Perustelut

Puolustusvaliokunta käsittelee tässä lausunnossaan niitä konventin ehdotuksia, jotka koskevat Euroopan unionin yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan kehittämistä.

Turvallisuus- ja puolustuspolitiikan kehittäminen on ollut pitkään yksi Euroopan unionin integraation keskeisistä ideoista ja tavoitteista. Sitä koskevia määräyksiä otettiin ensimmäisen kerran vuoden 1991 Maastrichtin sopimukseen, johon Suomi sitoutui liittyessään Euroopan unioniin. Turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa on käytännössä EU:n puitteissa ryhdytty toteuttamaan vasta vuoden 1997 Amsterdamin sopimuksen myötä. Sopimukseen sisältyneiden Suomen ja Ruotsin ehdotukseen pohjautuneiden sopimusmääräysten nojalla unioni ryhtyi kehittämään yhteistä politiikkaa sotilaallisessa kriisinhallinnassa. Suomen puheenjohtajakaudella syksyllä 1999 päätettiin unionin oman kriisinhallintakyvyn luomisesta.

Valiokunta toteaa, että EU:n jäsenvaltiot eivät toistaiseksi kykene toteuttamaan jo tehtyjä kriisinhallintaa koskevia sitoumuksia, esimerkiksi osoittamaan unionin käyttöön kaikkia Helsingin Eurooppa-neuvoston kokouksessa päätetyn joukkotavoitteen (Helsinki Headline Goal) edellyttämiä sotilaallisia voimavaroja. Tämän kunnianhimoisen projektin keskeneräisyydestä huolimatta konventin ehdotuksilla pyritään etenemään harppauksenomaisesti useissa sellaisissa periaatteellisissa ja unionin kehityksen kannalta keskeisissä kysymyksissä, joista on unionin puitteissa neuvoteltu vuosia ja osin vuosikymmeniä.

Ehdotuksia ja niiden vaikutuksia on siten puolustusvaliokunnan mielestä tarpeen arvioida huolellisesti paitsi unionin kehityksen, myös Suomen turvallisuus- ja puolustuspoliittisen linjan sekä maamme Eurooppa-politiikan kannalta. Puolustusvaliokunnan mielestä ehdotukset ovat merkittäviä sekä unionin että Suomen kannalta. Niillä ei valiokunnan saaman selvityksen mukaan kuitenkaan ole vaikutuksia Suomen puolustusvoimien käytännön toimintaan tai puolustusvoimien järjestelyä koskeviin ratkaisuihin (yleinen asevelvollisuus, aluepuolustus).

Puolustusvaliokunta toteaa, että Suomi joutuu todennäköisesti hallitusten välisen konferenssin aikana eli jo kuluvana syksynä ottamaan tarkempia kantoja HVK-neuvotteluissa täsmentyviin turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa koskeviin ehdotuksiin. Puolustusvaliokunta pitää tärkeänä, että eduskunta ja sen asianomaiset valiokunnat voivat asianmukaisesti seurata neuvottelujen etenemistä ja että eduskunnalle varataan mahdollisuus ottaa tarvittaessa kantaa täsmentyviin ehdotuksiin.

Yhteinen turvallisuus- ja puolustuspolitiikka

Konventin ehdotus sopimukseksi perustuslaista sisältää turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa koskevia ehdotuksia, joista osa pyrkii tehostamaan nykyistä EU:n turvallisuus- ja puolustuspoliittista toimintaa, erityisesti kriisinhallintaa. Ehdotukseen sisältyy myös nykyisiin toimintamuotoihin verrattuna uudentyyppisiä sitoumuksia tai toimintamuotoja.

Puolustusvaliokunta korostaa valtioneuvoston tavoin, että unionin turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa tulee kehittää osana EU:n yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa tavalla, joka vahvistaa unionia kokonaisuutena. Valiokunta pitää tärkeänä, että Suomi osallistuu — kuten tähänkin asti — valtioneuvoston kannan mukaisesti aktiivisesti yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan kehittämiseen kaikilla yhteisesti sovituilla aloilla. Valiokunnan mielestä Suomen tulee hallitusten välisessä konferenssissa pitää keskeisenä tavoitteena sitä, että tulevaan sopimukseen sisältyvät turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa koskevat määräykset ovat tämän periaatteen mukaisia.

Puolustusmateriaali-, tutkimus- ja voimavaravirasto

Konventin konkreettisimpia uudistusehdotuksia turvallisuus- ja puolustuspolitiikan alalla on ehdotus EU:n puolustusmateriaali-, tutkimus- ja voimavaraviraston perustamisesta. Konventin puolustustyöryhmässä ehdotus viraston perustamisesta sai laajaa tukea, ja sen ehdotukset sisällytettiinkin lähes sellaisenaan konventin sopimusehdotukseen.

Viraston perustamista valmistellaan jo ennen konventin ehdotusten käsittelyä hallitusten välisessä konferenssissa, koska Eurooppa-neuvosto velvoitti kesäkuun 2003 kokouksessaan neuvoston ryhtymään tarpellisiin toimiin, jotta virasto saataisiin perustettua jo vuonna 2004. Viraston perustamista valmistellaan neuvoston alaisessa työryhmässä. Valiokunnan saaman selvityksen mukaisesti Italia pyrkii saamaan päätöksen viraston perustamisesta aikaan jo omalla puheenjohtajakaudellaan eli vuoden loppuun mennessä.

Keskeinen syy viraston perustamiselle on tarve siirtää tällä hetkellä unionin ulkopuolella tapahtuva jäsenvaltioiden välinen puolustusmateriaalialan tiiviimpi yhteistyö unionin piiriin. Tätä yhteistyötä tapahtuu tällä hetkellä yhteisiä puolustusmateriaalihankkeita hallinnoivan ns. OCCAR-järjestelyn puitteissa neljän unionin jäsenvaltion kesken, puolustusteollisuuden kehittämistä ja uudelleenjärjestelyä koskevan yhteistyöpöytäkirja LoI:n (Letter of Intent) puitteissa kuuden jäsenvaltion välillä sekä 14 jäsenvaltion välillä WEAG:n (Western European Armaments Group) puitteissa. Mainituista yhteistyömuodoista Suomi on mukana WEAG:n toiminnassa, jossa perustettavan viraston kannalta on valiokunnan saaman selvityksen mukaan merkityksellistä lähinnä tutkimus- ja teknologiayhteistyö.

Konventin virastoa koskevassa artiklaehdotuksessa samoin kuin Eurooppa-neuvoston virastoa koskevissa päätelmissä todetaan, että kaikki halukkaat jäsenvaltiot voivat osallistua viraston toimintaan. Suomen kannalta tämän periaatteen toteutuminen on erityisen tärkeää, koska osa EU:n jäsenvaltioiden nykyisistä yhteistyömuodoista, jotka on tarkoitus viraston myötä siirtää unionin piiriin, ei tätä avoimuuden periaatetta käytännössä täytä.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan viraston käytännön toimintaa koskevat periaatteet ja toimintamuodot ovat vielä auki, vaikka Eurooppa-neuvoston päätelmät sekä konventin ehdotus (artikla III-212) asettavatkin varsin selkeät puitteet viraston toiminnalle. Puolustusvaliokunta pitää tärkeänä, että virastoa koskevassa valmistelussa pidetään Suomen taholta tarkkaan huolta siitä, että neuvoston toimintaa koskevat yksityiskohtaiset, konventin ehdotuksen mukaan määräenemmistöpäätöksellä hyväksyttävät säännöt eivät käytännössä tee tyhjäksi viraston toiminnan avoimuutta koskevaa periaatetta. Valiokunta pitää myös tärkeänä, että kaikilla jäsenvaltioilla on mahdollisuus osallistua viraston hallintoon.

Avoimuuden periaatteen toteutuminen voidaan valiokunnan mielestä varmistaa, jos viraston toimintaa koskevat ehdotukset hyväksytään suunnitellusti jo ennen uuden perustuslaillisen sopimuksen voimaantuloa ja virasto perustetaan jo vuonna 2004. Tällöin viraston perustamista ja toimintaa koskevat päätökset tulevat valiokunnan käsityksen mukaan tehtäväksi nykyisin voimassa olevien unionisopimuksen turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa koskevien päätöksentekomenettelyjen mukaisesti neuvoston yksimielisellä päätöksellä.

Konventin ehdotuksessa todetaan, että jäsenvaltiot sitoutuvat asteittain parantamaan sotilaallisia voimavarojaan. Selonteossa todetaan, että sotilaallisten voimavarojen parantamiseen pyritään ensisijassa lisäämällä puolustusmateriaalialan yhteistyötä ja yhteishankintoja sekä edistämällä tutkimustoimintaa. Puolustusvaliokunta yhtyy selonteossa mainittuun kantaan, jonka mukaan perustuslaillisen sopimuksen luonteeseen ei sovi, että siinä asetettaisiin tavoitteeksi sotilaallisten voimavarojen lisääminen. Valiokunta katsoo, että edellä mainitun konventin ehdotukseen sisältyvän sitoumuksen ja valtioneuvoston kannan välillä ei ole ristiriitaa.

Valiokunta toteaa saamansa selvityksen perusteella, että puolustusmateriaaliyhteistyön siirtäminen unionin piirissä tapahtuvaksi on Suomen ja suomalaisen puolustustarviketeollisuuden etujen mukaista. Yhteistyöllä kyetään tehostamaan puolustusmäärärahojen käyttöä ja parantamaan Euroopan puolustusmateriaaliteollisuuden edellytyksiä menestyä kansainvälisessä kilpailussa. Yhdysvaltain esimerkki osoittaa myös, että sotilaallisia tarkoituksia palveleva tutkimus ja tuotekehitys voi hyödyttää koko teollisuutta, esimerkiksi kun alun perin sotilastarkoituksiin pitkälle kehitettyjä innovaatioita kyetään myöhemmin hyödyntämään siviilitarkoituksiin (esim. internet ja satelliittipaikannusjärjestelmä GPS).

Unionin laajuinen yhteistyö, yhteisten pelisääntöjen luominen sekä yhteisten hankkeiden toteuttaminen laajoina yhteistyöprojekteina parantavat myös suomalaisen teollisuuden mahdollisuuksia kilpailla nykyisin hyvinkin erilaisiin kansallisiin sääntöihin ja periaatteisiin perustuvilla hajanaisilla markkinoilla. Valiokunta yhtyy siten valtioneuvoston kantaan ja pitää viraston perustamista koskevia konventin ehdotuksia hyväksyttävinä.

Kriisinhallinta

Konventin ehdotukset sisältävät tarkennuksia ja täydennyksiä Amsterdamin sopimuksen perusteella unionin toimialaan kuuluviin ns. Petersbergin tehtäviin, joita ovat humanitaariset ja pelastustehtävät, rauhanturvaaminen sekä taistelujoukkojen tehtävät kriisinhallinnassa, rauhanpalauttaminen mukaan lukien.

Konventin ehdotuksen mukaisesti unionin kriisinhallinnan voimavaroja voitaisiin edellä mainittujen tehtävien lisäksi käyttää myös yhteisiin toimiin aseidenriisunnan alalla, neuvontaan ja tukeen sotilasasioissa, konfliktinestoon ja konfliktin jälkeiseen vakauttamiseen sekä tuen antamiseen kolmansille maille terrorismin torjumiseksi niiden alueella.

Valtioneuvoston selonteossa todetaan mainittujen uusien tehtävien olevan ajankohtaisia ja unionille sopivia kriisinhallintatehtäviä. Puolustusvaliokunta pitää kriisinhallintatehtävien tarkistamista perusteltuna ottaen huomioon, että nykyiset tehtävät on määritelty 1990-luvun alun tilanteessa. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan ehdotetuilla uusilla tehtävillä ei toiminnallisesti olisi suuria vaikutuksia Suomen puolustusvoimissa.

Perustuslaillinen sopimus sisältää mahdollisuuden siihen, että ryhmä jäsenvaltioita valtuutetaan toteuttamaan kriisinhallintatehtäviä unionin nimissä. Unioni päättää operaatioiden käynnistämisestä yksimielisesti. Valtioneuvoston kannan mukaan Suomi voi hyväksyä tämän yksittäisiin operaatioihin valtuuttamista koskevan ehdotuksen. Valiokunta yhtyy kantaan ja toteaa, että olennaista valtuutuskysymyksessä on, että kaikki jäsenvaltiot päättävät yhdessä unionin kriisihallintaoperaation käynnistämisestä.

Selonteossa todetaan Suomen pyrkivän hallitusten välisessä konferenssissa edelleen vahvistamaan perustuslaillisen sopimuksen siviilikriisinhallintaa koskevia määräyksiä. Valiokunta tukee näitä pyrkimyksiä. Antamalla siviilikriisinhallinnalle merkittävä rooli kyetään valiokunnan mielestä luomaan EU:lle kokonaisuus, jonka avulla kyetään hyödyntämään paremmin EU:n vahvuus kaikki tämän päivän kriisien hallinnassa tarvittavat osa-alueet kattavana toimijana.

Valiokunta yhtyy selonteon kantaan, jonka mukaan sopimusta voitaisiin edelleen täydentää vahvistamalla siviilikriisinhallinnan osuutta ja edellyttämällä, että jäsenvaltiot sitoutuvat parantamaan asteittain siviilikriisinhallintaan liittyviä valmiuksiaan.

Rakenneyhteistyö vaativissa sotilaallisissa tehtävissä

Konventin ehdotus sisältää määräyksiä rakenneyhteistyöstä, jonka puitteissa korkeammat sotilaallisia voimavaroja koskevat vaatimukset täyttävä ryhmä jäsenvaltioita sitoutuisi kehittämään voimavaroja vaativimpien tehtävien suorittamiseksi. Osallistuvat maat mainittaisiin erillisessä pöytäkirjassa, joka myös sisältäisi kyseisten — "vaatimukset täyttävien" — jäsenvaltioiden määrittelemät sotilaallisia voimavaroja koskevat vaatimukset ja sitoumukset. Jos jokin muu jäsenvaltio myöhemmin pyrkisi liittymään tähän yhteistyöhön, päätöksen liittymisestä tekisivät vain rakenneyhteistyöhön jo osallistuvien jäsenvaltioiden edustajat.

Selonteossa todetaan Suomen suhtautuvan myönteisesti unionin kriisinhallintavoimavarojen kehittämiseen. Valtioneuvosto pitää ehdotusta rakenneyhteistyöstä kuitenkin ongelmallisena. Sitä ei valtioneuvoston mukaan voida sellaisenaan hyväksyä riippumatta siitä, kvalifioituisiko Suomi korkeat sotilaalliset kriteerit täyttävään maaryhmään vai ei ja haluaisiko se itse siihen liittyä. Puolustusvaliokunta yhtyy tähän selonteon peruskantaan. Valiokunta toteaa saamansa selvityksen perusteella, että Suomi sinänsä luultavimmin täyttäisi konventin työskentelyssä esillä olleet sotilaalliset kriteerit rakenneyhteistyöhön liittymiselle.

Konventin ehdotus rakenneyhteistyöstä on valiokunnan mielestä monella tapaa tulkinnanvarainen. Kuten selonteossa todetaan, ehdotuksesta ei käy ilmi, mitkä maat täyttävät rakenneyhteistyötä koskevassa artiklassa tarkoitetut korkeammat sotilaalliset vaatimukset ja voivat näin ollen osallistua työn käynnistämiseen ja kriteerien asettamiseen.

Ehdotuksen perusteella ei myöskään ole mahdollista arvioida, mihin ns. rakenneyhteistyö toteutuessaan lopulta johtaisi, koska ryhmä määrittäisi itse toiminnan tarkemman luonteen ja kehittäisi muista jäsenmaista erillään sotilaallisia valmiuksia tarkemmin määrittämättömiä vaativia tehtäviä varten. Puolustusvaliokunta pitää valitettavana, että näin merkittävään kysymykseen joudutaan ennen HVK:ta ottamaan kantaa ilman, että käytettävissä on kaikkia rakenneyhteistyötä koskevia ehdotuksia, erityisesti artiklassa mainittua pöytäkirjaa.

Valiokunta yhtyy selonteon kantaan, jonka mukaan vakavimmillaan ehdotetunkaltaisen suljetun ryhmän perustaminen jakaisi unionin yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan sekä siihen sisältyvän turvallisuus- ja puolustuspolitiikan kahteen kategoriaan ja näin heikentäisi käsitystä EU:sta yhtenäisenä poliittisena ja turvallisuusunionina. Uhkakuvana voidaan valiokunnan mielestä perustellusti pitää sitä, että suljetun ryhmän tiivimpi yhteistyö eriytyisi täysin kaikille jäsenvaltioille yhteisestä ulko- ja turvallisuuspolitiikasta.

Edellä esitettyjen ehdotuksen sisältöön liittyvien tulkinnanvaraisuuksien lisäksi ehdotukseen sisältyy puolustusvaliokunnan mielestä myös periaatteellisia kysymyksiä unionin kriisinhallintatoiminnan ja koko yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan kannalta.

Suomen tulee puolustusvaliokunnan mielestä maana, jolla on pitkäjänteistä ja vakuuttavaa näyttöä aktiivisesta roolista EU:n kriisinhallintakyvyn kehittämisessä sekä yleisemminkin kansainvälisessä rauhanturvaamis- ja kriisinhallintatoiminnassa, suojella HVK:ssa aktiivisesti periaatetta, jonka mukaan unionin kriisinhallintatoimintaa koskevan yhteistyön tulee jatkossakin olla kaikille jäsenmaille avointa.

Puolustusvaliokunta toteaa, että kokemukset ensimmäisistä EU:n sotilaallisista kriisinhallintaoperaatioista Makedoniassa (FYROM) ja Kongossa osoittavat, että kriisinhallintatyössä jo nykyinen toimintamalli takaa riittävän joustavuuden sekä operaatioiden toteuttamistavan että jäsenvaltioiden osallistumisen suhteen.

Suomen tulee valiokunnan mielestä ensisijaisesti pyrkiä HVK:ssa siihen, että tulevaan sopimukseen ei sisällytettäisi konventin ehdotuksen mukaista rakenneyhteistyötä. Valiokunta katsoo, että Suomen tulee selonteon kannan mukaisesti joka tapauksessa edellyttää, että yhteistyöhön sovelletaan täysimääräisesti tiiviimmän yhteistyön yleisiä periaatteita. Näitä periaatteita johdonmukaisesti noudattamalla kyettäisiin valiokunnan mielestä turvaamaan se, että yhteistyön kehittämisessä ja toteuttamisessa otettaisiin huomioon koko unionin etu ja rakenneyhteistyön ulkopuolelle jäävien maiden intressit.

Yhteinen puolustus ja turvatakuut

Konventin ehdotus sisältää nykyiseen, jo Maastrichtin sopimuksesta lähtien unionisopimukseen sisältyneeseen määräykseen verrattuna sanamuodoltaan hieman vahvistetun mutta periaatteeltaan saman määräyksen, jonka mukaan yhteiseen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan kuuluu asteittain määriteltävä yhteinen puolustuspolitiikka, joka johtaa yhteiseen puolustukseen (common defence), kun Eurooppa-neuvosto yksimielisesti niin päättää.

Tämän kaukotavoitteen lisäksi konventti ehdotti, että kunnes Eurooppa-neuvosto tekee edellä mainitun päätöksen, pienemmällä maajoukolla olisi oikeus aloittaa tiiviimpi yhteistyö keskinäisen puolustuksen (mutual defence) alalla.

Valtioneuvoston selonteossa todetaan, että yhteisen (keskinäisen) puolustuksen velvoitteen ottaminen unionisopimukseen tällä tavoin ei ole Suomen näkökulmasta toivottavaa. Sen kannan mukaan ehdotuksen merkittävä haittapuoli on unionin turvallisuusidentiteetin pirstoutuminen. Selonteossa todetaan edelleen, että mikäli riittävä määrä jäsenvaltioita haluaa tällaiseen velvoitteeseen omassa keskuudessaan unionin puitteissa sitoutua ja se arvioidaan unionia kokonaisuudessaan vahvistavaksi, valtioneuvosto edellyttää, että menettelyssä sovelletaan täysimääräisesti tiiviimmän yhteistyön määräyksiä.

Puolustusvaliokunta yhtyy valtioneuvoston edellä mainittuun kantaan ja toteaa, että keskinäistä puolustusta koskevaan tiiviimpään yhteistyöhön liittyy merkittäviä määräysten tulkintaan liittyviä avoimia kysymyksiä, jotka koskevat niin yhteistyön muotoa ja sisältöä kuin myös eri jäsenvaltioiden osallistumismahdollisuuksia.

Valtaosa EU:n nykyisistä ja tulevista jäsenvaltioista kuuluu jo nyt tai tulee seuraavan vuoden aikana kuulumaan Naton perustamissopimuksen (Pohjois-Atlantin sopimus) 5 artiklan mukaisten turvatakuiden piiriin. EU:n nykyisestä 15 jäsenvaltiosta 10 on Länsi-Euroopan unionin WEU:n puitteissa sitoutunut pitkälle konventin ehdotusta vastaaviin turvatakuisiin, jotka kuitenkin käytännössä toteutetaan Naton kautta. Yhteistyötä Naton ja WEU:n välillä koskeva WEU:n perustamissopimuksen IV artikla on sanamuodoltaan käytännössä sama kuin konventin ehdotuksen 40 artiklan Naton ja EU:n välistä yhteistyötä koskeva sopimusmääräys.

Konventin turvatakuita koskeva ehdotus ei nykymuodossaan anna selkeää vastausta siihen, millä ehdoilla Natoon kuulumattomat jäsenvaltiot voisivat tulla turvatakuiden piiriin. Ehdotuksen mukaan (III-214 artikla) kaikki jäsenvaltiot, siis myös sotilaallisesti liittoutumattomat, voivat halutessaan osallistua tiiviimpään yhteistyöhön keskinäisen puolustuksen alalla. Valiokunta toteaa, että konventin ehdotukset eivät sisällä määräyksiä, jotka konkretisoisivat keskinäistä puolustusvelvollisuutta koskevaa määräystä sotilaallisella, operatiivisella tasolla. Näin ollen on tulkinnanvaraista, olisivatko sopimuksen mukaiset turvatakuut niiden EU:n jäsenvaltioiden osalta, jotka eivät kuulu Natoon, pelkästään poliittis-symboliset vai todelliset sotilaalliset turvatakuut.

Yhteisvastuulauseke

Konventin ehdottama ns. solidaarisuus- eli yhteisvastuulauseke koskee tilanteita, joissa EU:n jäsenvaltio joutuu luonnonkatastrofin, terrori-iskun tai suuronnettomuuden kohteeksi. Tällaisessa tilanteessa muut jäsenvaltiot sitoutuisivat kohteeksi joutuneen jäsenvaltion pyynnöstä auttamaan. Avunantoon osallistuva jäsenvaltio päättäisi viime kädessä, millä keinoin se avustamiseen osallistuisi. Käytännössä toiminta ulottuisi erityisesti pelastus- ja poliisitoimien aloille. Kyseeseen voi tulla myös sotilaallisten voimavarojen käyttö.

Puolustusvaliokunta pitää tarkoituksenmukaisena ja kannatettavana, että unioni ja jäsenvaltiot varautuvat unionin alueella tapahtuviin suuronnettomuuksiin sekä terrorismiin myös unionin tason toimilla. Vaikka yhteisvastuulausekkeen kattamiin tapahtumiin varaudutaan ja niiden seurauksia hoidetaan ensisijaisesti muilla kuin sotilaallisilla keinoilla, on perusteltua, että unionin ulkopuolella tapahtuvaan kriisinhallintaan luotuja joukkoja voitaisiin tarvittaessa käyttää myös unionin sisällä tällaisissa tapauksissa. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan sotilasyksiköitä käytettäisiin todennäköisesti antamaan virka-apua muille viranomaisille, erityisesti pelastus- ja poliisiviranomaisille.

Valtioneuvosto hyväksyy selonteon mukaan yhteisvastuulausekkeen konventin ehdottamassa muodossa. Puolustusvaliokunta pitää valtioneuvoston kantaa perusteltuna.