Perustelut
Määritelmädirektiivin täytäntöönpano
Yleistä.
Määritelmädirektiivi lähentää EU:n
jäsenvaltioiden kansainvälistä suojelua
koskevaa kansallista lainsäädäntöä.
Sen tavoitteena on varmistaa yhtäältä se,
että jäsenvaltioissa sovelletaan yhteisiä perusteita
kansainvälistä suojelua tarvitsevien yksilöimisessä,
ja toisaalta se, että nämä henkilöt
saavat vähimmäistason mukaiset edut kaikissa jäsenvaltioissa.
EU:n neuvoston oikeudellinen yksikkö ja komissio ovat pitäneet
tärkeänä, että direktiivin tarkoituksen kannalta
perusluonteiset määritelmät otetaan kansalliseen
lainsäädäntöön sellaisinaan.
Tämän vuoksi esityksessä ehdotetaan,
että ulkomaalaislain nykyisestä suojelun tarpeen
käsitteestä luovutaan ja käyttöön
otetaan direktiivin mukainen toissijaisen suojelun käsite.
Koska toissijaisen suojelun käsite on sisällöltään
suppeampi kuin ulkomaalaislain mukainen suojelun tarpeen käsite,
ehdotetaan ulkomaalaislakiin lisättäväksi
uusi kansainvälisen suojelun kategoria, humanitaarinen
suojelu. Näin kansainvälisen suojelun käsitteeseen
ehdotetaan Suomessa kuuluvaksi turvapaikka, toissijainen suojelu
ja humanitaarinen suojelu.
Ulkomaalaislakiehdotuksessa omaksuttu humanitaarisen suojelun
kategoria perustuu siihen, että määritelmädirektiivi
on luonteeltaan vähimmäisvaatimuksia asettava.
Sellaisena se ei estä jäsenvaltioita antamasta
kansainvälistä suojelua direktiivin edellyttämää laajemmalle
henkilöpiirille. Käytännössä ehdotus
merkitsee sitä, että kansainvälisen suojelun
laajuus säilyy Suomessa terminologian muuttumisesta huolimatta pääosin
ennallaan. Perustuslakivaliokunta pitää ehdotettua
ratkaisua erityisesti pakolaisten oikeusasemaa koskevan
yleissopimuksen (jäljempänä pakolaissopimus)
ja muiden Suomea sitovien kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden
täysimääräisen toteutumisen
kannalta perusteltuna.
Määritelmädirektiivin eri kieliversiot
eivät ole aivan identtisiä keskenään.
Perustuslakivaliokunta pitää tärkeänä,
että direktiivin kansallisessa täytäntöönpanossa
valitaan kulloinkin sellainen muotoilu, joka parhaiten täyttää perustuslaista
sekä pakolaissopimuksesta ja muista Suomea sitovista kansainvälisistä ihmisoikeusvelvoitteista
johtuvat vaatimukset.
Vainoksi katsottavat teot.
Ulkomaalaislakiehdotuksen 87 a §:n 2 momentissa
on lueteltu tekoja, jotka voidaan katsoa vainoksi. Säännöksen sanamuodosta
ei käy yksiselitteisesti ilmi se, että sen sisältämä luettelo
ei ole tyhjentävä. Esityksen perustelujen mukaan
kyseessä on kuitenkin esimerkkiluettelo. Tätä tukee
myös direktiivin sanamuoto ja ihmisoikeussopimusten kansainvälinen
tulkintakäytäntö. Säännös
on muotoiltava ehdotettua yksiselitteisemmin esimerkkiluetteloksi.
Luettelon 3 kohdan nojalla kohtuuton tai syrjivä syytteeseen
paneminen tai rankaiseminen voi olla vainoksi katsottava teko. Termi
"rankaiseminen" on syytä muuttaa "rangaistukseksi", jotta
käy selvemmin ilmi, että ei vain teosta rankaiseminen
vaan myös itse rangaistus voi täyttää vainon
määritelmän. Tällainen muotoilu
vastaa paremmin myös direktiivin muita kieliversioita.
Vainon syyt.
Ulkomaalaislakiehdotuksen 87 b §:n
3 momentissa on määritelty se, millaista ryhmää voidaan
vainon syitä arvioitaessa pitää erityisenä yhteiskunnallisena
ryhmänä. Momentin sanamuodon perusteella sen sisältämän kaksikohtaisen
luettelon molempien kriteerien on täytyttävä,
jotta ryhmää voidaan pitää tällaisena
erityisenä yhteiskunnallisena ryhmänä.
Direktiivin suomenkielisen version 10 artiklassa luettelon jonkinasteista
avoimuutta on korostettu sanalla "erityisesti". Vastaavaa muotoilua
on käytetty myös direktiivin englanninkielisessä ("in
particular") ja ranskankielisessä ("en particulier") versiossa.
Lisäksi YK:n pakolaisjärjestö on suositellut
jäsenvaltioille, että ne omaksuisivat direktiiviä täytäntöönpannessaan
kumulatiivisen lähestymistavan asemesta vaihtoehtoisen
lähestymistavan välttääkseen
aukot suojan tarjoamisessa. Näiden seikkojen vuoksi perustuslakivaliokunta
pitää aiheellisena, että säännöksen
muotoilua muutetaan vastaamaan paremmin direktiivin sanamuotoa.
Suojelun tarjoajat.
Suojelun tarjoaja voi ulkomaalaislakiehdotuksen 88 d §:n
mukaan olla valtio tai valtiota tai huomattavaa osaa sen alueesta valvonnassaan
pitävä kansainvälinen järjestö. Valtion
ja kansainvälisen järjestön rinnastaminen
suojelun tarjoajana saattaa olla pakolaissopimuksen ja kansainvälisen
oikeuden periaatteiden näkökulmasta hankalaa.
Esityksen perustelujenkin mukaisesti kansainvälisen järjestön mahdollisuus
tarjota suojelua on harkittava tapauskohtaisesti ja soveltamisen
tulee olla suppeaa. Säännöksestä olisi
syytä selkeämmin ilmetä valtion ensisijaisuus
suojelun tarjoajana. Lisäksi ilmaisu "valvonnassaan" on
syytä muuttaa määritelmädirektiivin
englanninkielisen version 7 artiklan 1 kohdan b alakohdan
termiä ("control") paremmin vastaavaan muotoon
"hallinnassaan".
Ulkomaalaislakiehdotuksen 51 a §
Suomessa olevalle ulkomaalaiselle myönnetään ulkomaalaislakiehdotuksen
51 a §:n 1 momentin 2 kohdan perusteella jatkuva oleskelulupa,
jos päätöstä maasta poistamisesta
ei ole voitu panna täytäntöön
hänestä riippumattoman teknisen esteen vuoksi
vuoden kuluessa siitä, kun päätös
on tullut täytäntöönpanokelpoiseksi.
Oleskelulupa voidaan myöntää aikaisemminkin,
jos on ilmeistä, että päätöstä ei
voida panna täytäntöön. Säännöksen
tarkoituksena on mahdollistaa jatkuvan oleskeluluvan myöntäminen
tilanteessa, jossa maasta poistamisen täytäntöönpanon
epäonnistumista ei ole voitu ennakoida päätöstä tehtäessä.
Voimassa olevassa ulkomaalaislaissa ei ole säännöksiä oleskeluluvan
saamisesta tällaisessa tilanteessa.
Sääntely mahdollistaa tilanteen, jossa ulkomaalainen
ei saa suhteellisen pitkään aikaan lainkaan oleskelulupaa
ja siihen liittyviä oikeuksia, vaikka maasta poistamisen
estyminen ei ole johtunut hänestä. Tällainen
epävarma oikeusasema on hankala erityisesti perustuslain
19 §:ssä turvattujen sosiaaliturvaan liittyvien
oikeuksien kannalta. Perustuslakivaliokunta korostaa, että ulkomaalaisen
oikeusaseman turvaamiseen liittyvistä syistä säännöstä voidaan
soveltaa vain sellaisissa poikkeuksellisissa tilanteissa, joissa maasta
poistamisen tekninen este on ilmeisen odottamaton. Säännöstä on
lisäksi syytä muuttaa siten, että oleskelulupa
on myönnettävä viivytyksettä,
kun on käynyt ilmeiseksi, ettei päätöstä maasta
poistamiseksi voida panna täytäntöön.