Yleisperustelut

Lakiehdotuksen puollettavuus

Maankäyttö- ja rakennuslain muutosehdotusten keskeisenä tavoitteena on luoda kunnille paremmat edellytykset tarjota riittävästi tontteja kohtuuhintaiseen asuntotuotantoon ja muuhun rakentamiseen ilman, että kaavojen toteuttamiskustannukset ovat esteenä. Tavoitteen toteuttamiseksi ehdotetaan, että osa kaavoituksen kustannuksista siirretään niiden maanomistajien maksettavaksi, jotka saavat kaavasta merkittävää hyötyä. Kustannusten siirrosta sovittaisiin ensisijaisesti kunnan ja maanomistajan välisin maankäyttösopimuksin. Jos sopimukseen ei päästä, kunta voisi periä maanomistajalta kustannukset kehittämiskorvauksena.

Maan kaavoitusmahdollisuuksien lisääminen on valiokunnan mielestä erittäin tärkeää erityisesti kasvukeskusten asuntorakentamisen kannalta. Selvitykset osoittavat, että väestöltään kasvavilla seuduilla kunnallistekniikan ja uusien asukkaiden tarvitsemien palveluiden rahoitusvaikeudet ovat keskeisiä syitä, joiden vuoksi kunnat eivät voi ylläpitää kohtuuhintaisen asuntotarjonnan turvaamiseksi riittävää tonttituotantoa. Tonttipula synnyttää kysynnän ja tarjonnan epäsuhteen tontti- ja asuntotarjonnassa, mikä on omiaan nostamaan sekä tonttien että asuntojen hintoja.

Yleisarvionaan valiokunta yhtyy hallituksen näkemykseen siitä, että ehdotetut lainmuutokset lisäävät mahdollisuuksia yhdyskuntarakenteen kehittämiseen maanomistustilanteesta ja sopimushalukkuudesta riippumatta. Valiokunta katsoo myös, että lakiehdotus jakaa kaavojen toteuttamisvastuuta nykyistä oikeudenmukaisemmin ja tasapuolisemmin kunnan veronmaksajien ja kaavasta merkittävästi hyötyä saavien kesken.

Valiokunta pitää lakiehdotusta tarpeellisena ja puoltaa sen hyväksymistä eräin pienin tarkistuksin. Tarkistukset perustellaan mietinnön yksityiskohtaisissa perusteluissa. Yleisperusteluissa valiokunta arvioi vielä perustuslakivaliokunnan lausuntoa.

Perustuslakivaliokunnan lausunto

Maankäyttösopimukset.

Perustuslakivaliokunta kiinnittää maankäyttösopimuksia koskevan pykäläehdotuksen osalta huomiota perustuslain 20 §:n 2 momentiin, jonka mukaan julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Tämän perustuslainsäännöksen kannalta lakiehdotuksen 91 b §:n 2 momentti voisi olla ongelmallinen, jollei säännöstä tulkita niin, että maankäyttösopimuksen sitovuus voi seurata vasta nähtävänäoloajan päätyttyä. Asianmukaisinta perustuslakivaliokunnan mielestä on, että sopimus voidaan tehdä sitovasti aikaisintaan sen jälkeen, kun kunnan perustellut kannanotot kaavaehdotuksesta tehtyihin muistutuksiin on esitetty. Ehdotuksen sanamuodon tarkistamista onkin syytä harkita.

Ympäristövaliokunta toteaa, että lakiehdotuksen 91 b §:n 2 momentin mukaan maankäyttösopimus voidaan tehdä osapuolia sitovasti vasta sen jälkeen kun kaavaluonnos tai -ehdotus on ollut julkisesti nähtävillä. Valiokunta katsoo, että tätä säännöstä on sen sanamuodon mukaisesti tulkittava niin, että sopimuksen sitovuus voi seurata vasta nähtävänäoloajan päätyttyä. Perustuslakivaliokunnan harkittavaksi ehdottaman tarkistuksen kannalta ongelmallista on, että lainsäädäntö ei nimenomaisesti edellytä kunnan perusteltua kannanottoa tehtyihin muistutuksiin muulloin kuin niissä tapauksissa, joissa muistutuksen tekijä on sitä pyytänyt. Sopimuksen kytkeminen kunnan kannanottojen esittämiseen olisi myös varsin tulkinnanvaraista. Epäselväksi jäisi, minkä kunnan viranomaisen kannanotto on riittävä. Lopullisen kannan muistutuksen johdosta kunta ottaa vasta hyväksyessään kaavan.

Ympäristövaliokunta korostaa säännöksen tarkoituksen kannalta olevan olennaista, että kaavoituksen tavoitteista ja sisällöstä voidaan käydä julkista keskustelua ja osallisilla on mahdollisuus esittää kantansa suunnitellusta kaavasta ennen osapuolia sitovan sopimuksen tekemistä. Tämä mahdollisuus osallisilla on jo siinä vaiheessa, kun kaavaluonnos tai -ehdotus on ollut nähtävillä. Tämän vuoksi valiokunta pitää 91 b §:ää hallituksen esityksen mukaisessa muodossa perusteltuna. Sopimuksen sitovuusajankohdan kytkeminen kunnan kannanottojen esittämiseen ei toisi asukkaiden vaikutusmahdollisuuksien kannalta erityistä hyötyä ja tekisi säännöksen tulkinnanvaraiseksi.

Kehittämiskorvaus.

Yhdyskuntarakentamisesta aiheutuviin kustannuksiin on 91 a §:n perusteella velvollinen osallistumaan asemakaavoitettavan alueen maanomistaja, jolle aiheutuu asemakaavasta merkittävää hyötyä. Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan lakiehdotuksessa näyttää jäävän avoimeksi, missä määrin edellytyksellä "merkittävä hyöty" voi olla itsenäistä merkitystä esimerkiksi 91 c §:n 4 momentissa ja 91 e §:n 1 momentissa oleviin rajauksiin verrattuna. Asiaa on syytä täsmentää.

Ympäristövaliokunta ehdottaa huomautuksen perusteella lakiehdotuksen 91 c §:n 4 momenttia muutettavaksi. Muutosehdotukset selostetaan mietinnön yksityiskohtaisissa perusteluissa.

Kaavanmuutostilanteet.

Perustuslakivaliokunta toteaa lakiehdotuksessa jäävän avoimeksi myös, otetaanko ja miten myöhemmässä kaavanmuutostilanteessa huomioon kerran maksettu sopimusperusteinen korvaus tai kehittämiskorvaus, esimerkiksi muutoksen merkitessä aiemmin korvatun lisärakennusoikeuden supistamista. Asia on aiheellista täsmentää jatkossa.

Ympäristövaliokunta toteaa, että tilanteessa, jossa rakennusoikeutta supistetaan, ei synny edellytyksiä uuden kehittämiskorvauksen määräämiselle, jollei kysymys ole aikaisempaa suurempaa hyötyä tuottavasta käyttötarkoituksen muutoksesta. Toisaalta lakiehdotus ei edellytä jo suoritetun kehittämiskorvauksen palauttamistakaan. Suoritettu kehittämiskorvaus on perustunut kunnan aikaisemman kaavan toteuttamiskustannuksiin. On myös huomattava, että kehittämiskorvaus on aikaisemman kaavan pohjalta voitu periä vasta siinä vaiheessa, kun maanomistaja on käyttänyt hyväkseen kaavan hänelle tuoman hyödyn joko saamalla rakennusluvan tai luovuttamalla kiinteistön vastikkeellisella saannolla. Ympäristövaliokunta toteaa vielä, että lainsäädäntö ei muissakaan tilanteissa edellytä maanomistajalle maksettavaksi korvausta aikaisemmassa kaavassa osoitetun rakennusoikeuden supistamisesta. Myöskään sopimusperusteisen korvauksen osalta ehdotus ei merkitse muutosta nykyiseen tilanteeseen.

Edellä esitetyillä perusteilla ympäristövaliokunta katsoo, ettei lakiehdotuksen tarkistamiseen ole tältä osin syytä.

Muutoksenhaku.

Perustuslakivaliokunnan lausunnossa kiinnitetään huomiota siihen, että kehittämiskorvauksen määräämispäätökseen haetaan muutosta kunnallisvalituksella. Valitusoikeus määräytyy kuitenkin hallintolainkäyttölain mukaisesti eli kuuluu vain asianosaiselle. Kunnallisvalituksen käytöstä seuraa, että valitusperusteet on esitettävä yksilöidysti jo valituskirjelmässä. Kunnallisvalituksessa valitusaste ei voi valituksen johdosta muuttaa päätöstä, esimerkiksi kehittämiskorvauksen määrää, vaan pelkästään palauttaa asian ensiasteeseen. Perustuslakivaliokunta arvioi, että kunnallisvalitus johtaa aiheettoman raskaaseen ja hitaaseen muutoksenhakumenettelyyn. Asiaa on tarpeen arvioida vielä jatkokäsittelyssä.

Ympäristövaliokunta toteaa, että valitusoi-keus kehittämiskorvausta koskevaan päätökseen on asian luonne huomioon ottaen perusteltua rajata laillisuusperusteisiin. Kun maanomistajaa on päätöstä valmisteltaessa kuultava (91 h §), hänellä voidaan katsoa olevan hyvät edellytykset esittää valituskirjelmässä valituksen perusteet kunnallisvalituksen edellyttämällä tavalla. Kehittämiskorvauksen määräämistä koskevien valitusten voidaan arvioida olevan pääosin sellaisia, joissa valituksen hyväksyminen edellyttää asian palauttamista kunnan viranomaiselle uudelleen käsiteltäväksi. Tämä koskee etenkin tilanteita, joissa useat maanomistajat ovat valittaneet samaa aluetta koskevasta kehittämiskorvauspäätöksestä. Muutoinkaan ei ole perusteltua, että tuomioistuin tekee päätöksen korjaamisen edellyttämät laskelmat ja muuttaa esimerkiksi korvauksen rahamäärää palauttamatta asiaa kunnan viranomaisen uudelleen käsiteltäväksi.

Kunnallisvalitukseen valituslajina liittyy myös kuntalain mukaisen oikaisuvaatimusmenettelyn soveltaminen. Jos kehittämiskorvauksen määrääminen on ollut kunnan muun viranomaisen kuin kunnanvaltuuston tehtävänä, olisi päätökseen tyytymättömän ennen valittamista tehtävä asiassa kuntalain (365/1995) 89 §:n mukainen oikaisuvaatimus.

Edellä esitetyin perustein ympäristövaliokunta pitää kunnallisvalitusta hallintovalitusta paremmin kehittämiskorvauksen määräämistä koskevaan päätökseen soveltuvana valituslajina.