Viimeksi julkaistu 15.12.2022 13.21

Hallituksen esitys HE 159/2022 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain muuttamisesta

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annettua lakia. 

Lakiin esitetään lisättäväksi säännös erityisavustuksesta tilapäistä suojelua hakevien tai saavien, kansainvälistä suojelua hakevien taikka ilman oleskeluoikeutta olevien lasten varhaiskasvatukseen. Näiden lasten tulisi olla vailla kotikuntalain mukaista kotikuntaa, sillä avustus on tarkoitettu kompensoimaan sellaisen varhaiskasvatuksen kustannuksia, josta kunta ei saa peruspalvelujen valtionosuutta. Lisäksi lakiin ehdotetaan lisättäväksi asetuksenantovaltuutus, jonka nojalla annettaisiin valtioneuvoston asetuksella tarkemmat säännökset avustuksen käyttökohteista ja myöntämisperusteista. 

Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2023. 

PERUSTELUT

Asian tausta ja valmistelu

1.1  Tausta

Pääministeri Marinin hallitusohjelmaan mukaan ”selvitetään, miten paperittomien ja turvapaikkaa hakevien lasten oikeus varhaiskasvatukseen toteutuu.” ja ”turvapaikanhakijoiden kotouttamisen on käynnistyttävä jatkossa entistä aikaisemmin, jo vastaanottokeskuksessa.” Edelleen hallitusohjelmassa todetaan, että ”vahvistetaan suomi tai ruotsi toisena kielenä opetusta varhaiskasvatuksessa velvoittavaksi ja panostetaan maahanmuuttajataustaisten oppilaiden tukemiseen koulutuksen nivelvaiheissa”. 

Hallituksen esitykseen 34/2019 vp, joka koski subjektiivisen oikeuden palauttamista kokoaikaiseen varhaiskasvatukseen, annetun eduskunnan lausuman (EV 43/2019 vp) mukaan ”eduskunta edellyttää, että valtioneuvosto selvittää ja selkeyttää kuluvan vaalikauden aikana varhaiskasvatuslain 6 §:n 3 momentin tarkoittamien lasten, esimerkiksi turvapaikanhakijalasten, varhaiskasvatusoikeuden yhdenvertaisen turvaamisen sekä ryhtyy selvityksen perusteella tarvittaviin toimenpiteisiin.” 

Venäjän hyökättyä Ukrainaan alkuvuodesta 2022 EU:n neuvosto on tehnyt päätöksen aktivoida ensimmäistä kertaa tilapäisen suojelun direktiivi (2001/55/EY). Päätös tuli voimaan 4.3.2022 ja tästä lähtien Suomessa on voitu antaa tilapäistä suojelua neuvoston päätökseen kuuluvalle ryhmälle. 

Hallituksen kehyspäätöksessä 5.4.2022 Ukrainasta pakenevien ihmisten auttamiseksi hallitus on linjannut, että hallitus korvaa palveluista aiheutuvia kustannuksia kunnille tilapäisen suojelun käyttöönotosta lähtien. Varhaiskasvatuksen osalta päätöksessä todetaan, että kuntien varhaiskasvatuksen kustannuksia kompensoidaan valtionavustuksella vuonna 2022 sekä tilapäislain turvin vuonna 2023. 

Hallituksen kehyspäätöksen toteuttamiseksi opetus- ja kulttuuriministeriö julistaa syksyllä 2022 haettavaksi valtion erityisavustuksen, jota myönnetään valtionavustuslain nojalla. Avustusta voivat hakea kunnat ja kuntayhtymät. Kunnat voivat sisällyttää hakemukseensa myös yksityiset varhaiskasvatuksen palvelun tuottajat. Avustuksella korvataan tilapäistä tai kansainvälistä suojelua hakevien, tilapäistä suojelua saavien lasten tai paperittomien lasten varhaiskasvatuksen järjestämisestä aiheutuneet lisäkulut arvioidun toteuman mukaisesti 1.3.—31.12.2022 väliseltä ajalta. Avustuksella korvataan päiväkotitoiminnan ja perhepäivähoidon kuluja. 

1.2  Valmistelu

Hallituksen esitys on valmisteltu virkatyönä opetus- ja kulttuuriministeriössä. 

Hallituksen esityksen luonnoksesta on pyydetty lausunnot keskeisiltä sidosryhmiltä. Esitysluonnos oli lausuntokierroksella lausuntopalvelu.fi -palvelussa 29.7.—2.9.2022. 

Hallituksen esitys on käsitelty kuntatalouden ja -hallinnon neuvottelukunnassa 29.8.2022 ja osaamisen, sivistyksen ja innovaatioiden ministeriryhmässä 2.9.2022. 

Esitysehdotusta ei ole asian kiireellisyyden vuoksi tarkastettu oikeusministeriön laintarkastuksessa. 

Hallituksen esityksen valmisteluasiakirjat ovat nähtävillä osoitteessa https://okm.fi/hanke?tunnus=OKM027:00/2022

Nykytila ja sen arviointi

Tilapäinen suojelu 

Euroopan unionin neuvosto hyväksyi 4. maaliskuuta 2022 neuvoston täytäntöönpanopäätöksen (EU) 2022/382 (jäljempänä neuvoston päätös) Ukrainasta siirtymään joutuneiden henkilöiden joukoittaisen maahantulon tilanteen toteamisesta direktiivin 2001/55/EY (jäljempänä tilapäisen suojelun direktiivi) 5 artiklan nojalla ja sen seurauksena tilapäisen suojelun antamisesta. Tilapäisen suojelun direktiivin mukaisesti Ukrainasta siirtymään joutuneilla on mahdollisuus hakea tilapäistä suojelua EU:n jäsenvaltioista. 

Neuvoston päätöksen nojalla Suomi ja kaikki EU-maat ovat velvollisia myöntämään tilapäistä suojelua määritetylle ryhmälle sen vuoden aikana, kun päätös on voimassa. Tilapäisen suojelun voimassaoloaika on yksi vuosi (4 artiklan 1 kohta). Päätöstä suojelun antamisesta voidaan tarvittaessa pidentää kuuden kuukauden jaksoissa, yhteensä enintään kolmeen vuoteen. Jos tilanne muuttuisi ja EU:ssa katsottaisiin, että Ukrainaan olisi mahdollista palata turvallisesti ja pysyvästi, suojelu voitaisiin myös neuvoston päätöksellä päättää lyhyemmässäkin ajassa. 

EU:n neuvoston päätös kattaa seuraavat ryhmät: 1. Ukrainan kansalaiset ja heidän perheenjäsenensä 2. Ukrainassa kansainvälistä suojelua saaneet henkilöt ja heidän perheenjäsenensä 3. muut Ukrainassa pysyvästi asuneet, jotka eivät voi palata kotimaahansa. Kaikkien ryhmien osalta vaatimuksena on, että henkilön on tullut asua Ukrainassa ja lähteä sieltä Venäjän suurhyökkäyksen alettua eli 24.2.2022 tai sen jälkeen. Neuvoston päätös jättää jäsenmaille tiettyä harkintavaltaa määrittää suojelun tarkka kohderyhmä. Suomessa valtioneuvosto päätti 7.3.2022 laajentaa tilapäisen suojelun alaa koskemaan Suomessa myös seuraavia ryhmiä: 1. Ukrainan kansalaiset ja heidän perheenjäsenensä, jotka pakenivat Ukrainasta vähän ennen 24.2.2022 eivätkä konfliktin seurauksena voi palata. 2. Muut Suomessa jo oleskelevat tai Suomeen saapuneet Ukrainan kansalaiset ja heidän perheenjäsenensä. 3. Ukrainassa laillisesti (muutenkin kuin pysyvästi) oleskelleet EU:n ulkopuolisten maiden kansalaiset, jotka eivät voi palata kotimaahansa. 

Tilapäisen suojelun direktiivin 13 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on järjestettävä tilapäistä suojelua saaville henkilöille tarvittavat sosiaalipalvelut ja toimeentuloturva, jos heillä ei ole riittävästi varoja, sekä sairaanhoito. 14 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on annettava tilapäistä suojelua saaville alle 18-vuotiaille mahdollisuus hakeutua koulutusjärjestelmään samoin edellytyksin kuin vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisille. Jäsenvaltiot voivat määrätä, että mahdollisuus hakeutua koulutukseen koskee ainoastaan yhteiskunnan kustantamaa perusopetusta. 

Euroopan komissio on antanut tiedonannon (21.3.2022, 2022/C 126 I/01, jäljempänä komission tiedonanto), jolla on ohjeistettu jäsenvaltioita neuvoston päätöksen ja tilapäisen suojelun direktiivin toimeenpanossa ja soveltamisessa. 

Jäsenvaltioiden olisi komission tiedonannon mukaan tuettava mahdollisuutta hakeutua varhaiskasvatukseen ja ammatilliseen koulutukseen samoin edellytyksin kuin omille kansalaisilleen ja muille unionin kansalaisille. Erityisesti niissä jäsenvaltioissa, joissa on laillinen oikeus varhaiskasvatukseen tai joissa osallistuminen varhaiskasvatukseen on pakollista, neuvoston päätöksen soveltamisalaan kuuluvien lasten pääsy varhaiskasvatukseen olisi taattava samoin edellytyksin kuin vastaanottavan jäsenvaltion omille kansalaisille. 

Kansainvälinen suojelu 

Kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annetun lain (746/2011, nk. vastaanottolaki) 3 §:n mukaan kansainvälistä suojelua hakevalla tarkoitetaan ulkomaalaista, joka on hakenut kansainvälistä suojelua ulkomaalaislain (301/2004) 95 §:n mukaisesti ja tilapäistä suojelua saavalla tarkoitetaan ulkomaalaislain 109 §:n nojalla suojelua saanutta ulkomaalaista. 

Migrin sanaston mukaan kansainvälisellä suojelulla tarkoitetaan EU:n direktiivien ja Suomen ulkomaalaislain mukaan pakolaisasemaa tai toissijaista suojeluasemaa. Oleskelulupa myönnetään toissijaisen suojelun perusteella, kun turvapaikan saamisen edellytykset eivät täyty mutta hakijaa uhkaa kotimaassaan tai pysyvässä asuinmaassaan kuolemanrangaistus, teloitus, kidutus tai muu epäinhimillinen tai ihmisarvoa loukkaava kohtelu tai rangaistus. Lupa voidaan myöntää myös, jos on ilmeistä, että hakija ei voi palata kotimaahansa tai pysyvään asuinmaahansa joutumatta vakavaan henkilökohtaiseen vaaraan siellä vallitsevan aseellisen selkkauksen vuoksi. 

Oleskelulupa voi olla määräaikainen tai pysyvä (P). Määräaikainen oleskelulupa myönnetään joko tilapäisenä (B) tai jatkuvana (A) oleskelulupana. Tilapäinen oleskelulupa myönnetään ulkomaalaiselle, jonka tarkoituksena ei ole jäädä Suomeen pysyvästi. Jatkuva oleskelulupa myönnetään ulkomaalaiselle, joka on tullut Suomeen pysyvässä maahanmuuttotarkoituksessa. Pysyvän oleskeluluvan voi saada, kun henkilö on asunut Suomessa yhtäjaksoisesti neljä vuotta jatkuvalla oleskeluluvalla (A-lupa) ja jatkuvan oleskeluluvan myöntämisen edellytykset ovat edelleen olemassa. Tilapäistä suojelua saavat henkilöt saavat käytännössä tilapäisen oleskeluluvan (B). 

Turvapaikanhakija on siis henkilö, joka hakee suojelua ja oleskeluoikeutta vieraasta valtiosta. Turvapaikanhakija saa pakolaisaseman, jos hänelle annetaan turvapaikka. Jos henkilö on saanut turvapaikan tai toissijaista suojelua Suomesta, hän on saanut kansainvälistä suojelua. Kun turvapaikanhakija saa myönteisen päätöksen, hänelle on siis myönnetty turvapaikka tai toissijaista suojelua, ja silloin lupa on jatkuvaanoleskeluun oikeuttava. Jos turvapaikanhakija ei ole saanut turvapaikkaa tai toissijaista suojelua, selvitetään, voiko hänelle myöntää oleskeluluvan muulla syyllä. Tällainen muulla syyllä myönnettävä oleskelulupa voi myös olla tilapäinen. Kun ulkomaalaiselle on myönnetty tilapäinen oleskelulupa, hänen perheenjäsenelleen myönnetään tilapäinen oleskelulupa samaksi ajaksi. 

Turvapaikan hakeminen ja tilapäisen suojelun hakeminen ovat siis erillisiä prosesseja, mutta molemmat hakijaryhmät ovat vastaanottopalvelujen piirissä. Ukrainasta sotaa pakenevat henkilöt voivat hakea näistä kumpaa tahansa, tai molempia, mutta turvapaikkahakemuksen käsittely keskeytetään siksi ajaksi, kun oleskelulupa tilapäisen suojelun perusteella on voimassa. 

Ulkomaalaislain (301/2004) 40 §:n 3 momentin mukaan ulkomaalainen saa laillisesti oleskella maassa hakemuksen käsittelyn ajan, kunnes asia on lainvoimaisesti ratkaistu tai on tehty täytäntöönpanokelpoinen päätös ulkomaalaisen maasta poistamiseksi. Ilman oleskeluoikeutta olevien eli nk. paperittomien henkilöiden oleskelu Suomessa on ulkomaalaislainsäädännön valossa luvatonta. 

Kotikunta 

Kotikuntalain 4 §:ssä säädetään siitä, milloin Suomeen ulkomailta tulleen ja täällä asuvan henkilön kotikunta ja siellä oleva asuinpaikka määräytyy kotikuntalain säännösten mukaisesti. 

Pakolaisaseman tai toissijaisen suojelun perusteella jatkuvaan oleskeluun oikeuttavan oleskeluluvan (A) saaneet henkilöt saavat Suomesta kotikunnan. 

Sen sijaan tilapäistä suojelua saavat eivät pääsääntöisesti ole saaneet Suomessa kotikuntaa, koska heidän kohdallaan ei täyty kotikuntalain edellytys vähintään vuoden tilapäisestä oleskeluluvasta. Edellytys voi myöhemmin täyttyä, jos peräkkäisten tilapäisten oleskelulupien voimassaoloaika on vähintään yksi vuosi. Tällöin kotikunnan saaminen edellyttää lisäksi, että henkilöllä on olosuhteet kokonaisuudessaan huomioon ottaen tarkoitus jäädä vakinaisesti Suomeen asumaan. Jos tilapäistä suojelua saavalla on perheenjäsen, jolla on Suomessa kotikunta, tai jatkuva tai pysyvä oleskelulupa muulla perusteella, hän voi saada Suomessa kotikunnan jo tällä hetkellä. 

Valtioneuvostossa on selvitetty kotikunnan myöntämistä tilapäistä suojelua saaville henkilöille, mutta selvitystyö on osin kesken. 

Oikeus varhaiskasvatukseen 

Varhaiskasvatuslain (540/2018) 6 §:n 1 momentin mukaan kunnan on järjestettävä varhaiskasvatusta lapselle, jonka kotikuntalaissa (201/1994) tarkoitettu kotikunta kyseinen kunta on. Pykälän 2 momentin mukaan kunnan on järjestettävä varhaiskasvatusta lapselle, joka asuu kunnassa huoltajiensa työn, opiskelun, sairauden tai vastaavien syiden vuoksi, vaikka lapsella ei ole Suomessa kotikuntaa tai lapsen kotikunta on kotikuntalain perusteella toinen kunta. Pykälän 3 momentin mukaan kiireellisissä tapauksissa tai olosuhteiden muutoin niin vaatiessa kunnan on huolehdittava varhaiskasvatuksen järjestämisestä muullekin kunnassa oleskelevalle lapselle kuin kunnan asukkaalle. Pykälän 4 momentin mukaan kunta voi järjestää varhaiskasvatusta toisessa kunnassa asuvalle lapselle myös muulloin kuin 1–3 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa. 

Varhaiskasvatuslain 4 §:n mukaan varhaiskasvatusta suunniteltaessa, järjestettäessä tai tuotettaessa ja siitä päätettäessä on ensisijaisesti huomioitava lapsen etu. 

Lapsilla, joilla on Suomessa kotikunta, on selkeä subjektiivinen varhaiskasvatusoikeus perustuen varhaiskasvatuslain 6 §:n 1 momenttiin. Sen sijaan kotikunnattomilla lapsilla oikeus varhaiskasvatukseen edellyttää varhaiskasvatuslain 6 §:n 2 tai 3 momentin kriteerien täyttymistä. Kunnan on järjestettävä varhaiskasvatus kotikunnattomalle lapselle esimerkiksi silloin, jos hänen huoltajansa työskentelee tai opiskelee kunnassa varhaiskasvatuslain 6 §:n 2 momentin mukaisesti. Kunnat voivat halutessaan järjestää varhaiskasvatusta myös muille kuin edellä mainituille lapsille, mikäli lapsen etu ja lapsen kehitys sitä vaativat. Opetus- ja kulttuuriministeriön kevään 2022 ohjeistuksessa on vahvasti suositettu varhaiskasvatuksen tarjoamista Ukrainasta saapuville lapsille. 

Varhaiskasvatuksen rahoitus 

Varhaiskasvatuksen kustannukset rahoitetaan valtionosuudella, kunnan rahoitusosuudella sekä asiakasmaksuina kerättävillä tuloilla. Varhaiskasvatuslain 60 §:n 1 momentin mukaan kunnan tämän lain nojalla järjestämään toimintaan sovelletaan kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annettua lakia (1704/2009). Pykälän 2 momentin mukaan kunnan on osoitettava voimavaroja valtionosuuden perusteena olevaan lasten varhaiskasvatukseen. 

Valtionosuus perustuu ikäluokittaiseen asukasmäärään sekä muihin valtionosuuslaissa määriteltyihin kriteereihin. Valtionosuuden määräytymisessä otetaan huomioon muun muassa kunnan työttömien osuus, vieraskielisten osuus, kaksikielisyys, saaristoisuus sekä asukkaiden koulutustausta. Kunnille myönnetään valtionosuuksiin lisäosia syrjäisyyden ja työpaikkaomavaraisuuden perusteella. Saamelaisten kotiseutualueen kunnille myönnetään saamenkielisyyden perusteella lisäosa, joka määräytyy valtionosuuslain 28 §:n mukaisesti. Lain 48 §:n mukaan valtiovarainministeriö myöntää kunnalle valtionosuuden sekä päättää verotuloihin perustuvasta valtionosuuden tasauksesta. 

Valtionosuus ei siis seuraa tarkasti tiettyä ihmisryhmää eikä sitä voida kohdentaa tiettyyn käyttötarkoitukseen, vaan kunta päättää valtionosuuden käyttämisestä. Valtionosuusrahoituksen piiriin kuuluvat ne lapset, joilla on kotikunta. 

Varhaiskasvatuslain 60 §:n 3 momentin mukaan tämän lain mukaiseen toimintaan voidaan valtion talousarvioon otetun määrärahan rajoissa myöntää kunnille ja kuntayhtymille valtionavustusta siten kuin opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetussa laissa (1705/2009) säädetään. Valtionavustusta voidaan myöntää kunnille ja kuntayhtymille myös investointeihin siten kuin valtionavustuslaissa (688/2001) säädetään. 

Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain 44 §:n 1 momentin mukaan muun muassa varhaiskasvatuslain ja perusopetuslain mukaisen toiminnan kehittämistä, kokeilua ja toiminnan käynnistämistä varten, toimintaan liittyviä tarpeellisia erityistehtäviä varten tai koulutuspoliittisten tavoitteiden toteuttamiseksi voidaan myöntää valtionavustusta valtion talousarviossa tarkoitukseen osoitetun määrärahan rajoissa. 

Tilastot 

Ukrainasta tulleista lapsimääristä ei ole tällä hetkellä saatavilla tarkkaa tietoa, koska kaikki lapset eivät ole vielä hakeneet tilapäistä suojelua, vaan ovat Suomessa turistiviisumilla, ja kaikki lapset eivät ole vastaanottokeskuksissa. Tilapäistä suojelua hakevissa voi edellä kerrotuin tavoin olla myös muita kuin Ukrainan kansalaisia. 

Migrin tilastojen 21.8.2022 mukaan tilapäistä suojelua on hakenut 1192 0—2-vuotiaista lasta ja 2340 3—6-vuotiasta lasta. Turvapaikkaa on edellä mainittuun päiväykseen mennessä hakenut 176 0—2-vuotiasta lasta ja 251 3—6-vuotiasta lasta. Paperittomien lasten määrästä ei ole tietoa. Tilastotietoa siitä, kuinka moni näistä lapsista on varhaiskasvatuksen piirissä ei ole saatavilla. 

Opetushallitus seuraa Ukrainasta paenneiden lasten, nuorten ja aikuisten määrää varhaiskasvatuksessa, kouluissa ja oppilaitoksissa sekä kyselyin että Opetushallituksen tietovarantoja hyödyntämällä. Ensimmäisenä tarkasteluajankohtana 5.5.2022 varhaiskasvatusta koskevan Varda-tietovarannon mukaan varhaiskasvatuksessa oli 79 lasta. Kevään ja kesän kuluessa lasten määrä on noussut ja 25.8.2022 tilannetiedon mukaan varhaiskasvatuksessa oli lapsia 473. Keväällä tehdyn kyselyn mukaan varhaiskasvatuksen, opetuksen ja koulutuksen järjestäjistä 12 prosenttia arvioi valmiutensa ottaa vastaan uusia lapsia ja nuoria kesällä ja syksyllä 2022 olevan melko tai erittäin hyvä. Vastaajista 28 prosenttia puolestaan arvioi valmiutensa olevan melko tai erittäin huono. Kyselyn mukaan uusien lasten ja nuorten ottamista varhaiskasvatukseen ja koulutukseen vaikeuttavat muun muassa kielitaitoisen henkilökunnan ja tulkkauspalvelujen puute, henkilöstön ja tilojen määrä sekä se, että saapuvien lasten ja nuorten määrää on vaikea ennakoida. 

Opetushallitus toteutti yhteistyössä opetus- ja kulttuuriministeriön kanssa kunnille kyselyn turvapaikanhakijaperheiden lapsille tai paperittomille lapsille järjestettävästä varhaiskasvatuksesta keväällä 2020. Samalla myös selvitettiin, järjestetäänkö kunnissa varhaiskasvatuksessa oleville lapsille suomi tai ruotsi toisena kielenä -opetusta. Kysely toteutettiin sekä suomen- että ruotsinkielisenä. Kyselyn tuloksia koskeva raportti Turvapaikkaa hakevat ja paperittomat lapset sekä S2/R2 -opetus varhaiskasvatuksessahttps://www.oph.fi/fi/tilastot-ja-julkaisut/julkaisut/turvapaikkaa-hakevat-ja-paperittomat-lapset-seka-s2r2-opetus julkaistiin marraskuussa 2020. 

Raportin mukaan kyselyyn vastasi yhteensä 157 kuntaa. Yhteensä 41 kuntaa eli 15 % vastanneista kunnista järjesti varhaiskasvatusta turvapaikkaa hakeville lapsille. Varhaiskasvatuksen järjestämiseen vaikutti kunnan koko sekä se, oliko kunnassa turvapaikkaa hakevia lapsia. Lisäksi 11 % kunnista järjesti turvapaikkaa hakeville lapsille varhaiskasvatusta siinä tapauksessa, että sitä toteutetaan lastensuojelun avohuollon tukitoimena. Ainoastaan viisi kuntaa ilmoitti, ettei järjestä varhaiskasvatusta turvapaikkaa hakeville lapsille, vaikka heitä on kunnassa. Pienissä kunnissa toiminnan piirissä olevia lapsia oli 1—8, keskisuurissa 1—20 ja suurissa 3—26. Paperittomille lapsille varhaiskasvatusta järjestettiin 14 kunnassa. Raportista ei ilmene lasten kokonaismäärä. 

Kaksi pientä ja kaksi keskisuurta kuntaa eli 2,5% vastanneista ilmoitti järjestävänsä varhaiskasvatusta myös paperittomille lapsille. Suurissa kunnissa varhaiskasvatusta näille lapsille ilmoitettiin järjestettävän vain siinä tapauksessa, että toiminta oli osa lastensuojelun avohuollon tukitoimea. Tässä tapauksessa toimintaa ilmoitti järjestävänsä neljä suurta ja neljä keskisuurta sekä kaksi pientä kuntaa. Kaiken kaikkiaan toiminnan piirissä ei kuitenkaan ilmoitettu olevan tällä hetkellä yhtään lasta pienissä tai suurissa kunnissa. Ainoastaan keskisuurten kuntien osalta yksi kunta ilmoitti, että toiminnassa on 1—2 lasta. Yksitoista kuntaa ilmoitti, että heillä on paperittomia lapsia, mutta varhaiskasvatusta ei lakisääteisen velvollisuuden puuttuessa ja/tai kunnan linjausten mukaisesti heille järjestetä. 

Tavoitteet

Esityksen tavoitteena on kannustaa kuntia järjestämään varhaiskasvatusta myös tilapäistä suojelua hakeville tai saaville lapsille, kansainvälistä suojelua hakeville lapsille taikka paperittomille lapsille. Laadukas varhaiskasvatus tukee lasten hyvinvointia, kehitystä ja oppimista ja tarjoaa turvallisen arjen kasvu- ja oppimisympäristön. Lasten arjessa varhaiskasvatuksen rutiineilla ja päivittäisellä toiminnalla on merkittävä suojaava vaikutus ja varhaiskasvatuksessa voidaan tarjota varhaiskasvatuslain mukaista yleistä, tehostettua tai erityistä tukea turvattomista oloista paenneille lapsille. Ammattitaitoisen henkilöstön ohjauksessa voidaan edistää lasten suomen tai ruotsin kielen oppimista ja siten tukea lasten ja perheiden integroitumista suomalaiseen yhteiskuntaan. Varhaiskasvatuksen tarjoaminen sotaa ja muita turvattomia oloja pakeneville lapsille toteuttaa myös lasten oikeuksien sopimuksen velvoitteiden toteuttamista. 

Ehdotukset ja niiden vaikutukset

4.1  Keskeiset ehdotukset

Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annettuun lakiin ehdotetaan lisättäväksi säännös valtionavustuksesta kunnille ja kuntayhtymille varhaiskasvatuksen järjestämiseen sellaisille tilapäistä suojelua hakeville tai saaville lapsille, kansainvälistä suojelua hakeville lapsille taikka paperittomille lapsille, joilla ei ole Suomessa kotikuntaa. Nämä lapset eivät kuulu peruspalvelujen valtionosuuden piiriin ja siksi heidän varhaiskasvatuksensa rahoitettaisiin valtionavustuksella. Avustus kattaisi päiväkotitoiminnan ja perhepäivähoidon mutta ei avointa varhaiskasvatustoimintaa. 

Valtionavustus olisi nopea ja kohdennettu keino nimenomaan näiden tiettyjen lapsiryhmien varhaiskasvatuksen rahoittamiseksi. Ehdotus tukee komission tahtotilaa tilapäistä suojelua saavien lasten varhaiskasvatuksen järjestämisestä ja edistäisi lasten integroitumista Suomeen. Kirjaamalla valtionavustus rahoitusta koskevaan lakiin avustus vakinaistettaisiin ja sen aktivoimiseksi voitaisiin aina tarvittaessa osoittaa määrärahoja. 

Lakimuutos sisältäisi asetuksenantovaltuuden ja asetuksella säädettäisiin tarkemmin avustuksen myöntöperusteista ja käyttökohteista. 

4.2  Pääasialliset vaikutukset

Taloudelliset vaikutukset 

Varhaiskasvatuksen yksikkökustannusten arvioiminen on nykyisten aineistojen perusteella haastavaa. Kustannukset tilastoidaan koko kalenterivuodelta, mutta varhaiskasvatukseen osallistuneet ajanhetkellä 31.12. Lasten määrä on tilastoitu vuoden viimeisen toimintapäivän mukaan, jolloin taloudellisten vaikutusten arvioinnin laskelmissa oletetaan, että lasten määrä vuoden aikana on keskimäärin sama kuin tilastointipäivänä. 

Vuonna 2020 valtionosuusjärjestelmän mukaiset varhaiskasvatuksen kustannukset kunnilla ja kuntayhtymillä olivat noin 2,6 miljardia euroa ja Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen (THL) tilastoimassa koko- ja osapäiväisessä varhaiskasvatuksessa 31.12. oli noin 201 200 lasta. Näistä lapsista 77 prosenttia oli kokopäiväisessä varhaiskasvatuksessa. Varhaiskasvatuksessa 31.12. ollutta lasta kohden keskimääräiset laskennalliset kustannukset olivat noin 12 900 euroa. Alle 3-vuotiaan lapsen osalta keskimääräiset vuosikustannukset ovat koko- ja osapäiväisessä varhaiskasvatuksessa arviolta 20 700 euroa. Keskimääräiset vuosikustannukset 3 vuotta täyttäneen lapsen osalta ovat kokopäiväisessä varhaiskasvatuksessa arviolta 12 460 euroa ja osa-aikaisessa 6 560 euroa. Kustannukset vaihtelevat kuntakohtaisesti, joten avustuksen räätälöiminen kullekin kunnalle olisi ollut ministeriölle hyvin työlästä. Myös Suomen Kuntaliitto ry on kannattanut valtakunnallisia keskimääräisiä kustannuksia avustuksen laskentatapana. Keskimääräiset vuosikustannukset on laskettu siten, että toteutuneet kustannukset on painotettu henkilöstömitoituksen mukaan olettaen lasten ja kasvattajien määrän suhteen olevan lainsäädännön mukainen. 

Laskennan pohjana olevat kustannukset sisältävät päiväkoti- ja perhepäivähoidon järjestämisestä kunnille aiheutuneet valtionosuusjärjestelmän mukaiset kulut. Näihin sisältyvät henkilöstömenot, palvelujen ostot, tilojen vuokra- ja käyttökustannukset sekä aineet, tarvikkeet ja tavarat ja muut mahdolliset toimintamenot, mutta ei investointimenoja. Valtionosuusjärjestelmän mukaisesti menoina ei ole huomioitu kuntien ja kuntayhtymien välisiä palvelun ostoja eikä myynti-, vuokra- ja avustustuloja vastaavia menoja. 

Vuosien 2023—2026 julkisen talouden suunnitelmassa määräaikaisen lainmuutoksen toteuttamiseksi on varattu 60,0 miljoonaa euroa vuodelle 2023. Mikäli muutoksen kattamiseksi varattu euromäärä jaetaan keskimääräisellä varhaiskasvatuksen kustannuksella, määrärahalla saataisiin rahoitettua arviolta 4 650 lapsen varhaiskasvatus vuoden ajaksi. Koska rahoitus maksettaisiin avustuksella, rahoitus olisi mahdollista jakaa sitä hakeneille varhaiskasvatuksen järjestäjille toteutuneiden lapsimäärien mukaisesti ja lasten ikä sekä osapäiväisyys tai kokopäiväisyys huomioiden. Valtionavustukseen varattu määräraha maksetaan momentilta 29.10.30. 

Vaikka esitykselle on varattu rahoitus vain vuodelle 2023, esitetään, että rahoituslain muutos voisi jäädä pysyvästi voimaan, jolloin sen aktivoimiseksi voitaisiin aina tarvittaessa osoittaa määrärahoja. Esityksen mukaan avustusta voitaisiin jakaa vain valtion talousarviossa tarkoitukseen osoitetun määrärahan puitteissa. Tästä johtuen sääntelyä sovellettaisiin vain silloin, kun avustukseen on osoitettu määrärahaa. Esitysehdotukseen sisältyy lakia täsmentävä asetusluonnos vuodelle 2023. 

Koska avustus olisi laskennallinen ja perustuisi valtakunnallisiin keskimääräisiin kustannuksiin, se voisi kattaa eri kuntien kustannuksista eri suuruisen osuuden, jolloin avustus merkitsisi poikkeusta valtionavustuslain 6 §:n mukaiseen pääsääntöön, jonka mukaan valtionavustuksen ohella kunnilta vaaditaan omarahoitusosuutta. Ukrainan tilanne on kuitenkin nostanut esiin välttämättömän tarpeen kannustaa kuntia järjestämään varhaiskasvatusta lapsille, joilla ei ole Suomessa kotikuntaa ja joiden varhaiskasvatuksesta ei näin ollen makseta kunnille peruspalvelujen valtionosuutta, eikä kunnilta näin ollen vaadittaisi omarahoitusosuutta, mikäli talousarviossa päätetty määräraha riittää. 

Vaikutukset lapsiin ja perheisiin 

Esityksen arvioidaan lisäävän haavoittuviin ryhmiin kuuluvien tilapäistä suojelua hakevien tai saavien, kansainvälistä suojelua hakevien taikka paperittomien lasten varhaiskasvatuksen järjestämistä ja tarjontaa. On odotettavissa, että varhaiskasvatuksessa lasten hyvinvointi, kehitys ja oppiminen paranevat. Lasten arjessa varhaiskasvatuksen rutiineilla ja päivittäisellä toiminnalla on merkittävä suojaava vaikutus ja varhaiskasvatuksessa voidaan tarjota varhaiskasvatuslain mukaista yleistä, tehostettua tai erityistä tukea turvattomista oloista paenneille lapsille. Ammattitaitoisen henkilöstön ohjauksessa voidaan edistää lasten suomen tai ruotsin kielen oppimista ja siten tukea lasten ja perheiden integroitumista suomalaiseen yhteiskuntaan. Varhaiskasvatuksen tarjoaminen sotaa ja muita turvattomia oloja pakeneville lapsille toteuttaa myös lasten oikeuksien sopimuksen velvoitteiden toteuttamista. 

Viimeisimmän tilastotiedon mukaan 473 ukrainalaista lasta osallistui varhaiskasvatukseen elokuussa 2022. Muista varhaiskasvatuksen piirissä olevista kansainvälistä suojelua hakevista lapsista ei ole ajantasaista tietoa saatavilla, mutta määrän arvioidaan olevan vähäinen. Myöskään paperittomien lasten määrästä varhaiskasvatuksessa ei ole ajantasaista tietoa saatavilla. 

Esitys ei muuttaisi varhaiskasvatuslain 6 §:ssä säädettyä kunnan velvollisuutta järjestää varhaiskasvatusta eikä lain 12 §:ssä säädettyä lapsen oikeutta saada varhaiskasvatusta. Tämän vuoksi kunnissa saattaa jatkossakin olla eri käytäntöjä siinä kuinka tilapäistä suojelua hakevien tai saavien, kansanvälistä suojelua hakevien taikka paperittomien lasten varhaiskasvatusta järjestetään ja lapset ja perheet saattavat olla eri asemassa eri kunnissa. 

Avustuksen kohderyhmän ulkopuolelle jäisivät sellaiset perheet, jotka ovat Suomessa tilapäisellä oleskeluluvalla, mutta he eivät kuuluisi ehdotetun 46 §:n mukaisen kansainvälisen tai tilapäisen suojelun piiriin. Tällaisia voivat olla perheet, jotka ovat tulleet Suomeen esimerkiksi kausityöntekijöiksi. Avustus on kuitenkin tarkoitettu kannustamaan kuntia nimenomaan turvattomista oloista pakenevien lasten varhaiskasvatukseen eikä esimerkiksi puhtaasti työperäiseen maahanmuuttoon. 

Avoimen varhaiskasvatustoiminnan kulut eivät kuuluisi valtion erityisavustuksen piiriin ja tältä osin esitys ei edistä näiden lasten yhtäläistä mahdollisuutta osallistua avoimeen varhaiskasvatustoimintaan. On mahdollista, että avoimeen varhaiskasvatustoimintaan osallistuu tilapäistä suojelua hakevia tai saavia tai kansainvälistä suojelua hakevia taikka paperittomia lapsia ja perheitä, koska avoimeen varhaiskasvatustoimintaan voi osallistua matalalla kynnyksellä. Moni avoimen varhaiskasvatuksen toimintamuoto on avointa kaikille lapsiperheille eikä se edellytä paikan hakemista tai ennakkoilmoittautumista tai sitoutumista säännölliseen osallistumiseen ja toiminta on perheille pääosin maksutonta. 

Kansainvälisiltä kansalaisjärjestöiltä saadun tiedon mukaan esimerkiksi Ukrainasta pakenevat perheet ovat ensivaiheessa pääsääntöisesti toivoneet pienille lapsilleen juuri avoimen varhaiskasvatustoiminnan luonteista toimintaa, koska monet pienet lapset ovat saattaneet olla traumatisoituneita, eivätkä lapset halua olla erossa huoltajistaan ja sisaruksistaan. Säännöllisemmän päiväkodeissa tai perhepäivähoidossa järjestettävän varhaiskasvatuksen tarve saattaa ilmetä vasta myöhemmin, kun perheet ovat asettautuneet ja huoltajat alkavat opiskella tai osallistuvat työelämään. Myös kansainvälistä suojelua hakevien perheiden lapsille saatetaan järjestää avoimen varhaiskasvatustoiminnan kaltaista toimintaa esimerkiksi kansalaisjärjestöjen tai seurakunnan toimesta, mutta säännölliseen varhaiskasvatukseen osallistuminen voisi olla hyödyllistä ja edistää heidän hyvinvointiaan, kasvuaan ja oppimista. 

Vaikutukset sukupuoleen ja tasa-arvoon 

Lasten osalta esityksellä ei arvioida olevan erilaisia sukupuolivaikutuksia tyttöjen tai poikien kohdalla. Varhaiskasvatusta olisi yhtä lailla tarjolla niin tytöille kuin pojillekin. Sen sijaan esityksellä voidaan arvioida olevan myönteisiä vaikutuksia naisille, koska suuri osa etenkin Ukrainasta vuonna 2022 tulevista tilapäisen suojelua hakevista ja sen piirissä olevista aikuisista on naisia. Esitys kannustaa ja tukee näiden naisten mahdollisuutta aloittaa opinnot tai työllistyä. Esitys tukee myös kansainvälistä suojelua hakevia ja paperittomia perheitä, niin naisia kuin miehiäkin, jos perheessä on pieniä alle kouluikäisiä lapsia ja huoltajat opiskelevat tai työllistyvät. 

Esitys voi jossain määrin lisätä henkilöstön tarvetta varhaiskasvatuksessa ja siten tarjota työpaikkoja kelpoisuusehdot täyttäville naisille ja miehille. Tällä hetkellä varhaiskasvatuksen henkilöstöstä suurin osa on naisia. 

Viranomaisvaikutukset 

Esityksen arvioidaan kannustavan kuntia järjestämään varhaiskasvatusta myös tilapäistä suojelua hakeville tai saaville, kansainvälistä suojelua hakeville taikka paperittomille lapsille nykyistä enemmän. Kunnille korvattaisiin mahdollisimman täysimääräisesti näille lapsille järjestetyn päiväkotitoiminnan ja perhepäivähoidon lisäkustannukset vuoden 2023 alusta lähtien. Toisin kuin yleensä avustuksella katettaisiin tälle kohderyhmälle järjestetyn varhaiskasvatuksen kustannukset täysimääräisesti eikä kunnan omarahoitusosuutta vaadittaisi. 

Kuntien tulisi hakea avustusta opetus- ja kulttuuriministeriöstä ministeriön julkaiseman hakuilmoituksen mukaisesti. Avustuksen myöntöperusteiden arvioinnissa kunnat voisivat käyttää apuna varhaiskasvatuksen tietovaranto Vardaan tallentamiaan tietoja kotikuntaa vailla olevista lapsista ja näiden lasten varhaiskasvatuspäätöksistä. Suojeluun liittyvä tieto kävisi ilmi perheen kanssa käytävässä keskustelussa esimerkiksi lapsen varhaiskasvatussuunnitelmaa laadittaessa. Avustusta haettaisiin pääosin takautuvasti jo järjestettyyn varhaiskasvatukseen. Avustuksen hakemisen ei arvioida olevan keskimääräistä vaikeampaa muihin avustuksiin verrattuna. Avustuksen hakeminen on kuitenkin valtionosuusrahoituksen saamista työläämpää. 

Esitys voi jossain määrin lisätä erityisesti kielitaitoisen henkilöstön ja tilojen tarvetta varhaiskasvatuksessa. Henkilöstö saattaa myös tarvita täydennyskoulutusta, jotta henkilöstöllä olisi valmiudet tukea tämän avustuksen kohderyhmän lapsia. Lapset saattavat olla hyvinkin traumatisoituneita ja tehostetun tai erityisen tuen tarpeessa. Varhaiskasvatuksessa olisi huomioitava kunkin lapsen yksilöllinen tilanne ja tarpeet. 

Avustuksen kohteena olevat lapset ja perheet huomioiden kuntien olisi kiinnitettävä erityistä huomiota varhaiskasvatuslain 16 §:n mukaiseen kunnan ohjaus- ja neuvontavelvollisuuteen muun muassa suomalaisesta varhaiskasvatusjärjestelmästä, varhaiskasvatuksen toimintamuodoista, tavoitteista, henkilöstöstä, muutoksenhausta ja asiakasmaksuista. Tarpeen mukaan tulisi myös olla tulkitsemispalveluita sekä tämän ohjauksen toteuttamiseksi, että lapsen varhaiskasvatussuunnitelmaa koskevien keskustelujen toteuttamiseksi. Asiakasmäärän lisääntyessä on mahdollista, että myös varhaiskasvatuksen valvontatehtävät lisääntyvät vähäisessä määrin. Esitys voi aiheuttaa lisätyötä myös vastaanottokeskuksissa, jotka neuvovat ja ohjaavat kansainvälistä suojelua hakeneita ja tilapäistä suojelua hakeneita tai saavia varhaiskasvatuspaikkojen hakemisessa. 

Muut toteuttamisvaihtoehdot

5.1  Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

Kotikuntakorvaus varhaiskasvatukseen 

Tällä hetkellä varhaiskasvatuksesta ei ole olemassa vastaavaa kotikuntakorvaussääntelyä kuin esi- ja perusopetuksesta, joiden osalta asiasta on säädetty kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetussa laissa. Kotikunnattomien lasten varhaiskasvatuksen korvaaminen kotikuntakorvaus-menetelmällä olisi kuitenkin ollut vaativa lakihanke, jota ei valmisteluaikataulussa ollut mahdollista tehdä. 

Avoin varhaiskasvatustoiminta 

Kunnilla ei ole velvollisuutta järjestää avointa varhaiskasvatustoimintaa, joten toimintaa toteutetaan eri tavoin eikä sitä ole kaikissa kunnissa tarjolla. Toisin kuin avoimen varhaiskasvatuksen, päiväkotitoiminnan ja perhepäivähoidon reunaehdot säädetään laissa selkeästi, toiminta on suunnitelmallista ja pedagogisesti painottunutta. Siitä vastaa kelpoinen henkilöstö ja lapselle turvataan hoito, huolenpito sekä ravinto. Avoimen varhaiskasvatustoiminnan tunnuslukuja ei myöskään tallenneta Varda-tietovarantoon, joten kuntien käytännöt toiminnan seurannan ja kustannusten arvioimiseksi vaihtelevat. Toimintaan osallistuvien lasten määrän, kotikunnan ja suojeluun liittyvän tiedon keräämisen on arvioitu olevan haasteellista kunnille. Avoimen varhaiskasvatustoiminnan sisällyttäminen avustukseen olisi edellyttänyt yhtenäistä seuranta- ja kustannustietojen keruuta ja koska tällaista ei toistaiseksi ole, tämä olisi aiheuttanut kunnille paljon ylimääräistä hallinnollista työtä. Avoin varhaiskasvatustoiminta ei myöskään tue lasten suomen tai ruotsin kielen oppimista tai integroitumista Suomeen yhtä vahvasti kuin varsinainen varhaiskasvatus. 

Varhaiskasvatusoikeuden muuttaminen 

Varhaiskasvatuslain 6 §:n muuttaminen tai muu avustuksen kohteena olevan lapsiryhmän varhaiskasvatusoikeuden selkeyttäminen on ollut muun muassa eduskunnan oikeusasiamiehen (EOAK/1992/2022) tahtotila. Myös eduskunta on edellyttänyt lausumassaan (EV 43/2019 vp), että valtioneuvosto selvittää ja selkeyttää varhaiskasvatuslain 6 §:n 3 momentin tarkoittamien lasten, esimerkiksi turvapaikanhakijalasten, varhaiskasvatusoikeuden yhdenvertaista toteutumista. Varhaiskasvatusoikeutta ei kuitenkaan ole esitetty muutettavaksi, koska esitykselle on varattu lähtökohtaisesti vain tilapäinen rahoitus vuodelle 2023. 

5.2  Ulkomaiden lainsäädäntö ja muut ulkomailla käytetyt keinot

Ruotsi 

Ukrainasta paenneet lapset ja nuoret, jotka ovat saaneet oleskeluluvan EU:n tilapäisen suojelun direktiivin nojalla, rinnastetaan Ruotsin koululaissa (skollag 2010:800) tarkoitettuihin Ruotsissa asuviin lapsiin ja nuoriin. Lapsilla ja nuorilla on yhtäläiset oikeudet varhaiskasvatukseen ja koulutukseen kuin Ruotsissa asuvilla lapsilla ja nuorilla, mutta heillä ei ole oppivelvollisuutta. Samat oikeudet koskevat myös turvapaikkaa hakevia lapsia ja nuoria. Paperittomilla lapsilla ei ole vastaavaa oikeutta varhaiskasvatukseen. Kotikunnan vastuulla on järjestää varhaiskasvatusta koululainsäädännön mukaisesti myös Ukrainasta paenneille lapsille ja nuorille. Tilastotietoja ukrainalaisten lasten määrästä varhaiskasvatuksessa ei ole saatavilla. Jossain kunnissa järjestetään avointa varhaiskasvatustoimintaa, mutta myöskään tästä toiminnasta ei ole tilastotietoja saatavilla. Kunnat saavat valtiolta korvauksia tilapäisen tai kansainvälisen suojelun piirissä olevien lasten varhaiskasvatuksen järjestämisen kustannuksiin asetuksella säädetyin edellytyksin (2017:193 förordning om statlig ersättning för asylsökande m.fl.). Kustannusten korvauksista vastaava viranomainen (Migrationsverket) vastannee Suomen Migriä. Avustusta maksetaan kunnille 3—5-vuotiaiden lasten 525 tuntia vuosittain järjestettävään maksuttomaan varhaiskasvatukseen. Vuosittain maksettava korvaus on vuonna 2022 suuruudeltaan 65 300 kruunua (6 119,217 euroa) per lapsi. Tukea tarvitsevien lasten osalta kunta voi saada vielä lisäkorvausta. Korvaus maksetaan hakemuksesta jälkikäteen neljännesvuosittain. Korvaus voidaan maksaa enintään kymmeneltä neljän viikon jaksolta kalenterivuoden aikana. Kunta voi saada jokaiselta alkaneelta kaudelta kymmenen prosenttia vuosikorvauksesta. 

Norja 

Norjan hallitus päätti 4. maaliskuuta 2022 EU:n tilapäisen kollektiivisen suojelun direktiivin mukaisesti tarjota väliaikaista suojelua Ukrainan kansalaisille. Pakolaisia vastaanottavat kunnat saavat kotoutumistukea, joka sisältää rahoitusta myös varhaiskasvatuksen järjestämiseksi. Kunnat saavat yleisestikin pakolaisia sijoittaessaan tuen jokaista pakolaista kohden, Perheillä ei ole oikeutta saada lapselleen varhaiskasvatuspaikkaa, kunnes he ovat saaneet oleskeluluvan. Perheille ei myöskään myönnetä erityistä taloudellista tukea lastenhoidon tai varhaiskasvatuksen järjestämiseen, paitsi se, mihin heillä on oikeus asettuessaan kuntiin. 

Varhaiskasvatuspaikkaa haetaan normaalilainsäädännön mukaisesti. Varhaiskasvatukseen haetaan yleensä kerran vuodessa 1. maaliskuuta, mikä voi tarkoittaa, että säännösten mukaan Ukrainasta paenneet saattaisivat joutua odottamaan seuraavaa hakupäivää. Tähän kunnissa etsitään ratkaisuja. Kunnille on sillä välin vapaaehtoista järjestää varhaiskasvatusta, eikä ukrainalaisille tilapäistä suojelua saaville lapsille ole väliaikaisella lainsäädännöllä vielä säädetty varhaiskasvatusoikeutta. Eduskunta on juuri tehnyt päätöksen kahdesta väliaikaisesta lainmuutoksesta Ukrainasta paenneiden lasten saapumisen seurauksena. Nämä muutokset mahdollistavat sen, että kunnat voivat hyväksyä tilapäisiä varhaiskasvatuksen toimipaikkoja, joita voidaan vähentää, kun Ukrainasta saapuneet lapset ovat joko palanneet takaisin Ukrainaan tai aloittaneet koulun. 

Vastaanottokeskuksissa olevilla alle kouluikäisillä turvapaikanhakijalapsilla, joilla on tuen tarpeita, on oikeus erityisopetukseen, jos on todennäköistä, että lapsi oleskelee Norjassa yli kolme kuukautta. Erityisopetusta voidaan antaa varhaiskasvatuksessa, mutta oikeus siihen ei riipu varhaiskasvatukseen osallistumisesta. Kohdennettua rahoitusta on annettu kunnille, jotka tarjoavat varhaiskasvatusta 1—5-vuotiaille turvapaikanhakijalapsille. Norjassa on tullut tavaksi, että kunnat, joilla on vastaanottokeskuksia, tarjoavat varhaiskasvatusta. Turvapaikanhakijalapset eivät ole saaneet kotikuntaa, joten heillä ei ole laillista oikeutta varhaiskasvatukseen, mutta käytännössä he saavat sitä. Vastaanottokeskusten pitää järjestää kaksi vuotta täyttäneille ja sitä vanhemmille lapsilla ohjattua leikkitoimintaa vähintään kolme tuntia päivittäin kelpoisuuden omaavan henkilön ohjaamana. Norjassa paperittomilla lapsilla ei ole oikeutta varhaiskasvatuspaikkaan. 

Tanska 

Tanskassa on hyväksytty erityislaki, joka tukee kuntien mahdollisuutta järjestää varhaiskasvatusta Ukrainasta paenneille lapsille, jotka ovat saaneet oleskeluluvan. Laki on voimassa 17. maaliskuuta 2024 asti yhden vuoden jatkomahdollisuudella. Sekä Tanskassa laillisesti oleskelevilla että erityislain mukaisen oleskeluluvan saaneilla perheillä on oikeus saada päivähoitopalveluja Tanskassa. Erityislain mukaan Ukrainasta paenneet perheet voivat saada lapselleen varhaiskasvatuspaikan jo kolmen kuukauden turistiviisumin voimassaoloaikana, koska heillä on mahdollisuus jäädä maahan pidemmäksi aikaa. Tuore varhaiskasvatuslain muutos mahdollistaa kunnille tiettyä joustoa palveluiden järjestämisessä Ukrainasta paenneille lapsille, joilla on oleskelulupa. Kuntien ei esimerkiksi tarvitse noudattaa tanskan kielen vahvistamista koskevia ohjeita eikä järjestää haavoittuvilla asuinalueilla asuville 1-vuotiaille 25 tuntia viikossa toteutettavaa velvoittavaa varhaiskasvatusta. Myöskään yksityistä päivähoitoa koskevaa tanskan kielen ohjelmaa ei tarvitse noudattaa. 

Hallitus ja kansallinen kuntien yhteistyöjärjestö ovat tehneet poliittisen sopimuksen siitä, että ukrainalaisille järjestettävien palvelujen lisäkuluja seurataan jatkuvasti ja niitä käsitellään yhteisesti. 

Islanti 

Islannin hallitus päätti 3. maaliskuuta 2022 alkaen tarjota tilapäistä suojelua Ukrainan kansalaisille. Islannissa ei ole uutta kansallista sääntelyä liittyen Ukrainasta paenneiden lasten varhaiskasvatusoikeuteen. Ukrainasta Islantiin asettuneilla lapsilla on oikeus varhaiskasvatuspaikkaan, jos vanhemmat hakevat paikkaa voimassa olevien määräysten mukaisesti. Kunnille on vapaaehtoista järjestää varhaiskasvatusta siihen saakka, kunnes oikeus hakeutua varhaiskasvatukseen alkaa. Varhaiskasvatusoikeus on sama kaikilla, myös turvapaikanhakijalapsilla, statuksesta riippumatta. Perheille tarjotaan tukea lastenhoidon järjestämiseksi tai varhaiskasvatuksen rahoittamiseksi kunnan sääntöjen mukaisesti. Paperittomilla lapsilla ei ole vastaavaa oikeutta varhaiskasvatukseen. 

Kunnat saavat taloudellista tukea pakolaisten sijoittamiseen, mutta nämä rahoitusjärjestelyt ovat yleensä kuntien käytettävissä pakolaisia vastaanottaessaan, eikä niitä ole muutettu Ukrainasta tulevien osalta. Lisäksi opetus- ja lapsiministeriö tukee kuntia taloudellisesti 0—18-vuotiaille pakolaislapsille suunnatun toiminnan järjestämisessä kevään ja kesän 2022 aikana. Ministeriö myös rahoittaa koulutusta varhaiskasvatuksen, koulujen sekä nuoriso- ja urheilujärjestöjen henkilöstölle pakolaislasten kanssa työskentelyn tueksi ja neuvontaa pakolaislasten varhaiskasvatuksesta ja opetuksesta. 

Lausuntopalaute

Lausunnon antoivat Eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia, Espoon kaupunki, Helsingin kaupunki, Julkisten ja hyvinvointialojen liitto JHL ry, Jyväskylän kaupunki, Kangasalan kaupunki, Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT, Lapsiasiavaltuutettu, Lastensuojelun keskusliitto, Maahanmuuttovirasto, Mannerheimin Lastensuojeluliitto ry, Opetusalan ammattijärjestö OAJ ry, Opetushallitus, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Valvira), Sisäministeriö, Sivista - Sivistystyönantajat ry, Suomen Kuntaliitto ry, Suomen yrittäjät, Tehy ry, Turun kaupunki, valtiovarainministeriö sekä Varhaiskasvatuksen Opettajien Liitto. 

Avustus koettiin tärkeäksi ja tarpeelliseksi. Monet kunnat ovat tähän saakka omalla rahoituksellaan järjestäneet mainituille lapsiryhmille varhaiskasvatusta. Pysyvä säännös koettiin pääsääntöisesti hyväksi, sillä vastaavia palvelutarpeita arvioitiin esiintyvän tulevaisuudessakin. 

Etenkin Suomen Kuntaliitto ja kunnat toivat esiin, että avoin varhaiskasvatus olisi tullut lisätä mukaan avustuksen piiriin. Kuntaedustajat toivat esiin, että kunnilla on velvollisuus järjestää varhaiskasvatusta myös asetusluonnoksessa ehdotettua kymmentä päivää lyhyemmältä ajalta, joten esitetty rajaus on liian tiukka. Kuntaedustajat ja työmarkkinaosapuolet olivat myös huolissaan varhaiskasvatuksen henkilöstöpulasta. 

Useat lausunnonantajat toivat esiin, että on valitettavaa, ettei varhaiskasvatusoikeutta selkeytetty tai laajennettu eikä rahoitusta ole turvattu kuin yhdelle vuodelle. 

Lausuntojen johdosta esityksen perusteluita ja vaikutusarvioita täsmennettiin. Paperiton lapsi -ilmaisu täsmennettiin olemaan ilman oleskeluoikeutta oleva lapsi

Säännöskohtaiset perustelut

1 §. Soveltamisala. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 7 momentti siten, että laissa säädettäisiin lisäksi erityisavustuksen myöntämisestä tilapäistä suojelua hakevien tai saavien, kansainvälistä suojelua hakevien taikka paperittomien lasten varhaiskasvatuksen järjestämiseen. Muilta osin soveltamisalaa ei ehdoteta muutettavaksi. 

46 §.Tilapäistä suojelua hakevien tai saavien, kansainvälistä suojelua hakevien taikka ilman oleskeluoikeutta olevien lasten varhaiskasvatukseen myönnettävä erityisavustus. Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annettuun lakiin esitetään uutta 46 §:ää. Pykälässä säädettäisiin erityisavustuksesta tilapäistä suojelua hakevien tai saavien, kansainvälistä suojelua hakevien taikka ilman oleskeluoikeutta olevien eli nk. paperittomien lasten varhaiskasvatuksen järjestämiseen. Valtionavustuslain 5 §:n 1 momentin nojalla valtionavustus voidaan myöntää yleisavustuksena tai erityisavustuksena. Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 47 §:n nojalla valtionavustuksen myöntämiseen sovellettaisiin valtionavustuslakia. Näin ollen esimerkiksi avustuksen takaisinperintään ja maksatuksen keskeytykseen sovelletaan valtionavustuslain säännöksiä. Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 57 §:ä ei ehdoteta muutettavaksi, jolloin pykälän 3 momentin mukaisesti uuden erityisavustuksen valtionapuviranomaisena toimisi opetus- ja kulttuuriministeriö. 

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin, että avustusta voidaan myöntää kunnalle tai kuntayhtymälle. Kunta tai kuntayhtymä voisi sisällyttää hakemukseen myös yksityistä varhaiskasvatusta. Näin ollen yksityinen palveluntuottaja ei voisi suoraan olla avustuksen hakija eikä saaja. Kunta voisi kuitenkin käyttää avustusta kattamaan esimerkiksi varhaiskasvatuksen ostopalvelutoiminnan hankintakustannuksia taikka kunnan maksamaa osuutta palvelusetelistä tai yksityisen hoidon tuesta. Avustusta myönnettäisiin valtion talousarviossa tarkoitukseen osoitetun määrärahan puitteissa. Näin ollen erilaisiin tilapäisen ja kansainvälisen suojelun tilanteisiin voitaisiin jatkossakin reagoida osoittamalla avustukseen määrärahaa. Avustusta myönnettäisiin päiväkotitoimintaan ja perhepäivähoitoon. Avustusta ei myönnettäisi avoimeen varhaiskasvatustoimintaan, koska tämä toiminta on hyvin monimuotoista, eikä siihen osallistuminen aina edellytä ilmoittautumista tai säännönmukaista läsnäoloa. Tarkan tiedon kerääminen toimintaan osallistuvien lasten määristä ja läsnäoloajoista olisi kunnille ja kuntayhtymille hyvin haastavaa ja edellyttäisi paljon hallinnollista työtä. 

Edelleen 1 momentissa säädettäisiin avustuksen perusteena olevista lapsiryhmistä ja 2 momentilla selkeytettäisiin näitä ryhmiä edelleen. Avustusta voisi ensinnäkin saada tilapäistä suojelua hakevien lasten varhaiskasvatukseen, jolloin näiden lasten on tullut hakea ulkomaalaislain 109 §:ssä tarkoitettua tilapäistä suojelua ja he odottavat päätöstä suojelusta. Avustusta voisi toiseksi saada tilapäistä suojelua saavien lasten varhaiskasvatukseen, jolloin nämä lapset ovat saaneet tilapäisen suojelun päätöksen ja täten tilapäisen oleskeluluvan. Kolmanneksi avustusta voisi saada kansainvälistä suojelua eli turvapaikkaa hakevien lasten varhaiskasvatukseen, jolloin näiden lasten on tullut hakea suojelua ulkomaalaislain 95 §:n mukaisesti ja he odottavat päätöstä suojelusta. Neljänneksi avustusta voisi saada ulkomaalaislain 40 §:ssä tarkoitetulla tavalla oleskeluoikeudettomien eli paperittomien lasten varhaiskasvatukseen. Kaikkien neljän lapsiryhmän tulisi olla vailla kotikuntalain mukaista kotikuntaa, sillä avustus on tarkoitettu kompensoimaan sellaisen varhaiskasvatuksen kustannuksia, josta kunta ei saa peruspalvelujen valtionosuutta. Saadessaan kotikunnan lapset siirtyvät peruspalvelujen valtionosuuden piiriin. Tämän vuoksi lapsiryhmiin ei kuuluisi kansainvälisen suojelun saajia, koska saadessaan kansainvälistä suojelua lapset saavat jatkuvan oleskeluluvan ja kotikunnan. 

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin asetuksenantovaltuudesta koskien avustuksen myöntämisperusteita ja käyttökohteita. Myöntämisperusteilla tarkoitettaisiin avustettavan varhaiskasvatustoiminnan tarkempaa määrittelyä sekä korvaussummia. Käyttökohteilla tarkoitettaisiin niitä kustannuksia, joihin avustusta voisi käyttää. Vastaavaa terminologiaa ja säätämistapaa on käytetty lain 44 a §:ssä (489/2022). 

Esityksen liitteenä olevassa, vuotta 2023 koskevassa asetusluonnoksessa ehdotetaan, että avustusta myönnettäisiin säännölliseen, vähintään kymmenen päivää kalenterikuukaudessa suunniteltuun varhaiskasvatustoimintaan, valtakunnallisten keskimääräisten kustannusten mukaisesti ja lapsikohtaisesti. Kymmenen päivän rajaus liittyy suunnitelmallisen ja tavoitteellisen varhaiskasvatuksen takaamiseen. Avustus maksettaisiin siis koko kuukaudelta, mikäli lapsi osallistuu varhaiskasvatukseen vähintään kymmenenä päivänä kuukaudessa. Käyttökohteita olisivat kasvatus-, opetus- ja hoitohenkilöstön palkkakulut, tilakustannukset, aineet, tarvikkeet ja tavarat sekä kunnalle syntyvät yksityisen varhaiskasvatuksen hankinta- ja tukikustannukset. 

Pykälän 4 momentissa säädettäisiin, että erityisavustus voi kattaa valtionavustuksen kohteena olevasta toiminnasta aiheutuvien laskennallisten kokonaiskustannusten täyden määrän. Tämä merkitsisi poikkeusta valtionavustuslain 6 §:n mukaiseen pääsääntöön, jonka mukaan valtionavustus ei saa kattaa valtionavustuksen kohteena olevasta toiminnasta tai hankkeesta aiheutuvien kokonaiskustannusten täyttä määrää, jollei valtionavustuksen myöntämisen tavoitteiden saavuttamiseksi välttämättömistä ja perustelluista syistä muuta johdu. Ukrainan tilanne on kuitenkin nostanut esiin välttämättömän tarpeen kannustaa kuntia järjestämään varhaiskasvatusta lapsille, joilla ei ole Suomessa kotikuntaa ja joiden varhaiskasvatuksesta ei näin ollen makseta kunnille peruspalvelujen valtionosuutta. Sanamuodossa puhuttaisiin laskennallisista kokonaiskustannuksista, sillä asetusluonnoksen mukaan korvaus määräytyisi keskimääräisten, ei toteutuneiden kustannusten mukaan. Näin ollen avustus tosiasiassa kattaisi eri kunnissa hieman eri suuruisen osuuden kokonaiskustannuksista. 

Lakia alemman asteinen sääntely

Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain 46 §:ssä esitetään säädettäväksi asetuksenantovaltuutuksesta. Pykälän 3 momentissa ehdotetaan, että avustuksen käyttökohteista ja myöntämisperusteista voitaisiin antaa tarkempia säännöksiä valtioneuvoston asetuksella. 

Hallituksen esityksen liitteenä on luonnos valtioneuvoston asetukseksi erityisavustuksesta tilapäistä suojelua hakevien tai saavien, kansainvälistä suojelua hakevien taikka ilman oleskeluoikeutta olevien lasten varhaiskasvatuksen järjestämiseen vuonna 2023. 

Voimaantulo

Ehdotetaan, että laki tulee voimaan 1.1.2023. 

Vaikka esitykselle on varattu rahoitus vain vuodelle 2023, esitetään, että lainsäädäntö voisi jäädä pysyvästi voimaan, jolloin sen aktivoimiseksi voitaisiin joustavasti tarvittaessa osoittaa määrärahoja. 

10  Toimeenpano ja seuranta

Opetus- ja kulttuuriministeriö tukee kuntia ja kuntayhtymiä lain toimeenpanossa sekä valtionavustusprosessin toteutuksessa informaatio-ohjauksella. 

Opetus- ja kulttuuriministeriö seuraa avustusten käyttöä valtakunnallisella tasolla. 

Valtiovarainministeriössä on käynnissä valtionavustustoiminnan kehittämistyö. Valtionavustustoimintaa kehitetään luomalla yhtenäinen digitalisoitu valtionavustusprosessi. Kehittämistyön tavoitteena on, että koko valtionhallinto siirtyy uuteen toimintamalliin lähivuosina ja ottaa sen myötä käyttöön yhteiset verkkopalvelut. Tavoitteena on tehdä valtionavustusten hakemisesta ja myöntämisestä aiempaa selkeämpää sekä yhdenmukaistaa valtionavustustoiminnan käytäntöjä. Opetus- ja kulttuuriministeriö huomioi toimeenpanossa valtiovarainministeriön valtionavustustoiminnan kehittämistyön etenemisen. 

11  Suhde muihin esityksiin

11.1  Suhde talousarvioesitykseen

Esitys liittyy valtion vuoden 2023 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä. Vuosien 2023—2026 julkisen talouden suunnitelmassa määräaikaisen lainmuutoksen toteuttamiseksi on varattu 60,0 miljoonaa euroa vuodelle 2023. Valtionavustukseen varattu määräraha maksetaan momentilta 29.10.30. 

Vaikka esitykselle on varattu rahoitus vain vuodelle 2023, esitetään, että rahoituslain muutos voisi jäädä pysyvästi voimaan, jolloin sen aktivoimiseksi voitaisiin aina tarvittaessa osoittaa määrärahoja. Valtionavustuksen määrärahan tason määräytyminen jäisi jatkossakin julkisen talouden suunnitelmassa ja talousarviossa ratkaistavaksi. Esitysehdotukseen sisältyy lakia täsmentävä asetusluonnos vuodelle 2023. 

11.2  Rinnakkaiset esitykset

Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annettuun lakiin esitetään muutoksia myös esityksessä koskien koronaviruksen aiheuttamien vaikutusten tasaamista. Eduskuntaa pyydetään kohteliaimmin huomioimaan ja yhteen sovittamaan rinnakkaiset esitykset. 

12  Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Esityksessä ehdotetuilla muutoksilla olisi erityisesti merkitystä perustuslain 16 §:n mukaisten sivistyksellisten oikeuksien ja 19 §:ssä säädetyn oikeuden sosiaaliturvaan kannalta. Varhaiskasvatuksen kannalta huomioitavia perusoikeuksia ovat perustuslakivaliokunnan käytännön mukaan muun muassa perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuussääntely ja perustuslain 22 §:n mukainen perus- ja ihmisoikeuksien turvaamisvelvoite (esim. PeVL 17/2018 vp), joiden suhdetta lakiehdotukseen arvioidaan. Esitystä käsitellään myös perustuslain 121 §:n mukaisen kunnan itsehallinnon kannalta. Lisäksi ehdotusta arvioidaan suhteessa joihinkin kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin, joista keskeisimpänä on YK:n lapsen oikeuksia koskeva yleissopimus (SopS 59—60/1991; jälj. lapsen oikeuksien sopimus). 

Sivistykselliset oikeudet ja oikeus sosiaaliturvaan 

Varhaiskasvatuksen hallinnolliset tehtävät on siirretty sosiaali- ja terveysministeriöstä opetus- ja kulttuuriministeriöön vuoden 2013 alusta lähtien ja varhaiskasvatusta koskevien lainsäädännön uudistusten myötä päivähoito-käsitteen sijaan käytetään termiä varhaiskasvatus. Tavallisen lainsäädännön muutosten vuoksi perustuslain 16 §:n 2 momentin mukaisilla sivistyksellisillä oikeuksilla on alettu nähdä merkitystä myös varhaiskasvatuksen valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa ja perustuslain näkökulmasta varhaiskasvatusta tuleekin nykyisin arvioida sekä sosiaalisena että sivistyksellisenä oikeutena. Perustuslakivaliokunnan käytännössä varhaiskasvatusta koskevaa sääntelyä on arvioitu kuitenkin yhä ensisijaisesti 19 §:n 3 momentin mukaisena sosiaalipalveluna ja katsottu varhaiskasvatuspalvelujen olevan osa perustuslain 19 §:n 3 momentin mukaista palvelujärjestelmää. Huomioitava on, että varhaiskasvatuksen järjestämiseen ei kuitenkaan enää sovelleta sosiaalihuollon järjestelmiä koskevia säädöksiä lukuun ottamatta sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelistä annettua lakia (569/2009). Perustuslain terminologiaa voidaankin pitää autonomisena suhteessa varhaiskasvatuslakiin. (PeVL 12/2015 vp; PeVL 21/2016 vp; PeVL 17/2018 vp). 

Perustuslain 19 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut ja edistettävä väestön terveyttä. Varhaiskasvatus toteuttaa etenkin perustuslain 19 §:n 3 momentissa asetettua julkisen vallan velvollisuutta tukea perheen ja muiden lapsen huolenpidosta vastaavien mahdollisuuksia turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu (PeVL 12/2015 vp, PeVL 17/2018 vp, PeVL 21/2016 vp, PeVL 41/2021 vp). Sosiaalipalveluna siihen kohdistuu riittävyysvaatimus (HE 309/1993 vp, s. 71; PeVL 11/1995 vp; PeVL 12/2015 vp; PeVL 17/2018 vp). Kun arvioidaan palvelujen riittävyyttä, tulisi palvelujen esitöiden mukaan luoda lähtökohtaisesti jokaiselle ihmiselle mahdollisuus toimia yhteiskunnan täysivaltaisena jäsenenä (HE 309/1993 vp, s. 71). 

Ehdotuksella edistettäisiin tilapäistä suojelua hakevien tai saavien, kansainvälistä suojelua hakevien sekä paperittomien lasten pääsyä varhaiskasvatuksen pariin, mikä edistäisi näiden lasten sivistyksellisiä oikeuksia. Ehdotuksella edistettäisiin myös näiden perheiden ja lasten hyvinvointia ja integroitumista Suomeen. 

Yhdenvertaisuus 

Perustuslain 6 §:n mukaisen yhdenvertaisuussäännöksen esitöissä on todettu pykälän ilmaisevan paitsi vaatimuksen oikeudellisesta yhdenvertaisuudesta myös ajatuksen tosiasiallisesta tasa-arvosta (HE 309/1993 vp, s. 42). Tosiasiallisella yhdenvertaisuudella tarkoitetaan muun muassa yhdenvertaisuutta, joka toteutuu lopputulosten suhteen kaikille erilaisista lähtökohdista ja mahdollisuuksista riippumatta. Tosiasiallinen yhdenvertaisuus kiinnittää huomiota yhteiskunnassa esiintyvään eriarvoisuuteen ja edistää myös eriarvoisuuden poistamista. Eriarvoisuuden syynä voi olla esimerkiksi lainsäädäntö tai julkisen vallan toimet. Julkisella vallalla saattaa olla positiivisia toimimisvelvoitteita, jotta tosiasiallinen yhdenvertaisuus toteutuisi. (Ks. Ojanen—Scheinin 2010.) 

Yhdenvertaisuusnäkökohdilla on merkitystä sekä myönnettäessä lailla etuja ja oikeuksia kansalaisille, että asetettaessa heille velvollisuuksia. Toisaalta lainsäädännölle on ominaista, että se kohtelee tietyn hyväksyttävän yhteiskunnallisen intressin vuoksi ihmisiä eri tavoin edistääkseen muun muassa tosiasiallista tasa-arvoa. Perustuslakivaliokunta on korostanut, ettei yhdenvertaisuusperiaatteesta voi johtua tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn (HE 309/1993 vp, s. 43, ja siinä mainitut perustuslakivaliokunnan lausunnot sekä esim. PeVL 59/2002 vp, PeVL 1/2006 vp, PeVL 38/2006 vp, PeVL 28/2009 vp, PeVL 64/2010 vp, PeVL 2/2011 vp, PeVL 12/2011 vp, PeVL 11/2012 vp). 

Perustuslakivaliokunta on painottanut oikeutta varhaiskasvatukseen nimenomaan lapsen oikeutena ja 6 §:n 3 momentin säännös, jonka mukaan lapsia on kohdeltava tasa-arvoisesti yksilöinä, on siinä olennainen (PeVL 12/2015 vp). Säännöksellä on esitöiden mukaan haluttu korostaa, että lapsia tulee kohdella paitsi aikuisväestöön nähden tasa-arvoisena, periaatteessa yhtäläiset perusoikeudet omaavina ihmisinä, myös keskenään yhdenvertaisina. Toisaalta lapset tarvitsevat vajaavaltaisina ja aikuisväestöä heikompana ryhmänä erityistä suojelua ja huolenpitoa. Säännös tarjoaakin perustan lasten positiiviselle erityiskohtelulle, joka turvaa lasten tasa-arvoista asemaa aikuisväestöön nähden (HE 309/1993 vp, s. 45). 

Ehdotettu sääntely pyrkii lisäämään varhaiskasvatuspalvelujen yhdenvertaista saavutettavuutta kannustamalla kuntia järjestämään varhaiskasvatusta vapaaehtoisesti ja saamaan useampia lapsiryhmiä, eli myös tilapäistä tai kansainvälistä suojelua tarvitsevat lapset sekä paperittomat lapset, varhaiskasvatuksen piiriin. Siten pyritään saamaan heidät tosiasiallisesti yhdenvertaiseen asemaan muiden varhaiskasvatukseen jo oikeutettujen lasten kanssa. Sääntely vahvistaisi lasten yhdenvertaisuutta myös 6 §:n 1—2 momenttien osalta: säännösten mukaan kaikki ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä eikä ketään saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Alkuperällä tarkoitetaan säännöksessä sekä kansallista ja etnistä että yhteiskunnallista alkuperää (HE 309/1993 vp, s. 44). 

Perusoikeuksien turvaaminen 

Perustuslain 22 §:ssä säädetään julkisen vallan velvollisuudesta turvata perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Keskeinen keino on perusoikeuden käyttöä turvaavan ja täsmentävän lainsäädännön säätäminen (PeVL 43/2020 vp, ks. HE 309/1993 vp, s. 75). Perusoikeuksien turvaamisen velvoitteesta on perustuslakivaliokunnan mukaan johdettavissa lainsäätäjään kohdistuva velvoite järjestää perustuslain 19 §:n mukaiset tukijärjestelmät sellaisiksi, että yksilöillä on riittävät tosiasialliset mahdollisuudet käyttää oikeuksiaan täysimääräisesti (PeVL 17/2018 vp). Esitys edistäisi myös perustuslain 22 §:n mukaista velvoitetta. 

Kansainväliset ihmisoikeussopimukset  

Suomessa vuonna 1976 voimaan saatetun taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen (SopS 6/1976) 10 artiklassa määrätään, että erityisiin suojelu- ja avustustoimenpiteisiin olisi ryhdyttävä kaikkiin lapsiin ja nuoriin henkilöihin nähden ilman syntyperään tai muihin seikkoihin perustuvaa syrjintää. Taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien komitea on lausunut sopimukseen liittyen valtioiden velvollisuuksista pakolaisia ja siirtolaisia kohtaan. Se on muistuttanut erityisesti, että syrjinnältä suojelun ehdoksi ei voi asettaa sitä, että yksilöllä on oltava laillinen asema isäntämaassa. Komitea on todennut, että kaikilla valtiossa olevilla — henkilöasiakirjattomat mukaan lukien — lapsilla on oikeus saada opetusta, riittävää ravintoa ja edullista terveydenhuoltoa. (E/C.12/GC/20, kohta 30; E/C.12/2017/1, kohta 3.) Komitea huomauttaa, että pääsy koulutukseen ja työhön ovat tärkeitä keinoja integroitua ja vähentävät pakolaisten ja siirtolaisten tarvetta yhteiskunnan tuelle tai yksityisten hyväntekeväisyydelle (E/C.12/2017/1, kohta 6). 

Yleissopimuksen ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi (SopS 18—19/1990) eli Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen pöytäkirjan 2 artiklan mukaan keneltäkään ei saa kieltää oikeutta koulutukseen, ja hoitaessaan kasvatuksen ja opetuksen alalla omaksumiaan tehtäviä valtion tulee kunnioittaa vanhempien oikeutta varmistaa lapsilleen heidän omien uskonnollisten ja aatteellisten vakaumustensa mukainen kasvatus ja opetus. Sopimuksen 14 artiklassa kielletään syrjintä, ja kaikkinainen syrjinnän kielto sisältyy myös sen kahdennentoista pöytäkirjan 1 artiklaan. 

Lapsen oikeuksien sopimus (SopS 59—60/1991) velvoittaa sopimusvaltiot turvaamaan sopimukseen kirjattujen lasten oikeuksien toteutumisen kaikille niiden lainkäyttövallan alaisille lapsille ilman minkäänlaista erottelua (2 artiklan 1 kohta). Valtioiden velvollisuudet koskevat siis jokaista valtion alueella olevaa lasta, ja velvollisuuksia sovelletaan valtion rajojen sisäpuolella, mukaan lukien lapsiin, jotka tulevat valtion lainkäyttövallan alaisiksi pyrkiessään valtion alueelle. Oikeuksista nauttimista ei ole rajattu lapsiin, jotka ovat sopimusvaltion kansalaisia, ja siten oikeuksien on oltava – jollei yleissopimuksessa nimenomaisesti muuta mainita – kaikkien lasten käytettävissä, mukaan lukien turvapaikanhakija-, pakolais- ja siirtolaislapset, riippumatta heidän kansalaisuudestaan, siirtolaisasemastaan tai kansalaisuudettomuudestaan. (CRC/C/GC/6, 12 kohta.) Sopimuksen 3 artikla määrää sopimusvaltion turvaamaan lapselle hyvinvoinnilleen välttämättömän suojelun ja huolenpidon ottaen huomioon hänen vanhempiensa, laillisten huoltajiensa tai muiden hänestä oikeudellisessa vastuussa olevien henkilöiden oikeudet ja velvollisuudet. Tähän pyrkiessään sopimusvaltioiden tulee ryhtyä kaikkiin tarpeellisiin lainsäädäntö- ja hallintotoimiin. Lapsen oikeuksien sopimuksen 3 artiklan 1 kohdan mukaan kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Sopimuksen 4 artiklan mukaan sopimusvaltioiden tulee ryhtyä taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien toteuttamiseksi mahdollisimman täysimääräisesti tällaisiin toimiin käytettävissä olevien voimavarojensa mukaan ja tarvittaessa kansainvälisen yhteistyön puitteissa. Sopimuksen 18 artiklassa edellytetään sopimusvaltioiden antavan vanhemmille ja muille laillisille huoltajille asianmukaista apua heidän hoitaessaan lastenkasvatustehtäväänsä sekä huolehtivan lastensuojelulaitosten ja -palvelujen kehittämisestä. Asianmukaisiin toimiin on 18 artiklan mukaan ryhdyttävä, jotta työssäkäyvien vanhempien lapsilla on oikeus hyödyntää heille tarkoitettuja lastenhoitopalveluita ja -laitoksia. Sopimuksen 22 artiklan 1 kohta määrää sopimusvaltioita ryhtymään toimiin, jotta pakolaisen asemaa anova lapsi tai pakolaiseksi kansainvälisen tai kansallisen oikeuden ja menettelytapojen mukaan luokiteltava lapsi saa asianmukaista suojelua ja humanitaarista apua voidakseen nauttia sopimusvaltiossa tunnustetuista oikeuksista. 

Lapsen oikeuksien komitean yleiskommenttien mukaan pakolaistilanteissa olevat lapset ovat erityisen alttiita oikeuksiensa loukkauksille ja siten haavoittuvassa asemassa olevia (esim. CRC/C/GC/19, 3 kohta; CRC/C/GC/12, 123 kohta). Lapsi voi olla haavoittuvassa asemassa myös muun muassa siirtolaisuus- ja oleskeluoikeusasemansa sekä kansalaisasemansa vuoksi (CRC/C/GC/22, 3 kohta). 

Vuonna 2016 lapsen oikeuksien komitea antoi 19:nnen yleiskommenttinsa, jossa se käsittelee julkista budjetointia lasten oikeuksien toteuttamiseksi eli lapsen oikeuksien sopimuksen 4 artiklaa. Sen mukaan sopimusvaltioiden tulisi arvioida lapsen oikeuksiin kohdistuvia vaikutuksia varmistaakseen lainsäädännön, politiikkojen ja ohjelmien vaikutuksen kaikkiin lapsiin kansallisella ja paikallisella tasolla, erityisesti haavoittuvassa asemassa oleviin lapsiin, joilla voi olla erityistarpeita ja joiden oikeuksien toteutuminen tästä syystä edellyttää suhteellisesti suurempaa osuutta määrärahoista. (CRC/C/GC/19, 47 kohta.) 

Lapsen oikeuksien komitea on vuonna 2017 antamissaan 22.—23:nnessa yleiskommenteissa lasten ihmisoikeuksiin ja kansainväliseen siirtolaisuuteen liittyen korostanut, että lapsilla on kansainvälisen siirtolaisuuden yhteydessä heidän asemastaan riippumatta oltava täysimääräinen pääsy kaikentasoiseen ja kaikenlaiseen koulutukseen, myös varhaiskasvatukseen ja ammatilliseen koulutukseen, yhdenvertaisesti sen maan kansalaisten kanssa, jossa kyseiset lapset asuvat. Sen mukaan valtioiden tulisi varmistaa kaikkien siirtolaislasten yhdenvertainen pääsy laadukkaaseen ja ketään syrjimättömään koulutukseen heidän siirtolaisasemastaan riippumatta. Siirtolaisten mahdollisen erilaisen kohtelun on komitean mukaan oltava lainmukaista ja suhteellista ja sillä on oltava oikeutettu tavoite. Lapsen etua sekä kansainvälisiä ihmisoikeusnormeja ja –standardeja tulee noudattaa. Sopimusvaltioiden tulisi lisäksi varmistaa, että siirtolaislapset ja heidän perheensä kotoutetaan vastaanottaviin yhteiskuntiin toteuttamalla tehokkaasti heidän ihmisoikeutensa ja pääsynsä palveluihin yhdenvertaisesti kansalaisten kanssa. (CRC/C/GC/23, 59 kohta; CRC/C/GC/22, 22 kohta.) Komitea huomauttaa, kuinka yhdenvertaisen kohtelun periaate edellyttää, että valtiot poistavat kaikenlaisen siirtolaislasten syrjinnän ja hyväksyvät asianmukaisia ja sukupuolen huomioivia säännöksiä koulutuksen esteiden poistamiseksi. Siten tarvittaessa tarvitaan kohdennettuja toimenpiteitä, mukaan lukien ylimääräistä kieltenopetusta, lisähenkilökuntaa tai muuta kulttuurien välistä tukea ilman minkäänlaista syrjintää. Yleiskommentissa valtioita kannustetaan osoittamaan henkilökuntaa helpottaakseen siirtolaislasten koulutukseen pääsyä ja edistääkseen siirtolaislasten sopeutumista kouluun. Lisäksi valtioiden tulisi ryhtyä toimenpiteisiin, joilla pyritään kieltämään ja ehkäisemään kaikenlaista koulutuksellista eriytymistä sen varmistamiseksi, että siirtolaislapset oppivat uutta kieltä, mikä edistää tehokasta kotoutumista. Valtioiden pyrkimyksiin tulisi sisältyä varhaiskasvatuksen ja psykososiaalisen tuen tarjoaminen. (CRC/C/GC/23, 62 kohta.) 

Ehdotus edistäisi kansainvälisten ihmisoikeussopimusten toteutumista. Varhaiskasvatuksen hyödyt saattavat olla kaikista arvokkaimpia haavoittuvimmassa asemassa oleville lapsille, kuten tilapäistä tai kansainvälistä suojelua tarvitseville tai paperittomille lapsille. Varhaiskasvatuksen piiriin pääsy voi edistää lasten hyvinvointia, heidän suomen tai ruotsin kielen oppimistaan ja integroitumistaan suomalaiseen yhteiskuntaan sekä lapsen oikeuksiensa toteutumista. Siten esitys on ihmisoikeusmyönteinen ja lapsen oikeuksia tukeva. 

Kuntien itsehallinto 

Perustuslain 121 §:n 1—2 momenttien mukaan kuntien hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon ja kuntien hallinnon yleisistä perusteista ja kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla. Kuntalain (410/2015) 7 §:ssä säädetään kunnan hoitavan itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa sekä sille laissa säädetyt tehtävät. 

Esityksellä ei olisi vaikutusta kuntien itsehallintoon, sillä se ei muuttaisi kuntien varhaiskasvatuksen järjestämisvelvoitteita. Kunnat ovat tosiasiassa tarjonneet varhaiskasvatusta tilapäistä tai kansainvälistä suojelua tarvitseville sekä paperittomille lapsille ilman siihen velvoittavaa säännöstä ja esityksessä ehdotetun avustuksen myötä tätä toimintaa voitaisiin rahoittaa. 

Asetuksen antaminen 

Perustuslain 80 §:n mukaan tasavallan presidentti, valtioneuvosto ja ministeriö voivat antaa asetuksia tässä perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Perustuslakivaliokunnan käytännössä asetuksenantovaltuuksien on vaadittu olevan täsmällisiä ja tarkkarajaisia. 

Ehdotus sisältäisi laintasoisen rajauksen siitä, ketkä tahot avustusta voivat saada ja mistä lapsiryhmistä ja toiminnasta sitä voi saada. Asetuksenantovaltuuden mukaan erityisavustuksen myöntämisperusteista ja käyttökohteista voitaisiin antaa tarkempia säännöksiä valtioneuvoston asetuksella. Myöntämisperusteilla tarkoitettaisiin avustettavan varhaiskasvatustoiminnan tarkempaa määrittelyä sekä korvaussummia. Käyttökohteilla tarkoitettaisiin niitä kustannuksia, joihin avustusta voisi käyttää. Vastaava asetuksenantovaltuus on hiljattain hyväksytty osana lakia 489/2022. 

Esityksen liitteenä olevassa asetusluonnoksessa ehdotetaan, että avustusta myönnettäisiin vuonna 2023 säännölliseen, vähintään kymmenen päivää kalenterikuukaudessa suunniteltuun varhaiskasvatustoimintaan, valtakunnallisten keskimääräisten kustannusten mukaisesti ja lapsikohtaisesti. Käyttökohteita olisivat varhaiskasvatuksen tavanomaiset käyttökustannukset. 

Asetuksenantovaltuuden katsotaan olevan täsmällinen ja tarkkarajainen ja täyttävän perustuslain 80 §:n vaatimukset. 

Säätämisjärjestys 

Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. 

Ponsiosa 

Ponsi 

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus: 

Laki opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain muuttamisesta 

Eduskunnan päätöksen mukaisesti 
lisätään opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (1705/2009) 1 §:ään, sellaisena kuin se on laeissa 1410/2014, 532/2017, 957/2017, 716/2018, 315/2019, 1083/2020, 1220/2020, 1114/2021 ja 489/2022, uusi 7 momentti sekä lakiin siitä lailla 532/2017 kumotun 46 §:n tilalle uusi 46 § seuraavasti: 
1 § Soveltamisala 
Ponsiosa 
Tässä laissa säädetään lisäksi erityisavustuksen myöntämisestä tilapäistä suojelua hakevien tai saavien, kansainvälistä suojelua hakevien taikka ilman oleskeluoikeutta olevien lasten varhaiskasvatuksen järjestämiseen. 
46 § Tilapäistä suojelua hakevien tai saavien, kansainvälistä suojelua hakevien taikka ilman oleskeluoikeutta olevien lasten varhaiskasvatukseen myönnettävä erityisavustus 
Kunnalle tai kuntayhtymälle voidaan myöntää erityisavustusta sellaisten tilapäistä suojelua hakevien tai saavien, kansainvälistä suojelua hakevien taikka ilman oleskeluoikeutta olevien lasten varhaiskasvatuslain mukaisen varhaiskasvatuksen järjestämiseen, joilla ei ole kotikuntalain (201/1994) mukaista kotikuntaa, valtion talousarviossa tarkoitukseen osoitetun määrärahan puitteissa. Kunta tai kuntayhtymä voi sisällyttää hakemukseen myös yksityistä varhaiskasvatusta. Erityisavustusta ei myönnetä avoimeen varhaiskasvatustoimintaan. 
Edellä 1 momentissa tarkoitetaan kansainvälistä suojelua hakevallalapsella ulkomaalaista lasta, joka on hakenut kansainvälistä suojelua ulkomaalaislain (301/2004) 95 §:n mukaisesti ja tilapäistä suojelua hakevalla tai saavalla lapsella ulkomaalaislain 109 §:ssä tarkoitettua suojelua hakenutta tai saanutta ulkomaalaista lasta. Ilman oleskeluoikeutta olevalla lapsella tarkoitetaan lasta, jonka oleskeluoikeus Suomessa on ulkomaalaislain 40 §:n mukaisesti päättynyt. 
Tässä pykälässä tarkoitetun erityisavustuksen myöntämisperusteista ja käyttökohteista voidaan antaa tarkempia säännöksiä valtioneuvoston asetuksella. 
Tässä pykälässä tarkoitettu erityisavustus voi kattaa valtionavustuksen kohteena olevasta toiminnasta aiheutuvien laskennallisten kokonaiskustannusten täyden määrän. 
 Voimaantulopykälä tai –säännös alkaa 
Tämä laki tulee voimaan päivänä 20 . 
 Lakiehdotus päättyy 
Helsingissä 19.9.2022 
Pääministeri Sanna Marin 
Opetusministeri Li Andersson 

Valtioneuvoston asetus erityisavustuksesta tilapäistä suojelua hakevien tai saavien, kansainvälistä suojelua hakevien taikka ilman oleskeluoikeutta olevien lasten varhaiskasvatuksen järjestämiseen vuonna 2023 

Valtioneuvoston päätöksen mukaisesti säädetään opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (1705/2009) 46 §:n nojalla: 
1 § Soveltamisala 
Tässä asetuksessa säädetään sellaisten tilapäistä suojelua hakevien tai saavien, kansainvälistä suojelua hakevien taikka ilman oleskeluoikeutta olevien lasten varhaiskasvatuslain (540/2018) mukaisen varhaiskasvatuksen järjestämiseen, joilla ei ole kotikuntalain (201/1994) mukaista kotikuntaa, myönnettävän erityisavustuksen myöntämisperusteista ja käyttökohteista. 
2 § Erityisavustuksen myöntämisperusteet 
Erityisavustusta myönnetään niiden kuukausien perusteella, jolloin lapsen osallistumisesta varhaiskasvatukseen on tehty päätös tai sopimus. Erityisavustusta myönnetään sellaisesta kalenterikuukaudesta, jona lapsen varhaiskasvatuspäätöksessä päätetty tai sopimuksessa sovittu varhaiskasvatuspäivien määrä on vähintään kymmenen päivää. 
Avustuksen määrä lasketaan valtakunnallisten keskimääräisten kustannusten perusteella erikseen alle kolmivuotiasta lasta, enemmän kuin viisi tuntia päivässä varhaiskasvatuksessa ollutta kolme vuotta täyttänyttä lasta sekä enintään viisi tuntia päivässä varhaiskasvatuksessa ollutta kolme vuotta täyttänyttä lasta kohden. 
3 § Käyttökohteet 
Erityisavustusta myönnetään käytettäväksi varhaiskasvatuslain mukaisen kasvatus-, opetus- ja hoitohenkilöstön palkkakuluihin, tilakustannuksiin, aineisiin, tarvikkeisiin ja tavaroihin sekä kunnalle syntyviin yksityisen varhaiskasvatuksen hankinta- ja tukikustannuksiin. 
4 § Voimaantulo 
Tämä asetus tulee voimaan 1 päivänä tammikuuta 2023 ja on voimassa vuoden 2023 loppuun.