Perustelut

Yleistä

Liikenne- ja viestintävaliokunta pitää erittäin tärkeänä meriliikenteen rikkipäästöjen vähentämistä ympäristön ja ihmisten terveyden suojelemiseksi. Käsiteltävänä olevaan direktiivin muutosehdotukseen ja sen taustalla olevaan IMO:n MARPOL-yleissopimuksen liitteeseen sisältyvät keinot tavoitteiden saavuttamiseksi uhkaavat kuitenkin maailman puhtaimpiin kuuluvan teollisen toiminnan mahdollisuuksia. Lisäkustannusten on arvioitu olevan Suomessa vähimmilläänkin useita satoja miljoonia euroja vuosittain, ja ne voivat nousta jopa 1,2 miljardiin euroon vastaten 24 000 henkilötyövuotta.

Valiokunta toteaa, että EU-sääntelyn tulee perustua elinkeinotoiminnan sääntelyn tasapuolisuuteen eri maiden ja alueiden välillä. Direktiiviehdotus nykyisessä muodossaan tarkoittaa sitä, että EU:n eteläisillä merialueilla rikkipäästöjen sallitut enimmäismäärät ovat vuoden 2015 alusta lähtien jopa kymmenen vuoden ajan yli kolmikymmenkertaiset Euroopan pohjoisiin merialueisiin verrattuna. Valiokunnan mielestä direktiiviehdotus esitetyssä muodossaan ei voi olla EU:n perussopimuksen perusperiaatteiden mukainen.

Nykyisen hallituksen hallitusohjelman mukaan hallitus toimii aktiivisesti kansainvälisissä neuvotteluissa sen puolesta, että merenkulun ympäristö- ja ilmastovaatimuksilla ei aiheuteta kohtuuttomia kustannuksia suomalaisille yrityksille eikä eriarvoista kilpailutilannetta EU:n sisällä ja suhteessa EU:n ulkopuolisiin toimijoihin. IMO:n ja EU:n ratkaisuissa toteutus ja aikataulut varmistetaan Suomen vientiteollisuuden kilpailukyvyn turvaavalla tavalla.

Vaikutukset elinkeinolämään

Komission selvityksissä on arvioitu, että rikkipitoisuuden alentaminen 3,0 %:sta 0,5 %:iin maksaa noin 2 000 euroa/vähennetty rikkitonni, mutta vähentäminen 0,5 %:sta 0,1 %:iin maksaa 14 000 euroa/vähennetty rikkitonni.

Liikenne- ja viestintäministeriön teettämän selvityksen mukaan Suomen ulkomaanliikenteen merikuljetusten polttoainekustannusten nousu on vuositasolla arviolta 200 miljoonan euron ja 1,2 miljardin euron välillä. Uudistus johtaa polttoainekulujen nousuun mahdollisesti jopa 80 prosentilla, mikä vuorostaan nostaa merkittävästi rahtihintoja Pohjois-Euroopan erityisalueella. Varustamoelinkeino arvioi teollisuuden merirahtien hintojen nousevan 30—50 %. Suomen maantieteellisen sijainnin vuoksi maamme vientiteollisuudella on jo nyt kilpailijoita suuremmat kuljetuskustannukset keskeisille markkina-alueille Euroopassa ja muualle maailmassa. Yritysten kilpailuedellytysten voimakas heikentyminen vaikuttaa suoraan niiden työllistämismahdollisuuksiin.

Merikuljetusten kallistuminen aiheuttaa paineita siirtää kuljetuksia merireiteiltä maanteille. Kuljetusmuotosiirtymän on saadun selvityksen mukaan arvioitu olevan 3—50 % Pohjois-Euroopan erityisalueella reitistä riippuen. Saksan rahtiliikenteeseen keskittyneen tutkimuksen mukaan RoRo-kuljetukset vähenevät keskimäärin 22 % ja tämä tarkoittaa yksin Saksassa 600 000 rekan ja 820 000 merikontin lisäystä maanteille. Esimerkiksi Suomen metsäteollisuuden vuosittaisten, noin 15 miljoonan tonnin vientivolyymien kuljettaminen kuorma-autoyhdistelmillä Ruotsin kautta lisäisi Ruotsin liikenneverkolle päivittäin 1 200 ajoneuvoyhdistelmää ja kasvattaisi Ruotsin tiekuljetusten hiilidioksidipäästöjä lähes 11 % nykytasostaan. Maantieteellinen sijaintimme ja osin myös vientimme rakenne eivät mahdollista viennin laajamittaista siirtämistä maanteille. Uudistuksen kokonaisympäristöhyöty on kuitenkin varsin kyseenalainen, kun yhden tavaratonnin kuljettaminen kilometrin matkan meritse aiheuttaa 3 gramman hiilidioksidipäästöt ja maanteitse kuljetettaessa päästöt ovat 47 grammaa eli yli 15-kertaiset.

Kilpailuaseman heikentyminen suhteessa muuhun Eurooppaan vaikuttaa suoraan Suomen kiinnostavuuteen investointikohteena sekä maassa jo toimivien yritysten että uusien ulkomaisten investointien näkökulmasta. Pahimmillaan maassa jo olevaa tuotantoa siirtyy pois maihin, joissa toiminnan kustannukset ovat tältä osin alhaisempia, mutta ympäristövaikutukset suurempia. Toteutuessaan tällainen kehitys uhkaisi vakavasti suomalaisten hyvinvointia ja elintasoa, mutta ei kuitenkaan vähentäisi kokonaispäästöjen määrää.

Osana ehdotettua uudistusta halutaan mahdollistaa rikkipesureiden asentaminen laivoihin, jolloin voidaan käyttää myös nykyistä polttoainetta, jossa rikin enimmäispitoisuus on 1,5 prosenttia. Valiokunta pitää erittäin tärkeänä sitä, että korkearikkisen polttoaineen käyttö sallitaan yhdessä päästöjen vähentämismenetelmien kanssa, sillä se joustavoittaa polttoaineen käyttöä merenkulussa. Rikkipesureilla saavutetaan yhtä hyvä rikki- ja pienhiukkaspäästöjen alentuminen kuin käyttämällä enimmillään 0,1 prosenttia rikkiä sisältävää polttoainetta. Valiokunnan saaman varustamoelinkeinon selvityksen mukaan on kuitenkin teknisesti mahdollista ja taloudellisesti kannattavaa asentaa rikkipesurit vain kolmasosaan Suomen lipun alla kulkevista rahtialuksista. Yhdellä kolmasosalla asentaminen ei ole taloudellisesti kannattavaa ja yhdellä kolmasosalla se on teknisesti mahdotonta. On oletettavaa, että sama koskee myös valtaosaa muiden maiden lipun alla kulkevia aluksia.

Rikkipesuriteknologiaa kehitetään menestyksekkäästi muun muassa Suomessa. Teknologioiden hyväksymismenettely on nykyisen direktiivin mukaan erittäin hidasta ja byrokraattista. Teknologioiden koekäyttö voi kestää puolitoista vuotta. Sen jälkeen teknologia voidaan hyväksyä komission asettamassa komiteassa. Hyväksynnän jälkeen kunkin maan tulee sallia hyväksytyn teknologian käyttö alueellaan.

Rikkipesuriteknologian saatavuuteen ja luotettavuuteen liittyy paljon epävarmuustekijöitä. Pelkästään Itämeren laivamääräksi arvioidaan yli kymmenentuhatta alusta, ja yksistään Suomessa käy vuosittain noin 1 500 laivaa. Näistä Suomen lipun alla on noin 100 alusta. Laivat käyvät noin kolmen vuoden huoltokierrossa telakoinnissa, jonka yhteydessä rikkipesuri voitaisiin asentaa. Rikkipesureiden laajamittainen käyttöönotto vuoteen 2015 mennessä ei valiokunnan arvion mukaan näytä mahdolliselta. Satamien tulee myös pystyä vastaanottamaan rikkipesureiden pesuvesiä ja rikkipesureiden käytöstä syntyvää jäteöljyä siten, että niistä ei aiheudu uutta merkittävää kulurasitusta.

Nesteytetyn maakaasun käyttö on vaihtoehto vain uusien laivojen kohdalla, jolloin niihin valitaan alun perin LNG-moottorit. Nesteytetyn maakaasun tankkaaminen on toistaiseksi mahdollista Norjan rannikolla sekä vain muutamassa Itämeren, Pohjanmeren ja Englannin kanaalin alueen satamassa. Tankkausinfrastruktuurin rakentaminen kestää vuosia ja edellyttää, että kysyntää syntyy ja uusiin laivoihin valitaan tämä teknologia. Valiokunta toteaa, että tämäkään teknologia ei siis tarjoa realistista ratkaisua merenkulkua uhkaavaan kustannusten nousuun vuoden 2015 alusta.

Mahdollisten kansallisten tai EU-tukien vaikutus merenkulun kokonaiskustannusten nousuun jää nähtäväksi. Vielä ei ole voimassa kansallista lainsäädäntöä, joka mahdollistaisi tuen maksamisen esimerkiksi rikkipesureiden jälkiasennuksiin. Komissio on luvannut EU:n tukea kilpailun vääristymien ehkäisemiseksi, mutta konkreettiset toimet eivät ole vielä tiedossa.

Polttoaineen saatavuus ja hinta

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan 0,1 prosenttia rikkiä sisältävän polttoaineen saatavuus ei sinänsä aiheuta ylitsepääsemättömiä ongelmia, jos polttoaineen kysyntä rajoittuu rikkipäästöjen nykyisille tai kaavailluille päästöjen valvonta-alueille. Vähärikkisen polttoaineen hinta on nykyään 50—85 prosenttia korkeampi kuin raskaan polttoöljyn hinta. Hinnan arvioidaan kuitenkin kasvavan 100—150 prosenttia korkeammaksi verrattuna raskaaseen polttoöljyyn, kun kysyntä lisääntyy 1.1.2015 alkaen.

Alusliikenteen rikkipitoisuusrajaksi on maailmanlaajuisesti tulossa 0,5 prosenttia vuoden 2020 alusta, ellei tämän vaatimuksen voimaantuloa siirretä vuoteen 2025 perustuen IMO:n teettämiin polttoaineen saatavuusselvityksiin. Vaihtoehtoisena ratkaisuna on tässäkin rikkipesureiden käyttäminen laivoissa, jolloin myös runsasrikkisen raskaan polttoöljyn käyttäminen on mahdollista.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan 0,5 prosenttia rikkiä sisältävää laivapolttoainetta ei ole kuitenkaan mahdollista saada laajasti markkinoille vuoteen 2020 tai 2025 mennessä, jolloin maailmanlaajuisesti otettaisiin käyttöön kilpailuvääristymää tasoittava 0,5 rikkiprosentin enimmäisraja. Asiantuntijoiden mukaan tähän tuotteeseen liittyy useita vielä selvittämättä olevia valmistusteknisiä, tuotteen toimivuuteen liittyviä ja sen saatavuutta koskevia kysymyksiä. Tällä hetkellä 0,5 prosenttia rikkiä sisältävän polttoöljyn markkinat ovat erittäin rajalliset. Saatavuutta vaikeuttaa tulevaisuudessa se, että vastaavaa polttoainetta suunnitellaan teollisuuspäästöjä koskevan direktiivin (IED) voimaanpanon myötä käytettäväksi myös maalla sijaitsevissa polttolaitoksissa. Valiokunta toteaa, että tässä vaiheessa on perusteltua kyseenalaistaa kilpailuasetelman luvattu tasaantuminen viimeistään vuonna 2025, sillä käytännössä voi osoittautua   mahdottomaksi   ottaa   käyttöön maailmanlaajuinen 0,5 rikkiprosentin enimmäisraja. Valiokunta pitää erittäin tärkeänä, että ennen ehdotetun direktiivimuutoksen voimaantuloa komission taholta selvitetään mahdollisuus maailmanlaajuisesti ottaa käyttöön 0,5 rikkiprosenttia sisältävä polttoaine vuonna 2020 tai 2025. Tällä on merkittävä vaikutus nyt käsiteltävänä olevan ehdotuksen aiheuttaman kilpailun vääristymän todelliseen kestoon.

Ympäristö- ja terveysvaikutukset

Laivojen päästöjen vähentämisen terveyshyötyjen ja kustannusten suhdetta on arvioitu komission teettämässä kustannus-hyötyselvityksessä (AEA Technology, 2009: Cost Benefit Analysis to Support the Impact Assesment accompanying the revision of the Directive 1999/32/EC on the Sulphur Content of Liquid Fuels). Selvityksessä on tarkasteltu vaikutuksia, jotka aiheutuisivat, kun enintään 0,10 prosenttia rikkiä sisältävä polttoaine otettaisiin käyttöön rikkipäästöjen valvonta-alueilla (Itämeri, Pohjanmeri ja Englannin kanaali) vuoden 2015 alusta ja kun edellisen lisäksi enintään 0,50 prosenttia rikkiä sisältävä polttoaine otettaisiin käyttöön vuoden 2020 alusta muilla EU:n merialueilla (Välimeri ja Mustameri).

Terveyshyödyt ovat kaikissa tarkastelluissa vaihtoehdoissa suurella todennäköisyydellä suuremmat kuin vähennystoimien kustannukset EU:n alueella. Siirtyminen 0,10 prosenttia rikkiä sisältävän polttoaineen käyttöön rikkipäästöjen valvonta-alueilla parantaa merkittävästi ilmanlaatua Itämerellä ja sen rannikkoalueilla sekä Ahvenanmaalla, kun hengitettävien hiukkasten (PM10) pitoisuudet ja otsonipitoisuudet alenevat. Pitkäaikaisen pienhiukkasaltistumisen aiheuttamat ennenaikaiset kuolemat EU27:ssä vähentyisivät eri vaihtoehdoissa 17 000—24 000 tapauksella vuodessa. Maalta peräisin olevien lähteiden rikkidioksidipäästöjen lisävähentämisen myönteiset vaikutukset terveyteen olisivat erittäin vähäisiä verrattuna meriliikenteen päästöjen vähentämiseen.

Selvityksen mukaan IMO:n uusien määräysten täytäntöönpano tuo arviolta 15—34 miljardin euron hyödyt EU:ssa sitä kautta, että terveys parantuu ja kuolleisuus vähenee. Määräysten täytäntöönpanosta aiheutuvien kustannusten on arvioitu olevan 2—11 miljardia euroa. Näin ollen vaatimusten täytäntöönpanosta EU:lle saavutettavat hyödyt olisivat 3—13 kertaa suuremmat kuin siitä aiheutuvat kustannukset.

Liikenne- ja viestintävaliokunta viittaa kuitenkin myös Suomen Ilmatieteen laitoksen lausuntoon, jonka mukaan Itämeren alueen päästörajoitusten tärkeimmät vaikutukset ilmanlaatuun ja erityisesti sulfaattihiukkasten pitoisuuksiin ja laskeumaan eivät ole paikallisia. Hyödyt Itämeren alueen päästövähennyksistä jakaantuvat erittäin laajalle alueella eivätkä välttämättä merkittävästi paranna Suomen ilmanlaatua. Esimerkiksi rikkipitoisuuden laskeminen vuonna 2010 1,5 prosentista 1 prosenttiin ja satamissa 0,1 prosenttiin ovat vähentäneet rikkidioksidipäästöjä noin 20 prosenttia ja pienhiukkaspäästöjä noin 9 prosenttia. Toteutetut päästöjen leikkaukset eivät kuitenkaan ole näkyneet tilastollisesti merkittävällä tavalla Suomen alueella mitatuissa hiukkasten sulfaattipitoisuuksissa.

Terveyden ja hyvinvoinnin laitos toteaa myös lausunnossaan, että Itämeren laivaliikenteen rikinoksidipäästöjen vähentämisestä aiheutuva Suomen maa-alueen ulkoilman pienten rikkidioksidipitoisuuksien jonkinasteinen lasku ei tuota mainittavaa terveyshyötyä. Suomen etelä- ja länsirannikolle ja 50—100 kilometrin päähän sisämaahan on mahdollista saada terveyshyötyjä tuottava, merkittävä pienhiukkaspitoisuuksien pienentyminen, jos SECA-alueen laivamoottoreiden päästämien pienhiukkasten (nokea, orgaanisia yhdisteitä, myrkyllisiä metalleja) yksikköpäästöt puolittuvat ja rikinoksidipäästöistä ilmakehässä muodostuva hiukkasmainen sulfaatti vähenee minimiinsä. SECA-alueen laivaliikenteestä syntyvien pienhiukkasten kokonaispäästöjen odotetaan laskevan edellä mainituilla, direktiiviehdotuksen mukaisilla keinoilla 23 prosenttia vuoteen 2020 mennessä verrattuna siihen, että päästövähennystoimia ei toteutettaisi.

Edellä mainitun hiukkaspitoisuuden muutoksen ja vaikutusalueen väestömäärän perusteella voidaan Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen mukaan karkeasti arvioida, että laivapäästöjen vähennykset v. 2015 pienentäisivät pitkäaikaisesta pienhiukkasille altistumisesta aiheutuvia ennenaikaisia kuolemia sadasta muutamaan sataan tapaukseen vuodessa vuoteen 2020 mennessä. Tämä vähennys on kansanterveydellisesti ja -taloudellisesti merkittävä, vaikka se on selvästi pienempi kuin Suomen tieliikenteen pakokaasuhiukkasten vähennystoimista odotettavissa oleva ennenaikaisten kuolemien pienentyminen eli noin 450 tapausta vuodessa vuoteen 2020 mennessä.

Valiokunta toteaa, että direktiiviehdotuksen hyödyt ja haitat jakautuvat epätasaisesti Euroopassa. Uudistuksen tulisi koskea tasapuolisesti kaikkia EU:n merialueita, jolloin erityisesti tiheään asutut EU:n eteläiset rantavaltiot voisivat hyötyä uudistuksen luvatuista mittavista terveyshyödyistä. Valiokunta korostaa, että merkittäviä terveysvaikutuksia saavutetaan vasta sitten, kun EU:n kaikki merialueet ja myöhemmässä vaiheessa kaikki merialueet maailmassa ovat ehdotetun, yhtä tiukan rikkipäästösääntelyn piirissä.

Valiokunta toteaa myös, että uudistuksen kustannukset ja kansainvälisen kilpailukyvyn menetys uhkaavat muodostua Suomelle suuremmiksi kuin saavutettavat terveyshyödyt, etenkin kun esimerkiksi Helsingissä rikkidioksidipitoisuudet olivat vuosina 2009 ja 2010 selvästi kaikkien tunti-, vuorokausi- ja vuosiraja-arvojen alapuolella. Valiokunta korostaa, että Suomessa on toimiva ympäristölupajärjestelmä ja siihen liittyvä valvonta, mikä osaltaan takaa sen, että Suomessa tehtaat toimivat mahdollisimman ympäristöystävällisesti. Luonnonsuojelun kannalta kokonaisvaikutukset ovat kielteisiä, jos ehdotettu kilpailunvääristymä ajaa teollisuuslaitoksiamme tai mahdollisia uusinvestointeja maihin, joissa on mahdollista saastuttaa enemmän.

Uudistuksen oikeudellinen arvio

Liikenne- ja viestintävaliokunta on saanut professori Tuomas Ojaselta oikeudellisen yleisarvion direktiivin muutosehdotuksesta ja kansallisesta liikkumavarastamme. Suomi on Viron ohella ilmoittanut IMO:lle, etteivät muutokset tule voimaan sen aluevesillä ja talousvyöhykkeellä, ennen kuin ne on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä. Käsiteltävänä oleva direktiivin muutosehdotus tarkoittaa kuitenkin sitä, että MARPOL-yleissopimuksen VI liite velvoittaisi myös Suomea EU-oikeudellisesti. Suomella olisi muiden jäsenvaltioiden tavoin enintään 12 kuukautta aikaa implementoida direktiivi, kun sen muutos on hyväksytty ja tullut asianmukaisesti voimaan.

Direktiivin muutoksessa ei lausunnon mukaan voida ainakaan periaatteessa määrätä mitään sellaista, joka olisi ristiriidassa MARPOL-yleissopimuksen VI liitteestä seuraavien velvoitteiden kanssa. Suomi voi lausunnon mukaan kuitenkin direktiivin jatkovalmistelussa tavoitella direktiivin täytäntöönpanoa koskevien siirtymäaikojen lisäksi erilaisia jäsenvaltio- ja/tai aluskohtaisia siirtymäjärjestelyjä.

Valiokunta on saanut myös professori Juha Raution oikeudellisen arvion rikkidirektiiviä koskevasta EU:n harkintavallasta. Lausunnon johtopäätelmä on, että EU:lla on suhteellisen paljon harkintavaltaa MARPOL-yleissopimuksen liitteen VI täytäntöönpanossa. Pääasiassa tämä johtuu siitä, että EU ei ole IMO:n jäsen eikä ole ratifioinut MARPOL 73/78-yleissopimuksen liitettä VI. EU:lla on rikkidirektiivissä mahdollisuus poiketa sekä tiukoista rikkiraja-arvoista sekä asetetusta aikataulusta suhteessa uudistettuun MARPOL-yleissopimuksen VI liitteeseen. Joka tapauksessa MARPOL-sopimuksen uudistetun liitteen VI implementointi EU:ssa on lausunnon mukaan etupäässä poliittisia valintoja koskeva kysymys.

EU:n tulee lausunnon mukaan huomioida lainsäädäntövaltaansa käyttäessään sen omat EU-oikeudelliset yleiset periaatteet. Rikkidirektiivin yhteydessä relevantteja ovat ainakin oikeusvarmuuden, syrjintäkiellon, tasapuolisen kohtelun sekä suhteellisuuden periaatteet. Ehdotettu rikkidirektiivi voi rikkoa kaikkia näitä periaatteita, jollei välttämättömiä ajallisia rajoituksia sallita. Suomen kannalta ehdotus vaikuttaa sekä diskriminoivalta että suhteettomalta. Se voi olla myös vastoin oikeutettuja odotuksia sekä oikeusvarmuutta, jollei säädökseen sisällytetä riittävää siirtymäsääntelyä. Uudet rajoitukset on ehdotettu tuleviksi voimaan liian nopeasti ottaen huomioon aiheutuvat kustannukset ja vaihtoehtoiset teknologiat. Selvityksen mukaan on kyseenalaista, voidaanko ehdotusta perustella objektiivisin perustein.

Johtopäätökset

Johtopäätöksenään valiokunta toteaa seuraavaa:

Ehdotetulla direktiivin muutoksella on mitä ilmeisimmin käytettävän polttoaineen saatavuuden ja hinnoittelun seurauksena vakavia kielteisiä vaikutuksia suomalaisen vientiteollisuuden kilpailukyvylle ja kannattavuudelle. Vähärikkisen polttoaineen todellista hinnanmuodostusta on tässä vaiheessa mahdoton vielä ennakoida tarkoin. Epäedullinen kilpailutilanne kestää nykytiedolla vuoteen 2025 ja voi pahimmassa tapauksessa jatkua tästä eteenpäin, jos maailmanlaajuista siirtymää 0,5 rikkiprosentin sisältävään polttoaineeseen ei voida toteuttaa suunnitellusti.

Käytettävissä olevat teknologiset vaihtoehdot, rikkipesurien laajamittainen käyttöönotto, LNG-alukset ja niihin liittyvä polttoainejakeluverkosto ja muut teknologiset ratkaisut eivät ole mahdollisia sellaisella aikataululla, että niillä voidaan vähäistä suuremmassa määrin kompensoida kasvavia kuljetuskustannuksia ainakaan uudistuksen alkuvuosina.

Esimerkiksi merenkulun investointeihin suunnattavien kansallisten tai EU-tukien saamisesta ei ole tässä vaiheessa vielä varmuutta.

Uudistuksella aikaansaatavat mitattavat päästövähennykset ja niistä koituvat terveyshyödyt näyttäisivät Suomen osalta jäävän vähäisiksi verrattuna uudistuksessa esitettyihin kokonaishyötyihin ja uudistuksesta Suomelle aiheutuviin merenkulun lisäkustannuksiin.

Valiokunnan saamat oikeudelliset lausunnot puoltavat ainakin sitä tulkintaa, että Suomen osalta on mahdollista hakea direktiivikäsittelyn puitteissa ajallista ja myös asiallista poikkeusta sääntöjen soveltamisesta 1.1.2015 alkaen. Uudistuksen toteutus ja aikataulut on hallitusohjelman tavoitteiden mukaisesti varmistettava Suomen vientiteollisuuden kilpailukyvyn turvaavalla tavalla.