Yleisperustelut

Yleistä

Vammaispalvelulakiin ehdotetaan lisättäväksi säännökset palvelutarpeen arvioinnista, palvelusuunnitelman laatimisesta ja asian viivytyksettömästä käsittelystä. Periaatteellisesti merkittävimpiä ovat säännökset vaikeavammaisille henkilöille tietyin rajauksin järjestettävästä henkilökohtaisesta avusta, joka ehdotuksen mukaan kuuluu kunnan erityisen järjestämisvelvollisuuden piiriin. Vaikeavammaisille henkilöille ei säädetä subjektiivista oikeutta saada henkilökohtainen avustaja, mutta he saavat ehdotuksen mukaan subjektiivisen oikeuden välttämättömään henkilökohtaiseen apuun, jonka toteuttamistavat ovat nykyistä henkilökohtainen avustaja -järjestelmää monipuolisemmat.

Perustuslain 19 §:n 1 momentin mukaan jokaisella, joka ei kykene hankkimaan ihmisarvoisen elämän edellyttämää turvaa, on oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Esityksen mukaisilla vammaispalveluilla voidaan nykyistä paremmin toteuttaa vaikeavammaisten mahdollisuuksia itsenäiseen elämään ja yksityisyyteen. Henkilökohtainen apu vahvistaa vaikeavammaisten osallistumismahdollisuuksia ja siten mahdollisuutta toimia yhteiskunnan yhdenvertaisena ja aktiivisena jäsenenä.

Pääministeri Matti Vanhasen II hallituksen ohjelman mukaan vammaispolitiikan kehittämisen tavoitteena on muun muassa kehittää vammaisten henkilökohtaista avustajajärjestelmää vaiheittain ja tukea vammaisten henkilöiden aktiivista osallistumista yhteiskuntaan ja työelämään. Vammaisjärjestöt ovat pitäneet hallituksen esitystä merkittävimpänä uudistuksena kahteenkymmeneen vuoteen. Erityisen myönteisenä on pidetty vaikeavammaisten itsemääräämisoikeuden vahvistumista. Kuten esityksen perusteluissa todetaan, joudutaan uudistus taloudellisten voimavarojen niukkuuden vuoksi tässä vaiheessa toteuttamaan huomattavasti rajatumpana kuin mitä esimerkiksi vammaisjärjestöt ovat alun perin tavoitelleet.

Hallitusohjelman mukaan vammaispalvelulain ja kehitysvammalain yhdistämistä jatketaan. Esityksessä ehdotetaan, että vammaispalvelulaki säädetään tässä vaiheessa ensisijaiseksi suhteessa kehitysvammalakiin. Muutos on askel kohti hallitusohjelman tavoitetta.

Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää uudistusta huomattavana edistysaskeleena vammaisten palvelujen kehittämisessä. Valiokunta korostaa, että jatkossa tulee kiinnittää huomiota erityisesti lakiehdotuksen soveltamisalan ulkopuolelle jäävien, esimerkiksi laitoshoidossa olevien vammaisten henkilöiden oikeuksien toteutumiseen. Sosiaali- ja terveysvaliokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä täsmennettynä.

Palvelutarpeen selvittäminen ja palvelusuunnitelma

Osana hallitusohjelman mukaista sosiaalitakuun laajentamista ehdotetaan vammaispalvelulain 3 a §:ssä säädettävän seitsemän päivän määräaika lain mukaisten palvelujen ja tukitoimien tarpeen selvittämisen aloittamiselle. Palvelusuunnitelma on laadittava säännöksen mukaan ilman aiheetonta viivytystä. Lisäksi palveluja ja tukitoimia koskevat päätökset on tehtävä ilman aiheetonta viivytystä ja viimeistään kolmen kuukauden kuluessa, jollei asian selvittäminen erityisestä syystä vaadi pidempää käsittelyaikaa.

Palvelutarpeen selvittäminen on osa yksilöllisen palvelusuunnitelman valmisteluprosessia. Suunnitelman laadintaan sovelletaan sosiaalihuollon asiakaslain 7 §:ää, jonka mukaan suunnitelma on laadittava yhteisymmärryksessä asiakkaan kanssa ja eräissä tapauksissa myös hänen laillisen edustajansa, omaisensa tai muun läheisensä kanssa. Myös asiakaslain muita säännöksiä, muun muassa asiakkaan itsemääräämisoikeuden huomioon ottamisesta, on noudatettava palvelusuunnitelmaa laadittaessa. Vaikka palvelusuunnitelma ei ole valituskelpoinen hallintopäätös, se on keskeisen tärkeä esimerkiksi henkilökohtaisen avun järjestämistapaa valittaessa, koska suunnitelmaan kirjataan yhteisymmärryksessä asiakkaan kanssa mahdollisimman kattavasti hänen yksilölliset palvelutarpeensa ja elämäntilanteensa.

Siltä osin kuin kehitysvammaiselle henkilölle siirrytään järjestämään palveluja vammaispalvelulain nojalla kehitysvammalain sijasta, palvelut tulevat palvelusuunnitelmaan ja jäävät pois kehitysvammalain mukaisesta erityishuolto-ohjelmasta. Kehitysvammalain mukainen erityishuolto-ohjelma kuitenkin edelleen säilyy, ja se on laadittava jokaiselle kunnassa asuvalle erityishuollon tarpeessa olevalle. Ohjelma on yksilön oikeusturvan kannalta tärkeä, koska ohjelma on valituskelpoinen hallintopäätös. Ohjelmaan kirjataan kaikki erityishuollon toteuttamiseksi tarvittavat palvelut, jotka järjestetään kehitysvammalain nojalla.

Lakien keskinäisen soveltamisjärjestyksen muutoksella on merkitystä lähinnä niissä tilanteissa, joissa asiakkaan palvelutarpeeseen on mahdollista vastata kumman tahansa lain mukaisilla palveluilla. Tarkoitus on, että tällöinkin palvelutarvetta arvioidaan asiakkaan kokonaisedun näkökulmasta. Kehitysvammalaki voi tulla sovellettavaksi muun muassa silloin, kun sen mukainen palvelu on asiakkaalle taloudellisesti edullisempaa kuin vammaispalvelulain mukainen palvelu. Uudistettu vammaispalvelulaki puolestaan tarjoaa kehitysvammaisille aikaisempaa paremman mahdollisuuden henkilökohtaiseen apuun, kun kehitysvammaisen ei tarvitse toimia avustajan työnantajana. Valiokunta korostaa, että kehitysvammalaki varmistaa viime kädessä kehitysvammaisen tarvitsemat palvelut — myös yksilöllisen avun suhteen.

Palvelun kohderyhmä

Hallituksen esitys perustuu hallitusohjelman lähtökohtaan, jonka mukaan vammaisten henkilökohtaista avustajajärjestelmää kehitetään vaiheittain. Ensi vaiheessa lakiin ehdotetaan lisättäväksi säännökset vaikeavammaisten oikeudesta — ei henkilökohtaiseen avustajaan vaan — henkilökohtaiseen apuun. Avun kohdejoukko rajautuisi lakiehdotuksen mukaan tiukoin kriteerein. Vaikeavammaisena pidettäisiin henkilöä, joka tarvitsee pitkäaikaisen tai etenevän vamman tai sairauden johdosta välttämättä ja toistuvasti toisen henkilön apua päivittäisissä toimissa, työssä ja opiskelussa, harrastuksissa, yhteiskunnallisessa osallistumisessa tai sosiaalisen vuorovaikutuksen ylläpitämisessä.

Lähtökohtaisesti vaikeavammaiset henkilöt diagnoosiin ja ikään katsomatta voivat olla henkilökohtaisen avun piirissä. Pääasiassa ikääntymiseen liittyvistä sairauksista ja toimintarajoitteista johtuva avun tarve ei sen sijaan oikeuttaisi lakiehdotuksessa tarkoitettuun apuun. Tämä mainitaan nimenomaisena henkilöpiirin rajauksena henkilökohtaista apua koskevassa 8 c §:n säännöksessä. Avun piiriin vaikeavammainen henkilö kuitenkin pääsee riippumatta siitä, missä iässä avun tarpeen synnyttävä vammautuminen tai sairastuminen tapahtuu. Valiokunta toteaa, että yksittäistapauksissa saattaa syntyä rajanveto- ja tulkintaongelmia sen suhteen, onko kyse ikääntymiseen liittyvästä sairaudesta tai toimintarajoitteista johtuvasta avuntarpeesta. Valiokunta korostaa kuitenkin, ettei uudella palvelulla ole tarkoitus korvata vanhusten kotipalveluita tai hoitoa ja hoivaa.

Oikeus henkilökohtaiseen apuun rajautuisi vain välttämättömään avun tarpeeseen. Tavoitteena on turvata välttämätön apu sekä niille vaikeavammaisille henkilöille, jotka tarvitsevat runsaasti toisen henkilön apua eri toiminnoissa, että niille, joiden avuntarve on toistuvaa mutta määrällisesti vähäisempää. Lakiehdotus lähtee siitä, että alle 10 viikkotunnin apukin voidaan järjestää. Valiokunta pitää ehdotusta hyvänä, koska nimenomaan vähäisessä määrin apua tarvitsevien ryhmässä on tällä hetkellä tyydyttämätöntä palvelutarvetta.

Henkilökohtaisen avun saannin edellytyksiin kuuluu lakiehdotuksen mukaan se, että avun tarvitsijalla on voimavaroja määritellä avun sisältö ja toteutustapa. Mainittu edellytys rajaa palvelun piiristä sellaiset vammaiset, joilla ei itsellään ole kykyä määritellä avun tarvettaan vaan määrittely perustuu ulkopuolisen tahon näkemykseen. Tällöin useimmissa tapauksissa avustamisen tarve perustuu pääosin hoivaan, hoitoon ja valvontaan, johon tarpeeseen tulisi vastata muulla tavoin kuin henkilökohtaisella avulla. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan säännöksen tarkoituksena ei ole sulkea kategorisesti mitään ryhmää vaikeavammaisista henkilökohtaisen avun ulkopuolelle. Henkilökohtaisen avun saamisedellytykset ratkaistaan aina yksilöllisesti asiakkaan vammasta tai sairaudesta johtuvan avun- tai palvelutarpeen perusteella. Tosiasiallisesti säännös kuitenkin rajaa avun saajien määrää.

Ehdotuksen mukaan kunnalla ei olisi velvollisuutta järjestää palveluasumista eikä henkilökohtaista apua niille hyvin vaikea- ja monivammaisille henkilöille, joiden vaikean vamman tai sairauden takia tarvittavaa riittävää huolenpitoa ei ole mahdollista turvata avohuollon toimenpitein vaan joiden kohdalla tarvitaan pääasiassa sairaanhoidon osaamista tai muuta erityisosaamista jatkuvasti tai pitkäaikaisesti. Säännös pitää sisällään myös ne tilanteet, joissa henkilö jo on palvelu- ja hoidontarpeensa kannalta perustellusti laitoshoidossa. Valiokunta korostaa, että vaikka laitoshoidossa olevat vaikeavammaiset eivät saa oikeutta henkilökohtaiseen apuun, tulee myös heille mahdollistaa sosiaalisten suhteiden ylläpito ja yhteiskunnallinen osallisuus.

Valiokunta huomauttaa myös, että tulevina vuosina avohuollon piiriin siirtyy enenevästi myös vaikeammin vammaisia henkilöitä, kun valtakunnallisten tavoitteiden mukaisesti kehitysvammaisten laitoshoitoa puretaan ja nykyisten vaikeavammaisten palveluja saavien elinikä sairaanhoidon kehittymisen myötä kasvaa. Tästä syystä tarve henkilökohtaiseen apuun lähivuosina todennäköisesti lisääntyy. Toisaalta henkilökohtainen apu mahdollistaa kehitysvammaisten selviytymisen laitoshoitoa kevyemmin mitoitettujen asumispalvelujen turvin. Valiokunta toteaa, että avohuollon lisääntyminen voi aiheuttaa tarpeen arvioida nyt hyväksyttävien avun saajien rajausten lieventämistä.

Avun sisältö

Henkilökohtaiseen apuun kuuluu ehdotetun 8 c §:n 1 momentin mukaan vaikeavammaisen välttämätön avustaminen sekä kodissa että sen ulkopuolella. Päivittäisissä toimissa sekä työssä ja opiskelussa tarvittavaa apua on järjestettävä siinä laajuudessa kuin vaikeavammainen henkilö sitä välttämättä tarvitsee. Harrastuksia, yhteiskunnallista osallistumista tai sosiaalisen vuorovaikutuksen ylläpitämistä varten henkilökohtaista apua on järjestettävä vähintään 10 tuntia kuukaudessa ja vuodesta 2011 lähtien vähintään 30 tuntia kuukaudessa, jollei tätä pienempi tuntimäärä riitä turvaamaan vaikeavammaisen henkilön välttämätöntä avuntarvetta.

Henkilökohtaista apua on järjestettävä niissä 1 momentissa tarkoitetuissa toimissa, joista vaikeavammainen henkilö ei suoriudu ilman toisen henkilön antamaa apua. Päivittäisillä toimilla tarkoitetaan perustelujen mukaan niitä toimintoja, joita ihmiset elämässään tekevät joko joka päivä tai harvemmin, mutta kuitenkin toistuvasti tietyin aikavälein. Esimerkkeinä päivittäisistä toimista mainitaan liikkuminen, pukeutuminen, henkilökohtaisen hygienian hoito, vaate- ja ruokahuolto, kodin siisteydestä huolehtiminen sekä asiointi. Asumispalveluiden piirissä olevien vaikeavammaisten henkilöiden avun tarve päivittäisissä toimissa voidaan esityksen mukaan edelleen turvata asumispalveluyksikön henkilökunnan antamalla avulla, jolloin henkilökohtainen apu kohdistuisi lähinnä kodin ulkopuolisiin päivittäisiin toimiin.

Henkilökohtaisen avun piiriin kuuluvat siis myös työ ja opiskelu, harrastukset, yhteiskunnallinen osallistuminen sekä sosiaalisen vuorovaikutuksen ylläpitäminen. Perustelujen mukaan työ ja opiskelu määriteltäisiin samoista lähtökohdista kuin kuljetuspalveluihin liittyvässä vaikeavammaisten henkilöiden työ- ja opiskelumatkoja koskevassa oikeuskäytännössä. Lisäksi henkilökohtaista apua voi olla tarpeen järjestää myös ulkomaille suuntautuvien loma- ja työmatkojen ajaksi.

Ehdotetun 8 c §:n 2 momentin mukaan henkilökohtaisen avun tarkoitus on auttaa vaikeavammaista henkilöä toteuttamaan omia valintojaan. Perustelujen mukaan henkilökohtaisen avun ulkopuolelle rajataan sellaiset avun tarpeet, joiden tyydyttäminen edellyttää pääosin hoivaa, hoitoa ja valvontaa. Lain 8 §:n 2 momentin nojalla kunnalla ei ole erityistä järjestämisvelvollisuutta, jos riittävää huolenpitoa ei voida turvata avohuollon toimenpitein. Tällä tarkoitetaan tilanteita, joissa vaikeavammainen henkilö tarvitsee vaativaa ja monialaista erityisosaamista sekä ympärivuorokautista hoitoa ja valvontaa edellyttäviä palveluja. Tällaisissa tapauksissa vammaispalvelulain mukaiset palvelut eivät ole henkilön hoidon tarpeen kannalta riittäviä ja sopivia. Valiokunta korostaa, että näissä tilanteissa vaikeavammaisten henkilöiden tarvitsema huolenpito on turvattava muun sosiaali- ja terveydenhuollon lainsäädännön mukaisilla erityispalveluilla.

Palvelujen järjestämistavat

Vammaispalvelulain ehdotetun 8 d §:n mukaan kunta voi järjestää henkilökohtaista apua korvaamalla vaikeavammaiselle henkilökohtaisen avustajan palkkakustannukset, antamalla palvelusetelin avustajapalveluiden hankkimista varten taikka hankkimalla avustajapalveluita julkiselta tai yksityiseltä sektorilta. Kunta voi myös tuottaa tarvittavat avustajapalvelut itse tai yhdessä muiden kuntien kanssa. Valiokunta korostaa, että vammaispalvelulain lähtökohtana on taloudellisten tukitoimien järjestämisessä jatkossakin kohtuullisten ja välttämättömien kustannusten korvaaminen.

Ehdotetun 8 d §:n 1 momentin mukaan järjestämistavasta päätettäessä ja henkilökohtaista apua järjestettäessä kunnan on otettava huomioon vaikeavammaisen henkilön oma mielipide ja toivomukset sekä palvelusuunnitelmassa määritelty yksilöllinen avun tarve ja elämäntilanne kokonaisuudessaan.

Ehdotuksen mukaan henkilökohtaista apua voidaan järjestää yhden palvelun tai tukitoimen avulla tai usean palvelun tai tukitoimen yhdistelmänä. Nykyinen järjestelmä, jossa vaikeavammainen toimii henkilökohtaisen avustajan työnantajana, on siis vain yksi vaihtoehto, jolla henkilökohtainen apu voidaan järjestää. Vammaisjärjestöt ovat kehittäneet esimerkiksi avustajien välityspalveluja, joita voidaan lain toteuttamisessa hyödyntää nykyistä paremmin. Valiokunta pitää perusteltuna, että lakiehdotus mahdollistaa erilaisten vaihtoehtoisten toteuttamistapojen käytön henkilökohtaisen avun järjestämisessä. Henkilökohtaisen avun intiimin luonteen ja palvelun toteuttamisen onnistumisen kannalta on kuitenkin tärkeää, että järjestämistavan valinta tapahtuu yhteisymmärryksessä vaikeavammaisen henkilön kanssa. Valiokunnan käsityksen mukaan vaikeavammaisten henkilöiden omien mielipiteiden, toivomusten ja yksilöllisen avun tarpeen huomioon ottamista lain toteuttamisessa on seurattava.

Avustajia koskeva rajaus

Nykyisestä henkilökohtainen avustaja -järjestelmästä poiketen ehdotettu laki ei pääsääntöisesti mahdollistaisi avustettavan henkilön omaisen tai läheisen toimimista henkilökohtaisena avustajana. Omaisen nimeämiseen avustajaksi olisi lakiehdotuksen 8 d §:n 4 momentin mukaan oltava erityisen painava syy. Rajaus on perusteltu henkilökohtaisen avun tavoitteiden näkökulmasta. Etenkin vaikeavammaisten lasten ja nuorten kohdalla perheen ulkopuolisella avustajalla on tärkeä merkitys itsenäistymisen ja yhdenvertaisten osallistumismahdollisuuksien turvaajana. Tämän vuoksi perheenjäsenten tai muiden omaisten toimiminen avustajana olisi mahdollista vain erittäin poikkeuksellisissa tilanteissa. Rajauksella halutaan myös korostaa henkilökohtaisen avun eroa omaishoitoon nähden. Henkilökohtaisen avun perustavoite on avustettavan henkilön itsenäisyyden ja riippumattomuuden lisääminen, eikä se ole lähtökohtaisesti hoitoa tai hoivaa.

Asiantuntijakuulemisessa omaisia koskevaa säännöstä on arvosteltu liian rajoittavaksi. Valiokunta korostaa kuitenkin, että säännös mahdollistaa edelleen hyvin monenlaisissa tilanteissa omaisen nimeämisen henkilökohtaiseksi avustajaksi. Esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on mainittu esimerkkejä tilanteista, joissa omaisen nimeämiseen avustajaksi olisi erityisen painava syy. Perusteluissa oleva esimerkkiluettelo ei ole tyhjentävä, vaan erityisen painavan syyn voidaan katsoa olevan myös perusteluissa mainittuihin tilanteisiin rinnastettavissa tilanteissa. Omaisen palkkaaminen avustajaksi voi olla perusteltua, jos perheen ulkopuolisen avustajan löytyminen osoittautuu vaikeaksi, esimerkiksi sen vuoksi, että vammainen asuu etäällä kuntakeskuksesta. Valiokunta toteaa kuitenkin, että erityisen painavan syyn on liityttävä vammaisen henkilön etuun eikä esimerkiksi palvelun järjestävän kunnan intresseihin. Säännöksessä oleva rajaus ei kuitenkaan estä jatkamasta voimassa olevia työsuhteita, joissa omainen tai muu läheinen henkilö on vakiintuneesti toiminut vaikeavammaisen henkilön avustajana, jos tilannetta voidaan pitää vaikeavammaisen henkilön edun mukaisena.

Ehdotettu rajaus on myös tarkoitettu selventämään eroa omaishoidon ja henkilökohtainen avustaja -järjestelmän välillä. Henkilökohtainen avustaja on vaikeavammaiselle henkilölle itsenäisen ja omista valinnoista lähtevän toiminnan mahdollistaja. Omaishoitoon sen sijaan sisältyy selkeä hoivan ja hoidon elementti, joka ei lähtökohtaisesti kuulu avustajajärjestelmään. Ehdotettu muutos merkitsee, että omaishoito olisi ensisijainen tukimuoto tilanteessa, jossa omainen tai muu läheinen henkilö pääasiallisesti huolehtii vaikeavammaisen henkilön hoidosta ja huolenpidosta. Vastaavaa rajanvetoa toteutettiin omaishoitouudistuksen yhteydessä. Omaishoidosta annetussa laissa luovuttiin aikaisemmasta mahdollisuudesta, jonka mukaan omaishoitajana saattoi toimia myös muu kuin hoidettavan omainen tai läheinen.

Vaikeavammaisen henkilön omainen tai läheinen, joka poikkeuksellisesti toimii häneen työsuhteessa olevana henkilökohtaisena avustajana, ei luonnollisestikaan voisi hoitaa samaa tehtävää kunnan kanssa tekemänsä omaishoitosopimuksen perusteella.

Hengityshalvauspotilaita koskeva sääntely

Hengityshalvauskäsite ja sen taustalla oleva lainsäädäntö ovat lähtöisin 1950-luvun polioaikakaudelta, jolloin haluttiin turvata poliopotilaiden hyvä hoito. Nykyisin hengityshalvauspotilaiden hoitoa koskeva erillissääntely sisältyy asiakasmaksulakiin ja -asetukseen. Perussäännös on asiakasmaksulain 5 §:ssä, jonka 3 kohdan mukaan hengityshalvauspotilaalle annettava hoito ja ylläpito sekä hoitoon liittyvät kuljetukset ovat maksuttomia.

Asiakasmaksuasetuksen 22 §:n mukaan hengityshalvauspotilaan hoito tulee järjestää sairaalassa tai sairaalan kirjoista poistamatta kotihoidossa. Potilaan hoitoa varten muodostetaan yleensä hoitotiimi, jossa useimmiten on 4—5 hoitohenkilökuntaan kuuluvaa ja työ- tai virkasuhteessa terveydenhuollon yksikköön kuuluvaa henkilöä, jotka vastaavat potilaan hoitamisesta, valvomisesta ja muusta avustamisesta ympärivuorokautisesti. Hengityshalvauspäätöksen saaneita potilaita oli vuonna 2004 yhteensä 135. Heidän hoitokustannuksensa ovat noin 27 miljoonaa euroa vuodessa.

Hallituksen linjausten mukaan vammaispalveluja kehitetään vaiheittain ja esillä on ollut vaihtoehto, jossa hengityshalvauspotilaiden sairaalakeskeinen hoitojärjestelmä puretaan. Esityksen mukaan hengityshalvauspotilaita koskevaa erillissääntelyä ei voida purkaa tässä yhteydessä, koska se edellyttäisi palvelujen rahoituksen uudelleen järjestelyä, joka ei ole toteutettavissa tässä vaiheessa. Näin ollen hengityshalvauspotilaiden tarvitsemat palvelut järjestetään edelleen ensisijaisesti asiakasmaksulain ja -asetuksen edellyttämällä tavalla sairaala- tai kotisairaalahoidon muodossa. Hengityshalvauspotilaalla on kuitenkin toissijaisesti oikeus palveluihin vammaispalvelulain perusteella. Valiokunta toteaa, että hengityshalvauspotilaita koskevaa sääntelyä uudistettaessa on turvattava edelleen potilaan riittävä hoito ja avunsaanti. Hoitojärjestelmää mahdollisesti muutettaessa on tarpeen selvittää myös hoitoon ja avustamiseen osallistuvien henkilöiden kelpoisuusvaatimusten ajantasaisuus.

Avustajien asema ja koulutus

Esitys lisää avustajatyövoiman kysyntää, ja pula osaavasta työvoimasta ainakin joissakin osissa maata vaikeuttaa lain toimeenpanoa. Avustajalta vaadittavat ammatilliset edellytykset ja osaaminen vaihtelevat vammaisen henkilön tarvitseman avun ja eri avustamistilanteiden mukaan. Nykyisin avustajina toimii hyvin erilaisen koulutuksen ja kokemuksen omaavia henkilöitä, paljon muun muassa opiskelijoita sekä toisen työn ohella avustajan töitä osa-aikaisesti tekeviä.

Henkilökohtaisen avustajan erillistä ammattitutkintoa ei ole, mutta erillisiä projektiluontoisia koulutuksia on järjestetty eri puolilla maata sosiaali- ja terveydenhuollon alan oppilaitoksissa. Koulutuksen järjestäminen kysynnän laajetessa on välttämätöntä, koska sekä työnantajina toimivat vammaiset sekä avustajina toimivat ovat kokeneet kouluttamattomuuden puutteena. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan keväällä 2009 aloitetaan oppisopimuskoulutus, jonka pohjalta pyritään kehittämään oppisopimuspohjainen tutkintoon valmistava koulutuskokonaisuus. Koulutus ei olisi hoitopainotteinen vaan keskittyisi niihin osaamisalueisiin, joita tarvitaan koti- ja palvelutöissä yleensä. Valiokunta korostaa koulutuksen tarpeellisuutta, koska ammatillisen työotteen tuoma suoja tukisi työssä jaksamista ja alalla pysymistä. Tästä syystä avustajien koulutustarve tulisi pikaisesti arvioida.

Avustajien saatavuutta on vaikeuttanut alhainen palkka ja epäselvät työsuhteen ehdot. Vammaisen henkilön toimiessa työnantajana, hänellä on kaikki työnantajan oikeudet ja velvollisuudet. Työnantajalla on oikeus määritellä työsuhteen ehdot, tehtävät työt, työajat jne. sopimalla niistä työntekijän kanssa. Samoin työnantajalle kuuluu mahdollisuus irtisanoa ja lomauttaa työntekijä. Henkilökohtaisen avustajan palkka- ja työehtoihin ei sovelleta virka- tai työehtosopimuksia vammaisen toimiessa työnantajana. Työsuhteen ehdot määräytyvät työlainsäädännön vähimmäisehtojen mukaan, ellei paremmista ehdoista tai esimerkiksi alan työ- tai virkaehtosopimuksen noudattamisesta ole sovittu.

Uudistus todennäköisesti lisää avustajapalvelujen hankkimista myös yksityisiltä palvelutuottajilta. Palvelutuottajat ovat velvollisia noudattamaan vähintään yksityistä sosiaalialaa koskevan työehtosopimuksen määräyksiä. Tuotettaessa palvelut kunnan omana tai useamman kunnan yhteisenä palvelutuotantona avustajiin sovelletaan kunnallista yleistä virka- ja työehtosopimusta.

Useat avustajat tulevat jatkossakin tekemään työtä osa-aikaisesti ja tuntipalkalla. Esityksen perustelujen mukaan tuntipalkan arvioidaan asettuvan kotiavustajan peruspalkan tasolle. Nykyisin osassa kuntia on omaksuttu käytäntö, että avustajan palkka määräytyy pääsääntöisesti kunnallisen työ- ja virkaehtosopimuksen mukaisesti ja vastaa sosiaali- ja terveydenhuollon alinta palkkaluokkaa, johon kuuluvat muun muassa laitosapulaiset ja asuntola-apulaiset sekä yövalvojat. Käytännöt kuitenkin vaihtelevat huomattavasti. Valiokunta katsoo, että olisi hyvä päästä yhtenäiseen palkkatasoon ja yhtenäiseen työehtokäytäntöön siten, että avustajat saavat yhdenvertaisesti samat työhön kuuluvat edut kuin yleensäkin joko yksityisten palvelutuottajien palveluksessa tai kunnallisissa työsuhteissa olevat. Yhtenäiset käytännöt eivät kuitenkaan poista sitä, että palkkaustason tulee määräytyä myös työn vaativuuden ja siinä mahdollisesti tarvittavan erityispätevyyden perusteella.

Kustannukset ja rahoitus

Lakiehdotuksen taloudellisten vaikutusten arviointi on esityksessä ja valiokunnan asiantuntijakuulemisissa todettu erityisen haasteelliseksi. Vaikeavammaisten laajentuvat oikeudet henkilökohtaisen avun käyttöön kodissa ja kodin ulkopuolella lisäävät avun käyttöä ja siten kustannuksia, vaikka vaikeavammaisten määrässä ei sinänsä tapahdu merkittäviä muutoksia. Nykyisin henkilökohtaisen avustajajärjestelmän piirissä on arviolta runsaat 5 000 vaikeavammaista. Esityksessä on arvioitu, että nykyisten palvelujen ulkopuolelle jäänyttä avun tarvetta, johon ehdotuksen mukaisella avulla tulisi vastata, ilmenee noin 6 000 vaikeavammaisella henkilöllä.

Uudistuksen arvioidaan esityksen perustelujen mukaan vaikuttavan myös palvelujen kohdentumiseen palvelujärjestelmän sisällä, jolloin muiden palvelujen tarve vähenee ja niistä aiheutuvia kustannuksia säästyy. Kuitenkin on huomattava, että avun järjestämisestä ei kerry kunnalle maksutuloja, koska avunsaanti säädetään asiakasmaksulain muutoksella maksuttomaksi sosiaalipalveluksi.

Henkilökohtaista apua koskevien säännösten arvioidaan lisäävän kuntien kustannuksia vuonna 2009 noin 6,3 miljoonaa euroa, josta valtionosuus on noin 2,2 miljoonaa euroa. Yhteensä hallituksen esityksestä aiheutuvat valtionosuuslisäykset ovat lähes 2,5 miljoonaa euroa. Nykyisen valtionosuusprosentin mukaisesti laskettuna valtionosuus on vuonna 2011 noin 8,8 miljoonaa euroa arvioidusta 25,5 miljoonan euron kokonaiskustannuksesta. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan esityksestä vuosille 2010—2013 aiheutuvat lisäkustannukset valtiolle on tarkoitus rahoittaa valtiontalouden kehyksissä sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuuksiin vuosille 2010 ja 2011 osoitettujen noin 21 miljoonan euron vuosittaisten lisäysten puitteissa ja määrärahoja kohdentamalla. Mainitut määrärahalisäykset on tarkoitettu hallitusohjelman mukaisiin kehittämistoimenpiteisiin, joita vammaispalvelujen lisäksi ovat muun muassa ikäihmisten palvelujen laatusuositusten mukaisen toiminnan käynnistäminen ja ikääntyneiden neuvonta- ja palveluverkoston luominen sekä maahanmuuttajataustaisten lasten varhaiskasvatuksen tukeminen.

Kansainvälisen taloustilanteen kiristyessä on myös kuntatalouden kiristymisen vaara huomattavasti kasvanut. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan todennut, että viime kädessä valtion on huolehdittava siitä, että kunnilla on myös nyt kyseessä olevien palvelujen käytännön toteuttamiseksi riittävät taloudelliset voimavarat, jotta maan eri osissa eläville vaikeavammaisille voidaan turvata yhdenvertainen huolenpito. Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää erityisesti voimavarojen riittävyyden kannalta tärkeänä, että henkilökohtaiseen apuun tarkoitetut määrärahat kohdentuvat käytännössä lakiehdotuksessa tarkoitetuille vaikeavammaisille eikä esimerkiksi pääasiassa ikääntymiseen liittyvistä toimintarajoitteista johtuvan avun tarpeen kattamiseen. Esityksen tarkoituksen toteutumista on valiokunnan käsityksen mukaan seurattava myös tältä kannalta huolellisesti.

Esityksen perustelujen mukaan sosiaali- ja terveysministeriö käynnistää uudistuksen toimeenpanoa ja vaikutuksia koskevan erillisen seurannan, jonka perusteella arvioidaan ehdotetun lainsäädännön toimivuutta kokonaisuudessaan ja mahdollisia täsmennystarpeita. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos tulee toimittamaan ministeriölle vuosittain tiedot uudistuksen toimeenpanosta kuntien tilinpäätösten valmistuttua. Ministeriö antaa vuosittain selvityksen kustannuskehityksestä Kunnallistalouden ja -hallinnon neuvottelukunnalle. Valiokunta pitää seurantaa erittäin tärkeänä. Valiokunta ehdottaa asiasta lausumaa (Valiokunnan lausumaehdotus).