Perustelut
Sääntelyn lähtökohdat
Kyseessä on yritysten kannalta merkittävä uudistus,
jonka tavoitteena on selkeyttää kuntien
harjoittaman elinkeinotoiminnan pelisääntöjä.
Uudella sääntelyllä luodaan raamit kuntien,
kuntayhtymien, kuntien liikelaitosten ja muiden kuntien omistamien
toimintayksiköiden harjoittamalle elinkeinotoiminnalle
tilanteissa, joissa ne toimivat kilpailluilla markkinoilla. Tavoitteena
on korjata vääristymiä, joita on koitunut
kunnallisten liikelaitosten harjoittaessa elinkeinotoimintaa edullisemman
verokohtelun ja konkurssisuojan turvin.
Esityksen taustalla on komission joulukuussa 2007 antama päätösValtion
tuki N:o C 7/2006, jossa mm. katsottiin Tieliikennelaitoksen
(Destia Oy) konkurssisuojan ja poikkeavan verokohtelun olevan EU-sääntelyn
kannalta kiellettyä valtiontukea. Vastaavankaltainen komission
alustava näkemys on annettu myöhemmin14.4.2010 myös
Palmia-liikelaitoksen toiminnasta. Sääntelyuudistuksen
tarve on näin ollen ollut toimijoiden ennakoitavissa jo
pidemmän aikaa. Valtion liikelaitossääntelyyn
vastaavat muutokset on jo tehtyvaltion liikelaitoksista annettu
laki (1062/2010).
Laki tulee vaikuttamaan erityisesti kuntien liikelaitosten asemaan.
Lain tultua voimaan kuntien mahdollisuudet harjoittaa tehtäviä liikelaitosmuodossa
kaventuvat. Suurimpien muutosten arvioidaan kohdistuvan energialaitoksiin
ja satamiin sekä sellaiseen palvelutuotantoon, jossa liikelaitokset
ovat myyneet palveluitaan vähäistä suuremmassa
määrin oman organisaationsa ulkopuolelle.
Talousvaliokunta toteaa, että vaikka sääntelyn
pääasiallisena tavoitteena on saattaa kansallinen
lainsäädäntömme vastaamaan EU:n
valtiontukisääntelyä, on uudistus aiheellinen
myös kansallisista syistä. Useilla sektoreilla
on ollut nähtävissä, etteivät
rajat julkisen sektorin toiminnalle kilpailluilla markkinoilla ole
riittävän selkeät. Talousvaliokunta pitää oman
toimialansa kannalta esitystä erittäin tarpeellisena
ja oikeusvarmuutta lisäävänä.
Kuntalaki asettaa yleislakina sääntelylle
vain raamit, jotka jättävät useita rajauksia
tulevan tulkintakäytännön varaan. Saadun
selvityksen mukaan parhaillaan on vireillä useita kansallisia EU:n
valtiontukisääntelyyn liittyviä jatkohankkeita.
Nämä koskevat kunnan yleistä toimialaa, takaus-,
lainananto- ja avustusmahdollisuuksia, hankintalainsäädännön
ja kunnan yhteistoiminnan suhdetta sekä palveluita, joihin
voidaan asettaa julkisen palvelun velvoite (ns. SGEI-palvelut).
Samoin kehitetään kuntien omistajaohjauskeinoja.
Tarve selkeyttää edellä mainittuja osa-alueita
on tullut selkeästi ilmi valiokuntakäsittelyn
aikana. Valiokunta kiirehtii jatkotyötä erityisesti
hankintalainsäädäntöön
liittyviltä osin. Lisäksi EU:ssa on vireillä mm.
hankintalainsäädäntöön
liittyviä hankkeita, joilla saattaa olla vaikutusta lain
soveltamisalaan.
Uuteen sääntelyyn liittyy kiinteästi
talousvaliokunnan käsittelyssä oleva hallituksen
esitys laeiksi kilpailulain ja oikeudenkäynnin julkisuudesta
hallintotuomioistuimissa annetun lain 4 ja 16 §:n
muuttamisesta (HE 40/2013 vp).
Jälkimmäinen esitys antaa Kilpailu- ja kuluttajavirastolle
toimivaltuudet valvoa kilpailun tasapuolisuutta julkisen ja yksityisen
sektorin toimiessa samoilla markkinoilla.
Yhtiöittämisvelvollisuus
Lakiehdotuksen 2 a §:n 1 momentin
pääsäännön mukaisesti
kunnan on siirrettävä kilpailutilanteessa markkinoilla
harjoitettava toiminta osakeyhtiölle, osuuskunnalle, yhdistykselle
tai säätiölle. Pykälässä ei
säännellä tarkemmin, mitä tarkoitetaan toiminnalla
kilpailutilanteessa markkinoilla. Säännöksen
yksityiskohtaisissa perusteluissa määritelmää on
rajattu siten, että se kattaa laajasti elinkeinotoiminnan
harjoittamisen.
Pääsäännön soveltamisalaa
rajataan esityksessä monin tavoin. Lakiehdotuksen 2 a §:n
2 momentissa elinkeinotoiminnan katetta on rajattu luettelemalla
ne kunnan tehtävät (mm. kunnan lakisääteinen
järjestämisvastuu), joita ei ainakaan
voida katsoa hoidettavan kilpailutilanteessa markkinoilla. Lista
on esimerkinomainen. Soveltamisalan rajauksia tehdään
myös lakiehdotuksen 2 b §:ssä,
jossa säännellään poikkeuksista
yhtiöittämisvelvollisuuteen. Pykälässä on
lueteltu tyhjentävästi ne tilanteet, joissa 2 a §:n
1 momentin nojalla yhtiöittämisvelvoitteen piirissä olevaa
toimintaa ei tarvitse yhtiöittää. Näissä tilanteissa
kunnan tulee kuitenkin hinnoitella toimintansa markkinaperusteisesti, mikäli
se harjoittaa toimintaa kilpailluilla markkinoilla (66 a §).
Osa kuulluista asiantuntijoista on pitänyt ehdotettuja
soveltamisalan rajauksia liian kattavina ja osa riittämättöminä.
Talousvaliokunta katsoo, että saadun selvityksen perusteella
ehdotettu sääntely täyttää EU-säätelyn asettamat
vaatimukset. Soveltamiskokemusten perusteella on aiheellista harkita,
missä määrin sääntelyä on
tarkoituksenmukaista, EU:n sääntely huomioon ottaen,
muuttaa. Valiokunta katsoo, että esitys antaa nykymuodossaankin
selkeän viestin, jonka mukaisesti kuntien on
tarkoin arvioitava ja seurattava toimiaan kilpailluilla markkinoilla.
Esitys asettaa rajoja myös mahdollisuudelle toimia
kilpailluilla markkinoilla kuntayhtymämuodossa. Lakisääteinen
yhteistoiminta, silloin kun se kohdistuu laissa säädettyyn
asiakaspiiriin, jää yhtiöittämisvelvoitteen
ulkopuolelle. Siltä osin kuin kyseessä on kuntien
vapaaehtoinen yhteistoiminta, jota harjoitetaan myös kilpailluilla
markkinoilla, toimintaan kohdistuu 2 b §:n
vähäistä toimintaa koskeva rajaus. Esitys
ei siten mahdollista sidosyksikön jatkuvaa toimintaa markkinoilla.
Mikäli yhteistoimintasopimus tulee kilpailuttaa hankintalakien
perusteella, toiminta ylittää myös yhtiöittämiskynnyksen.
Tämä koskee myös tilanteita, joissa kunta
osallistuu oman kunnan järjestämään
tarjouskilpailuun (s. 37/I).
Kilpailuneutraliteetin kannalta erityisen haitallisena on pidetty
rajausta, jonka mukaisesti kunta voi ilman yhtiöittämisvelvollisuutta
myydä tukipalveluja kuntakonserniin kuuluvalle tytäryhtiölle,
vaikka jälkimmäinen toimisi kilpailluilla markkinoilla
(2 b §:n 1 mom. 3 kohta). Talousvaliokunta
toteaa, että kilpailuvääristymiä pyritään
näiltä osin ehkäisemään
edellyttämällä, että kunta noudattaa
tällöin markkinaperusteista hinnoittelua (66 a §).
Tytäryhtiöt ovat puolestaan sidottuja hankintalainsäädännössä asetettuihin
kynnysarvoihin. Sääntely jättää kuitenkin tulkinnanvaraa
mm. sen osalta, mitä tukipalvelulla tarkoitetaan.
Asiantuntijakuulemisissa on tullut esille useita erityisesti
edellä mainittuun kuntien yhteistoimintaan liittyviä rajanvetokysymyksiä,
joiden vaikutuksia yhtiöittämisvelvoitteeseen
on aiheellista selkeyttää. Talousvaliokunta
pitääkin välttämättömänä,
että kuntien yhteistoiminnan, hankintalainsäädännön
ja kuntalain mukaisen yhtiöittämisvelvollisuuden
välistä yhteyttä selkeytetään
viimeistään kuntalain kokonaisuudistuksen
yhteydessä.
Valiokunta kiinnittää huomiota myös
siihen, ettei pelkkä elinkeinotoiminnan yhtiöittäminen välttämättä takaa
kilpailuneutraliteetin toteutumista. Jatkotyössä on
aiheellista tarkemmin selvittää sääntelytarpeita
yhtiölle siirrettävien tai luovutettavien omaisuuserien
arvostamisen, yhtiön avaavan taseen rakenteen määrittämisen
ja yhtiölle asetettavan pääoman tuottovaatimuksen osalta.
Yhtiöittämiseen liittyvänä yksittäisenä seikkana
valiokunta toteaa, ettei esityksellä puututa eläkejärjestelmään.
Kunnallisilla yhtiöillä on näin ollen
mahdollisuus järjestää työntekijöiden eläketurva
joko Kuntien eläkevakuutuksen (Keva) tai yksityissektorin
eläkevakuuttajan kautta.
Toimiminen vähäisessä määrin
markkinoilla
Kunta voisi yhtiöittämisvelvoitteen estämättä edelleen
vähäisessä määrin toimia
markkinoilla (2 b §:n 1 kohta). Vähäisenä toimintana
pidettäisiin satunnaisluonteista ylikapasiteetin myymistä sekä markkinavaikutuksiltaan
vähäistä toimintaa. Lisäksi
tämänkaltaisia tilanteita rajaa edellytys, että hinnoittelun
tulee olla markkinaperusteista (66 a §).
Valiokunta tähdentää, että tulkinta
tulee perustaa kokonaisarviointiin eikä esimerkiksi hankintalainsäädännössä sovellettaviin
prosenttimääriin (s. 35/II). Näin
ollen sellaisenkin sidosyksikön, jonka liikevaihdosta alle
10 prosenttia tulee kilpailluilta markkinoilta, on lisäksi
täytettävä lakiehdotuksen 2 b §:n
mukainen vähäisen toiminnan edellytys voidakseen
toimia ilman yhtiöittämisvelvoitetta markkinoilla.
Yksittäisen yrityksen liikevaihtoon perustuva prosenttiosuus
ei anna kattavaa kuvaa sen toiminnan vaikutuksista markkinoihin.
Markkinaperusteinen hinnoittelu
Yhtiöittämisvelvollisuudesta tehdyissä poikkeustapauksissa
(2 b §), kunnan tulee hinnoitella toimintansa
markkinaperusteisesti (66 a §). Edellä mainittu
kilpailulain muutosesitys (HE 40/2013 vp)
antaisi Kilpailu- ja kuluttajavirastolle valtuudet valvoa sääntelyn
noudattamista (30 a §).
Vaikka hinnoittelun lähtökohdaksi on otettu markkinaperusteisuus,
on esityksen perusteluissa (s. 38) viittauksia myös liiketaloudelliseen hinnoitteluun
(esim. viittaus valtion maksuperustelakiin). Valtiovarainministeriön
selvityksen mukaan sääntely perustuu tältä osin
komissiolta saatuihin näkemyksiin, joiden mukaisesti hinnoittelun
tulee olla markkinaperusteista, mutta markkinaperusteen lähtökohtana
pidetään liiketaloudellisia perusteita, joista
voidaan kuitenkin poiketa joissakin tapauksissa. Nämä jossain
määrin toisistaan poikkeavat lähtökohdat
on pyritty sisällyttämään hallituksen
esityksen perusteluihin. Talousvaliokunta pitää markkinaperusteista
hinnoittelua sääntelyn ensisijaisen tavoitteen
eli kilpailuneutraliteetin takaamisen kannalta tarkoituksenmukaisena.
Lopuksi
Uusi sääntely luo puitteet tulevalle kuntapalveluiden
tuottamiselle. Kunnalle jää edelleen harkintavaltaa,
miten se palvelunsa järjestää. Uusi sääntely
kuitenkin edellyttää aiempaa tarkempaa punnintaa
järjestämistavan markkinavaikutuksista. Tähän
liittyen valiokunta pitää tärkeänä,
että myös erityislainsäädännössä tarkoin
harkitaan, miten kuntien tehtävät rajataan.
Talousvaliokunta toteaa, ettei toiminnan yhtiöittämistä tule
nähdä pakkona, ellei kunta halua toimia markkinoilla,
vaan yhtenä mahdollisuutena kehittää toimintaa.
Asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille, että yhtiöittämisen
kautta kunta on joissakin tapauksissa kyennyt mm. aiempaa paremmin
ohjaamaan ja kehittämään toiminnan tehokkuutta.
Toiminnan tehostuminen koituu viime kädessä kuntalaisten
hyödyksi olettaen, että tehokkuutta kehitetään
palvelujen laadusta tinkimättä. Uusi toimintojen
järjestämistapa asettaa uusia vaatimuksia omistajaohjaukselle,
johon liittyviä kysymyksiä selvitetään
parhaillaan valtiovarainministeriön johdolla.
Kuten edellä on todettu, esitys jättää sääntelyn
katteeseen runsaasti tulkinnanvaraa. Tämä tulee
jatkossa asettamaan Kilpailu- ja kuluttajaviraston valvontatyölle
ja näin muodostuvalle tulkintakäytännölle
erityisen painoarvon. Viraston tulkintavaltaa rajaa osaltaan myös
EU:n toimivalta kilpailu-, valtiontuki- ja hankintalainsäädännön
osalta. Tämän huomioon ottaen valiokunta pitää valittua
sääntelytapaa sinänsä ymmärrettävänä,
mutta korostaa tarvetta tehokkaan neuvonnan ja ohjauksen järjestämiseen.