Perustelut

Julkisten hallintotehtävien siirtäminen muulle kuin viranomaiselle

Ajoneuvoverolakia koskeva neuvonta on osittain ollut ulkoistettu Ajoneuvohallintokeskuksen ja Elisa Oyj:n välisellä sopimuksella jo vuodesta 1999 lähtien. Eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen kiinnitettyä huomiota sääntelyn perustuslainmukaisuuteen ehdotetaan nyt menettelystä otettavaksi säännökset ajoneuvoverolain 56 §:n 3 momenttiin. Sen mukaan veronkantoviranomainen voi sopia veronkantoon liittyvän avustavan puhelinpalvelun siirtämisestä muun kuin viranomaisen hoidettavaksi. Avustavaan neuvontaan ei sisälly verotusta koskevan päätöksentekovallan käyttöä. Neuvontaa tarjoavan yhteisön ja sen henkilökunnan on tehtävässään noudatettava hallintolakia. Sopimus avustavasta puhelinpalvelusta ei vaikuta veronkantoviranomaiselle kuuluviin tehtäviin tai viranomaisten velvollisuuksiin.

Ehdotusta on arvioitava perustuslain 124 §:n kannalta. Sen mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle.

Avustava puhelinpalvelu ei ehdotuksen mukaan sisällä verotusta koskevan päätöksentekovallan käyttöä. Kyse ei siten ole julkisen vallan, eikä myöskään merkittävän julkisen vallan, käytöstä . Neuvonnassa on kysymys toiminnan avustusluonteisuudesta huolimatta kuitenkin julkisen hallintotehtävän käytöstä, sillä neuvonta kuuluu hallintolain 8 §:n mukaan viranomaisen lakisääteisiin tehtäviin. Valiokunta on katsonut käytännössään, että viranomaisia avustavia tehtäviä voidaan sopimuksella siirtää muiden kuin viranomaisten hoidettavaksi (PeVL 47/2005 vp, s. 6/I). Neuvontatehtävien siirtäminen on tältä osin sopusoinnussa perustuslain 124 §:n säännöksen kanssa.

Tehtävän tarkoituksenmukainen hoitaminen

Tehtävien siirtoa muulle kuin viranomaiselle on arvioitava myös sillä perusteella, onko se tarpeen tehtävien tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi. Neuvontaa annetaan 56 §:n 3 momentin mukaan ensiksikin ajoneuvoveroa koskevan lainsäädännön ja ohjeiden sisällöstä. Lakiehdotuksen perustelujen mukaan neuvonnassa annetaan niitä julkisia tietoja, mitkä ilmenevät verolipun ohjesivulta tai ovat saatavissa Ajoneuvohallintokeskuksen Internet-sivuilta. Jos asia vaatii syvällisempää asiantuntemusta tai säännökset ovat tulkinnanvaraisia, pyydetään asianomaista kääntymään Ajoneuvohallintokeskuksen virkamiesten puoleen. Toiseksi neuvonnassa annetaan ajoneuvojen verotusta koskevia tietoja ajoneuvoliikennerekisteristä. Lakiehdotuksen perustelujen mukaan näin voidaan muun muassa selvittää, onko auton edellinen omistaja maksanut ajoneuvoveron ja onko ajoneuvo maksamattomien verojen vuoksi käyttökiellossa. Kolmanneksi neuvonnassa otetaan vastaan verovelvollisten ilmoituksia ja välitetään ne edelleen veroviranomaisille.

Lakiehdotuksessa on muodolliselta kannalta kysymys veronkantoviranomaisen mahdollisuudesta (viranomainen "voi") siirtää avustavan puhelinpalvelun tehtäviä muun kuin viranomaisen hoidettavaksi. Tällaisen mahdollisuuden säätämiselle ei valiokunnan mielestä sinänsä ole perustuslain 124 §:stä johtuvia esteitä, kunhan puhelinneuvonta pysyy esityksen perusteluissa tarkoitetulla tavalla julkisten ja yksiselitteisten tietojen vältyspalveluna. Säännöstä on syytä pyrkiä vielä täsmentämään esityksen tätä tarkoitusta vastaavaksi.

Esityksen perusteluista käy ilmi, että puhelinneuvonnan järjestäminen viranomaispalveluna voi puhelujen järjestämisestä riippuen kustannuksiltaan muodostua olennaisesti ostopalvelua edullisemmaksi. Vaikka perustuslain 124 §:ssä tarkoitetussa tarkoituksenmukaisuusvaatimuksessa ei ole kysymys pelkästään taloudellisesta tarkoituksenmukaisuudesta, on veronkantoviranomaisen kiinnitettävä järjestelyn taloudellisiin vaikutuksiin asianmukaisesti ja riittävästi huomiota siirtäessään neuvontatehtäviä yksityiselle. Valiokunta painottaa sitä, että perustuslain 124 §:ssä säädetty tarkoituksenmukaisuusvaatimus on oikeudellinen edellytys, jonka täyttyminen on harkittava tapauskohtaisesti (HE 1/1998 vp, s. 179/II).

Oikeusturva ja hyvän hallinnon vaatimukset

Lakiehdotuksen mukaan avustavaa puhelinpalvelua tarjoavan yhteisön ja sen henkilökunnan on tässä tehtävässään noudatettava hallintolakia. Lakiehdotuksessa ei näyttäisi olevan mainintaa julkista hallintotehtävää hoitavan neuvontapalvelun virka- ja vahingonkorvausvastuusta. Oikeuskäytännössä on katsottu julkisyhteisön olevan vastuussa vahingosta, joka on aiheutunut virkamiehen voimassa olevaa lainsäädäntöä koskevasta virheellisestä neuvosta (KKO 1989:50).

Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännössä on katsottu, että oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten toteutumisen varmistaminen perustuslain 124 §:n tarkoittamassa merkityksessä edellyttää, että asian käsittelyssä noudatetaan hallinnon yleislakeja ja että asioita käsittelevät toimivat virkavastuulla (PeVL 33/2004 vp, s. 7/II, PeVL 46/2002 vp, s. 10). Lakiin ei enää nykyisin ole perustuslain 124 §:n takia välttämätöntä sisällyttää ehdotetun kaltaista viittausta hallinnon yleislakeihin. Jos sellaista sääntelyn selkeyden vuoksi kuitenkin pidetään tarpeellisena, on viittauksen oltava vastakohtaispäätelmän vuoksi kattava (PeVL 42/2005 vp, s. 3). Tässä tapauksessa laissa on valiokunnan mielestä kuitenkin asianmukaista olla maininta hallintolain noudattamisesta muun muassa sen vuoksi, että neuvonta on hallintolain 8 §:n 1 momentin mukaan maksutonta. Lakiehdotukseen on syytä lisätä maininta myös kielilain noudattamisesta.

Lakiehdotuksen mukaan sopimus avustavasta puhelinpalvelusta ei vaikuta veronkantoviranomaisille kuuluviin tehtäviin tai viranomaisten velvollisuuksiin. Sääntelystä ei täsmällisesti ilmene, onko avustavaa puhelinneuvontaa antava henkilö rikos- tai vahingonkorvausoikeudellisessa vastuussa antamastaan neuvosta, toimiiko hän virkavastuulla vai ei. Perustuslakivaliokunnan mielestä sääntelyä on syytä tältä osin täsmentää.