Perustelut

Tarkastusvaliokunta on talousarviolausunnossaan vuodelta 2012 (TrVL 7/2012 vp — HE 95/2012 vp) kiinnittänyt valtiovarainvaliokunnan huomiota menokartoituksiin ja pitänyt silloisessa taloustilanteessa perusteltuna, että menojen seurantaa edelleen tehostetaan esimerkiksi menokartoitusten avulla. Valiokunta on nyt selvittänyt, miten menokartoituksia toteutetaan ja minkälaisia kokemuksia niistä on muutamissa esimerkkimaissa saatu.

Menokartoitukset

OECD:n käyttämän määritelmän mukaan menokartoituksella (spending review) tarkoitetaan säästötoimenpiteiden saavuttamiseksi kehitettyä prosessia, joka perustuu systemaattiseen menojen tarkasteluun. Menokartoitusta käytetään joko parantamaan hallituksen kontrollia kokonaismenoista tai parantamaan menojen kohdentamista taikka näistä molemmista syistä. Menokartoitus on työkalu parempaan menojen kohdentamiseen: se auttaa jakamaan uudelleen hallituksen rajallisia resursseja niille kohteille, jotka tuottavat suurimmat hyödyt yhteiskunnalle. Menokartoitusta varten tarvitaan tulosten arviointia, jotta voidaan arvioida toimenpiteiden vaikuttavuutta sekä tunnistaa ja määritellä säästövaihtoehdot.

Menokartoitusprosessissa on useita vaiheita. Tärkeä osa prosessia on muodostaa selkeät kriteerit, jotka ohjaavat säästövaihtoehtojen etsimistä. Kriteerinä voi olla esimerkiksi toiminnan ilmeinen tehottomuus tai sen vähäinen tärkeysaste. Menokartoitus voi keskittyä tarkastelemaan ohjelmia, työprosesseja (esim. hankintaprosessit ja IT-järjestelmät) tai organisaatioita. Säästövaihtoehtojen etsiminen voi tapahtua joko valtiovarainministeriön tai sektoriministeriöiden toimesta taikka niiden yhteistyönä. Ranskassa on saatu huonoja kokemuksia menettelytavasta, jossa valtiovarainministeriö etsi säästövaihtoehdot: osan sektoriministeriöistä oli hyvin vaikea ymmärtää ja hyväksyä säästötoimenpiteitä, mikä aiheutti merkittäviä ongelmia toimeenpanossa.

OECD:n mukaan menokartoitus pitäisi yhdistää budjetin valmisteluprosessiin. Tähän on kaksi syytä. Ensinnäkin, menoehdotusten ja säästövaihtoehtojen samanaikainen harkinta antaa hallitukselle mahdollisuuden hyväksyä uusia menoehdotuksia ilman kokonaismenojen kasvua, sillä hallitus voi valita säästövaihtoehdoista riittävästi kohteita rahoittamaan uudet lisämenot. Toiseksi on tärkeää, että menokartoituksen tavoitteiden laajuus voidaan täsmäyttää samanaikaisesti hallituksen kokonaismenoja koskevien budjettitavoitteiden kanssa. Menokartoituksen tuleekin tapahtua samalla aikajänteellä kuin budjetin valmistelu.

Isossa-Britanniassa menokartoitus tehdään kolmen vuoden syklissä. Menokartoitusprosessi keskittyy harkinnanvaraisiin menoihin, jotka kattavat noin 60 % kokonaismenoista. Menokartoitukset tehdään erityyppisissä työryhmissä: jotkut muodostuvat valtiovarainministeriön virkamiehistä, joissakin on taas sekakokoonpano. Ulkopuolisia asiantuntijoita kutsutaan usein osallistumaan työryhmiin. Tuorein Ison-Britannian menokartoitus julkaistiin kesäkuussa 2013. Sen mukaan hallitus tulee pienentämään menoja 11,5 miljardia puntaa, jotta alijäämän vähentämistä voidaan jatkaa. Edellisen, vuoden 2010 menokartoituksen jälkeen hallituksen vuotuinen lainantarve on pienentynyt kolmanneksella. Ei ole yksiselitteistä, mikä on menokartoituksen vaikutus asiassa.

Kanadassa tehtiin neljän budjetinvalmistelukierroksen aikana (alkaen 2007—2008) ns. strategisia kartoituksia, joissa ministeriöiden ja virastojen tuli kartoittaa kaikki toimintansa. Kartoitus sisälsi vaatimuksen siitä, että vähintään 5 % kaikista menoista täytyi kohdentaa uudelleen tai leikata. Ensimmäinen neljän vuoden sykli strategisia kartoituksia on tuottanut 11 miljardin dollarin säästöt seitsemälle vuodelle jakautuneina. Budjettikierroksella 2011—2012 valtionhallinnon organisaatioiden piti esittää menokartoituksessa vaihtoehtoja 10 %:n leikkauksille. Kartoitus poikkesi aiemmasta myös siinä, että se kattoi samana vuonna kaikki ministeriöt, kun aiemmin tämä oli tapahtunut neljän vuoden syklissä.

Menojen uudelleenkohdentaminen

Vallitseva taloudellinen tilanne ja hallituksen tavoitteet rakenteellisten uudistusten toteuttamiseksi edellyttävät tarkastusvaliokunnan mukaan resurssien uudelleenkohdentamista suhteessa aiempiin kehyspäätöksiin ja talousarvioihin. Valiokunnan käsitys on, että käytettävissä olevat menetelmät, kuten talousarvio- ja kehysmenettely, eivät käytännössä ole johtaneet menojen aktiiviseen uudelleenkohdentamiseen. Koska kehyspäätös tehdään edellisen kehyksen pohjalta ja budjetti puolestaan tehdään kehyspäätöksen mukaisesti, johtaa se siihen, että sektoriministeriöiden on vaikea kohdistaa resursseja hallituksen prioriteettien mukaisesti. Kehysmenettely itsessään ei estä painopistemuutosten tai uudelleenkohdennusten tekemistä, mutta menettelyssä ei näytä olevan riittävästi tilaa aidolle keskustelulle ja päätöksenteolle pitkäjänteisistä kehitystoimenpiteistä, niiden toteuttamisen edellyttämistä investoinneista, aikaansaatavista hyödyistä sekä dynaamisista vaikutuksista yhteiskunnalle.

Myös valtiontalouden tarkastusvirasto on ottanut hiljattain kahdessa tarkastuskertomuksessaan kantaa menokartoituksiin (17/2012 ja K 2/2013 vp). Tarkastusvirasto esitti mm., että olisi harkittava menokartoitusten laatimista voimavarojen uudelleenkohdentamisen tarpeista ja mahdollisuuksista. Nämä menokartoitukset tulisi laatia ainakin vaalikauden puolivälin hallituksen strategiaistuntoa ja vaalikauden vaihdetta varten.

Tarkastusvaliokunta painottaa myös sitä, ettei valtion talousarviosta edelleenkään hahmotu eduskunnalle valtiontalous kokonaisuutena, sillä siinä esitetään puutteellisesti esimerkiksi valtion investoinnit ja valtion lainanotto ja lainananto. Valiokunta on pitänyt ja pitää edelleen tärkeänä, että eduskunnalle annetaan jatkossa vähintään kerran vaalikaudessa kokonaistase sekä erittely valtion investoinneista ja lainanotosta ja lainanannosta (TrVM 3/2013 vp — K 2/2013 vp). Hyvä hallinto ja eduskunnan budjettivalta puoltavat sitä, että tämä kuva annetaan eduskunnalle joka kerta valtion vuotuisessa talousarviossa. Lisäksi tarkastusvaliokunta on aiemmin useaan otteeseen ja viimeksi lausunnossaan (TrVL 5/2013 vp — E 112/2013 vp) todennut, että Suomen kaikista vastuista ja sitoumuksista tulee antaa eduskunnalle nykyistä selkeämpi kokonaiskuva. Valiokunta on myös puuttunut jo aiemmin siihen, että valtion talousarvion ulkopuolella on merkittävä rahastotalous. Eduskunta on myös edellyttänyt, että "jokaisen rahaston osalta arvioidaan erikseen, onko perustuslain 87 §:ssä tarkoitetut välttämättömät perusteet edelleen olemassa järjestää toiminta ja rahoitus rahastomuodossa talousarvion ulkopuolella" (EK 50/2010 vp — K 21/2010 vp — TrVM 10/2010 vp).

Tarkastusvaliokunta ehdottaa, että suomalaisiin olosuhteisiin kehitetään menokartoituksesta työkalu, joka auttaa välttämättömissä menojen uudelleenkohdentamisissa ja tavalla, joka lisää aidosti tuottavuutta.