Yleisperustelut
Yleistä
Hallituksen esityksen tavoitteena on varmistaa potilasturvallisuus
terveydenhuollon työtaistelun aikana. Tehy ry:n toteutustavaltaan
ja laajuudeltaan poikkeuksellisessa työtaistelussa on irtisanoutunut
noin 12 000 henkilöä kunnallisesta sosiaali-
ja terveydenhuollosta. Saatujen selvitysten mukaan irtisanoutumiset
kohdistuvat kaikkiin viiteen yliopistolliseen sairaalaan
ja väestöpohjaltaan merkittävimpiin keskussairaaloihin
sekä niiden kriittisimpiin toimintoihin. Huomattava henkilökuntavajaus
näissä yksiköissä työtaistelun aikana vaarantaa hoitoa tarvitsevien
hengen ja voi johtaa vakaviin vammautumisiin työtaistelun
alusta alkaen. Työtaistelua ei ole rajattu, eivätkä osapuolet
ainakaan toistaiseksi ole sopineet suojelutyötä vastaavan työn
tekemisestä. Valiokunta pitää lakiehdotusta
tarpeellisena kansalaisten hengen ja terveyden suojaamiseksi työtaistelun
aikana ja puoltaa sen hyväksymistä seuraavin huomautuksin
ja muutosehdotuksin.
Hyväksyessään lakiehdotuksen sosiaali-
ja terveysvaliokunta painottaa, että valtiovallan tulee
ensisijaisesti panostaa kaikin käytettävissä olevin
keinoin sovinnon aikaansaamiseen työriidassa niin, että lakia
ei tarvitse panna toimeen. Toissijaisesti tulee pyrkiä saamaan
osapuolet sopimaan työtaistelutoimien rajaamisesta niin, että niillä ei
vaaranneta potilasturvallisuutta. Vasta viimesijaisena keinona voidaan
turvautua nyt käsiteltävänä olevan
lain tarjoamiin mahdollisuuksiin.Valiokunta korostaa, että lain
suomia mahdollisuuksia tulee tulkita suppeasti myös sen ilmentämiseksi, ettei määräyksiä
ole
sallittua antaa työtaistelun murtamisen tarkoituksessa.
Työtehtävien muuttaminen
Lakiehdotuksen 2 §:n mukaan työnantajalla
on mahdollisuus muuttaa ja lisätä palveluksessaan olevien
työtaistelun piiriin kuulumattomien ammattihenkilöiden
työtehtäviä. Ehdotetun 1 §:n perusteella
on selvää, että mahdollisuus koskee vain
kunnallista terveydenhuoltoa. Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää perustuslakivaliokunnan
tavoin tärkeänä, että säännöksessä selkeästi rajataan
mahdolliseksi vain henkilön ammattitaidon ja koulutuksen
edellyttämien tehtävien antaminen.
Potilasturvatyö
Ensisijaisena keinona potilasturvallisuuden varmistamiseksi
on työnantajan osoitettava palveluksessaan olevaa työtaistelun
ulkopuolista henkilökuntaa tehtäviin, joissa on
merkittävää henkilöstövajetta
työtaistelun vuoksi. Kunnallisen terveydenhuollon tulee
myös mahdollisuuksien mukaan hankkia palveluja muualta.
Kiireellistä hoitoa on pyrittävä järjestämään
sairaanhoitopiirien, sairaaloiden ja terveyskeskusten yhteistyön ja henkilöstösiirtojen
avulla. Lisäksi terveydenhuollon palveluja voidaan ostaa
sekä Suomesta että ulkomailta.
Potilasturvatyöhön voidaan ehdotetun 3 §:n nojalla
määrätä, jos edellä mainitut
keinot ja muista tehtävistä siirrettävien henkilöiden työpanos eivät
riitä potilasturvallisuuden varmistamiseen. Lähtökohtaisesti
mahdollisuus määrätä potilasturvatehtäviin
koskee lakiehdotuksen mukaan kaikkia terveydenhuollon ammattihenkilöitä.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta korostaa, että erityisesti
potilasturvallisuuden vuoksi tulee potilasturvatyöhön
määrättävillä olla
näiden tehtävien edellyttämä koulutus
ja ammattitaito.
Valiokunta pitää perusteltuna, että lääninhallituksen
määräyksen tulee kohdistua ensisijaisesti
työtaistelun piirissä oleviin henkilöihin. Vain
erityisen poikkeuksellisissa tilanteissa määräys
voisi kohdistua muihin terveydenhuollon ammattihenkilöihin
sekä potilasturvallisuuden että tähän
liittyvien perusoikeuskysymysten vuoksi. Perustuslakivaliokunta
on lausunnossaan todennut, että sääntelyn
oikeasuhtaisuuden sekä täsmällisyys-
ja tarkkarajaisuusvaatimuksen kannalta on tärkeää,
että potilasturvatyöhön voidaan määrätä vain
työtaistelun vuoksi ja kaikkein vakavimpien potilasturvallisuutta
vaarantavien seurausten estämiseksi. Sosiaali- ja terveysvaliokunta
toteaa, että muiden kuin työtaisteluun osallistuvien
potilasturvatyöhön määräämisen
poikkeuksellisuuden tulee ilmetä 3 §:n 1 momentista.
Ehdotetun 3 §:n 1 momentin mukaan määräys potilasturvatyöhön
voidaan antaa kerrallaan enintään viikoksi ja
se voidaan uudistaa. Perustuslakivaliokunta piti ongelmallisena, ettei
laissa ehdoteta lainkaan rajoitettavaksi määräyksen uudistamiskertoja
eikä siten työvelvollisuuden mahdollista kokonaiskestoa.
Valiokunnan mukaan lakiin on välttämätöntä lisätä säännös työvelvollisuuden ajallisesta
kestosta,
jotta lakiehdotus voidaan näiltä osin käsitellä tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä.
Lakiin tulee ottaa esimerkiksi maininta siitä, kuinka monta
kertaa työtaistelun ulkopuoliselle annettavissa oleva määräys voidaan tietyn
pidemmän
ajanjakson aikana uudistaa. Työvelvollisuuden kokonaiskesto ei tällöinkään
voi muodostua kovin pitkäksi.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta ehdottaa, että määräys
voitaisiin työtaistelun piiriin kuulumattomien osalta uudistaa
enintään neljä kertaa.
Ehdotetun 3 §:n 2 momentissa on luettelo 1 momentissa
tarkoitetuista välttämättömistä hoidoista.
Laissa säädettävä luettelo ei
valiokunnan käsityksen mukaan voi
olla tyhjentävä. Ehdotetun 2 momentin 8 kohdan
mukaan hoitoja, joissa potilasturvatyö voi tulla kyseeseen,
olisivat myös muut momentissa erikseen mainittuihin hoitoihin
verrattavat hoidot. Valiokunta pitää perustuslakivaliokunnan
tavoin aiheellisena täsmentää lakiehdotusta
siten, että myös muissa kuin luettelossa erikseen
mainituissa hoidoissa tulee olla kyse potilaan hengen turvaamiseksi
tai pysyvän vakavan vamman estämiseksi välttämättä tarvittavasta
hoidosta. Tällaisia voivat olla esimerkiksi elinsiirrot
ja palovammojen hoito. Valiokunta ehdottaa myös luettelon
esimerkinomaisuutta korostavan sanan "erityisesti" poistamista 2
momentista.
Määräys potilasturvatyöhön
voidaan lakiehdotuksen 3 §:n 3 momentin perusteella antaa myös
henkilölle, joka on työ- ja virkasuhteessa muuhun
työnantajaan. Perustuslakivaliokunnan näkemyksen
mukaan työtaistelun ulkopuolisia henkilöitä tulee
määrätä potilasturvatyöhön
vain viimesijaisena keinona ja ainoastaan erityisen painavasta syystä.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta toteaa, että tämän
viimesijaisen keinon käyttäminen edellyttää,
että työnantaja on toteuttanut 4 §:n
1 momentissa tarkoitetut toimenpiteet sekä esittänyt
potilasturvatyötä koskevien määräysten
antamista työtaistelutoimenpiteenä irtisanoutuneille
henkilöille.
Ehdotetun 3 §:n 3 momentin mukaan määräystä ei
voida antaa, jos se vaikeuttaisi huomattavasti määrättäväksi
aiotun henkilön perheen tai omaisten hyvinvointia, hänen
työnantajansa toimintaa tai jos määräyksestä aiheutuisi
muusta syystä erityisen suurta haittaa määrättäväksi aiotulle
henkilölle. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan
näkemyksen mukaan erityisen pidättyvästi
tulee määräyksen antamiseen suhtautua, jos
asianomainen henkilö on äitiys- tai vanhempainvapaalla
taikka jos hän muuten vastustaa määräyksen
antamista siitä hänelle itselleen tai perheelleen
aiheutuvan merkittävän haitan takia tai jos hänen
työnantajansa katsoo määräyksestä aiheutuvan huomattavaa
haittaa. Sosiaali- ja terveysvaliokunta yhtyy työelämä-
ja tasa-arvovaliokunnan näkemykseen.
Potilasturvatyöhön määrääminen
Lakiehdotuksen 4 §:ssä säädetään
menettelystä potilasturvatyöhön määrättäessä.
Tilanteissa, joissa potilaiden henki tai terveys vaarantuvat vakavasti
työtaistelun aiheuttaman henkilöstövajauksen
vuoksi, voisi lääninhallitus määrätä terveydenhuollon
ammattihenkilön potilasturvatyöhön kunnalliseen
terveydenhuollon toimintayksikköön. Terveydenhuollon
lainsäädännön mukaan lääninhallitus
ohjaa ja valvoo alueellaan terveydenhuoltoa muun muassa varmistaen potilasturvallisuuden
ja palvelujen saatavuuden. Koska määräykset
on annettava pikaisesti, tulee tehtävä työllistämään
lääninhallituksia merkittävästi erityisesti alueilla, joissa irtisanoutuneiden
määrä on suuri.
Määräyksen antamisen tulee perustua
terveydenhuollon toimintayksikköä ylläpitävän
kunnan tai kuntayhtymän perusteltuun esitykseen. Valiokunta pitää erittäin
tärkeänä pykälässä olevaa
säännöstä, jonka mukaan esityksessä on oltava
selvitys niistä toimenpiteistä, jotka on toteutettu
potilasturvallisuuden takaamiseksi, sekä perustelut sille,
miksi pysyvän lainsäädännön mahdollistamat
toimet ovat riittämättömiä. Tämä samalla
korostaa sitä, että potilasturvatyöhön
velvoittavien päätösten hakeminen ei
voi olla ensisijainen keino turvata potilaiden henki ja terveys
työtaistelun aikana.
Määräykset annetaan yksittäisille
terveydenhuollon ammattihenkilöille. Lääninhallitukselle tehtävässä esityksessä on
oltava tieto siitä, mihin tehtäviin ja miksi ajaksi
henkilö määrätään. Samoin
siinä on ilmoitettava ko. potilasturvatehtävään
tarvittavien kokonaislukumäärä. Myös nimilista
määrättäviksi soveltuvista henkilöistä on
tarpeen olla esityksessä.
Pykälän mukaan potilasturvatyöhön
määrättävälle on varattava
tilaisuus tulla kuulluksi asiassa. Vaikka kuultava vastustaisi määräystä,
määräys voitaisiin antaa,
mutta tällöin on perusteltava syyt siihen, miksi
se annetaan vastustuksesta huolimatta. Perustuslakivaliokunta on
pitänyt potilasturvatyöhön määrättävän oikeusturvatakeita
menettelyssä riittävinä. Sosiaali- ja
terveysvaliokunta toteaa, ettei kuulemismenettelystä ole
erillisiä säännöksiä lakiehdotuksessa mutta
käytännössä sekä kuuleminen
että päätöksen tiedoksianto
toteutettaisiin antamalla asiakirja todisteellisesti suoraan vastaanottajalle.
Perustuslakivaliokunta on katsonut, että pykälän
2 momenttia on aiheellista täydentää maininnalla
toimintayksikön velvollisuudesta varata asianomaiselle
työntekijäjärjestölle mahdollisuus
tulla kuulluksi tai muutoin osallistua esityksen tekemiseen. Työelämä-
ja tasa-arvovaliokunta korostaa lausunnossaan, että menettelyssä on
syytä soveltuvin osin noudattaa samoja periaatteita kuin
määriteltäessä lakon aikaista
suojelutyötä. Työtaisteluun ryhtyvän
järjestön edustajat osallistuvat suojelutyön
määrittelyyn. Työntekijäpuolen
kuuleminen olisi työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan
mukaan sopusoinnussa myös ILO:n sopimusten kanssa.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta katsoo, että hoitohenkilökunnan
tarve kussakin toimintayksikössä tulee paremmin
huomioon otetuksi, kun työpaikan ammattiosastoa kuullaan
jo esitystä valmisteltaessa. Lisäksi lääninhallituksille
tulee lain täytäntöönpanotehtäviä varsin
runsaasti, minkä vuoksi yhteistoiminta henkilöstöä edustavan
järjestön tai sen edustajien kanssa ehdotetaan
säädettäväksi kunnan tai kuntayhtymän
velvollisuudeksi. Esitystä valmisteltaessa olisi varattava
työntekijäpuolelle mahdollisuus antaa lausunto, ja jos
lausunto on annettu, työnantajan on toimitettava se esityksen
mukana lääninhallitukselle. Tällöin
menettely lähentyisi menettelyä, jota noudatetaan
suojelutyöstä sovittaessa.
Potilasturvatyöhön määrätyn
oikeudet
Perustuslakivaliokunnan ja työelämä-
ja tasa-arvovaliokunnan mukaan lakiehdotuksessa jää 5 ja
6 §:n säännöksistä huolimatta
epäselväksi potilasturvatyöhön
määrätyn henkilön oikeusasema.
Potilasturvatyötä ei tehdä sopimukseen
perustuvassa työsuhteessa, eikä määräys
perusta myöskään virkasuhdetta kunnan
ja määräyksen saaneen henkilön
kesken. Näin ollen on epäselvää, miltä osin
työlainsäädännön säännöksiä sovelletaan
potilasturvatyöhön määrätyn
tekemään työhön. Lakiehdotuksesta
ei myöskään selviä, sovelletaanko
potilasturvatyössä esimerkiksi työaikalakia,
vuosilomalakia, eläkelainsäädäntöä,
työterveyshuoltolakia, tapaturmavakuutuslakia ja ammattitautilakia.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta korostaa,
että säännöksistä tulisi
selkeästi ilmetä, että potilasturvatyö kerryttää normaalien
sääntöjen mukaisesti eläketurvaa
ja vuosilomaa ja työnantaja huolehtii kaikkien potilasturvatyössä olevien
vakuuttamisesta tapaturmavakuutuslain mukaisesti.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta ehdottaa 5 §:ää täydennettäväksi
perustuslakivaliokunnan sekä työelämä-
ja tasa-arvovaliokunnan esittämällä tavalla.
Lakiehdotuksen 5 §:n 1 momentissa säädetään
potilasturvatyöhön määrätylle
maksettavasta korvauksesta. Työelämä-
ja tasa-arvovaliokunta on pitänyt korvaussäännöstä tulkinnanvaraisena.
Siitä ei ilmene korvauksen maksamisesta vastaava taho eikä se,
miten erilaiset lisät ja ylityökorvaukset laskettaisiin.
Valiokunta katsoo, että säännöstä tulee
täsmentää siten, että potilasturvatyötä tekevän
henkilön yli- ja sunnuntaityökorvaukset sekä muut
erillislisät lasketaan kertoimella korotetusta palkasta.
Lisäksi lakiehdotusta on perustuslakivaliokunnan sekä työelämä-
ja tasa-arvovaliokunnan mielestä tarpeen täsmentää siten,
että määräyksen saaneella olisi
oikeus saada korvaus niistä kustannuksista, joita määräyksen
noudattamisesta hänelle tulee. Sosiaali- ja terveysvaliokunta
ehdottaa 5 §:n 1 momenttia muutettavaksi esitetyllä tavalla,
kuitenkin siten tarkennettuna, että korvaus maksettaisiin
poikkeuksellisista kustannuksista. Tällöin
esimerkiksi normaalit työmatkakustannukset eivät
tulisi korvattaviksi. Sen sijaan esimerkiksi muun kuin työtaistelun piirissä olevan
henkilön matka- ja majoituskustannukset korvataan silloin,
jos määräys annetaan oman työssäkäyntialueen
ulkopuolelle.
Edelleen työelämä- ja tasa-arvovaliokunta katsoo,
että lakiehdotuksen 5 §:n 3 momentin säännöksen suhde työsopimuslain
7 luvun 1 ja 2 §:n sekä 12 luvun 2 §:n
säännöksiin on epäselvä.
Säännöksen tarkoituksena on, että "kolmas" työnantaja,
jonka työntekijä on määrätty
potilasturvatyöhön, ei saa irtisanoa tällaisen
työntekijänsä työsopimusta.
Jos hän sen kuitenkin tekee, "kolmannen" työnantajan
vastuu määräytyy työsopimuslain
12 luvun 2 §:n säännösten
mukaisesti. Valiokunta katsoo lisäksi, että potilasturvatyötä tehneelle
työntekijälle ehdotettu velvollisuus palata "välittömästi"
aikaisempaan työhönsä saattaa olla kohtuuton
esimerkiksi sellaisessa tilanteessa, jossa potilasturvatyössä ollut työntekijä on
joutunut tekemään yhdenjaksoisesti pitkiä työpäiviä ilman
riittäviä lepoaikoja. Palaamista omaan työhönsä on
asianmukaisempaa edellyttää "kohtuullisessa ajassa".
Sosiaali- ja terveysvaliokunta ehdottaa 5 §:n 3 momenttia muutettavaksi
siten kuin työelämä- ja tasa-arvovaliokunta
on esittänyt.
Poikkeaminen työaikalain säännöksistä
Lakiehdotus mahdollistaa poikkeamisen ylitöiden enimmäismääriä ja
lepoaikoja koskevista säännöksistä.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta korostaa
lausunnossaan työnantajan vastuuta työntekijöiden
työsuojelusta työvuoroista päätettäessä sekä potilasturvatyöhön
määräämistä esitettäessä.
Valiokunta katsoo, ettei potilasturvatyötä tule
teettää siinä määrin,
että siitä aiheutuu vaaraa työntekijän
terveydelle tai turvallisuudelle.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta katsoo, että riittävien
lepoaikojen varaaminen on erittäin tärkeää potilasturvallisuuden
takaamiseksi samoin kuin henkilöstön jaksamisen
varmistamiseksi. Potilasturvatyö ei saa muodostua kohtuuttomaksi
rasitukseksi yksittäiselle työntekijälle.
Yksityiskohtaiset perustelut
2 §. Työtehtävien muuttuminen.
Valiokunta ehdottaa, että työtaistelun
ulkopuolisten henkilöiden tehtävien lisäämisen
tai muuttamisen edellytykseksi säädetään,
että nämä tehtävät vastaavat
terveydenhuollon ammattihenkilön ammattitaitoa. Lisäksi
ehdotetaan säännöksen teknistä tarkistusta.
3 §. Potilasturvatyö.
Valiokunta ehdottaa perustuslakivaliokunnan
lausunnon johdosta 1 momentin täsmentämistä siten,
että määräys potilasturvatyöhön
voidaan työtaistelun piiriin kuulumattomien osalta antaa
enintään viikoksi ja uudistaa enintään
neljä kertaa. Momentin loppuun ehdotetaan lisättäväksi
säännös, jonka mukaan työtaistelun
piiriin kuulumattomien terveydenhuollon ammattihenkilöiden
määrääminen potilasturvatyöhön
on mahdollista vain erityisen painavista syistä.
Ehdotetun 2 momentin luettelo ehdotetaan täsmennettäväksi
yleisperusteluissa mainituista syistä.
4 §. Menettely potilasturvatyöhön
määrättäessä.
Valiokunta ehdottaa 1 momenttiin lisättäväksi kunnan
velvollisuuden varata Tehy ry:n ammattiosastolle mahdollisuuden
tulla kuulluksi esitystä tehtäessä. Valiokunta
ehdottaa 4 momentin viittauksen korjaamista 1 momenttia koskevaksi.
5 §. Potilasturvatyöhön määrätyn
oikeudet.
Valiokunta ehdottaa pykälään
tehtäväksi työelämä-
ja tasa-arvovaliokunnan ehdottamat viittaukset muihin potilasturvatyöhön
sovellettaviin lakeihin sekä täsmennykset siihen,
mistä potilastyöstä maksettava korvaus
lasketaan. Potilasturvatyössä olevalla olisi
lisäksi oikeus korvaukseen hänelle aiheutuvista
poikkeuksellisista kustannuksista.
Pykälän 3 momenttia ehdotetaan selkeytettäväksi
siten, ettei muu työnantaja saa irtisanoa potilasturvatyöhön
määrätyn henkilön työsopimusta,
ja muutettavaksi siten, että potilasturvatyöhön
määrätyn on palattava työhönsä kohtuullisen
ajan kuluessa.
7 §. Uhkasakko.
Valiokunta ehdottaa 1 momentin sanonnallista tarkistamista.
8 §. Muutoksenhaku.
Valiokunta ehdottaa 2 momentin täydentämistä siten,
että myös täytäntöönpanon
kieltämistä koskeva muutoksenhakuasia on käsiteltävä kiireellisenä.
9 §. Voimaantulo.
Valiokunta ehdottaa, että lain voimassaoloaika säädetään
suoraan säännöksessä. Lakia
ei kuitenkaan voisi soveltaa Tehy ry:n työtaistelun aiheuttaman
uhan päättymisen jälkeen.