Perustelut
Kunnallinen itsehallinto
Perustuslain 121 §:n 1 momentin mukaan kuntien
hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Tämä säännös
pohjautuu perustuslakivaliokunnan vakiintuneeseen käytäntöön,
jonka mukaan perustuslainvoimaisesti suojattu kunnallinen itsehallinto
merkitsee kuntalaisille kuuluvaa oikeutta päättää kuntansa
hallinnosta ja taloudesta. Itsehallinto kattaa muun muassa kuntalaisten
oikeuden itse valitsemiinsa hallintoelimiin (HE 1/1998
vp, s. 175/II).
Esityksen keskeinen valtiosääntöoikeudellinen
kysymys koskee kuntien lakisääteisen yhteistoimintavelvoitteen
sopivuutta kunnalliseen itsehallintoon. Kuten valiokunta on aiemmin
todennut, pakkokuntayhtymistä tai niitä vastaavista
yhteistoimintaelimistä on säädetty tavallisessa
lainsäädäntöjärjestyksessä jo
usean vuosikymmenen ajan (PeVL 31/1996 vp,
s. 1/II). Tätä on periaatteessa pidetty
mahdollisena myös perustuslakivaliokunnan käytännössä (ks.
mainittu lausunto ja siinä esitetyt tapaukset) siitä huolimatta,
että valiokunta on katsonut kuntien velvoittamisen lailla
osallistumaan kuntayhtymään rajoittavan tietyssä määrin
kunnallista itsehallintoa. Kuntien pakollisen yhteistoiminnan järjestelyjä arvioidessaan
valiokunta on kiinnittänyt huomiota esimerkiksi yhteistoimintatehtävien
ylikunnalliseen luonteeseen, hallinnon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen
niitä hoidettaessa sekä siihen, ettei noudatettava
päätöksentekojärjestelmä anna
yksittäiselle kunnalle yksipuolisen määräämisvallan
mahdollistamaa asemaa.
Näiden näkökohtien kannalta valiokunta
pitää merkityksellisenä, että pelastustoimen
nykyaikaisia vaatimuksia ei ole hallituksen esityksen mukaan mahdollista
täyttää täysimääräisesti kuntakohtaisessa
järjestelmässä tai se tulisi liian kalliiksi.
Riittävän suorituskykyisten pelastuslaitosten
turvaamiseksi esityksessä ehdotetaan pelastustoimen palvelujen
tuottamista kuntien yhteisesti ylläpitämillä pelastustoimen
alueilla. Uudistuksella pyritään tehostamaan pelastustoimen
voimavarojen käyttöä järjestämällä pelastustoimi
nykyistä suurempiin yksiköihin. Alueen vastuulle
tulevat kaikki pelastustoimilaissa tai muussa laissa kunnalle säädetyt
pelastustoimen tehtävät. Asianomaisen pelastustoimen
alueen kuntien tulee tehdä sopimus yhteistoiminnan järjestämisestä.
Tästä sopimuksesta on voimassa, mitä kuntien
yhteistoiminnasta säädetään
kuntalaissa. Tarkoitus on, että pelastustoimen tehtävät
voisi hoitaa joku alueen kunnista tai tehtävää varten
olisi mahdollista perustaa kuntayhtymä.
Valiokunnan käsityksen mukaan käsillä on
tilanne, jossa pelastustoimen hoitaminen on valtiosääntöoikeudellisessa
mielessä tosiasiallisesti tullut luonteeltaan ylikunnalliseksi
tehtäväksi. Uudistus ei lisää kunnille
kuuluvia lakisääteisiä tehtäviä.
Asianomaiset kunnat voivat järjestää yhteistoiminnan
sopimallaan tavalla, ja tätä sopimusta oikeudellisesti
arvioidaan soveltuvin osin kuntalain säännösten
perusteella kuntien yhteistoiminnasta. Sääntely
on valiokunnan mielestä sopusoinnussa perustuslaissa säädetyn kunnallisen
itsehallinnon kanssa.
Valtioneuvoston tehtävät
Lakiehdotuksen 3 §:n mukaan valtioneuvosto määrää kuntia
kuultuaan maan jakamisesta pelastustoimen alueisiin. Kuten esityksen
perusteluissa todetaan, valtioneuvoston päätös
on hallintopäätös, josta voidaan valittaa
siten kuin hallintokäyttölaissa säädetään.
Perusteluissa mainitaan myös, että päätös
tehtäisiin valtioneuvoston yleisistunnossa ja että tästä syystä valtioneuvoston
ohjesääntöä on tarkoitus muuttaa.
Valtioneuvoston tällainen päätösvalta
ei ole valiokunnan mielestä valtiosääntöoikeudellisesti
ongelmallinen.
Lakiehdotuksen 4 §:n 2 momentti koskee valtioneuvoston
roolia siinä tapauksessa, että pelastustoimen
alueen kunnat eivät pääse lain mukaisessa
määräajassa sopimukseen yhteistoiminnan
järjestämisestä. Tällöin
ehdotuksen mukaan valtioneuvosto määrää yhteistoiminnan
ehdoista.
Valtioneuvoston määräämisvalta
on merkityksellinen seikka kunnallisen itsehallinnon näkökulmasta,
koska kuntien 1 momenttiin perustuva sopimisvalta korvautuisi valtioneuvoston päätöksellä
yksipuolisesti
asetettavilla yhteistoiminnan ehdoilla. Valtioneuvoston valtaa rajoittaisivat
kuitenkin nyt säädettävän lain
säännökset, lähinnä sen
1 §, yhdessä pelastustoimilain vielä mahdollisesti
muutettavien aineellisten säännösten
kanssa pelastustoimesta. Oleellisia rajoituksia aiheutuisi lisäksi
hallinnon yleisistä oikeusperiaatteista. Valtioneuvoston
päätös olisi valituskelpoinen. Valiokunta
ei pidä näin ymmärrettyä valtioneuvoston
määräysvaltaa ristiriitaisena
perustuslaissa turvatun kunnallisen itsehallinnon kannalta.
Ehdotetun sääntelyn puutteena on, ettei siitä ilmene
lainkaan, minkä tyyppisiä seikkoja valtioneuvoston
on mahdollista määrätä yhteistoiminnan
ehdoiksi. Tämän lisäksi sääntelystä olisi syytä käydä ilmi,
että valtioneuvoston määräys on
voimassa vain siihen asti, kun asianomaiset kunnat pääsevät
sopimukseen.
Valiokunta pitää edellä esitetystä huolimatta aiheellisena
vielä harkita koko 4 §:n 2 momentin säätämisen
tarpeellisuutta. Tulisi esimerkiksi selvittää,
millä tavoin sääntelyn aineellinen tavoite
on saavutettavissa, jos pelastustoimilain nykyisen 81 §:n
kaltaisia säännöksiä sovelletaan
pelastustoimen alueen kuntiin, jotka eivät ole päässeet
sopimukseen yhteistoiminnan järjestämisestä.
Muita seikkoja
Lakiehdotuksen 2 §:n 2 momentin säännös
siitä, että lakia ei sovelleta Ahvenanmaan maakunnassa,
voidaan poistaa tarpeettomana (vrt. PeVL 28/2000
vp, s. 4/II). Ahvenanmaan itsehallintolain 18 §:n
6 kohdan perusteella on muutoinkin selvää, että maakunnalla
on lainsäädäntövalta palo- ja
pelastustointa koskevissa asioissa.
Ehdotetun uudistuksen takia on aiheellista kiinnittää huomiota
siihen kehitykseen, joka seuraa erillisin toimin vähittäin
toteutettavista, kuntien tehtäviin kuuluvien asioiden siirtämisestä ylikunnallisille
yksiköille. Tällainen tosiasiallinen kehitys,
olipa kysymys tehtävien lakisääteisestä tai
vapaaehtoisesta siirtämisestä tai siitä,
siirretäänkö tehtäviä hoidettaviksi
viranomaisorganisaatiossa tai yhtiömuodossa,
heikentää kunnallisen toiminnan kansanvaltaisuusvaatimuksen
toteutumista. Edessä voi olla tilanne, jossa ei enää hyvin
toteudu se itsehallinnon perusteisiin kuuluva periaate, että kuntien
päätösvalta viime kädessä kuuluu
kuntien jäsenten suorilla vaaleilla valitsemille toimielimille.