Perustelut

Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että eduskunnalle annettavat hallituksen toimenpidekertomus ja valtion tilinpäätöskertomus yhdistetään hallituksen vuosikertomukseksi. Puhemiesneuvoston ehdotuksessa ehdotetaan puolestaan, että hallituksen vuosikertomus lähetetään valmistelevasti käsiteltäväksi tarkastusvaliokuntaan. Hallituksen esityksen ja puhemiesneuvoston ehdotuksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää uudistusta tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa säädösehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Valtioneuvoston velvollisuudesta antaa vuosittain eduskunnalle kertomus hallituksen toiminnasta ja niistä toimenpiteistä, joihin se on eduskunnan päätösten johdosta ryhtynyt, samoin kuin kertomus valtiontalouden hoidosta ja talousarvion noudattamisesta säädetään perustuslain 46 §:ssä. Kertomuksen oheisaineistona eduskunnalle on annettu laissa erikseen säädettyjä erilliskertomuksia.

Hallituksen toimenpidekertomuksen eduskuntakäsittelystä säädetään eduskunnan työjärjestyksen 32 §:n 4 momentissa. Sen nojalla kertomus lähetetään valmistelevasti käsiteltäväksi perustuslakivaliokuntaan. Siltä osin kuin kertomus koskee ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa, se lähetetään kuitenkin ulkoasiainvaliokuntaan. Toimenpidekertomuksella on ollut sikäli erityisasema eduskuntakäsittelyssä, että siitä on laadittu kaksi mietintöä. Muut erikoisvaliokunnat antavat asiasta lausuntonsa perustuslakivaliokunnalle. Valtion tilinpäätöskertomuksesta säädetään tarkemmin valtion talousarviosta annetun lain (423/1988) 17 §:ssä. Kertomukseen on liitetty eduskunnan vuosittain kannanotoissaan edellyttämä tilimuistutuskertomus sekä hallituksen vastaus eduskunnan talousarvioesityksen käsittelyn yhteydessä esittämiin lausumiin. Tilinpäätöskertomuksesta mietinnön antaa tarkastusvaliokunta, jolle valtiovarainvaliokunta antaa lausunnon.

Kertomusmenettelyn uudistamisen taustalla on perustuslakivaliokunnan ja tarkastusvaliokunnan esittämät näkemykset menettelyn kehittämisestä (PeVM 5/2008 vp, s. 3/II, PeVM 1/2010 vp, s. 7, TrVL 1/2008 vp). Tarkastusvaliokunta esitti lausunnossaan hallituksen toimenpidekertomuksesta vuodelta 2007 hallituksen toimenpidekertomuksen ja valtion tilinpäätöskertomuksen yhdistämistä. Perustuslakivaliokunta katsoi tuolloin, että mahdollisuuksia kertomusmenettelyn kehittämiseen on aiheellista tarkastella. Kysymys oli valiokunnan mielestä kuitenkin siinä määrin laaja ja periaatteellinen, että se ei ollut tuossa yhteydessä ratkaistavissa (PeVM 5/2008 vp, s. 3/II). Myöhemmin valiokunta piti aiheellisena arvioida, voidaanko kertomusten yhdistämisellä tehostaa ja järkeistää hallituksen informointia toiminnastaan samoin kuin eduskunnan mahdollisuuksia valvoa hallituksen toimia. Valiokunta piti lisäksi luontevana, että yhdistetty kertomus lähetetään valmistelevasti käsiteltäväksi tarkastusvaliokuntaan perustuslakivaliokunnan asemesta. Valiokunta huomautti, ettei kertomusten yhdistämisen tarvitse vaikuttaa ulkoasiainvaliokunnan tehtävään valmistella mietintö kertomuksesta siltä osin kuin se koskee ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa (PeVM 1/2010 vp, s. 7/II). Käsiteltävänä olevista ehdotuksista antamassaan lausunnossa ulkoasiainvaliokunta pitää kuitenkin tarkoituksenmukaisena, että vain tarkastusvaliokunta antaa vuosikertomuksesta mietinnön. Ulkoasianvaliokunta katsoo, että se voi vuosikertomusta koskevassa lausunnossaan käsitellä ja ottaa kantaa hallituksen ulko- ja turvallisuuspoliittisiin toimenpiteisiin (UaVL 9/2013 vp, s. 2/II).

Perustuslakivaliokunta pitää tärkeänä, että menettely, jossa muut pysyvät erikoisvaliokunnat antavat eduskunnan päätöksen perusteella kertomuksesta lausuntonsa mietintövaliokunnalle, säilytetään. Erikoisvaliokunnilla on tällöin mahdollisuus muun muassa ottaa kantaa hallituksen toimenpiteisiin samoin kuin nostaa esille erityisteemoja lausunnossaan. Kullakin valiokunnalla on oltava mahdollisuus ottaa kantaa hallituksen toimenpiteisiin valiokunnan mietinnössään ehdottamien, eduskunnan hyväksymien lausumien johdosta. Mietintövaliokunnan rooliin ei nykyisen menettelyn mukaisesti ole syytä kuulua erikoisvaliokuntien lausumista esittämien yksityiskohtien käsittely (PeVM 1/2010 vp, s. 7/II).

Valiokunta kiinnittää vielä huomiota tarkastusvaliokunnan parlamentaarisen valvonnan merkitystä korostaviin kannanottoihin. Hallituksen esitys keskittyy kertomusmenettelyn uudistamiseen, kun taas kertomuksen sisällöllinen kehittäminen on jäänyt vähemmälle huomiolle. Menettelyn uudistamisen jälkeen kehittämistyön painopiste on siirrettävä tarkastusvaliokunnan lausunnon mukaisesti sisältökysymyksiin. Lisäksi vuosikertomuksen valmistelun ja eduskuntakäsittelyn aikataulua on tiivistettävä, jotta kertomusmenettely palvelee valtion talousarvion eduskuntakäsittelyä. Vuosikertomus tulee jatkossa antaa eduskunnalle huhtikuun loppuun mennessä. Tällöin muilla erikoisvaliokunnilla on riittävästi aikaan antaa lausunto tarkastusvaliokunnalle ja se ehtii saada mietinnön valmiiksi käsiteltäväksi täysistunnossa kevätistuntokauden aikana (TrVL 2/2013 vp, s. 2).

2. laki valtion talousarviosta annetun lain muuttamisesta

Lakiehdotuksen 17 §:n 2 momentissa osoitetaan valtioneuvoston kanslialle ja valtiovarainministeriölle valtuus antaa ohjeita vuosikertomuksen valmistelusta. Valtioneuvostolla ja ministeriöillä on valtuus antaa ohjeita ilman laissa säädettyä valtuuttakin, joten tätä koskevat säännökset ovat tarpeettomia. Ohjeiden antamista koskevat valtuussäännökset ovat omiaan hämärtämään oikeudellisesti sitovien sääntöjen ja suositusluonteisten ohjeiden välistä eroa (ks. esim. PeVL 6/2003 vp, s. 4/I, PeVL 20/2004 vp, s. 4/I ja PeVL 30/2005 vp, s. 6/II).

Valiokunta ehdottaa näistä syistä, että momentti poistetaan. Jos toimivallan määräytymistä vuosikertomuksen osalta halutaan erityisesti säännellä valtioneuvoston kanslian ja valtiovarainministeriön välillä, on se asianmukaisempaa tehdä valtioneuvostolaissa tai valtioneuvoston ohjesäännössä. Puheena olevan kaltaisessa, valtioneuvoston sisäisessä asiassa asetustasoistakin toimivaltasääntelyä voidaan pitää riittävänä, ja se on myös yhdenmukaista perustuslain 68 §:n 3 momentin kanssa.

4. laki kehitysyhteistyötä koskevasta kertomuksesta

Esityksessä ehdotetaan, että kehitysyhteistyötä koskevan kertomuksen antamisesta eduskunnalle annettu laki kumotaan ja säädetään laki kehitysyhteistyötä koskevasta kertomuksesta. Lakiehdotuksen mukaan ulkoasiainministeriö laatisi kalenterivuosittain kertomuksen kehitysyhteistyöstä.

Ulkoasiainvaliokunta esittää lausunnossaan, että kehitysyhteistyökertomuksen antamisesta eduskunnalle luovutaan. Nykyinen kertomusmenettely ei valiokunnan mielestä palvele riittävällä tavalla sen tiedontarvetta. Ulkoasiainvaliokunta käsittelee kehityskysymyksiä säännöllisesti E- ja UTP-asioina sekä kattavasti kerran vaalikaudessa valtioneuvoston antaman selonteon yhteydessä. Lisäksi hallituksen vuosikertomukseen sisältyy katsaus kehityspolitiikkaan. Ulkoasiainministeriössä on myös valmisteilla ajantasainen, avoin tietokanta kehitysasioista.

Edellä esitetyn perusteella perustuslakivaliokunta ehdottaa, että nykyisestä kehitysyhteistyökertomusmenettelystä luovutaan ja sitä koskeva laki kumotaan.

Eduskunnan päätös eduskunnan työjärjestyksen 32 §:n muuttamisesta

Valiokunta ehdottaa, että eduskunnan päätös työjärjestyksen muuttamisesta tulee voimaan 1.1.2014. Perustuslakivaliokunnassa ja ulkoasiainvaliokunnassa valmistelevasti käsiteltävänä oleva vuotta 2012 koskeva hallituksen vuosikertomus käsitellään kuitenkin loppuun eduskunnan työjärjestyksen nykyisten säännösten mukaisesti.