiseen (PeVL 51/2010 vp — HE 181/2010 vp). Käsillä olevassa esityksessä virkaan ja virkasuhteeseen nimittämistä koskevat päätökset sisältyvät edelleen valituskiellon piiriin. Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, mutta valiokunta on toistanut aikaisemman esityksensä, että hallintovaliokunta harkitsee muutoksenhakuoikeuden laajentamista virkaan ja virkasuhteeseen nimittämistä koskeviin päätöksiin.

Hallintovaliokunta toteaa, että hallituksen esityksen perusteluissa tuodaan laajasti esille nimityspäätöksiä koskevaa muutoksenhakuoikeutta puoltavia ja sitä vastaan puhuvia seikkoja. Asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty valiokunnan huomiota yhtäältä muun muassa siihen, että muutoksenhakumahdollisuus on omiaan lisäämään viranhakijoiden oikeusturvaa ja hallinnon puolueettomuutta sekä sitä, että valtion hallinnon tehtäviin saadaan ammattitaidoltaan ja henkilökohtaisilta ominaisuuksiltaan pätevin henkilöstö. Sekä viranomaisen menettely nimityspäätöksen valmistelussa että varsinaiseen päätöksentekoon liittyvän toimivallan ja harkintavallan käyttö vaikuttavat viranhakijan oikeuksien toteutumiseen. Lisäksi nimityspäätös vaikuttaa nimitetyn oikeudellisiin velvollisuuksiin. Kunnallishallinnossa nimityspäätöksissä on valitusmahdollisuus, ja on katsottu, että lähtökohtaisesti oikeusturvajärjestelmän tulisi olla samanlainen riippumatta siitä, onko kyse valtion vai kunnan virkamiehestä.

Toisaalta kuulemisessa on kiinnitetty valiokunnan huomiota muun muassa siihen, että valituskiellon ulottuvuus vastaa esitetyssä muodossaan perustuslain ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen asettamia rajoja. Lisäksi virkanimityksiin liittyviä muita oikeussuojakeinoja on katsottu olevan niin, ettei valitusmahdollisuus lisäisi oikeusturvaa merkittävästi. Valitusoikeuden avaamisesta aiheutuvasta työmäärästä on valiokunnalle esitetty erisuuntaisia arvioita.

Hallituksen esitystä ja saamaansa selvitystä harkittuaan hallintovaliokunta on päätynyt puoltamaan virkaan ja virkasuhteeseen nimittämistä koskeviin päätöksiin esitettyä valituskieltoa. Valiokunta pitää kuitenkin tarpeellisena, että valituskiellon vaikutuksia virkamiesten ja viranhakijoiden oikeusturvaan ja yhdenvertaiseen kohteluun seurataan ja arvioidaan ja että arvioinnin tuloksista raportoidaan hallintovaliokunnalle.

Muutoksenhaku hallinto-oikeuteen

Muutoksenhakujärjestelmää ehdotetaan uudistettavaksi siten, että viranomaisen päätöksestä valitetaan nykyisen virkamieslautakunnan sijasta hallinto-oikeuteen ja virkamieslautakunta lakkautetaan. Ehdotettu muutoksenhakutie vastaa normaalia valitustietä haettaessa valittamalla muutosta viranomaisen päätökseen. Myös kunnallista viranhaltijaa koskevaan päätökseen haetaan muutosta ensi vaiheessa valittamalla hallinto-oikeuteen.

Selvityksen mukaan virkamieslautakunnassa käsiteltävien asioiden määrä on vähentynyt huomattavasti etenkin yliopistojen palvelussuhteen muututtua virkasuhteesta työsopimussuhteeksi. Kuluvana vuonna lautakuntaan on 16.11.2012 mennessä tullut vireille 43 asiaa, kun määrä vuosina 2005—2009 on vaihdellut noin 80—100 asian välillä. Yleisen valitusoikeuden ei arvioida merkittävästi vaikuttavan vireille tulevien asioiden määrään.

Valiokunta toteaa, että virkamieslautakunnan toiminta on ollut asianmukaista ja ammattitaitoista. Asiantuntijakuulemisessa on korostettu muun muassa, että virkamieslautakunnalla on monipuolisesta kokoonpanostaan johtuen vahva asiantuntemus virkamiesten työstä ja sen luonteesta sekä virkamiesoikeudesta, ja katsottu, ettei asioiden siirto hallinto-oikeuksille tuo asioiden käsittelylle sellaista lisäarvoa, jota nykyisellä virkamieslautakunnalla ei olisi. Keskitetyn muutoksenhaun on katsottu tukevan yhdenmukaista ratkaisukäytäntöä. Suomessa on myös muita lautakuntia käsittelemässä ensiasteen muutoksenhakuelimenä työelämän ja siihen liittyvän sosiaaliturvan yksittäisiä soveltamiskysymyksiä. Lisäksi vuoden 2012 alusta on aloittanut opiskelijoiden oikeusturvalautakunta.

Toisaalta kuulemisessa on kiinnitetty huomiota muun muassa siihen, että nykyisin korkein hallinto-oikeus on valtion virkamiehiä koskevissa palvelussuhdeturva-asioissa ensimmäinen ja ainoa lainkäyttöaste. Virkamieslautakunta ei ole tuomioistuin, eikä muutoksenhakuasioita käsitellä lautakunnassa hallintolainkäyttömenettelyssä, vaan hallintomenettelyssä. Tästä syystä valittajalla ei nykyisin ole esimerkiksi oikeutta yleiseen oikeusapuun eikä mahdollisuutta saada korvausta oikeudenkäyntikuluistaan. Alueellisilla hallinto-oikeuksilla on pitkäaikaista kokemusta kunnan ja kirkon viranhaltijoiden palvelussuhdeturvaa koskevien asioiden käsittelystä. Näiden lisäksi valtion virkamiesten sivutointa koskevat asiat käsitellään jo nykyisin hallinto-oikeuksissa.

Hallituksen esityksen perusteluissa on muutoksenhakujärjestelmän eri toteuttamisvaihtoehtoja käsitelty yksityiskohtaisesti ja päädytty siihen, että normaali hallinto-oikeustie vastaa parhaiten sekä virkamiesten oikeusturvan takaamista koskeviin vaatimuksiin että hallinnon tehokkuuden tarpeisiin, ja todettu tämän vaihtoehdon olevan myös vallitsevien oikeuspoliittisten linjausten mukainen. Valiokunta katsoo, ettei asiassa saatu selvitys anna aihetta arvioida kokonaisuutta toisin, ja puoltaa ehdotusta esitetyssä muodossaan.

Koska lakiehdotus merkitsee huomattavaa muutosta valtion virkamiehiä koskevaan muutoksenhakujärjestelmään, hallintovaliokunta pitää asianmukaisena, että uuden sääntelyn toimivuutta ja vaikutuksia virkamiesten oikeusturvaan, tuomioistuinten työmäärään ja ratkaisukäytännön yhdenmukaisuuteen seurataan ja että seurannan tuloksista raportoidaan hallintovaliokunnalle.