2.1  Valtionavustuslaki

Valtionavustuslaki on harkinnanvaraisia valtionavustuksia koskeva yleislaki. Valtionavustuslaissa säädetään valtionavustuksen myöntämisen perusteista ja yleisistä edellytyksistä. Valtionavustuslaissa on myös säännökset valtionavustuksen myöntämisestä ja maksamisesta, valtionavustuksen käytöstä ja sen valvonnasta, valtionavustuksen palauttamisesta ja takaisinperinnästä sekä tietojensaannista ja tietojen luovuttamisesta. 

Valtionavustuksella tarkoitetaan valtionavustuslain 1 §:n 1 momentin mukaan tuenluonteista rahoitusta tietyn toiminnan tai hankkeen avustamiseksi. Valtionavustuksena ei valtionavustuslain 3 §:n 3 momentin mukaan pidetä esimerkiksi lainan, takauksen, takuun tai verohelpotuksen muodossa myönnettävää taloudellista etuutta. Valtionavustuslakia sovelletaan valtion talousarvioon otetusta määrärahasta tai talousarvion ulkopuolella olevan valtion rahaston varoista myönnettävään valtionavustukseen. 

Valtionavustus voidaan myöntää yleisavustuksena tai erityisavustuksena. Valtionavustuksen myöntämisen yleisistä edellytyksistä säädetään valtionavustuslain 7 §:ssä. Sen 1 momentin mukaan valtionavustusta voidaan myöntää, jos 1) tarkoitus, johon valtionavustusta haetaan, on yhteiskunnallisesti hyväksyttävä, 2) valtionavustuksen myöntäminen on perusteltua valtionavustuksen käytölle asetettujen tavoitteiden kannalta, 3) valtionavustuksen myöntämistä on pidettävä tarpeellisena valtionavustuksen hakijan saama muu julkinen tuki sekä valtionavustuksen kohteena olevan hankkeen tai toiminnan laatu ja laajuus huomioon ottaen ja jos 4) valtionavustuksen myöntämisen ei arvioida aiheuttavan muita kuin vähäisiä kilpailua ja markkinoiden toimintaa vääristäviä vaikutuksia Euroopan talousalueeseen kuuluvassa valtiossa. 

Valtionavustus saadaan valtionavustuslain 13 §:n 1 momentin mukaan käyttää ainoastaan valtionavustuspäätöksen mukaiseen tarkoitukseen. Valtionavustuksen saajan on noudatettava valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja ja rajoituksia. Valtionavustuksen saajan tulee lain 14 §:n 1 momentin mukaan antaa valtionapuviranomaiselle valtionavustuspäätöksen ehtojen noudattamisen valvomiseksi oikeat ja riittävät tiedot. Pykälän 2 momentin mukaan valtionavustuksen saajan tulee viipymättä ilmoittaa valtionapuviranomaiselle valtionavustuksen käyttötarkoituksen toteutumiseen vaikuttavasta muutoksesta tai muusta valtionavustuksen käyttöön vaikuttavasta muutoksesta. 

Valtionavustuksen saajalla on yleinen velvoite palauttaa perusteetta, virheellisesti tai liikaa saamansa valtionavustus tai sen osa. Valtionavustuksen saajan velvollisuutena on lisäksi valtionavustuslain 20 §:n 1 momentin mukaan palauttaa valtionavustus tai sen osa, jos sitä ei voida käyttää valtionavustuksen käyttötarkoituksen mukaisesti. Jos palautettava määrä on enintään kymmenen euroa, se saadaan jättää palauttamatta. 

Valtionapuviranomaisen velvollisuudesta valtionavustuksen takaisinperintään säädetään valtionavustuslain 21 §:ssä. Sen mukaan valtionapuviranomaisella on velvollisuus periä takaisin maksettu valtionavustus ja lopettaa valtionavustuksen maksaminen, jos valtionavustuksen saaja on toiminut valtionavustusta hakiessaan tai sitä käyttäessään olennaisesti virheellisellä tai vilpillisellä tavalla. Valtionavustuksen harkinnanvaraisesta takaisinperinnästä puolestaan säädetään valtionavustuslain 22 §:ssä. Sen mukaan valtionapuviranomainen voi päättää valtionavustuksen harkinnanvaraisesta takaisinperinnästä valtionavustuksen oikean käyttötarkoituksen toteuttamisen kannalta olennaisissa virheissä. Harkinnanvarainen takaisinperintä on mahdollista lisäksi silloin, kun valtionavustuksella tuettu toiminta lopetetaan tai siirretään toiselle taikka valtionavustuksella tuettu omaisuus myydään tai se tuhoutuu. Harkinnanvarainen takaisinperintä tulee kyseeseen myös eräissä muutostilanteissa, jotka horjuttavat valtionavustuksen saajan mahdollisuuksia täyttää valtionavustuksen asianmukaista käyttöä koskevat edellytykset. 

Valtionavustuslain 25 §:ssä säädetään viivästyskorosta. Sen mukaan takaisin perittävälle määrälle on maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 3 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan, jos takaisin perittävää määrää ei makseta viimeistään valtionapuviranomaisen asettamana eräpäivänä.  

Valtionapuviranomaisen oikeuteen saada tietoja toiselta viranomaiselta sovelletaan valtionavustuslain 31 §:n mukaan mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (621/1999), jäljempänä julkisuuslaki, säädetään. Valtionapuviranomaisella on salassapitosäännösten estämättä oikeus saada muilta viranomaisilta tehtäviensä hoitamiseksi välttämättömiä tietoja: 1) valtionavustuksen hakijan ja saajan taloudellisesta asemasta; 2) valtionavustuksen hakijan ja saajan julkisista tuista; 3) valtionavustuksen hakijaa ja saajaa koskevista muista seikoista, joilla on olennaista merkitystä valtionavustuslain noudattamisen varmistamiseksi valtionavustuksen myöntämisessä, maksamisessa ja käytön valvonnassa. 

Valtionavustuslain 33 §:ssä säädetään tiedoksiannosta. Sen mukaan valtionapuviranomaisen muu kuin maksatuksen keskeytystä, takaisinperintää ja kuittausta koskeva päätös voidaan lähettää asianosaiselle tiedoksi postitse. Jos muuta ei näytetä, asianosaisen katsotaan saaneen päätöksestä tiedon seitsemäntenä päivänä siitä, kun päätös on annettu postin välitettäväksi.  

2.2  Työnantajasanktiodirektiivi

Työnantajasanktiodirektiivissä kielletään maassa laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten työhönotto laittoman maahanmuuton torjumiseksi. Tätä tarkoitusta varten direktiivissä säädetään seuraamuksia ja toimenpiteitä koskevista yhteisistä vähimmäisvaatimuksista, joita jäsenvaltioiden tulee soveltaa kieltoa rikkoviin työnantajiin. 

Työnantajasanktiodirektiivin 5 artiklassa säädetään taloudellisista seuraamuksista ja 6 artiklassa työnantajan maksamista saatavista. Direktiivin 7 artiklassa säädetään muista toimenpiteistä. Sen 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että työnantajiin kohdistetaan taloudellisten seuraamusten ja saatavien maksamisvelvoitteen lisäksi tarvittaessa myös muita toimenpiteitä. Muut toimenpiteet on lueteltu artiklan 1 kohdan a—d alakohdissa. 

Direktiivin 7 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan työnantaja tulee tarvittaessa sulkea joidenkin tai kaikkien julkisten etuuksien, tukien ja avustusten, myös jäsenvaltioiden hallinnoiman EU:n rahoituksen, ulkopuolelle enintään viideksi vuodeksi. Artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan työnantaja tulee tarvittaessa sulkea julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien julkisten hankintamenettelyjen ulkopuolelle enintään viideksi vuodeksi. Artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan työnantajalta voidaan tarvittaessa periä takaisin joitakin tai kaikkia työnantajalle laittoman työnteon paljastumista edeltävien enintään 12 kuukauden aikana maksettuja julkisia etuuksia, tukia tai avustuksia. Artiklan 1 kohdan d alakohdan mukaan työnantajalta voidaan sulkea rikkomisessa käytettyjä toimipaikkoja pysyvästi tai väliaikaisesti tai peruuttaa kyseisen liiketoiminnan harjoittamista koskeva lupa väliaikaisesti tai pysyvästi, jos se on rikkomisen vakavuuden vuoksi perusteltua. 

Työnantajasanktiodirektiivin 7 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat päättää olla soveltamatta 1 kohtaa, jos työnantaja on luonnollinen henkilö ja työtä tehdään työnantajan yksityisiä tarpeita varten. 

Työnantajasanktiodirektiivi on pantu kansallisesti täytäntöön ulkomaalaislain, työsopimuslain, lähetetyistä työntekijöistä annetun lain ja sakon täytäntöönpanosta annetun lain 1 päivänä elokuuta 2012 voimaan tulleilla muutoksilla. Työnantajasanktiodirektiivin kansallista täytäntöönpanoa koskevien lakien esitöiden (HE 3/2012 vp, s. 20) mukaan direktiivin 7 artikla jättää jäsenvaltioille harkintavaltaa, koska sen mukaan työnantajiin on kohdistettava artiklassa mainitut toimenpiteet tarvittaessa. Tämän vuoksi, ja ottaen huomioon asiaa koskevien kansallisten ja EU-säännösten runsauden, jotka jo mahdollistavat artiklassa tarkoitetut toimenpiteet, ei esitöiden mukaan ole 7 artiklan perusteella tarkoituksenmukaista muuttaa voimassa olevaa sääntelyä. 

2.3  Rikos- ja sakkorekisterit

Rikosrekisteri on valtakunnallinen keskusrekisteri, johon merkitään lähinnä vapausrangaistukseen tuomittujen tietoja. Rikosrekisteriin kerätään, talletetaan ja siitä luovutetaan tietoja, jotka tarvitaan rikosoikeudellisten seuraamusten määräämistä ja täytäntöönpanoa varten. Rikosrekisterin rekisterinpitäjä on Oikeusrekisterikeskus. Rikosrekisteristä säädetään rikosrekisterilaissa (770/1993). 

Rikosrekisteriin merkityt tiedot ovat rikosrekisterilain ja julkisuuslain perusteella salassa pidettäviä tietoja. Tietojen luovuttamisen edellytyksistä säädetään rikosrekisterilaissa. Sen 4 a §:ssä on säännökset, joiden nojalla rikosrekisteristä voidaan antaa tietoja asioissa, joissa viranomaisen on otettava huomioon henkilön luotettavuus tai henkilökohtainen soveltuvuus. Pykälän 1 momentin mukaan henkilöä koskevia tietoja voi luovuttaa Suomen viranomaisille asiassa, joka koskee esimerkiksi passia, turvallisuusselvityslaissa (726/2014) tarkoitetun turvallisuusselvityksen tekemistä, viranomaisen lupaa tai hyväksyntää, jonka edellytyksenä on henkilön luotettavuus, turvallisuusvalvontaa sekä lapsen huostaanottoa tai adoptiota. 

Sakkorekisteristä säädetään sakon täytäntöönpanosta annetun lain (672/2002) 5 luvussa. Sakkorekisteriä pidetään ja käytetään sakon täytäntöönpanosta annetussa laissa säädetyssä järjestyksessä täytäntöön pantavien asioiden täytäntöönpanoa varten. Sakkorekisterin rekisterinpitäjä on Oikeusrekisterikeskus. 

Sakkorekisterin sisältämät rikokseen ja rikosoikeudelliseen seuraamukseen liittyvät tiedot ovat salassa pidettäviä tietoja. Sakkorekisteriä käytetään henkilön luotettavuuden tai henkilökohtaisen soveltuvuuden selvittämiseen ja arvioimiseen. Oikeusrekisterikeskus saa salassapitovelvollisuuden estämättä pyynnöstä luovuttaa tietoja niille, joiden oikeudesta mainittujen tietojen saamiseen säädetään erikseen lailla. Tietoja ei kuitenkaan saa luovuttaa enää sen jälkeen, kun kolme vuotta on kulunut lainvoimaisen tuomion tai muun lopullisen viranomaisratkaisun julistamisesta tai antamisesta. Sakkorekisterin sisältämät tiedot poistetaan viiden vuoden kuluttua siitä, kun niitä koskevan seuraamuksen täytäntöönpano on päättynyt. 

2.4  Seuraamusmaksu

Työsopimuslain 11 a luvussa säädetään työnantajasanktiodirektiivin soveltamisalaan liittyvästä seuraamusmaksusta. Seuraamusmaksu on rangaistusluonteinen hallinnollinen seuraamus. Velvollisuus maksaa seuraamusmaksu on työsopimuslain 11 a luvun 3 §:n mukaan työnantajalla, joka on palkannut laittomasti maassa oleskelevia työntekijöitä. 

Seuraamusmaksu on vähintään tuhat euroa ja enintään 30 000 euroa. Seuraamusmaksun suuruutta määrättäessä otetaan työsopimuslain 11 a luvun 4 §:n mukaan huomioon työnantajan menettelyn tahallisuus ja toistuvuus, muut työsuhteen syntyolosuhteet ja sen ehdot sekä työntekijöiden lukumäärä. Seuraamusmaksun määrää Maahanmuuttovirasto, ja se määrätään maksettavaksi valtiolle. Seuraamusmaksun määräämistä koskevaan päätökseen voi hakea muutosta valittamalla siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. 

2.5  Yleinen tietosuoja-asetus

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/679 luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta, jäljempänä yleinen tietosuoja-asetus, on tullut voimaan 24 päivänä toukokuuta 2016 ja sitä on ryhdytty soveltamaan jäsenvaltioissa 25 päivästä toukokuuta 2018. Yleistä tietosuoja-asetusta sovelletaan lähtökohtaisesti kaikkeen henkilötietojen käsittelyyn. 

Yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklassa säädetään henkilötietojen oikeusperusteesta. Artikla vaatii Euroopan unionin ja kansallisen säädöksen. Tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c ja e alakohdan nojalla henkilötietojen käsittely on mahdollista rekisterinpitäjän lakisääteisen velvoitteen noudattamiseksi tai yleistä etua koskevan tehtävän suorittamiseksi tai rekisterinpitäjälle kuuluvan julkisen vallan käyttämiseksi. Julkisen sektorin henkilötietojen käsittelyn tulee lähtökohtaisesti perustua näihin käsittelyn oikeusperusteisiin. 

Yleisen tietosuoja-asetuksen 10 artiklassa säädetään rikostuomioihin ja rikkomuksiin liittyvien henkilötietojen käsittelystä. Näitä henkilötietoja koskevien henkilötietojen käsittely suoritetaan vain viranomaisen valvonnassa tai silloin, kun se sallitaan unionin oikeudessa tai jäsenvaltion lainsäädännössä, jossa säädetään asianmukaisista suojatoimista rekisteröidyn oikeuksien ja vapauksien suojelemiseksi. Kattavaa rikosrekisteriä pidetään vain julkisen viranomaisen valvonnassa.  

2.6  Nykytilan arviointi

4.1  Taloudelliset vaikutukset

Esityksellä ei arvioida olevan merkittäviä valtiontaloudellisia vaikutuksia. Ehdotetuilla muutoksilla ei ole vaikutusta valtionavustusten määrään, käyttötarkoituksiin tai kohdentumiseen. Valtionavustuslain perusteella myönnettyjen ja maksettujen valtionavustusten kokonaismäärän on vuonna 2016 arvioitu olevan noin kolme miljardia euroa. 

Esitys edellyttää muutoksia nykyiseen rikosrekisterijärjestelmään ja sakon täytäntöönpanojärjestelmään. Tarkoituksena on, että otteelle poimittaisiin rekistereistä tiedot ainoastaan valtionavustuslain ehdotetun 7 §:n 2 momentissa ja 22 §:n 2 momentissa tarkoitetuista rangaistuksista. Esityksestä Oikeusrekisterikeskukselle aiheutuvat kertaluonteiset kustannukset ovat arvioilta yhteensä noin 30 000 euroa. Arvioiduista kokonaiskustannuksista 10 000 euroa muodostuu uuden rikosrekisteriotetyypin toteuttamisesta rikosrekisterijärjestelmään ja 20 000 euroa yhden rikosnimikkeen poimintaominaisuuden toteuttamisesta sakkorekisteriotteelle. Kustannusten kattaminen on tarkoitus ratkaista vuoden 2019 täydentävässä talousarviomenettelyssä.  

Tietojärjestelmämuutokset ovat teknisesti toteutettavissa syksyllä 2018 siten, että vain edellä selostetut tiedot sisältävä uusi rikosrekisteriote olisi annettavissa ja yksi rikosnimike poimittavissa sakkorekisteriotteelle vuoden 2019 alusta. 

4.2  Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Laittoman työvoiman käytön ehkäisemistä koskevien työnantajasanktiodirektiivin edellyttämien muutosten on arvioitu vähäisessä määrin lisäävän valtionapuviranomaisten hallinnollista työtä valtionavustushakemusten käsittelyssä. 

Tarkoituksena on, että valtionavustuksen hakija ilmoittaisi hakemuksessaan, onko tätä tai tämän edustajaa tuomittu lainvoimaisella tuomiolla rangaistukseen luvattoman ulkomaisen työvoiman käytöstä tai työnantajan ulkomaalaisrikkomuksesta taikka onko hakijalle lainvoimaisella päätöksellä määrätty seuraamusmaksu laittomasti maassa oleskelevien työntekijöiden palkkaamisesta valtionavustuksen myöntövuonna tai sitä edeltäneiden kahden vuoden aikana. Valtionapuviranomaisen tulisi valtionavustushakemusta käsitellessään tarkistaa, että hakija on hakemuksessaan antanut yllä mainitun tiedon. Valtionapuviranomainen luottaisi lähtökohtaisesti hakijan antamiin tietoihin. Valtionavustuslain 10 §:n mukaan hakija on velvollinen antamaan hakemuksen yhteydessä oikeat ja riittävät tiedot hakemuksen ratkaisemiseksi. Virheellisten tietojen antaminen voi olla peruste valtionavustuksen takaisinperintään valtionavustuslain 5 luvun säännösten mukaisesti. 

Valtionapuviranomainen voisi kuitenkin yksittäistapauksessa tarvittaessa tarkistaa tuomioita ja seuraamismaksuja koskevien hakijan antamien tietojen oikeellisuuden Oikeusrekisterikeskukselta tai Maahanmuuttovirastolta. Tarkoituksena ei ole, että valtionapuviranomainen tarkistaisi kaikkien hakijoiden tiedot tältä osin. 

Tietojen pyytäminen ja tarkistaminen lisäisi vähän valtionapuviranomaisten hallinnollista työtä. Valtionapuviranomaisten Oikeusrekisterikeskukselle osoittamat rekisteriotteita koskevat pyynnöt tai Maahanmuuttovirastolle osoitetut tietojen tarkistuspyynnöt lisäävät arviolta vähäisessä määrin Oikeusrekisterikeskuksen ja Maahanmuuttoviraston hallinnollista työtä. Oikeusrekisterikeskuksen ylläpitämän rikosrekisterin tietojen mukaan tuomioita luvattoman ulkomaisen työvoiman käytöstä ei viime vuosina ole annettu. Maahanmuuttovirastolta saadun tiedon mukaan Maahanmuuttovirasto ei ole kertaakaan määrännyt yhdellekään työnantajalle seuraamusmaksua. Koska tarkoituksena on, että valtionapuviranomaiset pyytäisivät Oikeusrekisterikeskukselta rikos- tai sakkorekisteriotteet tai tarkistaisivat Maahanmuuttovirastolta seuraamusmaksua koskevat tiedot ainoastaan yksittäistapauksissa, on arvioitu, että rikos- tai sakkorekisteriotepyyntöjä tulisi Oikeusrekisterikeskukselle vuosittain enintään tuhat. 

Palautettavan valtionavustuksen alarajan korottaminen kymmenestä eurosta sataan euroon vähentäisi vähäisessä määrin valtionapuviranomaisen hallinnollista työtä. Valtionavustuksen saajan näkökulmasta muutos keventää hallinnollisia menettelyjä. 

5.1  Valmisteluvaiheet ja -aineisto

Valtiovarainministeriö asetti 19 päivänä marraskuuta 2014 työryhmän selvittämään valtionavustuksiin liittyviä eri hallinnonalojen käytäntöjä ja erityislainsäädännön suhdetta yleiseen valtionavustuslakiin sekä tekemään tarvittavat ehdotukset valtionavustusten myöntämiseen, hallintoon ja valvontaan liittyvien menettelyjen yhtenäistämiseksi ja valtionaputoiminnan tehostamiseksi. Työryhmä on mietinnössään (valtiovarainministeriön julkaisuja 29/2015) tehnyt ehdotuksia eräiden valtionavustuslain säännösten tarkistamiseksi. Osa valtionavustustyöryhmän ehdotuksista sisältyy tähän esitykseen. 

Esitys on valmisteltu valtiovarainministeriössä. Esityksen sisällöstä on 13 päivänä lokakuuta 2017 järjestetty keskustelutilaisuus valtionavustustyöryhmässä mukana olleille tahoille. Lisäksi lakiehdotusluonnos on 9 päivänä marraskuuta 2017 toimitettu työryhmässä mukana olleille kommentoitavaksi. 

Esitys on tarkastettu oikeusministeriön lainvalmisteluosaston laintarkastusyksikössä. 

5.2  Lausunnot ja niiden huomioon ottaminen

Valtiovarainministeriö pyysi 13 päivänä joulukuuta 2017 esitysluonnoksesta lausunnon liikenne- ja viestintäministeriöltä, maa- ja metsätalousministeriöltä, oikeusministeriöltä, opetus- ja kulttuuriministeriöltä, puolustusministeriöltä, sisäministeriöltä, sosiaali- ja terveysministeriöltä, työ- ja elinkeinoministeriöltä, ulkoministeriöltä, valtioneuvoston kanslialta, valtiovarainministeriöltä, ympäristöministeriöltä, Maahanmuuttovirastolta, Oikeusrekisterikeskukselta, Tekesiltä (nykyisin Innovaatiorahoituskeskus Business Finland), Suomen Akatemialta, Valtiontalouden tarkastusvirastolta ja verohallinnolta. 

Lausuntoja annettiin yhteensä kuusitoista. Lausunnoista on valtiovarainministeriössä laadittu lausuntoyhteenveto. 

Lausunnonantajat pitivät esitystä perusteltuna ja tarkoituksenmukaisena. Lausunnoissa eniten kiinnitettiin huomiota tiedonsaantioikeuteen ja tietojen maksuttomuuteen sekä lain voimaantuloajankohtaan. 

Oikeusministeriö ehdotti lausunnossaan, että lakiehdotukseen lisätään tiedonsaantioikeutta koskeva säännös. Oikeusministeriö katsoi, että esityksessä ehdotetut muutokset edellyttävät lisäksi rikosrekisterilain muuttamista. Oikeusministeriön näkemyksen mukaan rikos- ja sakkorekisteriä koskevilla muutoksilla on taloudellisia vaikutuksia Oikeusrekisterikeskukselle, ja ne tulee ottaa huomioon esityksen taloudellisten vaikutusten arvioinnissa. 

Esityksen jatkovalmistelussa on yhteistyössä oikeusministeriön ja Oikeusrekisterikeskuksen kanssa selvitetty tiedonsaantioikeuden toteuttamista ja esityksestä Oikeusrekisterikeskukselle aiheutuvia taloudellisia vaikutuksia. Esitystä on tältä osin täydennetty.  

Lakiehdotusten voimaantuloajankohtaa on lausunnoissa ehdotetun mukaisesti muutettu esityksen jatkovalmistelussa.