1.2.1  Selvityshenkilön ehdotukset Suomen toimintamalliksi

Työkanava –nimistä (ruotsiksi Jobbkanalen Ab) osakeyhtiötä koskeva ehdotus perustuu selvityshenkilö Hannu Mäkisen ehdotukseen. Ehdotuksen valmistelu on tehty virkatyönä työ- ja elinkeinoministeriössä.  

Selvityshenkilö Mäkinen ehdotti, että Suomeen perustettaisiin uusi konsernirakenteinen välityömarkkinatoimija, jonka yksi osa varmistaa henkilön palvelut, toinen osa työllistää osatyökyisiä ja kolmas osa työllistää muuten haastavassa työmarkkinatilanteessa olevia. Henkilöt ohjattaisiin työ- ja elinkeinopalveluista työhön tulon sisääntuloväylänä toimivaan liikelaitoksen ja osakeyhtiön muodostaman konsernin palvelutoimintoon. Myös muut toimijat voisivat ehdottaa henkilöitä työ- ja elinkeinopalveluille. Varsinainen liiketoimintaosa (yhtiö) saisi rekrytoida osatyökykyisiä vain konsernin palvelutoiminasta. Kohderyhmän osatyökykyiset henkilöt olisivat kaikkein haastavimmassa tilanteessa olevia, joille työllistyminen välityömarkkinatoimijaan olisi viimesijainen vaihtoehto. 

Selvityshenkilön ehdottamassa mallissa osatyökykyiset ottaisi vastaan palvelutoiminto, joka varmistaisi julkisten palveluiden saamisen ja täydentävien tarpeiden täyttämisen. Liiketoiminta palkkaisi osatyökykyisen palvelutoiminnosta. Palvelutoiminnossa oltaisiin ilman työsuhdetta tai enintään vuoden määräaikaisessa työsuhteessa. Liiketoimintaan siirryttäessä osatyökykyinen tekisi työsopimuksen koeajalla tai jälkimmäisessä tapauksessa sen jälkeen, kun määräaikainen sopimus on päättynyt. Eduskunta asettaisi palvelutoimintoon tulevien enimmäismäärän ja liiketoiminnan henkilötyövuositavoitteen. Enimmäismäärä olisi hieman suurempi, jotta liiketoiminnalle jäisi jonkin verran vaihtoehtoja valita kulloisenkin tilanteen mukaan soveliaimpia henkilöitä.  

Tavoitteena olisi osatyökykyisten työllistyminen ensisijaisesti edelleen avoimille työmarkkinoille. Toinen tavoite olisi mahdollisimman suuri liikevaihto eli myynnin määrä. Liiketoiminnan tulospalkkiot porrastuisivat priorisoitujen tavoitteiden mukaisesti. Liiketoiminnan palveluiden hinnoittelun asianmukaisuuden varmistaisi neuvoa-antava lautakunta ja markkinaosuuksille asetettavat ylärajat. Valtion talousarviossa vahvistettaisiin vuosittain rahoituksesta, jolla kompensoitaisiin liiketoiminnalle henkilöstön osatyökykyisyyden aiheuttama tuottavuuden alenemasta.  

Erillisessä tytäryhtiössä voitaisiin selvityshenkilön mukaan työllistää myös muita, joilla on korkea työllistämiskynnys. Työsuhteessa olevien palkkaus ja työehdot määräytyisivät työehtosopimuksen mukaisesti. Osatyökykyisten työllistämiseksi valtio maksaisi korvauksen Ruotsin Samhall Ab:n mallin mukaisesti SGEI-tukena. Muille henkilöille, joilla on korkea työllistämiskynnys, ei maksettaisi erityistä tukea.  

Liiketoimintayksikön asiakkaita voisivat olla esimerkiksi yritykset, kunnat, valtion virastot ja liikelaitokset. Liiketoiminnan hyväksyttävyys kilpailun näkökulmasta varmistettaisiin erillisellä riippumattomalla neuvoa-antavalla lautakunnalla ja rajaamalla liiketoiminnan markkinaosuus alle kymmeneen prosenttiin kaikilla toimialoilla.  

Selvityshenkilö esittää, että raportointi konsernin omistajalle toteutettaisiin osana hallituksen vuosikertomusta, jolloin valtioneuvoston olisi myös mahdollista käsitellä yrityskonsernin tilannetta. Yrityskonsernin seuranta edellyttäisi myös käsittelyä sosiaali- tai työllisyyspolitiikkaa käsiettelevässä ministeriryhmässä. Eduskunnan tarkastusvaliokunta voisi ottaa konsernia koskevia asioita oma-aloitteisesti käsittelyyn. 

1.2.2  Selvityshenkilön ehdotusten arviointia

Selvityshenkilön ehdotuksia on arvioitu työ- ja elinkeinoministeriössä. Ehdotuksia on muokattu ja täydennetty työ- ja elinkeinoministeriön jatkovalmistelussa, mutta organisaatiomallia ja eräitä kohderyhmärajauksia lukuun ottamatta ehdotettava malli erityistehtäväyhtiöksi perustuisi selvitysmiehen keskeisiin ehdotuksiin.  

2.2.1  Terveydenhuollon palvelut osatyökykyisille

Päävastuu sairaanhoitoon ja siihen liittyvän lääkinnällisen kuntoutuksen järjestämisestä on terveydenhuoltolain perusteella kunnalla. Lääkinnällisen kuntoutuksen tarkoituksena on parantaa ja ylläpitää potilaan fyysistä, psyykkistä ja sosiaalista toimintakykyä sekä edistää hänen elämänhallintaansa ja päivittäistä itsenäistä suoriutumistaan. Lääkinnällisen kuntoutukseen kuuluu kuntoutusneuvonta ja kuntoutusohjaus, potilaan toiminta- ja työkyvyn sekä kuntoutustarpeen arviointi, kuntoutustutkimus, jonka avulla selvitetään potilaan kuntoutusmahdollisuuksia, toimintakyvyn parantamiseen ja ylläpitämiseen tähtäävät terapiat, muut tarvittavat kuntoutumista edistävät toimenpiteet sekä apuvälinepalvelut ja sopeutumisvalmennus.  

Työttömien mahdollisuudet saada terveydenhuollon palveluja ovat usein huonommat kuin työssä käyvillä. Julkisen perusterveydenhuollon palvelujen saatavuus ei nykyisellään ole tyydyttävää, esimerkiksi Oivon ja Kerättären selvitystyön mukaan moni jää tarvitsemiensa työkykyä tukevien palveluiden ulkopuolelle. Tämä johtuu todennäköisesti työ- ja elinkeinotoimiston ja sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujärjestelmän haasteista tunnistaa henkilöt, joilla on tarvetta työkykyä parantaviin tukitoimiin. Työttömille on työssä käyvää väestöä vähemmän tarjolla myös ennaltaehkäisevää terveydenhoitoa. Pitkään työttömänä olleen kynnys hakeutua hoitoon voi myös olla korkea. Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujärjestelmä tarjoaa kuitenkin työttömille terveystarkastuksia. Enemmistö kunnista tarjoaa työttömille myös yleisiä määräaikaisia terveystarkastuksia (TEAviisari 2018). Tästä huolimatta työttömien terveystarkastuksia tehdään hoitoilmoitusten mukaan harvoin (Sotkanet). On kuitenkin ilmeistä, että kaikki terveystarkastukset eivät kirjaudu hoitoilmoituksina. Työttömien terveystarkastuksien haasteeksi on tunnistettu myös se, että terveystarkastukset eivät sisällä työkyvyn tuen arviointia ja palveluihin ohjaamista.  

2.2.2  Sosiaalihuollon työllistymisedellytyksiä edistävät palvelut

Kunnat vastaavat sosiaalisesta kuntoutuksesta ja kuntouttavasta työtoiminnasta. Palveluita ovat muun muassa kuntouttavat sosiaalipalvelut, vammaispalvelut, työ- ja toimintakeskusten palvelut, päihdehuollon kuntouttava toiminta, elintapoihin ja elinoloihin vaikuttaminen ja vanhustenhuolto. Kuntien sosiaalihuollon ja vammaispalvelujen avulla tuetaan henkilöitä, perheitä tai yhteisöjä, joilla on turvattomuutta tai toimintakyvyn ongelmia. Kuntien palveluilla tuetaan vammaisia, kehitysvammaisia, vajaakuntoisia, päihdeongelmaisia ja vanhuksia.  

Sosiaali- ja terveysministeriön asettaman selvityshenkilöryhmän mukaan sosiaalityöllä on avainrooli työikäisten ja työelämän ulkopuolella olevien ihmisten osallisuuden edistäjänä sekä arkipäivän sujuvuuden ja yhteiskunnan sosiaalisen eheyden turvaamisessa (STM raportti 2019:41). Selvityshenkilöt katsoivat, että mitä korkeampi työllisyystavoite yhteiskunnalla on, sitä merkittävämpi rooli on sosiaalityöllä ja toimintakyvyn tukemisella. Sosiaalityön toimivuudella osana palvelujärjestelmää on merkittävä vaikutus myös sosiaali- ja terveydenhuollon sekä sosiaaliturvan uudistusten tavoitteiden saavuttamisessa.  

Selvityshenkilöt esittivät, että sosiaalityössä tulee kehittää edelleen systematisoituja ja vaikuttavia työmenetelmiä. Yhteistyössä työvoimapalvelujen kanssa sosiaalityöntekijän ja sosiaaliohjaajan on käytettävä osallisuutta tukevia ja kannustavia menettelytapoja. Monialaisessa työssä tulee rakentaa asiakkaiden tavoitteista lähteviä tukemisen prosesseja, joissa tuen tarve kyetään tunnistamaan sekä tuottamaan akuutti apu tilanteissa, joissa asiakas kohdataan. 

Vuonna 2019 kuntouttavaan työtoimintaan osallistui 45 100 henkilöä. Tämä on 8 prosenttia enemmän kuin vuonna 2016, jolloin tiedonkeruu toteutettiin edellisen kerran. Kuntouttavaan työtoimintaan osallistuminen lisääntyi 25 vuotta täyttäneiden ja sitä vanhempien osalta, sen sijaan nuorten osuus väheni. Naisten osuus kuntouttavan työtoiminnan asiakkaista oli noin 44 prosenttia. 

Vammaisten henkilöiden työ- ja päivätoimintaan osallistui vuonna 2018 kaikkiaan 16 900 henkilöä. Mukaan on laskettu työ- ja toimintakeskusten järjestämän toimintakykyä ylläpitävän ja sitä edistävän toiminnan asiakkaat (SHL 27 e §:n mukaisen toiminnan asiakkaat ja KVL 2 §:n kohdan 4 mukaisen toiminnan asiakkaat). Samana vuonna vammaisten henkilöiden työllistymistä tukevaan toimintaan osallistuneiden määrä on merkittävästi pienempi, vain 1657 henkilöä. Mukaan lasketaan työ- ja toimintakeskusten järjestämää työtä tekevät vammaiset henkilöt ja henkilöt, joille työ- ja toimintakeskus on järjestänyt työhön sijoittumista edistäviä kuntoutus- tai muita tukitoimia heidän työllistymisekseen avoimille työmarkkinoille (SHL 27 d §:n mukaisen toiminnan asiakkaat). 

Vuonna 2018 vammaisten työtoimintaan osallistui 8912 henkilöä. Mukaan lasketaan työ- ja toimintakeskusten järjestämän toimintakykyä ylläpitävän ja sitä edistävän toiminnan asiakkaat (SHL 27 e §:n mukaisen toiminnan asiakkaat ja KVL 2 §:n kohdan 4 mukaisen toiminnan asiakkaat). Mikäli asiakkaalle on tarjottu sekä työ- että päivätoimintaa, voidaan hänet kirjata asiakkaaksi molempiin. 

Tuetulla työllistämisellä tarkoitetaan työnhakijan työllistymistä normaaliin palkkatyöhön avoimille työmarkkinoille henkilökohtaisen tuen (työhön valmentajan) avulla. Tämä menetelmä ei ole Suomessa johdonmukaisesti käytössä osana osatyökykyisten työttömien ja pitkäaikaistyöttömien henkilöiden työllistymistä tukevia palveluita. Työhön valmennus on kuulunut Suomessa sekä ammatillisen kuntoutuksen että vaikeasti työllistyvien työllistämistoiminnan keinovalikoimaan, jolloin sitä on voitu tarkastella sekä ammatillisen kuntoutuksen toimenpiteenä, että työvoimapoliittisena aktivointitoimenpiteenä (Riihinen 2016; Härkäpää ym. 2013). Osittain tästä johtuen työhön valmennuksen tavoitteet ja sisällöt ovat jääneet epäselviksi. 

2.2.3  Kuntoutus

2.2.4  Opetustoimen palvelut osatyökykyisille

Jatkuvan oppimisen ja osaamisen kehittäminen on osatyökykyisten työllistymiseksi keskeistä. Tätä tuetaan myös opetustoimen palveluilla. Osaamisen täydentäminen, uudelleen koulutus tai osaamisen päivittäminen vastaamaan työelämän tarpeita on erityisen tärkeitä osatyökykyisille, koska yksilön työ- ja toimintakyvyssä voi tapahtua paljonkin muutoksia suhteessa aiemmin hankittuun osaamiseen ja työtehtäviin. Myös työelämän jatkuva muutos edellyttää osaamisen päivittämistä vastaamaan työelämän osaamistarpeita. 

Opetustoimen vastuulla on kasvatuksellinen kuntoutus, oppilaanohjaus ja esimerkiksi peruskoulussa, ammatillisessa erityisoppilaitoksessa tai muussa ammatillisessa oppilaitoksessa annettava erityisopetus. Kohderyhmänä ovat peruskoulujen tai ammatillisen opetuksen oppilaat, jotka tarvitsevat erityisopetusta tai ohjauspalveluja vamman, kehityksen viivästymisen, tunne-elämän häiriön tai muun syyn vuoksi. Opetustoimi on velvollinen järjestämään myös vammaiselle tai muuta erityistukea tarvitsevalle oppilaalle maksutta opetukseen osallistumisen edellyttämät palvelut, kuten tulkitsemis- ja avustajapalvelut sekä erityiset koulussa käytettävät koulu- ja luokkakohtaiset apuvälineet.  

Ammatillisia tutkintoja ovat ammatilliset perustutkinnot, ammattitutkinnot ja erikoisammattitutkinnot. Ammatillisten tutkintojen ja tutkinnon osien lisäksi ammatillisessa koulutuksessa voi suorittaa tutkintoon johtamattomia koulutuksia, joita ovat ammatilliseen koulutukseen valmentava koulutus (VALMA), työhön ja itsenäiseen elämään valmentava koulutus (TELMA), ammatillista osaamista syventävä ja täydentävä työ- ja elinkeinoelämän osaamistarpeisiin räätälöity koulutus 

Ammatillisessa koulutuksessa opiskelijan opintopolku on yksilöllinen ja joustava. Jokaiselle koulutuksen aloittavalle opiskelijalle laaditaan henkilökohtainen osaamisen kehittämissuunnitelma (HOKS), jossa tunnustetaan opiskelijan aiempi osaaminen ja suunnitellaan, millaista osaamista opiskelija tarvitsee sekä miten sitä hankitaan eri oppimisympäristöissä. Samalla suunnitellaan tarvittavat ohjaus- ja tukitoimet sekä tarvittaessa erityinen tuki. Koulutuksen tavoitteeksi voidaan sopia hakijan kanssa hänen tarpeisiinsa soveltuva tutkinto, tutkinnon osa tai muu ammatillinen koulutus.  

Työpaikalla oppiminen on opiskelijan kannalta motivoiva tapa hankkia työelämässä tarvittavaa ammattiosaamista käytännönläheisesti aidossa työympäristössä ja -tilanteissa. Opiskelija voi hankkia osaamista joko kokonaan oppisopimukseen tai koulutussopimukseen perustuen tai yhdistellä näitä joustavasti opintojensa aikana. Koulutuksen järjestäjä vastaa tavoitteellisesta ja ohjatusta koulutuksesta. Opiskelijalle nimetään aina työpaikalta vastuullinen työpaikkaohjaaja. 

Opetushallinnon tilastopalvelun Vipusen mukaan ammatillisessa koulutuksessa, jonka tavoitteena on tutkinnon tai tutkinnon osien suorittaminen, opiskeli vuonna 2018 yhteensä 307 704 opiskelijaa. Erityistä tukea tarvitsevien opiskelijoiden määrä on ollut vuosittain n. 25 000 opiskelijaa. Näistä ammatillisissa erityisoppilaitoksissa opiskelee n. 4500 ja muut integroidusti yhdessä muiden kanssa ammatillisissa oppilaitoksissa.  

Ammatillisen koulutuksen tehtävä on mahdollistaa opiskelijoille sivistyksellisen ja ammatillisen osaamisen lisäksi valmiuksia jatkuvaan oppimiseen ja itsensä kehittämiseen. Haasteita opiskeluun voivat tuoda erilaiset oppimisen vaikeudet tai vammasta tai sairaudesta johtuvat tuen tarpeet. Erityisesti mielenterveys- ja päihdeongelmat sekä elämänhallintaan liittyvät ongelmat vaikeuttavat opiskelun etenemistä, osaamisen hankkimista ja tutkinnon suorittamista ja työllistymistä. 

Tukitoimia ovat erilaiset erityisopetuksen lähestymistavat ja menetelmät ja erityisjärjestelyt, oppimisvalmiuksia tukevat opinnot, valmentavat koulutukset ja opiskelijahuollon tuki. Koulutuksessa tulee vastata näihin erilaisiin tuen tarpeisiin ja vahvistaa yksilöiden oppimis-, toiminta- ja työkykyä kokonaisvaltaisesti. Opiskelija voi valita osaksi koulutusta myös Ammattiosaajan työkykypassin suorittamisen, jonka tavoitteena on varmistaa opiskelijan tiedot, taidot ja motivaatio huolehtia omasta terveydestään ja hyvinvoinnistaan opiskelun aikana ja sen jälkeen.  

2.3.1  Laki julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta

Työttömille henkilöille tarjottavista työllisyyspalveluista säädetään julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa (916/2012). Julkisia työvoima- ja yrityspalveluja tarjoavat työ- ja elinkeinotoimistot, työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskukset ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset sekä (kuntakokeilulain mukaiset kunnan ja kuntaryhmät). 

Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 1 luvun 1 §:n mukaan talouden kasvun, korkean työllisyyden ja hyvinvoinnin turvaamiseksi valtio edistää työmarkkinoiden toimivuutta ja työvoiman tarjontaa yhdessä kuntien, työmarkkinajärjestöjen, yritysten ja muiden työnantajien sekä kansalaisten kanssa. Työmarkkinoiden toimivuuden ja työvoiman tarjonnan edistämiseksi valtion tulee huolehtia työ-, talous-, elinkeino-, koulutus- ja sosiaalipolitiikan yhteensovittamisesta ja tasoittaa toimillaan suhdannevaihteluita. 

Julkisia työvoima- ja yrityspalveluja tarjoavat työ- ja elinkeinotoimistot, työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskukset ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset. Lain 1 luvun 2 §:n mukaan julkisilla työvoima- ja yrityspalveluilla edistetään työmarkkinoiden toimivuutta turvaamalla osaavan työvoiman saatavuutta ja tarjoamalla työtä hakeville mahdollisuuksia saada työtä sekä edistetään uuden yritystoiminnan syntymistä ja kehitetään yritysten toimintaedellytyksiä ja työelämän laatua. Julkisena työvoima- ja yrityspalveluna tarjotaan työnvälityspalveluita, tieto- ja neuvontapalveluita, osaamisen kehittämispalveluita sekä yritystoiminnan käynnistämis- ja kehittämispalveluita. Julkiseen työvoima- ja yrityspalveluun kuuluvat myös henkilöasiakkaan palveluprosessiin liittyvät asiantuntija-arvioinnit sekä tämän lain mukaiset tuet ja korvaukset. Työttömän työnhakijan toimeentulon turvaamisesta työmarkkinatuella ja työttömyyspäivärahalla säädetään työttömyysturvalaissa (1290/2002). 

Työ- ja elinkeinotoimistot tarjoavat työnhakijoille monipuolisesti erilaisia palveluita, jotka tukevat työllistymistä ja koulutusta ammattiin. Työllistymistä edistäviä palveluita ovat työnhakuvalmennus, uravalmennus, koulutuskokeilut, ammatillinen työvoimakoulutus, omaehtoinen opiskelu työttömyysetuudella tuettuna, työkokeilut, maahanmuuttajien kotoutumispalvelut ja kuntouttava työtoiminta. 

Julkisten työvoima- ja yrityspalvelujen tarjoaminen perustuu lain 4 §:n mukaan elinkeinoelämän ja työmarkkinoiden tarpeisiin ja muutosten ennakointiin. Työ- ja elinkeinotoimisto, työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskus tai elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus ja asiakas arvioivat yhdessä asiakkaan palvelutarpeen, jonka perusteella tarjotaan julkisia työvoima- ja yrityspalveluja, jotka parhaiten turvaavat osaavan työvoiman saatavuutta ja edistävät henkilöasiakkaan sijoittumista avoimille työmarkkinoille sekä edistävät yritystoiminnan käynnistymistä tai kehittymistä. 

Jos asiakkaan palvelutarve edellyttää muita palveluja kuin julkisia työvoima- ja yrityspalveluja tai jos palvelun järjestämisvastuu on muulla viranomaisella tai taholla, työ- ja elinkeinotoimiston, työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskuksen tai elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on annettava asiakkaalle tietoa muista palvelumahdollisuuksista sekä tarvittaessa ohjattava asiakas muun viranomaisen tai palvelun järjestäjän palvelujen piiriin yhteistyössä näiden kanssa. Palveluja tarjottaessa noudatetaan tasapuolisuutta ja puolueettomuutta. Viranomaisten on myös aktiivisesti edistettävä yhdenvertaisuuden toteutumista sekä naisten ja miesten välistä tasa-arvoa työmarkkinoilla.  

Palvelujen tuottamisesta ja hankkimisesta sekä niihin liittyvistä valtiontukinäkökohdista säädetään julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 1 luvun 5 §:ssä. Viranomaiset voivat tuottaa palvelut itse tai hankkia ne kokonaan tai osin kilpailuttamalla muilta palvelun tuottajilta valtion talousarviossa palvelujen hankkimista varten osoitetulla määrärahalla. Valtion talousarviossa työllisyyden edistämiseen ja työttömyyden torjuntaan tarkoitettujen työllisyysmäärärahojen avulla tuetaan erityisesti heikossa työmarkkina-asemassa olevien työllistymistä. 

Jos palvelun tuottaja saa valtionavustusta tai muuta valtion rahoitusta hankittavan palvelun tuottamiseen, valtionavustusta tai muuta valtion rahoitusta vastaava osuus vähennetään palvelun hankintahinnasta. Työ- ja elinkeinotoimiston ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tehtävistä palvelua hankittaessa, menettelystä hankinnasta päätettäessä ja hankintasopimusta tehtäessä, hankintasopimuksen sisällöstä sekä sopimuksen tekemistä edeltävästä hankinta- ja tarjousmenettelystä säädetään valtioneuvoston asetuksella. 

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset ohjaavat työ- ja elinkeinotoimistoja niiden tavoitteiden saavuttamisessa ja palvelujen kehittämisessä työ- ja elinkeinoministeriön työllisyys-, yrittäjyys- ja työvoimapolitiikan sekä maahanmuuttopolitiikan mukaisesti. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset ohjaavat ostopalveluna tuotettavien työvoimapalvelujen suunnittelua, seurantaa ja kehittämistä sekä hankkivat palveluja yhteistyössä työ- ja elinkeinotoimistojen kanssa. Lisäksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset ja työ- ja elinkeinotoimistot suunnittelevat ja hankkivat ammatillista koulutusta yhteistyössä työnantajien kanssa.  

2.3.1.1 Työllistymissuunnitelma ja asiakasrekisterit 

Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 2 luvun 1 §:ssä säädetään työnhausta. Henkilön työnhaku käynnistyy sinä päivänä, kun hän pyytää sitä sähköisesti työnhaun käynnistämiseen tarkoitetussa verkkopalvelussa tai henkilökohtaisesti työ- ja elinkeinotoimistossa ja hänet rekisteröidään työnhakijaksi työ- ja elinkeinotoimiston asiakastietojärjestelmään. Henkilö rekisteröidään työnhakijaksi aina hänen sitä pyytäessään. Työnhaun voi käynnistää, vaikka henkilö ei olisikaan työtön. Asiakkuus muissa palvelujärjestelmissä, esimerkiksi ammatillisen kuntoutuksen tai sote-palvelujen asiakkuus, tai työkyvyttömyysetuuden saaminen eivät ole esteenä työnhakijaksi rekisteröitymiselle. Työ- ja elinkeinopalvelut ovat osa palvelujärjestelmää, joka tarjoaa osatyökykyisille työttömille tukea työelämään siirtymisessä muun muassa antamalla henkilökohtaista ohjausta ja taloudellista tukea. Palveluja on pyrittävä järjestämään niin, että vältetään niiden siiloutuminen. 

Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 2 luvun 6 ja 7 §:ssä säädetään työllistymissuunnitelmasta. Työttömällä työnhakijalla ja muutosturvan piiriin kuuluvalla työnhakijalla on oikeus työllistymissuunnitelmaan. Työllistymissuunnitelma on laadittava, jollei sen laatiminen ole ilmeisen tarpeetonta, viimeistään lain 4 §:n 1 momentin mukaisessa työnhakijan haastattelussa. Työllistymissuunnitelmaa tai sitä korvaavaa suunnitelmaa on tarkistettava työnhakijan haastattelun yhteydessä tai työnhakijan pyynnöstä. Työllistymissuunnitelma ja sitä korvaava suunnitelma perustuu työnhakijan omiin työtä tai koulutusta koskeviin tavoitteisiin ja arvioituun palvelutarpeeseen. Suunnitelmassa sovitaan työnhausta ja sen tavoitteista, työnhakijan palvelutarpeen mukaisista julkisista työvoima- ja yrityspalveluista ja muista työllistymistä edistävistä palveluista sekä asiantuntija-arvioinneista. Tarvittaessa suunnitelmassa sovitaan muista osaamista, työmarkkinavalmiuksia ja toimintakykyä parantavista palveluista tai työkyvyn tai terveydentilan selvittämiseen liittyvistä toimista.  

Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 13 luvun 1 ja 3 §:ssä säädetään työ- ja elinkeinotoimiston asiakastietojärjestelmästä ja sen sisällöstä. Työ- ja elinkeinotoimiston asiakastietojärjestelmää käytetään julkisen työvoima- ja yrityspalvelun järjestämiseen ja tuottamiseen sekä kotoutumisen edistämisestä annetussa laissa, työttömyysturvalaissa, vuorotteluvapaalaissa, kuntouttavasta työtoiminnasta annetussa laissa ja ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa työ- ja elinkeinotoimistolle tai työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskukselle säädettyjen tehtävien hoitamiseen ja sosiaalisista yrityksistä annetussa laissa työ- ja elinkeinoministeriölle säädettyjen tehtävien hoitamiseen. Asiakastietojärjestelmä muodostuu henkilöasiakasrekisteristä, työnantajarekisteristä ja palveluntuottajarekisteristä sekä henkilöasiakasrekisterin osarekisterinä toimivasta monialaisen yhteispalvelun asiakasrekisteristä. Mitä tässä luvussa säädetään työ- ja elinkeinotoimiston asiakastietojärjestelmästä, sovelletaan monialaisen yhteispalvelun asiakasrekisteriin kuitenkin vain, jos työllistymistä edistävästä monialaisesta yhteispalvelusta annetussa laissa ei toisin säädetä. 

Asiakastietojärjestelmän henkilöasiakasrekisteriin voidaan tallettaa henkilöasiakkaasta seuraavat tiedot: nimi, henkilötunnus ja yhteystiedot; työ- ja elinkeinotoimiston asiakkuuteen ja työ- ja elinkeinotoimiston kanssa asiointiin sekä asioinnin mahdollisesti edellyttämiin erityisjärjestelyihin liittyvät tiedot; koulutusta, työhistoriaa ja ammatillista osaamista koskevat tiedot; palvelutarvetta ja suunnitelmia koskevat tiedot; tiedot työ- ja koulutustarjouksista ja esittelyistä työnantajalle; tiedot julkisista työvoima- ja yrityspalveluista ja muista työllistymistä edistävistä palveluista sekä asiantuntija-arvioinneista; työttömyysturvaan ja vuorotteluvapaaseen liittyvät selvitykset ja työvoimapoliittiset lausunnot ja tiedot julkiseen työvoima- ja yrityspalveluun kuuluvista etuuksista. Henkilöasiakasrekisteriin voidaan tallettaa myös sellaiset terveydentilaa ja työ- ja toimintakykyä koskevat tiedot, joilla on vaikutusta henkilön työllistymiseen ja jotka ovat välttämättömiä palvelujen tarjoamiseksi hänelle. Työ- ja elinkeinoministeriön ohjeessa (TEM ohje julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain ja asetuksen soveltamisesta TEM/2376/00.03.05.02/2017, annettu 19.12.2017). on täsmennetty, että tämä tarkoittaa tilannetta, jossa asiakkaan vamma tai pitkäaikaissairaus vähentää mahdollisuuksia saada työtä, säilyttää työ tai edetä työssä. Tällöin terveydentilalla on vaikutusta nimenomaan työ- ja elinkeinotoimiston tehtäväalueen palvelutarpeeseen, johon palveluilla tulee vastata.  

2.3.2  Työkyvyn arviointi työ- ja elinkeinotoimistossa

Työ- ja elinkeinotoimisto voi hankkia ostopalveluna työkyvyn arvioinnin terveydenhuollon yksiköltä, kuntoutuslaitokselta, yksittäiseltä asiantuntijalta tai esimerkiksi työklinikalta asiakkaalle, jolla on sellainen diagnosoitu vamma tai sairaus, jonka arvioidaan vaikuttavan mahdollisuuksiin saada työtä. Työkyvyn arviointi hankitaan tilanteessa, jossa asiakkaan työ- ja toimintakykyä pitää tarkemmin tai yksilöidymmin selvittää suhteessa hakuammattiin; tai suunniteltuun koulutukseen tai uuteen ammattiin. Työkyvyn arvioinnista saatava tieto täydentää käytettävissä olevaa tietoa ja auttaa näin palvelujen suunnittelussa. Palvelua voidaan käyttää esimerkiksi seuraavissa tilanteissa: soveltuvuuden arviointi urasuunnittelun osana; työllistymistä edistävien palvelujen suunnittelu; työllistymisprosessin ja työllistymistä edistä-vien palvelujen aikana ilmenevä tarve työkyvyn arviointiin yksittäisenä arviointina tai työolo-suhteiden järjestelytuen käyttö ja mukautusten suunnittelu. Työ- ja elinkeinotoimisto merkitsee tutkimuspyyntöön yksilöidyt kysymykset, joihin halutaan saada vastaus sekä minkä alan asiantuntijalta vastaus ensisijaisesti halutaan saada. Tarvittaessa voidaan vastausta pyytää useammalta asiantuntijalta. Hankittavat palvelut voivat sisältää esimerkiksi lääketieteellisiä, psykologisia tai sosiaalisia tutkimuksia ja arviointeja; työtehtävien kokeilemista ohjatusti tai asiantuntijan konsultointeja (esimerkiksi työterveyslääkäri, oppilaanohjaaja, työnantaja). Työkyvyn arviointia ei kuitenkaan saa käyttää sairauden diagnosoimiseksi tai hoidon taikka lääkinnällisen kuntoutuksen järjestämiseksi eikä siihen sisällytetä esimerkiksi laboratorio- tai röntgentutkimuksia. Näissä tilanteissa asiakas ohjataan julkiseen terveydenhuoltoon, kuten työttömien terveystarkastukseen. 

Julkisten työvoima- ja yrityspalvelujen tarjoamisen keskeisenä lähtökohtana on, että palveluiden käytön tulee perustua henkilön yksilölliseen palvelutarpeeseen, jonka työ- ja elinkeinotoimisto ja asiakas yhdessä arvioivat. Yhteisen arvioinnin perusteella asiakkaalle tarjotaan työ- ja elinkeinopalveluja, jotka parhaiten turvaavat sekä osaavan työvoiman saatavuutta, että edistävät henkilöasiakkaan sijoittumista avoimille työmarkkinoille sekä edistävät yritystoiminnan käynnistymistä tai kehittymistä. Palvelutarpeen mukainen palvelu sisältää ajatuksen tietystä etenemistavasta. Jos asiakkaan osaaminen ja ammattitaito ovat ajan tasalla, työnvälitys on ensisijainen palvelu. Jos osaamisessa ja ammattitaidossa on puutteita, kyseeseen tulevat työvoimakoulutus, omaehtoinen opiskelu työttömyysetuudella tuettuna tai vaihtoehtoisesti palkkatuki esimerkiksi oppisopimuskoulutukseen.  

Työ- ja elinkeinotoimisto harkitsee aina, onko palkkatuettu työ tarkoituksenmukaisin keino edistää työllistymistä avoimille työmarkkinoille. Työttömän työnhakijan ammatillisessa osaamisessa voi olla myös sellaisia puutteita, että tarkoituksenmukaisempi keino parantaa ammatillista osaamista ja edistää työllistymistä on esimerkiksi työvoimakoulutus tai omaehtoinen opiskelu.  

Palvelutarpeen perusteella ja työ- ja elinkeinotoimiston harkinnan mukaan henkilöasiakkaalle tarjotaan palvelutarpeeseen vastaavia palveluja, jolla pyritään edistämään hänen työllistymistään. Työnhakijoille voidaan tarjota muun muassa asiantuntija-arvioita, ammatinvalintaohjausta, työnvälityspalveluja, tieto- ja neuvontapalveluja, työvoimakoulutus- ja osaamispalveluja, työnhaku-, uravalmennus- ja työhönvalmennuspalveluja, työ- ja koulutuskokeiluja, työllistämispalveluja sekä muiden toimijoiden vastuulla olevia palveluja (muun muassa kuntouttava työtoiminta ja sote-palvelut). Asiakkaan on myös mahdollista saada starttirahaa tai tukea omaehtoiseen opiskeluun taikka palkkatukea. Myös matka- ja yöpymiskustannuksia korvataan. Julkisten työnantajapalveluiden valikoima sisältää lisäksi muun muassa työpaikkojen ilmoittelupalvelun, erilaisia työnantajalähtöisiä rekrytointipalveluja, työlupapalvelun, yhteishankintakoulutuksia ja yritysten kehittämispalveluita. 

Asiakkailla ei ole subjektiivista oikeutta mihinkään palveluun lukuun ottamatta julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 11 luvun 1 §:ssä tarkoitetun työllistämisvelvoitteen piiriin kuuluvia henkilöitä. Asiakkaan palvelutarpeen lisäksi julkisen työvoima- ja yrityspalvelun tarjoamista rajaavat työ- ja elinkeinotoimiston työvoimapoliittinen harkinta sekä käytettävissä olevat määrärahat.  

Palvelujen sisällössä voi eri järjestelmissä olla samankaltaisia elementtejä. Työ- ja elinkeino-palvelut ovat harkinnanvaraisia, joten asiakkaan on ensisijaisesti käytettävä samaan tavoitteeseen palvelua, johon hänellä on subjektiivinen oikeus. Muiden palvelujärjestelmien järjestämiä ja korvaamia palveluja voidaan myös järjestää samanaikaisesti työ- ja elinkeinopalvelujen kanssa. Muiden palvelujärjestelmien tarjoamat palvelut poikkeavat kuitenkin työ- ja elinkeinopalveluista siten, että niissä työllistyminen on toissijainen tavoite ja työllistymisedellytyksinä tukevien tekijöiden, kuten toimintakyky, terveys, osallisuus ovat ensisijaisena tavoitteena.  

2.3.3  Työttömyysturvalaki

Oikeudesta työttömyysetuuteen säädetään työttömyysturvalaissa (1290/2002). Osa-aikaista työtä tekevällä voi olla oikeus soviteltuun työttömyysetuuteen.  

Työnhakija menettää oikeutensa työttömyysetuuteen joko toistaiseksi tai määräajaksi, jos hänet erotetaan työstä tai hän eroaa työstä ilman pätevää syytä. Korvaukseton määräaika eli niin sanottu karenssi tai työssäolovelvoite asetetaan myös silloin, jos työnhakija ilman pätevää syytä kieltäytyy hänelle tarjotusta työstä tai laiminlyö toteuttaa hänen kanssaan laadittua työllistymissuunnitelmaa, monialaista työllistymissuunnitelmaa, aktivointisuunnitelmaa tai kotoutumissuunnitelmaa. 

2.3.4  Muussa lainsäädännössä asetettuja ehtoja

Osatyökykyisyyttä arvioitaessa voidaan soveltuvin osin huomioida myös muuta lainsäädäntöä. Työntekijän eläkelain 35 §:n 1 momentin mukaan työntekijällä on oikeus työkyvyttömyyseläkkeeseen, jos hänen työkykynsä arvioidaan olevan heikentynyt sairauden, vian tai vamman vuoksi vähintään kahdella viidesosalla yhtäjaksoisesti ainakin vuoden ajan. Työkyvyttömyyseläke myönnetään täytenä eläkkeenä, jos työntekijän työkyky on heikentynyt vähintään kolmella viidesosalla. Muussa tapauksessa työkyvyttömyyseläke myönnetään osa-työkyvyttömyyseläkkeenä. Työntekijän eläkelain 35 §:n 2 momentissa säädetään, että työkyvyn heikentymistä arvioitaessa otetaan huomioon työntekijän jäljellä oleva kyky hankkia itselleen ansiotuloja sellaisella saatavissa olevalla työllä, jota työntekijän voidaan kohtuudella edellyttää tekevän. Tällöin otetaan huomioon myös työntekijän koulutus, aikaisempi toiminta, ikä, asuinpaikka ja muut näihin rinnastettavat seikat. Jos työkyky vaihtelee, otetaan huomioon työntekijän vuotuinen ansio. 

Työeläkejärjestelmässä työkyvyn puuttumisen edellytyksinä voidaan näin ollen mainita työkyvyn heikentymisen tietty syy eli sairaus tai vamma, riittävä ajallinen kesto, matemaattinen vähimmäismäärä suhteessa täyteen työkykyyn. Pykälän 2 momentissa määritellään tiettyjä henkilön ominaisuuksia, jotka vaikuttavat työkyvyn arviointiin. Näitä ovat koulutus, aiempi toiminta eli kokemus, ikä, asuinpaikka ja myös ansiotaso. Säännöksen mukaan työkykyä on arvioitava siltä kannalta, onko ansiotyötä ylipäänsä saatavilla ja pystyykö henkilö tekemään sellaista ansiotyötä, jota hänen voidaan mainitut eri tekijät huomioon ottaen kohtuudella edellyttää tekevän. Keskeisestä on arvioida kohtuullisuutta kussakin tilanteessa. Sääntelyn tavoitteena on ilmaista, että työkyky tai sen puute ei ole sidottu vain määrättyyn ammattiin, johon henkilö on saanut koulutuksen tai johon hänellä on työkokemusta. Ansiotyön tekemistä voidaan edellyttää myös tätä laajemmissa työtehtävissä. 

Kansaneläkelain 12 §:n 2 momentin mukaan työkyvyttömänä pidetään henkilöä, joka on sairauden, vian tai vamman takia kykenemätön tekemään tavallista työtään tai muuta siihen verrattavaa työtä, jota on pidettävä hänen ikänsä, ammattitaitonsa sekä muut seikat huomioon ottaen hänelle sopivana ja kohtuullisen toimeentulon turvaavana. Pykälän 4 momentin mukaan työkyvyttömyyseläke myönnetään aina pysyvästi sokealle tai liikuntakyvyttömälle, samoin kuin henkilölle, joka sairautensa, vikansa tai vammansa vuoksi on pysyvästi niin avuttomassa tilassa, ettei voi tulla toimeen ilman toisen henkilön apua. 

Kansaneläkelain määrittelyn mukaan työkyvyn puuttumisen edellytyksenä on siten työkyvyn heikentymisen tietty syy eli sairaus, vika tai vamma. Sääntelyssä ei kuitenkaan ole nimenomaisia työkyvyn puutteen kestoa tai määrää koskevia vaatimuksia. Laissa todetaan kykenemättömyys, joka liittyy henkilön tavanomaiseen työhön tai muuhun siihen verrattavaan työhön. Keskeistä on se, mitä kaikkea voidaan pitää kulloinkin toiseen työhön verrattavana työnä. Tältä osin tulkinta voi perustua henkilön ikään ja ammattitaitoon, jonka perusteella arvioidaan työn sopivuutta ja saatavaa palkkaa. Työkyky tai sen puute ei siten ole sidottu vain määrättyyn ammattiin, johon henkilö on saanut koulutuksen tai johon hänellä on työkokemusta. Ansiotyön tekemistä voidaan edellyttää myös tätä muissa työtehtävissä. Lain 12 § 4 momentissa todetaan kuitenkin, että mikäli henkilön sairaus, vika tai vamma on vakava, voi henkilön työkyky puuttua kokonaan. Henkilön työkyvyn arvioinnissa perustuu lääkäriltä saatavaan lausuntoon ja arvioon kuntoutusmahdollisuuksista.  

Sairausvakuutuslain 8 luvun 4 §:n 2 momentin mukaan työkyvyttömyydellä tarkoitetaan sellaista sairaudesta johtuvaa tilaa, jonka kestäessä vakuutettu on sairauden edelleen jatkuessa kykenemätön tekemään tavallista työtään tai työtä, joka on siihen läheisesti verrattavaa. Myös tässä säännöksessä on vastaavia tunnusmerkkejä kuin työkyvyttömyyseläkkeiden edellytysten määrittelyssä. Sairausvakuutuslaissa viitataan sairauden ajalliseen ulottuvuuteen ja vertailuperusteena on tavallinen työ ja siihen verrattava työ.  

Vammaisten henkilöiden osalta on huomioitava myös sosiaalihuoltolain 27 d §, jonka mukaan vammaisten henkilöiden työllistymistä tukevalla toiminnalla tarkoitetaan erityisien työhön sijoittumista edistävien kuntoutus- ja muiden tukitoimien järjestämistä. Vammaisten henkilöiden työllistymistä tukevaa toimintaa järjestetään henkilöille, joilla vamman tai sairauden tai muun vastaavan syyn johdosta on pitkäaikaisesti erityisiä vaikeuksia suoriutua tavanomaisista elämän toiminnoista ja jotka tarvitsevat työhallinnon palvelujen ja toimenpiteiden lisäksi 1 momentissa tarkoitettuja tukitoimia työllistyäkseen avoimille työmarkkinoille. 

Vammaisten henkilöiden tarpeiden huomioimisesta säädetään myös yhdenvertaisuuslaissa (1325/2014). Lain 15 §:n mukaan viranomaisen, koulutuksen järjestäjän, työnantajan sekä tavaroiden tai palvelujen tarjoajan on tehtävä asianmukaiset ja kulloisessakin tilanteessa tarvittavat kohtuulliset mukautukset, jotta vammainen henkilö voi yhdenvertaisesti muiden kanssa asioida viranomaisissa sekä saada koulutusta, työtä ja yleisesti tarjolla olevia tavaroita ja palveluita samoin kuin suoriutua työtehtävistä ja edetä työuralla. 

Mukautusten kohtuullisuutta arvioitaessa otetaan huomioon vammaisen ihmisen tarpeiden lisäksi 1 momentissa tarkoitetun toimijan koko, taloudellinen asema, toiminnan luonne ja laajuus sekä mukautusten arvioidut kustannukset ja mukautuksia varten saatavissa oleva tuki. Työnantajan on pyynnöstä viipymättä annettava kirjallinen selvitys menettelynsä perusteista vammaiselle, joka katsoo kohtuullisten mukautusten epäämisen vuoksi tulleensa syrjityksi työtä tai virkaa hakiessaan taikka työ- tai virkasuhteessa.  

2.3.5  Työpankkikokeilu vuosina 2009 – 2016

Työpankkikokeilu käynnistyi vuonna 2009 sosiaali- ja terveysministeriön hankkeena. Työpankkikokeilu laajennettiin valtakunnalliseksi, ja hanke kirjattiin pääministeri Jyrki Kataisen hallitusohjelmaan vuosiksi 2012–2015. Työpankkikokeilua jatkettiin vielä vuodella yhdessä työ- ja elinkeinoministeriön kanssa. Työpankkikokeilu päättyi vuoden 2016 lopussa, mutta jotkut hankkeet jatkuivat kokeilun päättymisen jälkeenkin. Työpankkikokeilua hallinnoi sosiaali- ja terveysministeriö yhteistyössä Espoon seudun koulutuskuntayhtymä Omnian kanssa. Omnia (keskustyöpankki) vastasi työpankkikokeilun koordinoinnista ja johtamisesta. 

Työpankkikokeilussa toimintaa toteuttivat osakeyhtiömuotoiset työpankkiyritykset. Työpankkiyritykset työllistivät työehtosopimusten mukaisella palkalla pääosin heikossa työmarkkina-asemassa olevia henkilöitä joko omaan tuotantoonsa tai vuokrasivat ja välittivät heitä työmarkkinoille. Työpankit käyttivät myös palkkatukea sekä työkokeilua. Kohderyhmänä olivat aluksi osatyökykyiset ja pitkäaikaistyöttömät, toiminnan laajennuttua myös yli kuusi kuukautta työttömänä olleet sekä alle 25-vuotiaat ilman ammatillista koulutusta olevat nuoret. Työllistämisbonus voitiin maksaa vähintään kolmen kuukauden pituisiin työllistymisiin. Bonus oli keskimäärin 2 000 euroa vaihteluvälin ollessa 1 200-6 000 euroa. Työpankki voi myös vuokrata henkilökuntaansa asiakasyrityksilleen. Tällöin henkilöt olivat työsuhteessa työpankkiin, mutta henkilöt työskentelivät toisessa yrityksessä sen työnjohdon alaisuudessa. Vuokrauksesta ei maksettu bonusta, mutta palkkatuen käyttö oli mahdollista. Työpankeilla oli myös omaa tuotantoa, alihankintaa tai palvelutarjontaa. 

Työpankkitoimintaa harjoitti kokeilun päättyessä 13 yritystä eri puolilla Suomea. Yritysten yhteenlaskettu liikevaihto oli noin 100 miljoonaa euroa. Vanhoja työpankkeja toimii edelleen viidellä eri paikkakunnalla. Työpankit työllistivät vuosina 2012 – 2016 yhteensä 10 812 henkilöä, joista 4 452 henkilöä oli heikossa työmarkkina-asemassa olevia työttömiä. Tämä työttömien kohderyhmä koostui osatyökykyisistä (889 henkilöä), pitkäaikaistyöttömistä (1248 henkilöä), yli kuusi kuukautta työttömänä olleista (1398 henkilöä) ja nuorisotakuun piiriin kuuluvista alle 25-vuotiaista nuorista, joilla ei ollut ammatillista perustutkintoa (917 henkilöä). Työsuhteiden keskimääräinen kesto oli 7,7 kuukautta.  

Elinkeinoelämän tutkimuslaitos julkisti 2017 tutkimusraportin ”Työpankki työllistäjänä – työpankkien toiminnan tarkennettu arviointi” (ETLA Raportit No 75) työpankkikokeilun tuloksista. Tulokset osoittavat, että työpankkien harjoittamaan työllistämistoimintaan liittyy piirteitä, jotka auttavat monia eri syistä heikossa työmarkkina-asemassa olevia takaisin työelämään. Myös palkkatukea onnistuttiin myöntämään juuri niille, jotka sitä eniten tarvitsivat työllistyäkseen. Raportin mukaan monilla työpankin asiakkaaksi siirtyneillä työttömillä olisi ollut olennaisesti huonommat mahdollisuudet työllistyä ja samalla pysyä työllisinä, jos he eivät olisi turvautuneet työpankkiin. Tuloksiin on kuitenkin suhtauduttava varauksella, sillä havaintomäärät olivat pieniä.  

Etlan mukaan keskeinen kehittämiskohde olisi työllistettyjen työssä pysymisen tukeminen ja varmistaminen seurantajärjestelmällä, jonka avulla havainnoidaan yksittäisten työpankkilaisten työmarkkinatilanteen kehittymistä jatkossa, tunnistetaan mahdollisten ongelmien esiintyminen sekä reagoidaan tehokkaasti niiden korjaamiseksi. Huolellisesti suunniteltu ja toimeenpantu seuranta- ja kannustinjärjestelmän yhdistelmä voisi Etlan mukaan olla osana periaatteessa minkä tahansa työllistymistä edistävän toimijan, myös työpankin, toimintaa. Työpankkilaisen työllisenä pysymisen todennäköisyys kasvaa merkittävästi, jos hän ainakin alkuvaiheessa pystyy jatkamaan saman työnantajan palveluksessa. Työpankkikokeilussa ehdotus olisi Etlan tutkimuksen mukaan voitu toteuttaa esimerkiksi porrastamalla työllistämisbonus työllistämisen keston mukaan kasvavaksi.  

Työpankkikokeilusta tehtiin kaksi työllistymisen edistämistä kartoittavaa selvitystä (Innolink Research Oy 2016). Vastaukset kerättiin yhteensä 1 932 työpankin työllistämiltä, muilta työllisiltä ja työttömiltä henkilöiltä, yrityksiltä sekä elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskusten ja työvoimatoimistojen johdolta. Tutkimuksen tavoitteena oli kartoittaa työnhakijoiden tuen tarvetta ja profiloida vastaajia sen perusteella. Tavoitteena oli myös selvittää prosessien toimivuutta ja ongelmakohtia sekä työpankin roolia prosesseissa. 

Tutkimuksen mukaan työttömät toivoivat enemmän henkilökohtaista apua ja valmennusta työllistymiseen. Pääosa vastaajista piti työpankkihankkeen kaltaisen toimijan olemassaoloa tärkeänä. Sellaisen tahon olemassaolo, joka hoitaisi työsuhteisiin liittyvää byrokratiaa nähtiin vaikuttavan myös huomattavasti osa-aikaisen työn, vuokratyön tai keikkatyösuhteiden vastaanottamisen houkuttelevuuteen. Työpankin työllistämät henkilöt suhtautuivat osa-aika-, vuokra- ja keikkatöihin merkittävästi myönteisemmin kuin muut vastaajina olleet henkilöt. Työ- ja elinkeinotoimistojen vastaajat suhtautuivat kohtalaisen positiivisesti yhteistyön lisäämiseen. Tutkimuksen mukaan työpankki tunnettiin kuitenkin huonosti. Myös työ- ja elinkeinotoimistoissa tunnettuus oli huonoa. Toimintaa tuntevat kokivat työpankkien toiminnan kuitenkin positiivisena. Tutkimuksessa nousi esiin tarve kehittää merkittävästi tunnettavuutta, tarvitaan keskitetty valtakunnallinen brändi ja sen markkinointia sekä toiminnan jalkauttamista alueellisesti esimerkiksi franchising-mallilla. 

2.5.1  Komission SGEI-päätös

Komission SGEI-päätöksessä (2012/21/EU) vahvistetaan edellytykset, joiden täyttyessä tietyille SGEI-palveluja tuottaville yrityksille korvauksena julkisista palveluista myönnettävä tuki soveltuu sisämarkkinoille eikä siihen sovelleta SEUT 108(3) artiklassa vahvistettua ennakkoilmoitusvaatimusta.  

SGEI-päätöstä sovelletaan julkisista palveluista myönnettävään korvaukseen, joka myönnetään SEUT 106(2) artiklassa tarkoitettuja SGEI-palveluja tuottaville yrityksille ja joka kuuluu yhteen päätöksen 2 artiklan 1 kohdassa määritellyistä korvausluokista. SGEI-päätöstä sovelletaan muun muassa korvaukseen SGEI-palveluiden tuottamisesta sellaisten sosiaalisten tarpeiden täyttämiseksi, joissa on kyse työmarkkinoille pääsystä ja paluusta (päätöksen 2(1)(c) artikla). Päätöstä sovelletaan ainoastaan silloin, kun yrityksen SGEI-palvelun tuottaminen kestää enintään 10 vuotta. Aikamäärä voidaan kuitenkin uudistaa uusilla päätöksillä, mikä merkitsee tilanteen ja asetettujen edellytysten voimassaolon tarkistamisvelvoitetta määrävälein.  

SGEI-palvelun tuottaminen annetaan yritykselle yhdellä tai useammalla asiakirjalla, jonka muodon jäsenvaltio voi itse määrittää. Tällaisessa asiakirjassa on mainittava erityisesti a) julkisen palvelun velvoitteiden sisältö ja kesto; b) kyseessä oleva yritys ja tarvittaessa alue; c) toimeksi antavan viranomaisen yritykselle mahdollisesti myöntämien yksin- tai erityisoikeuksien luonne; d) korvausmekanismi ja korvauksen laskennassa, valvonnassa ja tarkistamisessa käytettävät parametrit; e) järjestelyt liiallisten korvausten välttämiseksi ja perimiseksi takaisin; ja f) viittaus komission SGEI-päätökseen.  

Käytännössä julkinen palveluvelvoite voidaan antaa lain tai asetuksen nojalla, hallintopäätöksellä tai sopimuksella, joka sisältää palveluntuottajaa koskevan velvoitteen. Laissa olisi mahdollista määritellä yleiset palveluvelvoitteen antamista koskevat periaatteet (enimmäiskorvausten laskeminen ym.) ja päätöksen tekisi tuen myöntävä viranomainen. Eduskunnan sitova talousarviopäätös rinnastuu lakiin. Ennen palveluvelvoitteen antamista tulee aina varmistua markkinapuutteen olemassaolo. SGEI-palvelua koskevan toimeksiannon lähtökohta on, että tukiviranomainen tekee markkinakartoituksen ja arvioi pystyvätkö markkinat tuottamaan palvelua riittävällä tavalla. 

2.5.2  Kilpailuneutraliteetti

Julkisesti omistettujen yhtiöiden taloudelliseen toimintaan sovelletaan kilpailulakia (12.8.2011/948) vastaavasti kuin muihinkin yrityksiin. Julkisesti omistettujen yhtiöiden osalta kilpailulain 4 a luvussa säädetään kilpailun tasapuolisuuden turvaamisesta julkisen ja yksityisen elinkeinotoiminnan välillä (ns. kilpailuneutraliteettivaatimus). Luvun 30 a §:ssä säädetään kilpailu- ja kuluttajaviraston toimivallasta. Kilpailu- ja kuluttajaviraston tulee ensisijaisesti neuvotteluteitse pyrkiä poistamaan esimerkiksi valtion määräysvaltaan kuuluvan yksikön harjoittamassa taloudellisessa toiminnassa sovellettu menettely tai toiminnan rakenne, joka tavaroiden tai palveluiden tarjonnassa vääristää tai on omiaan vääristämään terveen ja toimivan kilpailun edellytyksiä markkinoilla taikka estää tai on omiaan estämään terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun syntymistä tai kehittymistä. Virasto valvoo myös markkinaperusteisen hinnoittelun vaatimuksen toteutumista. Tarvittaessa kilpailu- ja kuluttajaviraston tulee asettaa kielto, määräys tai muu velvoite, jolla varmistetaan markkinoiden tasapuoliset toimintaedellytykset. Toimintaa ei kuitenkaan saa määrätä kokonaan lopetettavaksi, jos tehtävän suorittaminen perustuu lainsäädäntöön. 

5.1.1  Erityistehtäväyhtiön perustaminen ja toiminnan tavoitteet

Ehdotuksessa esitetään, että valtio perustaisi osatyökykyisten työllisyyden edistämiseksi uuden Työkanava Oy –nimisen osakeyhtiön. Yhtiön toiminta-ajatus perustuisi Ruotsissa vastaavaa toimintaa harjoittavan Samhall Ab:n toiminnan tavoitteisiin pääosin siten toteutettuna, mitä selvityshenkilö Hannu Mäkisen raportissa ehdotetaan.  

Työkanava Oy:tä koskevassa laissa määriteltäisiin yhtiön tehtävät ja keskiset toimintaperiaatteet. Yhtiö voisi tarvittaessa perustaa myös tytäryhtiöitä tuotannollista toimintaa varten. Työkanava Oy olisi valtion kokonaan omistama erityistehtäväyhtiö. Hallituksen esitys annettaisiin vuoden 2022 talousarvioesityksen yhteydessä.  

Työkanava Oy:n toiminnan tavoitteeksi asetettaisiin työllistää ja tukea työstä-työhön siirtymiä edelleen avoimille työmarkkinoille tarjoamalla sen palveluksessa oleville työntekijöille riittävän pitkäkestoista työtä. Työ Työkanava Oy:n palveluksessa olisi osatyökykyiselle viimesijainen vaihtoehto. Viimesijaisuudesta huolimatta työntekijöistä vähintään osan työkyky, osaaminen ja tuottavuus tulisi kehittyä niin, että heillä on tosiasiallinen mahdollisuus työllistyä avoimille työmarkkinoille.  

Työkanava Oy:n toiminnan tavoitteena ei olisi tuottaa omistajilleen osinkoa eikä liikevoittoa, mutta sen tulisi muutoin pyrkiä toimimaan tuloksellisesti. Toimintaa olisi harjoitettava siten, ettei se vääristä kilpailua avoimilla markkinoilla toimivien yhteisöjen, kuten yritysten ja järjestöjen vastaavaan palvelujen tarjontaan nähden. Yhtiön tuottamien palveluiden hinnoittelun tulisi olla markkinaehtoista. Myös yhtiön markkinaosuuden kasvua voitaisiin rajoittaa.  

Yleisten yhteiskunnallisten velvoitteiden hoito otettaisiin huomioon Työkanava Oy:n tulostavoitetta asetettaessa. Yhtiölle ei olisi tarkoitus antaa julkisia hallintotehtäviä. 

5.1.2  Toiminnan kohdistuminen

Työkanava Oy:n toiminta kohdistuisi kaikkein vaikeimmassa työmarkkina-asemassa oleviin osatyökykyisiin. Mahdollisia toimialoittaisia tai henkilöryhmäkohtaisia tytäryhtiöitä ja toimintoja voidaan perustaa myöhemmin toiminnasta saadun kokemuksen perusteella.  

Osatyökykyisen henkilön sairaus tai vamma ei yksin olisi riittävä peruste tulla työllistetyksi erityistehtäväyhtiöön vaan toiminta kohdistuisi henkilöihin, joiden kohdalla terveydellisen ongelman seurannaisvaikutukset näkyvät merkittävinä vaikeuksina saada työtä palveluista huolimatta. Suomessa arvioidaan olevan noin 50 000 – 60 000 vähintään osittaiseen työskentelyyn riittävän työkykyistä osatyökykyistä ja vammaista henkilöä, jotka haluaisivat myös tehdä työtä. Näistä noin puolella on työpaikka. Työkanava Oy:n toiminnan potentiaalinen kohdejoukko olisi siten noin 20 000 – 30 000 henkilöä. Osa kohdejoukosta on työkyvyttömyyseläkkeen saajia ja osa saa toimeentulonsa turvaamiseksi työttömyysetuutta. 

Osatyökykyiset muodostavat hyvin heterogeenisen ryhmän, jossa yksilöllisten erojen lisäksi on systemaattisia eroja esimerkiksi vammaryhmän perusteella. Erityisesti mielenterveyskuntoutujat ja kehitysvammaiset ovat muita sairaus- ja vammaryhmiä vaikeammassa asemassa, koska heillä terveydentilan ongelmat synnyttävät sellaisia työkyvyn rajoitteita, joiden seurauksena näiden henkilöiden on keskimääräistä vaikeampi saada työpaikka. Työ- ja elinkeinotoimiston asiakkaina olevista osatyökykyisistä vaikeimmassa asemassa ovat henkilöt, joilla työllistymismahdollisuuksia vähentävät vamman tai sairauden lisäksi yli 55 vuoden ikä ja matala koulutustaso.  

Kehitysvammaisista vain muutama sata henkilöä tekee työtä työsuhteisesti ja yli 2000 henkilöä on avotyötoiminnassa, jolla tarkoitetaan tavallista työtä tavallisella työpaikalla ilman työsuhdetta. Avotyötoiminnassa työskentely on sinänsä osoitus työhön riittävästä työkyvystä ja työhalukkuudesta, mutta rekrytointikynnys on näille tavallisille yritysten ja kuntien työpaikoille osoittautunut liian korkeaksi. Osatyökyvyttömyyseläkettä sairaudesta johtuvan työkyvyttömyyden vuoksi saavalla korvauksella ei selvitysten mukaan ole yhteyttä siihen, tekeekö eläkkeen saaja lisäksi työtä vai ei. Osatyökykyisyys voi varsinaisen fyysisen puutteen lisäksi johtua myös muusta henkilön alentuneesta kyvykkyydestä selviytyä tavanomaisista työtehtävistä.  

Työkanava Oy toimisi koko Suomen alueella monipaikkaisuutta ja etätyömahdollisuuksia hyödyntäen. Toiminta käynnistyisi kuitenkin maan eri alueilla asteittain sen mukaan kuinka nopeasti yritys pystyy hankkimaan eri alueilla riittävästi osatyökykyisille soveltuvia työpaikkoja ja työtä ohjaavaa henkilöstöä. Työpaikkojen hankinnassa huomioitaisiin myös erityisryhmien tarpeet sekä tarve saada työpaikkoja myös esimerkiksi ruotsin ja saamen kieltä puhuville osatyökykyisille ja viittomakielisille.  

Toimintamallin rajoittaminen vaikeimmassa työmarkkina-asemassa oleviin henkilöihin mahdollistaisi sen, että yrityksen voidaan katsoa tarjoavan komission yleisiä taloudellisia tarkoituksia koskevia eli ns. SGEI-päätöksessä tarkoitettuja palveluja. SGEI-päätöksen mukaisia ehtoja noudatettaessa yritykselle myönnettävä tuki ei olisi EU:n valtiontukisääntelyn vastaista.  

5.1.3  Osatyökykyisten valintamenettely

Eri työ- ja elinkeinotoimistot tekisivät ehdotuksia Työkanava Oy:n työllistettäväksi halukkaista ja kriteerit täyttävistä henkilöistä yhdelle työ- ja elinkeinotoimistolle, joka puolestaan ohjaisi keskitetysti osatyökykyisiä Työkanava Oy:n palkattavaksi. Ennen tätä vaihetta osatyökykyisille annettaisiin työvoimahallinnon tarjoamia palveluja. Työkanava Oy vastaisi osatyökykyisten työsuoritusten ulkoisesta myynnistä.  

Henkilöiden valinnan ja Työkanava Oy:n tehtävien erottaminen olisi perusteltua. Vastaavasti kun Ruotsissa, Suomessakin työvoimahallinnon viranomaiset osoittaisivat osatyökykyiset Työkanava Oy:lle palkattavaksi. Muita väyliä ei voisi hyödyntää. Tällä järjestelmällä pyrittäisiin varmistamaan, että osatyökykyisten valinta toteutuu sille asetettujen työvoimapoliittisten ja sosiaalipoliittisten tavoitteiden perusteella eikä ensisijaisesti yhtiön liiketaloudellisten tavoitteiden saavuttamiseksi. 

Yhdelle työ- ja elinkeinotoimistolle annettaisiin työ- ja elinkeinoministeriön asetuksella tehtäväksi osoittaa Työkanava Oy:öön työllistettävät osatyökykyiset henkilöt koko maan alueella. Henkilöiden osoittamisesta vastaava TE-toimisto valitaan ELY-keskusten ja TE-toimistojen esitysten perusteella. Valittavalta TE-toimistolta edellytetään osatyökykyisten työllistämiseen liittyvän työnantaja- ja yritysyhteistyön hallintaa, sisäisen ja ulkoisen yhteistyöverkoston hallintaa sekä osatyökykyisten työnhakijoiden erityistarpeiden tuntemusta. Valittavan TE-toimiston tulee tehdä yhteistyötä Työkanava Oy:n kanssa osatyökykyisten henkilöiden osoittamisessa. 

Siirtyminen työsuhteeseen Työkanava Oy:öön edellyttäisi aina osatyökykyisen suostumusta ja riittävää motivaatiota työllistymiseen. Työkanava Oy:llä olisi kuitenkin mahdollisuus valita sille osoitetusta henkilöjoukosta osa itse kulloinkin tarjolla oleviin yksittäisiin työtehtäviin. Tällä liikkumavaralla mahdollistetaan se, että tehtävään voidaan osoittaa henkilö, joka pystyy suoriutumaan hänelle tarjolla olevasta tehtävästä. Huomioitavia tekijöitä voivat olla esimerkiksi työn konkreettisen suorittamispaikan esteettömyys ja muut käytännön olosuhteet ja seikat, jotka tulevat ilmi vasta työn sisällön tarkentuessa ja työntehtävän konkreettisesti käynnistyessä. Työ- ja elinkeinotoimiston tulisi tästä syystä osoittaa yhtiölle erityisesti toiminnan ensimmäisinä vuosina osatyökykyisiä henkilöitä riittävästi tarvetta enemmän. Pidemmällä aikavälillä ja yhteisten toimintamallien vakiintuessa tällainen tarve vähenisi, jolloin yhtiön mahdollisuutta valita sille osoitettuja henkilöitä eri työtehtäviin voitaisiin rajata voimakkaammin. Yhtiön olisi myös mahdollista käyttää työsuhteiden solmimisessa normaaleja työsopimuslain mukaisia menettelyjä, kuten koeaikaa ja määräaikaisia työsopimuksia. 

Työllisyyden kokeilukuntien viranomaiset, kuntien sosiaaliviranomaiset ja kansaeläkelaitos voisivat ohjata henkilöitä hakeutumaan alueensa työ- ja elinkeinotoimiston palveluihin sen arvioimiseksi, onko heidän mahdollista tulla osoitetuksi Työkanava Oy:lle työllistettäväksi.  

Jotta yhtiö voi rekrytoida osatyökykyisiä työ- ja elinkeinotoimiston ehdottamista työnhakijoista, tulisi henkilön olla julkisesta työvoima-ja yrityspalvelusta annetun lain 1 luvun 3 § 1 momentissa ja 2 luvun 1 §:ssä tarkoitettu työtön työnhakija. Henkilön olisi siten oltava työ- ja elinkeinopalvelujen asiakas voidakseen tulla osoitetuksi Työkanava Oy:n työllistettäväksi. Tällä edistettäisiin normalisaatio-periaatteen toteutumista, jolloin vammaiselle tai osatyökyisille järjestetään palvelut ensisijaisesti yleisten, kaikille tarkoitettujen palveluiden muodossa. Työ- ja elinkeinotoimiston palvelut ovat julkisia, kaikille kansalaisille tarkoitettuja työllistymistä tukevia universaalipalveluja. 

Eräiden palvelujen tarkoituksena on tukea normaalien palveluiden käyttöä. Esimerkiksi sosiaalihuoltolain (710/1982) 27d §:ssä tarkoitettua vammaisten henkilöiden työllistymistä tukevaa erityistä työhön sijoittumista edistäviä kuntoutus- ja muita tukitoimia järjestetään henkilöille, joilla vamman tai sairauden tai muun vastaavan syyn johdosta on pitkäaikaisesti erityisiä vaikeuksia suoriutua tavanomaisista elämän toiminnoista ja joille työhallinnon palvelut ja toimenpiteet eivät ole riittäviä avoimille työmarkkinoille työllistymiseksi. Työllistyminen ei ole palvelujen pääasiallinen tarkoitus muuten kuin työvoimapalveluissa. 

Kuntouttavan työtoiminnan tarkoituksena on edistää palveluun osallistuvan mahdollisuuksia osallistua työ- ja elinkeinoviranomaisen tarjoamaan julkiseen työvoimapalveluun (laki kuntouttavasta työtoiminnasta 189/2001 1 luku 1 §). Lakiin tehtiin vuoden 2021 alusta muutoksia, joilla halutaan vahvistaa asiakkaan oikeutta hyvään sosiaalihuoltoon (laki kuntouttavasta työtoiminnasta annetun lain muuttamisesta 702/2020). Muutoksilla varmistettiin, että kuntouttavaan työtoimintaan ohjautuvat sellaiset pitkään työttömänä olleet henkilöt, jotka tarvitsevat sosiaalihuollon tukea osana palveluprosessia. Lain 8 §:n mukaan ennen kuntouttavaa työtoimintaa tulee aina ensin selvittää mahdollisuus tarjota henkilölle työtä tai työ- ja elinkeinopalveluja. Uudistuksella haluttiin korostaa sitä, että kuntouttava työtoiminta on toissijainen palvelu työ- ja elinkeinopalveluihin nähden.  

Rajaamalla työpaikan tarjoaminen Työkanava Oy:öön vain yhdelle viranomaiselle vähennettäisiin myös osatyökykyisyyttä koskevien kriteerien tulkintaeroja. Muussa tapauksessa eri tahot ja organisaatiot voisivat tulkita yhtiöön työllistymisen viimesijaisuutta eri tavoin.  

Vesalan työryhmän (Kehitysvammaliiton Selvityksiä 9/2015) tulosten perusteella voidaan arvioida, että tällä hetkellä Suomessa on palkkatyössä noin 400 – 500 kehitysvammaista henkilöä, noin 2000 on avotyötoiminnassa ja noin 6000 työtoiminnassa työkeskuksissa. Palkkatyöhön sijoittumisessa havaittiin suuria alueellisia ja organisaatioiden välisiä eroja. Suurimmat erot olivat pääkaupunkiseudulla. Pääkaupunkiseudun työllistämisyksiköiden asenteet ja käytännöt edistivät useimmin työllistymistä nimenomaan alueen yrityksiin. Koska viimesijaisuutta arvioidaan käytännössä palveluiden asiakkaana olevien mahdollisuudella työllistyä, on koko arviointiprosessi voimakkaasti sidoksissa palveluorganisaation toimintakäytäntöihin. 

Työttömällä työnhakijalla on oikeus työllistymissuunnitelmaan. Työllistymissuunnitelma perustuu työnhakijan työtä tai koulutusta koskeviin tavoitteisiin ja arvioituun palvelutarpeeseen. Siinä sovitaan työnhaun lisäksi palvelutarpeen mukaisista julkisista työvoima- ja yrityspalveluista ja muista työllistymistä edistävistä palveluista sekä asiantuntija-arvioineista. 

Työllistymissuunnitelmaan kirjattaisiin henkilön halukkuus työllistyä Työkanava Oy:n palvelukseen. Suunnitelmassa todettaisiin työ- ja elinkeinotoimiston henkilöasiakkaan täyttävän Työkanava Oy:n palvelukseen ehdolle asettamisen kriteerit ja mahdolliset työtehtävät, joita asiakas työkykynsä ja osaamisensa puitteissa olisi ensisijaisesti valmis tekemään. Mikäli työ- ja elinkeinotoimisto ei pystyisi käytettävissä olevilla tiedoilla arvioimaan, olisiko työnhakija-asiakas myös muilla tavoin työllistettävissä tai hänen työllistymismahdollisuuksiaan voitaisiin muilla keinoin edistää, voisi se selvittää asiaa esimerkiksi työkokeilulla tai asiantuntija-arvioilla. Työllisyyssuunnitelmassa olisi ensisijaisesti pyrittävä löytämään keinoja, joilla henkilöasiakas voi työllistyä avoimille työmarkkinoille, koulutukseen tai palkkatuettuun työhön.  

Menettelyllä voitaisiin edistää vammaisten ja osatyökykyisten henkilöiden työllistymistä inkluusioperiaatteiden mukaisesti avoimille työmarkkinoille. Samalla toteutettaisiin YK:n vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan yleissopimuksen (27/2016) 27 artikla 1 e) ja j) kohtien mukaisesti vammaisten henkilöiden mahdollisuuksia työllistyä ja edetä urallaan työmarkkinoilla sekä edistetään vammaisten henkilöiden työkokemuksen hankkimista avoimilla työmarkkinoilla. 

Työllistymissuunnitelmaa laadittaessa pyydettäisiin henkilöasiakkaalta lupa tietojen luovuttamiseen erityistehtäväyhtiöön. Työnantajalle voidaan luovuttaa työnhakijan yksilöidyllä kirjallisella suostumuksella tietoja, jotka ovat välttämättömiä avoimen työpaikan tai kyseisen ammattialan erityisten terveydentilavaatimusten täyttämiseksi tai sellaisen työnhakijan työllistymisen edistämiseksi, jonka vamma tai sairaus vaikeuttaa työllistymistä.  

Mikäli Työkanava Oy:lle tulee tarve rekrytoida uusia työntekijöitä, se ilmoittaisi tarpeestaan työ- ja elinkeinotoimistoon. Työ- ja elinkeinotoimisto etsisi erityistehtäväyhtiössä avoinna olevaan työpaikkaan asiakasrekisteristä työnhakijaehdokkaita, joilla on työllistymissuunnitelmaan merkittynä ”työ erityistehtäväyhtiössä” ja joilla on avoinna olevaan tehtävään riittävä työkyky ja osaaminen. Työ- ja elinkeinotoimisto antaisi Työkanava Oy:lle tiedot ehdokkaista ja yhtiö tekisi lopullisen valinnan sille osoitetuista ehdokkaista tarjolla oleviin tehtäviin. Työ- ja elinkeinotoimiston tulisi rajoittaa Työkanava Oy:lle osoitettavien ehdokkaiden määrä vain valinnan kannalta välttämättömään. Yhtiö tekisi valinnan hakijaehdokkaista ja ilmoittaisi valinnasta työ- ja elinkeinotoimistolle.  

5.1.4  Työkanava Oy:n tarjoamat palvelut

Työkanava Oy:n palvelukseen tuleville henkilöille tulisi antaa riittävät valmiudet työllistymiseen ja siirtymiseen avoimille työmarkkinoille. Osatyökykyiset tarvitsevat työssä menestyäkseen oikein mitoitetut ja kohdistetut sekä laadukkaat palvelut. 

Osatyökykyiset olisivat useimmiten jo saaneet suuren määrän monipuolisia julkisia palveluita ja he ovat jo kokeneet erilaisia työllistymiseen tähtääviä vaiheita. Työttömällä osatyökykyisellä on yleensä työ- ja elinkeinotoimiston laatima työllistymisen edellytyksiä kohentava palvelusuunnitelma, kuten työllistymissuunnitelma, aktivointisuunnitelma tai monialainen työllistymissuunnitelma. Työ- ja elinkeinotoimistolta osatyökykyinen voi saada jatkossakin erilaisia julkisia palveluita, kuten tieto- ja neuvonta-, koulutus- ja osaamis-, uravalmennus-, työhönvalmennus-, terveyden edistämis- tai kuntouttavan työtoiminnan palveluita tai työ- ja koulutuskokeilujaksoja.  

Vaikeimmassa asemassa olevien osatyökykyisten tuen tarpeet ovat korostetun yksilöllisiä. Voi olla tilanteita, joissa tarkastelun painopiste on ollut esimerkiksi työvoimahallinnon palveluissa mutta osatyökykyinen tarvitsisikin enemmän sosiaalitoimen palveluita. Tällainen tilanne voi olla muun muassa sairaiden ja vammaisten kohdalla.  

Päällekkäisyyden välttämiseksi Työkanava Oy:n palvelutoiminnot rajattaisiin yhtiössä työskentelyn tukemiseen. Työkanava Oy:ssä työskentelevien osatyökykyisten henkilöiden kehittämistä toteutettaisiin ensisijaisesti osana olemassa olevia työvoimapalveluja. Suomen palvelujärjestelmää voidaan jo nykyisellään pitää pirstaleisena, joten ei ole syytä lisätä sen monimutkaisuutta. Työkanava Oy voisi kuitenkin kehittää työntekijöidensä valmiuksia samalla tavalla kuin muutkin yritykset. Työkanava Oy voisi tuottaa palveluja itse tai tarvittaessa ostaa täydentäviä palveluita esimerkiksi muilta välityömarkkinatoimijoilta, järjestöiltä ja muilta palveluntuottajilta hankintalain mukaisesti kilpailuttamalla. Palvelut tulisivat osatyökykyiselle tarjottavaksi osana työn tekemistä.  

Tavoitteena olisi osatyökykyisten työllistyminen avoimille työmarkkinoille toistaiseksi voimassa oleviin työsuhteisiin. Työkanava Oy:n tulisi olla verkostoitunut eri tahoille niin, että soveltuvia paikkoja on mahdollista saada. Työkanava Oy:llä ei olisi tarkoitus antaa julkisia hallintotehtäviä, jotta sen toiminta ei olisi päällekkäistä työ- ja elinkeinotoimistojen tai muiden viranomaisten toiminnan kanssa.  

Yhtiön palveluksessa oleviin osatyökykyisiin sovellettaisiin normaaliin tapaan esimerkiksi työterveyshuoltolain (1383/2001) säännöksiä. Lain 1 §:n mukaan työnantajan, työntekijän ja työterveyshuollon yhteistoimin edistää muun muassa työntekijöiden terveyttä sekä työ- ja toimintakykyä työuran eri vaiheissa. Työkykyä ylläpitävällä toiminnalla tarkoitetaan työhön, työoloihin ja työntekijöihin kohdistuvaa suunnitelmallista ja tavoitteellista toimintaa, jolla työterveyshuolto omalta osaltaan edistää ja tukee työelämässä mukana olevien työ- ja toimintakykyä. Työnantajan velvollisuutena on lain 12 § mukaan järjestää työterveyshuoltoa muun muassa vajaakuntoisen työntekijän työssä selviytymisen seurantaa ja edistämistä työntekijän terveydelliset edellytykset huomioon ottaen, kuntoutusta koskeva neuvontaa ja hoitoa tai lääkinnälliseen tai ammatilliseen kuntoutukseen ohjaamista. Työntekijällä on velvollisuus osallistua terveystarkastukseen, joka on työhön sijoitettaessa tai työn kestäessä välttämätön hänen työ- tai toimintakykynsä selvittämiseksi työstä aiheutuvien, terveydentilaan kohdistuvien vaatimusten vuoksi. 

5.1.5  Työsopimus Työkanava Oy:n kanssa

Työntekijä palkattaisiin suoraan Työkanava Oy:n palvelukseen ilman erillistä palvelutoimintovaihetta. Henkilön palkkaus ja muut työehdot määräytyisivät työlainsäädännön ja sovellettavan työehtosopimuksen mukaisesti. Sovellettavaksi tulisivat muun muassa työsopimuslain työsuhteen käsitettä, määräaikaisuuden perustetta ja koeaikaa koskevat säännökset sekä työnantajan ja työntekijän oikeuksia ja velvollisuuksia koskevat säännökset. Vuokratyösuhteissa yhtiön tulisi soveltaa useiden eri työehtosopimusten määräyksiä, mikä on vastaava tilanne kuin yksityisillä henkilöstöpalveluyrityksillä.  

Ruotsin Samhall-yhtiössä tehdään pysyviä työsopimuksia. Toisaalta nuorille tarkoitetuissa ns. kehityspaikoissa käytetään määräaikaisia työsuhteita, joiden avulla voidaan käytännössä karsia henkilöitä. Samhall on itse esittänyt, että kaikki sisään tulevat osatyökykyiset voitaisiin ottaa ensin määräaikaisiin työsuhteisiin. Taustalla on pyrkimys välttää yhtiöön soveltumattomien henkilöiden pysyvä työllistyminen.  

Selvityshenkilö esitti, että Suomessa osatyökykyinen olisi ensin määräaikaisessa työsuhteessa palvelutoiminto-yksikköön ennen siirtymistä pysyvään työsuhteeseen, jotta henkilön työkykyä ja soveltuvuutta voitaisiin ensin arvioida. Tätä kaksivaiheista toimintamallia ei kuitenkaan ehdoteta toteutettavaksi. Sen sijaan Työkanava Oy voisi kuitenkin soveltaa työsopimuslakiin sisältyviä koeaikasäännöksiä tavanomaisella tavalla. 

Työkanava Oy:öön palkattavan henkilöstön työsuhteisiin sovellettaisiin työsopimuslain työsuhteen kestoaikaa koskevia säännöksiä. Lähtökohtana olisivat toistaiseksi voimassa olevat työsopimukset. Tilanteesta riippuen ja edellytysten täyttyessä työsuhde voisi olla myös määräaikainen. Työsopimukseen voi sisältyä koeaikaehto. Osatyökykyiset henkilöt palkattaisiin kuitenkin lähtökohtaisesti toistaiseksi voimassa oleviin työsuhteisiin normaalein työehdoin.  

Työsopimuksen osapuolia Työkanava Oy:ssä olisivat osatyökykyinen ja osatyökykyisiä työllistävä Työkanava Oy. Sopimussuhteessa noudatettaisiin työlainsäädännön ehtoja, joten työsopimus voitaisiin puolin ja toisin lain mukaisin ehdoin ja menettelyin myös irtisanoa tai purkaa.  

Työsuhde voisi tarvittaessa olla myös osa-aikainen. Joidenkin työntekijöiden kannalta osa-aikaiset sopimukset ovat toivottavia tai ainoita mahdollisia. Osa-aikainen sopimus voi lain mukaan olla kiinteäaikainen (x tuntia viikossa) tai vaihtelevan työajan sopimus, jolloin työaika vaihtelee tiettyjen tuntien rajoissa (esimerkiksi 0-40 tai 10-20). Edellytykset vaihtelevan työajan järjestelyille säädetään työsopimuslaissa. Työ- ja elinkeinoministeriö voisi tarvittaessa osana omistajaohjausta antaa ohjausta työsuhteista.  

Työkanava Oy:n osatyökykyiset työntekijät työskentelisivät tilanteesta riippuen joko oman työnantajansa johdon ja valvonnan alaisina, useimmiten todennäköisesti työn tilaajan alueella tai tiloissa, tai tarkoin harkituissa tilanteissa he voisivat tehdä työtä käyttäjäyritykselle työvoiman vuokrausta koskevin ehdoin. Vuokraus perustuisi silloin työntekijän suostumukseen, ja työsuhteen vähimmäisehdot määräytyisivät työvoiman vuokrausta koskevien säännösten mukaan. Työsopimuslain 1 luvun 7 §:n mukaan työnantajan siirtäessä työntekijän tämän suostumuksella toisen yrityksen (käyttäjäyritys) käyttöön, käyttäjäyritykselle siirtyvät oikeus johtaa ja valvoa työntekoa sekä ne työnantajalle säädetyt velvollisuudet, jotka liittyvät välittömästi työn tekemiseen ja sen järjestelyihin. Valinnat voitaisiin tehdä liikkeenjohdollisista näkökulmista käsin ottaen kuitenkin työntekijöiden asemaan vaikuttavat seikat huomioon. Tällöin olisi aina edellytettävä, että mahdollisesti tarvittavat työn ja työolosuhteiden muokkausta ja työntekijän tukemista tarkoittavat palvelut voitaisiin häiriöttä antaa.  

Työntekijöiden suhde etuus- ja palvelujärjestelmiin määräytyisi normaalin palkkausta koskevan lainsäädännön mukaan. Osatyökykyiselle kuuluisivat työsuhteessa sovellettavien työehtosopimusten mukaiset edut. Vuokratyöntekijään sovelletaan ensi sijassa omaa työnantajaa sitovaa, vuokratyöntekijän ehtoja sisältävää normaalisitovaa työehtosopimusta tai käyttäjäyritystä sitovaa työehtosopimusta. 

5.1.6  Työkanava Oy:n henkilöstö

Työkanava Oy:n palveluksessa olisi oma hallintohenkilöstö, kuten johto, markkinointi, viestintä ja henkilöstöhallinnon palvelut, työllistämisestä vastaava henkilökunta (palvelujen myyjät ja esihenkilöt) ja työllistettävät osatyökykyiset työntekijät. Hallintohenkilöstö ja muu henkilöstö voitaisiin palkata normaalein ehdoin avoimella työnhalulla. Hallintohenkilöstö ja muu henkilöstö voisi olla myös osatyökykyisiä.  

Yhtiön henkilöstöllä tulisi olla riittävät valmiudet asiakaskunnan tarpeisiin nähden. Työ- ja elinkeinotoimiston Työkanava Oy:n palvelukseen osoittamien henkilöiden joukossa voisi olla esimerkiksi henkilöitä, jotka tarvitsevat palveluja viittomakielellä.  

Hallintohenkilöstö voisi olla määrältään myös suppeahko, koska osan hallinnollisista palveluista Työkanava Oy voisi tarvittaessa ulkoistaa. Yritys ottaisi itse tarvitsemansa hallintohenkilöstön ja osatyökykyisten työllistämisestä vastaavan henkilökunnan. Yritys voisi myös päättää tarkemmasta organisaatiostaan, toimintasuunnitelmastaan sekä toimintatavoistaan.  

Työkanava Oy palkkaisi sen työllistettäväksi osoitettavat osatyökykyiset henkilöt vain työ- ja elinkeinotoimiston sille osoittamista, työhön suostuvista henkilöistä. Yritys ei voisi rekrytoida osatyökykyisiä muualta. Henkilöitä palkatessaan Työkanava Oy ottaisi huomioon sille asetetun henkilötyövuositavoitteen, taloudellisen tilanteensa valtion korvaus mukaan lukien, näköpiirissään olevien Työkanava Oy:n sopimusten vaatimukset ja tarjoamat mahdollisuudet sekä työntekijäehdokkaiden ominaisuudet.  

Työkanava Oy:n ei olisi pakko rekrytoida ketään nimettyä henkilöä, mutta tavoitteeksi voitaisiin asettaa, että yhtiö rekrytoisi valtaosan sille osoitetuista henkilöistä. Koska rekrytoitavien piiri olisi suljettu ja tarkasti noudatetuin kriteerein rajattu, yritykselle voitaisiin erityisesti toiminnan alkuvaiheessa sallia työntekijöiden valintaa. Tällä tavalla voitaisiin välttää työntekoon soveltumattomien henkilöiden ajautuminen Työkanava Oy:n palvelukseen. Myös palkattavilla henkilöillä olisi motivaatio osallistua työnteon edellytyksiä kohentaviin palveluihin ennen työllistymistä, jos työpaikka ei olisi täysin automaattinen vaan edellyttäisi työkyvyn parantumista riittävästi.  

Vastaavasti kuin Ruotsissa, myös Suomessa olisi tavoitteena antaa osatyökykyisille mahdollisuus ns. oikeisiin töihin. Kun liiketoiminnan tavoitteena olisi tarjota markkinakelpoisia palveluita, se tähtäisi mahdollisimman suureen myyntiin määrältään rajoitetulla työntekijämäärällä, eikä liiketoiminnalla olisi varaa muuhun kuin sellaiseen työhön, jolla on kysyntää. Näennäistyöpaikkojen syntymistä olisi vältettävä.  

Ennen osatyökykyisen siirtymistä Työkanava Oy:n palvelukseen hänen työkykyään olisi vahvistettava käytettävissä olevin keinoin, joilla varmistetaan, että henkilöllä olisi vähimmäisedellytykset työntekoon. Osatyökykyisten henkilöiden työttömyyden taustalla on usein erilaisia tuki- ja liikuntaelinten sairauksia ja mielenterveysongelmia. Osa voi olla esimerkiksi päihdekuntoutujia tai kehitysvammaisia, joille tulisi ensin antaa tukea räätälöidysti suunnitellulla ohjauksella.  

Keskeinen tavoite olisi saada osatyökykyisiä työllistymään pysyvästi toisen työnantajan palvelukseen. Tähän työpaikka Työkanava Oy:ssä antaisi hyvät valmiudet. Osatyökykyisen työskentely Työkanava Oy:n palkkaamana, mutta toisen yrityksen tiloissa, antaisi mahdolliselle tulevalle työnantajalle tilaisuuden vakuuttua osatyökykyisen kyvyistä ennen rekrytointia.  

Jos osatyökykyinen työllistyisi ulkopuolisen työnantajan palvelukseen, osatyökykyiselle voitaisiin tarvittaessa edelleen antaa ohjausta tai valmennusta ulkopuolelle työllistymisen alkaessa jonkin määräajan. Mahdollista olisi myös sopia, että jos työllistyminen ulkopuolelle osoittautuu epäonnistuneeksi, hänet voitaisiin tietyn määräajan puitteissa palkata uudelleen Työkanava Oy:n palvelukseen.  

5.1.7  Työkanava Oy:n rahoitus ja tulostavoitteet

Ruotsissa Samhallille maksettava vuosikorvaus on noin 600 miljoonaa euroa, jolla katetaan 25 000 osatyökykyisen ja hallintohenkilöstön kulut. Määräraha on laskennallisesti 1000 henkilöä kohden hieman alle 25 miljoonaa euroa. Yhtiöllä on budjettirahoituksen ehtona yhtiön ulkopuolelle työllistyvien määrää koskevan vähimmäistavoite. Valtio asettaa myös työntekijöiden kokonaismäärää koskevan tavoitteen, jonka alittuessa valtion korvausta voidaan alentaa. 

Ruotsissa Samhall-yhtiölle määrätty enimmäiskorvaustaso on selvityshenkilön mukaan varsin korkea. Todellinen korvaus on kuitenkin alempi, noin 4/5 maksimista. Korvauksesta päättää parlamentti vuosittain valtion budjetissa. Vastaava malli on myös Suomessa tarkoituksenmukainen, koska se antaa riittävän liikkumavaran etenkin toiminnan alkuvaiheessa. Vaikeimmassa asemassa olevien osatyökykyisten työsuoritusten myynnin käynnistyminen ja tuottojen saaminen voi olla aluksi hidasta.  

Ruotsissa on asetettu vähimmäismäärä vaikeimmassa asemassa olevien rekrytoinnille. Tällaisia henkilöitä tulee olla vähintään 40 % työntekijöistä. Tavoite on Ruotsissa toteutunut ja ylittynytkin. Vaikeimmassa asemassa olevia on noin kaksi kolmasosaa työntekijöistä. Samhallin 20 000 työntekijää mahdollistaa sen, että vaadittava henkilömäärä saavutetaan. Yhtiö voi saavuttaa parhaiten myyntitavoitteensa, jos mahdollisimman moni yhtiön kaikista työntekijöistä on hyvin tuottavia työntekijöitä. Ruotsissa vaikeimmassa asemassa olevia on kuitenkin selvästi yli vähimmäisvaatimuksen, joten yhtiö ei pysty merkittävästi vaikuttamaan rekrytoitavan henkilöstönsä ominaisuuksiin. Ruotsin työvoimahallinto päättää rekrytoinneista yhtiöstä riippumattomasti. 

Suomessa toteutettaisiin vastaavaa työllistettävien lukumäärään perustuvaa mallia. Malli loisi vahvan kannustimen myydä työntekijöiden työtä yhtiön ulkopuolisille asiakkaille ja kannustaisi myös osatyökykyisten tavoitemäärän mukaiseen rekrytointiin. Mitä tuottavampia työntekijät olisivat, sitä useampia hankkeita he voisivat toteuttaa, ja sitä kiinnostavampia he olisivat yhtiön asiakkaiden näkökulmasta.  

Suomessa myynnin arvioidaan olevan ainakin toiminnan alkuvaiheessa määrältään huomattavasti vähäisempää kuin Ruotsissa. Mikäli yritys osallistuisi esimerkiksi julkisten hankintojen kilpailutuksiin, voi tarjouspyyntövaihe kestää puolesta vuodesta vuoteen ennen kuin selviää, minkä yrityksen kanssa palvelusopimus tehdään. Myös henkilöstön määrä kasvaisi asteittain. Yritykselle laadittaisiin liiketoimintasuunnitelma, jossa kuvattaisiin yksityiskohtaisemmin toiminnan käynnistyminen ja henkilöstön määrän kehitys.  

Yrityksen kustannustaso on Suomessa jonkin verran alempi kuin Ruotsissa. Nettokustannukset olisivat Ruotsin kustannuksiin verrattuna pienemmät, koska osatyökykyisten palkka ja saamat palvelut vähentäisivät heidän sosiaalietuuksiaan ja myös muiden palveluiden tarvetta. Lisäksi eri veronsaajien verotulot lisääntyisivät. Tätä kokonaisvaikutusta on arvioitu taloudellisia vaikutuksia käsittelevässä jaksossa.  

Jos liiketoiminnan tavoitteellinen henkilötyövuosi- tai tuntimäärä alitettaisiin selvästi, korvausmääräraha henkilötyövuosia tai tuntimäärää kohden nousisi paljon tarkoitettua suuremmaksi. Jotta tavoitteen alittamiseen ei olisi kannustinta, olisi perusteltua edellyttää korvausten vastaavaa palauttamista valtiolle. Palautusvelvollisuus voisi syntyä vasta, jos tavoitteen alitus olisi yli jonkin kynnysmäärän, esimerkiksi yli 10 prosenttia. Jos liiketoiminnan tavoitteellinen henkilötyövuosi- tai tuntimäärä ylitettäisiin, korvausmääräraha ei lähtökohtaisesti nousisi.  

Valtion korvaus olisi toimintaa aloitettaessa maksettava etukäteen, jolloin ei vielä olisi enimmäiskorvauksen laskentapohjaa. Myös toisen vuoden korvaus olisi määritettävä valtion talousarviossa, ennen kuin olisi käytettävissä kirjanpito- ja tilastotietoja ensimmäiseltä vuodelta. Korvauksia olisikin tarvittaessa tarkistettava taannehtivasti alaspäin ensimmäisen toimintavuoden jälkeen, jos osoittautuisi, että lain mukaiset enimmäismäärät ovat ylittyneet. Tarkistaminen voitaisiin tehdä seuraavien erien yhteydessä.  

Laskelmassa arvioitaisiin Työkanava Oy:n laskennalliset henkilöstökustannukset tietyllä toimialalla ottamalla pohjaksi Työkanava Oy:n liikevaihto kyseisellä toimialalla ja kertomalla tämä toimialan keskimääräisillä henkilöstömenoilla suhteessa liikevaihtoon koko maassa. Näin saatu laskennallisten henkilöstökustannusten summa vähennettäisiin yrityskonsernin todellisista henkilöstökustannuksista, ja erotus muodostaisi arvion Työkanava Oy:n lisäkustannuksista, jotka syntyisivät henkilöstön osatyökykyisyyden aiheuttamasta tuottavuuden heikentymästä.  

Työkanava Oy:n kustannusrakenne olisi varsin henkilöstömenopainotteinen. Eri toimialoilla yrityksillä on yleensä selvästi vähemmän henkilöstömenoja suhteessa kokonaiskustannuksiin. Tämä voi johtua esimerkiksi alihankintojen käyttämisestä, joita Työkanava Oy ei käyttäisi, koska sen perustarkoitus olisi työllistää nimenomaan omia työntekijöitään. Työkanava Oy:n laskennalliset henkilöstökustannukset jäisivät siten alhaisiksi sen todellisiin olosuhteisiin nähden. Määrittelytapa ei myöskään sallisi henkilöstömäärän lisäämistä niin, että enimmäiskorvaus nousisi koko lisäkustannuksen verran, jos Työkanava Oy:n liikevaihto pysyisi ennallaan. 

Valtio maksaisi Työkanava Oy:lle korvauksen, joka olisi valtion talousarviossa vuosittain päätettävä määrä. Vaikka määrärahan suuruus olisi harkinnanvarainen, olisi tuen oltava riittävä, jotta toimintaa voidaan toteuttaa pitkäjänteisesti ja sopeutua asteittain mahdollisiin tuen määrää koskeviin muutoksiin.  

Työkanava Oy:lle osoitettaisiin 20 miljoonan euron suuruinen peruspääoma, jotta sillä olisi riittävän vahva tase toiminnan käynnistämiseen (10 miljoonaa euroa vuosina 2022 ja 2023). Valtion vuoden 2022 talousarvioesitykseen sisältyy myös 10 miljoonan euron määräraha yhtiön valtionavustukseksi. Avustuksella rahoitetaan vaikeimmassa asemassa olevien osatyökykyisten saamia palveluita, korvataan työkyvyn alenemasta johtuvia tuottavuushaittoja ja katetaan toiminnan organisointiin liittyviä kustannuksia. Peruspääoma rahoitettaisiin Euroopan unionin elpymis- ja palautumistukivälineestä (RRF). Vuosiksi 2023 – 2025 varattaisiin valtionavustuksena Työkanava Oy:lle 10 miljoonan euron vuosittainen määräraha.  

Toiminnan käynnistämisvaiheessa rahoituksen euromäärä olisi työllisyystavoitteisiin nähden suurempi verrattuna myöhempään, vakiintuneeseen tilanteeseen. Komissiolle annetussa Suomen elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevassa selvityksessä on asetettu vuoden 2023 lopun työllisyystavoitteeksi 400 henkilöä ja vuoden 2024 lopussa noin 500-600 henkilöä kasvaen tasaisella kasvu-uralla 700 henkilöön vuonna 2025. Hallituksen puoliväliriihessä työllisyystavoitteeksi asetettu 1000 henkilön työllisyystavoite arvioidaan saavutettavan vuoden 2025 loppuun mennessä.  

Arvio rahoitustarpeesta perustuisi Ruotsin Samhall Ab:n rahoitustasoon, jossa kompensaatio on 25 000 euroa per henkilö. Tätä voidaan pitää perusteena myös Työkanava Oy:n rahoituksessa. Vähennyksenä huomioitaisiin toiminnan vakiinnuttua myös palvelujen myynnistä saatava tulo. Toiminnan käynnistysvaiheessa vuosina 2022 – 2024 olisi todennäköistä, ettei Työkanava Oy saavuttaisi myynnissä vastaavaa tasoa kuin Samhall Ab. Samhall Ab:n tulos ja tuen tarve ovat vaihdelleet vuosittain. Vuosien 2013 – 2019 välillä tuki oli alimmillaan vuonna 2017 59,2 prosenttia liikevaihdosta ja enimmillään vuonna 2019 66,6, prosenttia liikevaihdosta. 

5.1.8  Työkanava Oy:n ohjaus ja raportointi

Työkanava Oy toimisi työ- ja elinkeinoministeriön omistajaohjauksessa ja sen hallinnonalalla. Yhtiön yhteiskunnallisen tehtävän ja tavoitteiden määrittely toteutettaisiin yhtiön perustamista koskevan lain ja talousarviossa annettujen rajoitusten lisäksi yhtiöjärjestyksessä. Yhtiön yhteiskunnallisten velvoitteiden hoito otettaisiin huomioon Työkanava Oy:n tulostavoitetta asetettaessa.  

Yhtiöllä olisi hallitus, jonka tehtävät on määritelty osakeyhtiölaissa ja yhtiöjärjestyksessä. Työ- ja elinkeinoministeriö voisi lisäksi osana omistajaohjausta antaa Työkanava Oy:lle ohjausta sen tavoitteiden toteuttamiseksi tarpeellisista toimista. Eduskunta voisi tarvittaessa ohjata toimintaa talousarvion määrärahaperusteluissa ja asettaa esimerkiksi rekrytoitavien henkilöiden määrää määriä koskevia tavoitteita ja ehtoja. Täydentävät palvelutavoitteet voisi antaa työ- ja elinkeinoministeriö.  

Yhtiölle asetettujen tulostavoitteiden saavuttamiseksi osatyökykyisiä yhtiölle osoittavan työ- ja elinkeinotoimiston tulisi ohjata Työkanava Oy:lle hieman enemmän potentiaalisesti palkattavia henkilöitä tarpeeseen nähden, jotta yhtiöllä olisi kulloiseenkin kysyntätilanteeseen nähden hieman liikkumavaraa. Tämä ei vielä mahdollistaisi pelkästään helpoimmin työllistettävien valikointia.  

Henkilöiden tulo ja lähtö yhtiöstä olisi jatkuvaa ja siinä olisi ajoittaisia vaihteluita, joten mitään täsmällistä suhdetta ei voisi asettaa. Liiketoiminnan tavoitteellinen henkilötyövuosi- tai tuntimäärä olisi tarkoitettu saavutettavaksi, mutta ei välttämättä ylitettäväksi. Yhtiön toiminnan idea rakentuisi työllistämisen riittävien volyymien varaan. Jos työllistäminen jäisi paljon alle tavoitellun, ei lainsäädännön tarkoitus toteutuisi. 

Osatyökykyisistä jotkut voisivat työskennellä vain osapäiväisesti tai joitakin tunteja viikossa. Järjestelmä ei luonnollisestikaan voisi johtaa siihen, että ihmisiä vaadittaisiin työskentelemään enemmän kuin heidän tilanteensa ja kuntoisuutensa mahdollistaa. Jos tavoiteltavaa työpanosta mitattaisiin henkilötyövuosilla tai tehdyillä työtunneilla, osapäiväinen tai osaviikkoinen työskentely tarkoittaisi useamman henkilön palkkaamista. Eduskunta voi joustavuuden mahdollistamiseksi asettaa määrärahaa myöntäessään ohjeellisia määrähaarukoita, joita ministeriö voi tarkemmissa määräyksissään soveltaa. Jos yrityksellä on toimintaa useilla paikkakunnilla, olisi syytä arvioida enimmäismäärätavoitteita myös alueellisesti jaoteltuna.  

Työkanava Oy:n omistajaohjauksesta vastaisi työ- ja elinkeinoministeriö. Työ- ja elinkeinoministeriön tulisi omistajaohjauksessa seurata ja valvoa Työkanava Oy:n toimintaa ja tulostavoitteiden saavuttamista  

Valvontaa voitaisiin toteuttaa myös muutoin. Esimerkiksi hallituksen vuosikertomuksen yhteydessä valtioneuvostolla olisi mahdollisuus käsitellä myös osatyökykyisten työllisyyttä edistävän yhtiön tilannetta. Vuosikertomuksen käsittelyn yhteydessä myös eduskunta voisi ottaa kantaa yrityksen asioihin ja osatyökykyisten asemaan. Talouspoliittiselle ministerivaliokunnalle raportoidaan myös valtionyhtiöiden tilanteista, jolloin myös ministerivaliokunta voisi seurata ja käsitellä Työkanava Oy:n toimintaa. Eduskunnalla olisi mahdollisuus käsitellä Työkanava Oy:n toimintaa myös tarkastusvaliokunnassa. Eduskunta saisi tiedoksi myös valtiontalouden tarkastusviraston vuosikertomuksen ja tarkastuskertomukset, jos virasto käsittelisi Työkanava Oy:tä koskevia asioita. Yritys julkaisisi myös normaalit osakeyhtiölain mukaiset tilinpäätöstiedot. 

5.1.9  Tuloksellisuuden mittarit ja kannustimet

Työkanava Oy:lle olisi tarkoitus osoittaa työllistettäväksi vain vaikeimmassa asemassa olevia osatyökykyisiä eikä yritys pääsisi itse vaikuttamaan työntekijöiden osoittamiseen. Näin ollen on perusteltua tavoitella ulkopuolisen työnantajan palvelukseen eli ensisijaisesti yksityiselle sektorille ja toissijaisesti julkiselle sektorille pysyvästi työllistyvien mahdollisimman suurta määrää. Työkanava Oy:llä olisi kannustin kehittää myös omilla toimillaan sille osoitettujen osatyökykyisten työntekijöiden ominaisuuksia, jotta se onnistuisi heidän työllistämisessään muualle.  

Mittarina olisi myös liiketoiminnan myynnin määrää, joka voidaan asettaa sellaisenaan tai suhteutettuna henkilötyövuosiin. Henkilötyövuosiin sidottu mittari lisäisi harkintaa henkilöstön lisäyksissä. Myynnin määrä kannustaisi enemmän lisäämään henkilöstön määrää ja samalla se vaikuttaisi myös valtion korvauksen suuruuteen. Mittari kannustaisi siten hyödyntämään käytettävissä olevan henkilöstön koko potentiaalin, mikäli osatyökykyisillä on riittävästi kyvykkyyttä. Liikevaihtoon sidottu henkilötyövuosien määrä voisi johtaa siihen, että osa potentiaalista jäisi käyttämättä silloin kun liikevaihto suhteessa henkilötyövuosien määrään alkaisi väistämättä laskea valittaessa työntekijöitä suljetusta ryhmästä.  

Edellä mainitut mittarit mittaisivat myös osatyökykyisille annettavien palveluiden laatua, koska laadukkaat työkykyä ja työn edellytyksiä kohentavat palvelut korreloivat positiivisesti sen kanssa, miten hyvin voidaan onnistua myynnissä ja siirtymisissä muiden palvelukseen.  

Mittarien osoittaman tuloksen perusteella voitaisiin arvioida yhtiön tulosten saavuttamista. Arvio voi olla sanallinen tai rahallinen kannustus. Työpankkimallissa maksettiin palkkioita työpankille sen mukaan, miten tavoitteisiin päästiin, mutta mittareiden kannustavuuden haasteeksi osoittautui palkkioiden alhaisena pidetty taso. 

Suurikaan yritykselle maksettava palkkio ei aina kannusta riittävästi. Ruotsin Samhall-yhtiölle on kertynyt omaa varallisuutta eikä sen taloudellinen tilanne ole tiukka. Yhtiön saama korvaus valtiolta on joka vuosi kriittisen harkinnan kohde. Palkkiomallin haittana on, että saatu palkkio voi alentaa seuraavan vuoden määrärahojen mitoitusta. Jos yritys ei voisi käyttää mahdollisia palkkioita joihinkin erityistarpeisiin, joihin sillä ei muuten olisi mahdollisuuksia, palkkioiden teho voisi olla vähäinen. Jos taas palkkiot olisivat summaltaan pieniä valtion korvausmäärärahoihin verrattuna vähenisi niiden kannustavuus. Suurten palkkioiden ongelma voi olla niiden väliaikaisuus, jos niillä olisi tosiasiallisesti varsinaista korvausmäärärahaa alentava vaikutus. 

Tulospalkkiorakenne voitaisiin kytkeä suoraan keskeisimpiin mittareihin, kuten toisen työnantajan palvelukseen vähimmäismääräajaksi työllistyneiden lukumäärä ja oman liikevaihdon määrään. Toimittaessa annetulla henkilömäärällä myynnin kasvu vähentäisi myös valtion korvausten tarvetta. Rahallisten kannustimien ohella olisi mahdollista käyttää myös muita arvioita, kuten henkilöstölle annettavia henkilökohtaisia palkkioita. Palkkiotasojen variointi tulisi tehdä sen mukaan, kuinka eri tehtäväryhmissä olevat henkilöt voivat tosiasiassa vaikuttaa mitattavien arvojen toteumiin.  

Suomen työpankkikokeilussa maksettiin työllistämisbonusta työpankille työntekijöille, jotka työllistyivät ainakin vähimmäisajaksi ulkopuolisen toimijan palvelukseen. Työpankin toiminnan kannattavuus riippui kuitenkin siitä, millaista työvoimaa sillä oli käytettävissä. Malli kannustaa rekrytoimaan mahdollisimman tuottavia henkilöitä ja pitämään heidän toimijan omassa palveluksessa. Tämä estyisi sillä, että työllistämisbonus olisi niin korkea, että se tekisi parhaiden työntekijöiden pitämisen epäedulliseksi.  

Kannusteet vaikeimmassa asemassa olevien työttömien rekrytoimiseen olivat työpankkikokeilussa kuitenkin suhteellisen vaatimattomia. Ruotsissahan vastaavaa tavoitellaan asettamalla rekrytoitaville vähimmäismääriä ja antamalla henkilöiden valintaoikeus työvoimahallinnolle. Työpankkitoimintaan hyväksyttäviä ryhmiä olivat osatyökykyiset ja pitkäaikaistyöttömät sekä myöhemmin myös yli kuusi kuukautta työttömänä olleet ja alle 25-vuotiaat ilman ammatillista koulutusta olevat nuoret. Näiden ryhmien joukosta voitiin tehdä jonkin verran valikointia.  

Toiminnan vakiinnuttua Työkanava Oy:ssä voitaisiin ottaa käyttöön myös palkitsemisjärjestelmiä. Kannustimien asettamisessa tulisi kuitenkin huomioida myös Suomen työpankkikokeilussa saadut kokemukset. 

5.1.10  Työkanava Oy:n toimintaan liittyvät kilpailunäkökohdat ja hinnoittelu

Työkanava Oy:n toiminnan rajoittaminen vaikeimmassa työmarkkina-asemassa oleviin henkilöihin mahdollistaisi sen, että yrityksen voitaisiin katsoa tarjoavan komission SGEI-päätöksessä tarkoitettuja palveluja.  

Työkanava Oy:n liiketoiminnasta tulevat tulot muodostuisivat palvelujen myynnistä ja työvoiman vuokrauksesta asiakasyrityksille. Asiakkaina voisi olla sekä yksityisiä yrityksiä, järjestöjä että julkisia toimijoita. Palveluja voitaisiin tarjota myös kuluttajille. Liiketoimintaan liittyvien riskien vähentämiseksi yhtiön olisi aluksi syytä keskittyä vain yksittäisille toimialoille. Mitä kilpaillummasta toimialasta on kyse, sitä vaikeampi yhtiön on kasvattaa liikevaihtoa häiritsemättä alan kilpailua. Liiketoiminnan toimialan valinta olisi siten kriittistä liikevaihdon synnyttämisen ja sitä kautta työllistämispotentiaalin käyttöönoton kannalta.  

Samoin kuin Ruotsissa, niin myös Suomessa yhtiön toiminnan hyväksyttävyyden kannalta olisi keskeistä hinnoittelun asianmukaisuus. Vahvalla valtion rahoituksella ei saisi luoda yhtiölle sellaista kilpailuasemaa, että se voisi esimerkiksi polkuhinnoittelulla voittaa kilpailijansa ja saada liian vahvan aseman markkinoilla. Yhtiön tulisi sovittaa tarjouksensa ja hinnoittelunsa markkinahintatasoon, jonka sen tulisi itse selvittää.  

Yhtiön tulisi hinnoitella palvelunsa kuten muutkin yritykset. Laskelmaa ei kuitenkaan tehdä yhtiön oman kustannusrakenteen mukaisesti, koska yhtiön henkilöstökustannukset olisivat huomattavasti suuremmat kuin kilpailijoilla. Hinnoittelussa huomioidaan markkinoiden yleinen hintataso. Vastaavasti kuin Ruotsissa, Työkanava Oy ei voisi hinnoitella palvelujaan alle kilpailijoiden hintatason, koska se ei olisi kannattavaa ja yhtiön markkinaosuutta tarkkailtaisiin. Yhtiön antamissa tarjouksissa tai solmimissa sopimuksissa ei olisi erityisiä ehtoja tai alennuksia. Henkilöstön määrällä saattaisi kuitenkin olla merkitystä esimerkiksi vanhusten hoidossa, koska Työkanava Oy pystyisi lähettämään kohteisiin huomattavasti enemmän työntekijöitä kuin kilpailevat yritykset.  

Työntekijöiden määrä olisi korkeampi, koska siinä huomioitaisiin osatyökykyisten alentunut työkyky. Markkinoille tapahtuva myynti ei saisi olla alihinnoiteltua, mutta hinnoittelussa voitaisiin kuitenkin huomioida työntekijöiden alentuneesta työkyvystä johtuva tuen tarve. Komission kilpailun pääosaston virkamiehet ovat työ- ja elinkeinoministeriössä valmisteltavaa palkkatukiuudistusta koskevissa epävirallisissa keskusteluissa painottaneet sitä, että SGEI-palveluun liittyvän markkinapuutteen ja tukitarpeen osoittaminen on huomattavasti helpompaa silloin, kun kyse on alentuneesti työkykyisten työntekijöiden työllistämisestä, kun näitä verrataan muutoin epäedullisessa asemassa olevien työntekijöiden työllistämiseen. Tämä johtuu siitä, että epäedullisessa asemassa olevien työntekijöiden tilanne on väliaikainen, kun taas alentuneesti työkykyisten tilanne ja tuen tarve on pysyvä. SGEI-tuki on komission mukaan vaihtoehto epäedullisessa asemassa olevien työntekijöiden työllistämiseen vain silloin, kun tuki on perusteltavissa epäedullisen aseman luonteella ja tukea myöntävällä jäsenvaltiolla on tarkemmat perustelut markkinapuutteelle. 

Hinnoittelun ohella rajoituksia voitaisiin asettaa myös markkinaosuudelle. Yhtiön toiminta voisi häiritä kilpailua markkinoilla, jos sen markkinaosuus nousee jollain alueella tai toimialalla merkittäväksi. Markkinaosuutta voidaan tarkastella toimialoittain tai alueellisesti. Markkinaosuus voisi kuitenkin olla vähäistä suurempi esimerkiksi silloin, kun ao. toimialla tai alueella ei ole kysyntään nähden riittävästi tarjontaa tai palvelua suunnataan jollekin erityiselle asiakasryhmälle. Tarvittaessa yhtiön tulisi tehdä markkinakartoitus ennen toiminnan laajentamista uudelle toimialalle tai alueelle. Tarkoituksenmukaista ei kuitenkaan olisi asettaa selvityshenkilön esittämiä täsmällisiä rajoja sallitun toimialoittaisen tai alueellisen markkinaosuuden suhteen, sillä kilpailun vääristymisen arviointi vaatii aina tapauskohtaista harkintaa.  

Työkanava Oy:n hinnoittelun ja markkinaosuuden arviointia varten yhtiö asettaisi erityisen neuvottelukunnan, joka olisi neuvoa-antava toimija. Neuvottelukunnassa olisi asiantuntemusta markkinahinnoittelusta ja kilpailullisista seikoista sekä Työkanava Oy:n yhteiskunnallisten tehtävien asettamista haasteista. Työkanava Oy pyytäisi neuvottelukunnalta lausuntoa hinnoittelustaan joko yksittäistapauksissa tai yleisenä määrittelysääntönä. Lopullisen päätöksen hinnoittelusta tekisi kuitenkin Työkanava Oy.  

Ehdotettu Työkanava Oy:tä koskeva laki olisi tavoitteiltaan Ruotsin Samhall-mallin mukainen siten, ettei sen arvioida vaarantavan mallin kilpailuoikeudellista hyväksyttävyyttä tai sisältävän kielletyn valtiontuen elementtejä.  

5.1.11  Työkanava Oy:n palvelujen myynti

Työkanava Oy voisi toimia toiminnan luonteeseen nähden parhaiksi katsotuilla toimialoilla. Toimialat voisivat vaihdella työntekijöiden ja ulkoisten olosuhteiden mukaan. Mahdollisia toimialoja voisivat olla esimerkiksi ravintolapalvelut (suurkeittiöt), rakennusala, puhdistuspalvelut, hoivatehtävät, kotipalvelut, erilaiset verkkokaupan pakkauspalvelut ja kiertotalouden tehtävät ja toimistotyöt. Työ olisi ensisijaisesti avustavaa työtä tai muuten suorittavia tehtäviä.  

Työkanava Oy markkinoisi palvelujaa vastaavasti kuin muutkin yritykset. Se voisi pitää eri tavoin yhteyttä potentiaalisiin julkisiin ja yksityisiin työnantajiin tai palveluja ostaviin yrityksiin. Työkanava Oy voisi myös osallistua sekä julkisiin että yksityisiin tarjouskilpailuihin. Toimintamalli voisi olla vastaava kuin ruotsissa, jossa Samhallin liikevaihdosta pääosa muodostuu eri yhteisöjen kanssa tehdyistä palveluiden myyntisopimuksista. Noin neljännes liikevaihdosta perustuu kilpailutusten voittamiseen. Työkanava Oy voisi myydä palveluja myös kuluttajille. 

Työkanava Oy:n asiakkaita voisivat olla erityisesti suuremmat yritykset, suuremmat kunnat tai valtion virastot ja laitokset. Jos Työkanava Oy suoriutuisi tehtävästään hyvin ja pystyisi kehittämään osatyökykyisitä asiakkaiden tarpeisiin soveltuvia työntekijöitä, muodostaisi Työkanava Oy asteittain halutun yritysten ja yhteisöjen yhteiskuntavastuuta toteuttavan kumppanin. Valtiolla ja kunnilla on myös politiikkatavoitteena työllistää osatyökykyisiä osana julkisia hankintoja hankintalain mahdollistamissa rajoissa. 

Yhtiön toiminta olisi valtakunnallista ja monipaikkaista, mutta alkuvaiheessa yhtiö joutuisi keskittymään vain valikoiduille toimialoille.  

Työkanava Oy voisi hoitaa tehtäviään omalla henkilökunnalla tai tarvittavilta osin myös ostopalveluin. Tarkoituksenmukaista saattaisi olla ostaa muun muassa työnvälitystä hoitavien ja työvoimaa vuokraavien yritysten palveluita tai välityömarkkinatoimijoiden osaamista. Ostopalveluiden käyttö voisi luoda Työkanava Oy:lle sen toimintaa tukevan osaajien verkoston. 

Liiketoiminnan tulostavoitteiden saavuttaminen edellyttäisi yhtiön johdolta ammattimaisuutta. Yhtiön olisi pystyttävä myymään pääosin kilpailuilla markkinoilla palveluita ja toteuttamaan vaikeimmassa asemassa olevien osatyökykyisten työsuorituksiin perustuvaa tuotantoa. 

5.1.12  Muutokset muuhun lainsäädäntöön

5.2.1  Taloudelliset vaikutukset

Lakiesityksen lähtökohtana olisi pääosin Ruotsin Samhall-yhtiö ja Suomen työpankkimallista saadut kokemukset. Molemmat työllistävät osatyökykyisiä ja molempien toiminta perustuu vahvaan julkiseen taloudelliseen tukeen. Osatyökykyisten työllistämisen edellytysten parantamisella ja työllistämisellä tavoitellaan sekä taloudellisia että sosiaalipoliittisia päämääriä.  

Osatyökykyisten työllistämisen taloudellisia hyötyjä arvioitaessa olisi huomioitava julkisen tuen kilpailua vääristävä vaikutus silloin, kun valikoidusti myönnettävä tuki kohdistuu taloudelliseen toimintaan. Tuki voisi vääristää markkinoita ja aiheuttaa hyvinvointitappioita erityisesti silloin, kun kilpailu ei toimi. Näissä tilanteissa julkinen rahoitus olisi tarkoituksenmukaisempaa käyttää toisin ja tuella tavoitellut hyödyt jäävät saamatta (vaihtoehtoiskustannukset). Vaikka tuki olisikin valtiontukisääntelyn puitteissa sallittua, olisi silti syytä arvioida, saavutetaanko tuella todella enemmän kuin mitkä sen aiheuttamat hyvinvointitappiot ja vaihtoehtoiskustannukset olisivat.  

Markkinoille aiheutuvien hyötyjen ja haittojen sekä positiivisten nettotuottojen arvioinnin lisäksi on arvioitava sitä, paraneeko osatyökykyisen henkilön taloudellinen asema enemmän kuin hän pystyy omalla työllään tuottamaan. Jos osatyökykyisen työssä ollessaan saamat nettotulot ylittävät hänen ilman työtä saamansa nettotulot, olisi arvioitava syntyykö osatyökykyisen työstä yhteiskuntaan tätä erotusta suurempi tuotosten nettolisäys. Tämä ohella voitaisiin vielä arvioida tulonjaon muuttumista osana yhteiskunnallisten arvojen tarkastelua.  

Taloudellisia hyötyjä saavutetaan, jos työn tuotos ylittää työn järjestämisestä aiheutuneet kustannukset. Nettolisäystä arvioitaessa merkitystä on muun muassa sillä, mitä maksetaan palkkana, miten paljon etuudet vähenevät, mikä on käytetty työaika, millä hinnalla työn tuloksia onnistutaan myymään, mitkä ovat työnantajan kustannukset ja miten verotus vaikuttaa näihin eriin. Selvityshenkilön raportissa muistutetaan, että taloudellisia vaikutuksia koskevat laskennalliset vaikutusarviot ovat epävarmoja ja nojautuvat oletuksiin.  

Osatyökykyisten tuetun työtoiminnan alkuvaiheessa suurin taloudellinen riski olisi liiketoiminnan käynnistymisessä. Ruotsissa Samhall-malli on rakentunut vähitellen ja tänä aikana malliksi on vakiintunut, että yhtiön menoista noin kolmannes katetaan liiketoiminnan tuotoilla. Ruotsin Samhall on myös kerännyt vuosien varrella merkittävän taseen. Työkanava Oy:n tulisi riskien välttämiseksi keskittyä aluksi rajatuille toimialoille.  

5.2.2  Vaikutukset julkiseen talouteen

Esityksen vaikutus välittömiin julkiselle taloudelle aiheutuviin työttömyysturvamenoihin arvioidaan vähäiseksi, koska Työkanava Oy:n palveluksessa olevien työntekijöiden määrä olisi rajallinen ja vain osa heistä olisi saanut työttömyysetuutta tai saisi sitä edelleen osa-aikaisessa työssä ollessaan. Esityksen tavoitteena olisi heikossa työmarkkina-asemassa olevien työllistäminen Työkanava Oy:n palvelukseen sekä tukea heidän myöhempää työllistymistään, joten vaikutus työttömyysturvamenoihin arvioidaan joka tapauksessa menoja vähentäväksi. 

Arvioitaessa osatyökykyisten työllistämisen edistämisen vaikutuksia julkiseen talouteen voidaan olettaa, että Suomessa työllistyminen on aina kannattava. Osatyökykyisen palkan maksaminen verovaroista olisi julkiselle taloudelle kalliimpi ratkaisu kuin säästyvien tukien ja lisääntyvien tuloverojen yhteismäärä. Staattisessa tarkastelussa työllistyvä osatyökykyinen voittaisi nettona ja julkinen talous vastaavasti häviäisi. Sosiaalivakuutusmaksut kustantava julkinen talous olisi myös maksujen saaja.  

Kun otetaan huomioon työllistyvän henkilön vähentyvä julkisten palveluiden tarve, hänen lisääntyvät kulutusveronsa ja hänen palkkojensa osittainen kattaminen työllistävän yrityksen tulorahoituksella (verovaroista tulevan korvauksen sijasta), voisi kokonaisuus olla julkisen talouden kannalta lähes tasapainossa. Lisäksi olisi otettava huomioon työllistymisestä syntyvät dynaamiset vaikutukset ja niiden heijastuminen julkiseen talouteen. Nettovaikutusten kannalta on tärkeää, kuinka suurta työllisyyden lisäys on markkinoilla ja aito kasvulisäys on.  

Selvityshenkilö toteaa, että osatyökykyisten työllistäminen pääosin verovaroin voi rasittaa julkista taloutta, mutta tuki voi kuitenkin parantaa kuitenkin työllisyyttä. 

Ruotsin mallin mukaisesti osatyökykyisten työllistyminen avoimille markkinoille tulisi olla myös Suomessa keskeisenä tavoitteena niiden henkilöiden osalta, joilla on tähän edellytykset. Toivottavinta olisi, että osatyökykyiset työllistyisivät yksityisen työnantajan palvelukseen. Jos osatyökykyisen työkyky on alentunut kaksi kolmannesta tai puoleen tavanomaiseen työntekijään verrattuna ja osatyökykyisen palkka on normaalitasoa, on julkisen tuen tarve kuitenkin suuri riippumatta järjestelmästä ja työnantajasta. Myös avoimille markkinoille työllistyminen vaatii tuntuvaa julkista tukea, ellei osatyökykyisen työkykyä onnistuta nostamaan tai palkka ole työkykyisten saamaa palkkaa alempi taikka työllistäminen perustu muihin kuin taloudellisiin näkökohtiin (esimerkiksi yhteiskuntavastuullisuuteen). Keskeisenä tavoitteena olisi pyrkiä tehokkaasti kehittämään osatyökykyisten työtaitoja ja muita työnteon edellytyksiä, mikä kohentaisi työllistämisen taloudellista kannattavuutta. 

Suomen olosuhteet ja Ruotsin Samhall-malliin kokemukset huomioiden selvityshenkilö arvioi vuotuiseksi määrärahatarpeeksi noin 25 000 euroa työllistyvää kohden. Tähän lukuun vaikuttaa olennaisesti myynnin määrä ja mahdollisesti myös toiminnan valittu mittaluokka. Suuri työllistettävien määrä voi tuoda pienempään volyymiin verrattuna työntekijäkohtaisia kustannussäästöjä. Työllistyvien tulojen lisääntyminen lisäisi kysyntää ja tukisi talouden kasvua. Toisaalta julkisen sektorin alijäämien lisääntyminen voi vähentää kasvun edellytyksiä pitkällä aikavälillä. Selvityshenkilö piti todennäköisenä, että julkisen talouden kannalta toiminta on nettomääräisesti jonkin verran alijäämää aiheuttavaa tai kustannusneutraalia.  

Suomen mallin toimeenpano edellyttäisi myös uuden välityömarkkinatoimijan pääomittamista. Suomen RRF-rahoitusta koskevassa elpymis- ja palautumissuunnitelmassa esitetään yhteensä 20 miljoonan euron määrärahaa vuosille 2022-2023. 

Julkisen talouden vaikutuksia tulee myös arvioida siitä näkökulmasta, miten kaikkein vaikeimmassa asemassa olevien työllistyminen vaikuttaa heille maksettaviin etuuksiin. Tällöin tarkasteltavaksi tulevat muun muassa työttömyysturva eli työssäoloehdon täyttyminen ja työkyvyttömyyseläkkeet eli ansioiden vaikutus maksussa oleviin eläkkeisiin.  

Suomessa myynti olisi ensimmäisinä vuosina vähäisempää kuin Ruotsissa. Myös henkilöstön määrä kasvaisi asteittain. Tuen tarvetta vähentäisi se, että kustannustaso on Suomessa jonkin verran alempi kuin Ruotsissa. Nettokustannukset olisivat pienemmät, koska osatyökykyisten palkka ja saamat palvelut ja työpaikka vähentäisivät heidän sosiaalietuuksiaan ja myös muiden palveluiden tarvetta. Lisäksi eri veronsaajien verotulot lisääntyisivät. Tätä kokonaisvaikutusta on arvioitu taloudellisia vaikutuksia käsittelevässä jaksossa.  

Valtion talousarvion näkökulmasta olisi huomioitava, että uudet menot näkyvät budjetissa erillisenä määrärahana mutta säästyvät menot tai lisääntyvät tulot sulautuvat niitä koskevien suurten määrärahojen tai tuloarvioiden sisään näkymättä erillisinä erinä. Esimerkiksi osatyökykyisten työllistymisestä aiheutuvaa työmarkkinatukimenojen vähenemistä ei erikseen todeta budjetissa vaan tätä koskeva lähes kahden miljardin euron momentti esitetään ja lasketaan erilaisista makrosuureista käsin. Sama koskee yli 20 miljardin euron arvonlisäveromomenttia. Sen yhteydessä ei erikseen lasketa eikä esitetä työllistyvien osatyökykyisten maksamien arvonlisäverojen lisäkertymää. Näin ollen budjetissa tasapainoa heikentävät menot nousisivat esiin, mutta tasapainoa vahvistavat menot ja tulot jäisivät näkymättä.  

5.2.3  Kilpailuhaittojen estäminen

5.3.1  Työllistämisen sosiaalipoliittiset vaikutukset

Osatyökykyisten työllistymisen tukemisella on myös sosiaalipoliittisia vaikutuksia. Työllistymistä pidetään tärkeänä, jotta osatyökykyisillä olisi mahdollisuus tehdä työtä, hankkia sillä toimeentulonsa, kokea yhteisöllisyyttä ja välttää syrjäytyminen. Kysymys on ihmisoikeuksista, tasa-arvosta ja yhteisvastuusta, joilla on itseisarvoa yli taloudellisten perusteiden. Ihmisten lähtökohdat ovat heistä itsestään riippumatta erilaisia, joten taakan jako olosuhteiden tasaamiseksi on oikeudenmukaista. Syrjäytymisen ehkäisemisen positiiviset vaikutukset heijastuvat usein ihmisten lähipiiriin ja nostavat samalla muidenkin kuin tuen ensisijaisen kohteen mahdollisuuksia selviytyä elämässä hyvin. Tällöin sivutaan jo myös taloudellisia hyötyjä varsinkin pitkällä aikavälillä. Osatyökykyisten työllistäminen on sosiaalipoliittisten perusteiden kannalta selkeästi kannatettavaa toimintaa.  

Vaikeimmassa asemassa olevien osatyökykyisten työllistämisellä saavutettavan työllisyyden lisäyksen voidaan arvioida olevan vastaavaa kuin työllistettävien määrä. Esimerkiksi syrjäytysvaikutus voidaan olettaa näissä tilanteissa suhteellisen vähäiseksi. Toiseksi mahdollisen lievän kasvuvaikutuksen kautta voi syntyä välillisesti hieman työllisyyden lisäystä. Työllistyvien tulojen lisääntyminen lisää kysyntää ja tukee talouden kasvua. Toisaalta julkisen sektorin alijäämien lisääntyminen voi vähentää kasvun edellytyksiä pitkällä aikavälillä.  

Työllistämisen vaikutus julkiseen talouteen riippuu siitä, millaisia henkilöitä Suomen mallin toimijana olevaan yritykseen työllistetään ja miten heidän työllistämisensä vaikuttaa heidän etuuksiinsa sekä miten tämä työllistäminen vaikuttaa markkinoihin laajemmin. Kun selvityksessä ehdotettu lainsäädäntö väistämättä jättää harkinnanvaraa osatyökykyisten valinnan suhteen ja valittujen työurien suhteen, varmaa tietoa palveluiden ja työllistämisen piiriin tulevien osatyökykyisten ominaisuuksista ja aiemmista etuuksista sekä palveluista ei voida saada. Voidaan kuitenkin olettaa, että vaikeimmassa asemassa olevat osatyökykyiset, joilla on työhalua ja myös työkykyä jäljellä, voivat samalla olla myös työmarkkinatukea saavia pitkäaikaistyöttömiä. Mukana on oletettavasti myös osatyökykyisiä, joilla on sairauksia tai vammoja. Heistä suurin osa olisi todennäköisesti täydellä työkyvyttömyyseläkkeellä. Osa osatyökykyisistä ei voi työskennellä tai muista syistä ei työskentele kokopäiväisesti.  

Tässä esitettävässä arviossa yritykseen oletetaan työllistettävän ihmisiä laskennallisen yksinkertaistuksen vuoksi käytännössä kahdesta kohderyhmästä: toisaalta pitkäaikaistyöttömistä, joilla on terveydellisiä rajoitteita, eli käytännössä ns. TYP-palveluiden asiakkaista (75 %) ja toisaalta täydellä työkyvyttömyyseläkkeellä olevista henkilöistä (25 %).  

Esimerkiksi täysipäiväisesti työmarkkinatuelta työllistyvät menettävät käytännössä työllistyessään suurimman osan sosiaalietuuksistaan. SISU-mikrosimulointimallilla valtiovarainministeriössä laaditun esimerkkilaskelman mukaan tällaisen henkilön käytettävissä olevat tulot kasvaisivat reilulla 500 eurolla hänen työllistyessään 1 700 euron kuukausipalkalle, joka vastaa suunnilleen kiinteistöalan palkkataulukon alinta palkkaryhmää. Yritykselle työllistämisestä koituisi 25 prosenttiyksikön työnantajamaksujen sekä Samhallin aineistojen perusteella arvioitujen noin 12 prosenttiyksikön muiden kulujen huomioimisen jälkeen hieman alle 2 400 euroa kuukaudessa työllistämiseen liittyviä suoria kustannuksia täysipäiväistä työllistynyttä kohti. Jos yritys pystyisi kattamaan näistä kuluistaan Samhallin tapaan suunnilleen kolmasosan liiketoiminnasta kertyvillä tuloilla, tarkoittaisi tämä, että julkista tukea palkkaukseen tarvittaisiin kuukaudessa noin 1 600 euroa työllistettävää henkilöä kohti. Ottaen huomioon tuloverojen muutokset sekä etuuksien väheneminen, syntyisi julkiselle taloudelle kokonaisuutena työllistämisestä rasitusta noin 430 euroa kuukaudessa eli noin 5 100 euroa vuodessa 

Henkilön poistuessa työllistymistä edistävien palveluiden piiristä syntyy näissä palveluissa säästöjä. Palveluiden kustannuksista ei ole täsmällistä seurantatietoa. Karkeiden kuntien tietoihin sekä aktivointiasteisiin perustuvien tietojen perusteella tässä arvioidaan näiden säästöjen olevan noin 2 500 euroa vuodessa. Mikäli koko tulojen kasvu käytetään kulutukseen, välillisen verotuksen kautta kertyy lisätuloja 28 prosentin implisiittinen kulutuksen veroaste olettaen noin 1 700 euroa vuodessa. Pidemmällä aikavälillä työllistyminen tuottaa todennäköisesti säästöjä myös kansaneläkkeissä. Nämä säästöt kumpuavat työeläkkeiden ja kansaneläkkeiden sovittelusta – todennäköisesti henkilöiden aikaisempi työhistoria on vähäinen, ja heidän lähtökohtainen eläkekertymänsä heikko – sekä toisaalta kasvaneen eläkkeen tuottamien verotulojen, pääasiassa kulutusverojen, kautta. Osatyökykyisen on oletettu olevan työllisenä vuoden ja jäävän eläkkeelle 65-vuotiaana ja elinajanodotteena on käytetty 82 vuotta. Mikäli eläkkeellä olo kestää siis 17 vuotta ja tämä vaikutus realisoituu keskimäärin 20 vuoden päästä työllistämisestä, on sen nykyarvo 3,5 % diskonttausoletuksella noin 2 000 euroa. Tässä esimerkkitapauksessa ensimmäisen ryhmän eli pitkäaikaistyöttömien osalta kokonaisuus on silloin julkisen talouden näkökulmasta pitkällä aikavälillä hieman positiivinen (noin tuhat euroa) työllistämisvuotta kohden. 

Suorittamalla vastaavan kaltainen laskelma työkyvyttömyyseläkkeellä olevalle henkilölle saadaan lopputuloksena noin 1 800 euron vuosittainen julkisten menojen nettomääräinen kasvu. Keskeisen eron laskelmassa muodostaa laskelmassa oletettu työllistyminen osa-aikaisesti noin 700 euron kuukausiansiotasolle työkyvyttömyyseläkkeen lepäämissäännöksistä johtuen. Myös palveluissa tapahtuvien säästöjen on oletettu olevan aktivointipalveluiden osalta matalampia. Jos nämä henkilöt kuitenkin työllistyisivät täysipäiväisesti esimerkiksi 1 700 euron palkalle, pienenisi julkista taloutta heikentävä vaikutus merkittävästi eläkkeen jäädessä lepäämään työllistymisen ajaksi.  

Yritykseen työllistäminen laskelmassa oletetulla tavalla olisi siis karkeasti arvioiden kaikkien ryhmien osalta yhteensä julkisen talouden kannalta suunnilleen kustannusneutraalia; pääryhmän eli työmarkkinatukilaisten osalta lievästi positiivista ja pienemmän ryhmän eli työkyvyttömyyseläkkeellä olevien osalta selvemmin negatiivista. Lyhyellä aikavälillä nettokustannukset ovat suuremmat, sillä osa säästöistä kertyy vasta hyvin pitkällä aikavälillä kansaneläkejärjestelmän kautta. Laskelma on sikäli optimistinen, että se olettaa yrityksen kykenevän kattamaan Samhallin tapaan kolmasosan menoistaan tuloillaan. On kuitenkin huomioitava, että Samhall on pitkät perinteet omaava toimija, jonka kohderyhmä poikkeaa jossain määrin Suomen mallin toimijalle suunnitellusta kohderyhmästä. Mikäli vain 20 prosenttia toiminnan menoista kyettäisiin kattamaan tuotoilla, nousisi työmarkkinatuelta työllistettävän kustannus noin 2 700 euron vuosittaiseksi lisämenoksi, ja työkyvyttömyyseläkkeeltä työllistettävän noin 2 400 euron vuosittaiseksi lisämenoksi. 

Laskelma sisältää oletuksen, ettei yritykseen työllistetä sellaisia osatyökykyisiä, jotka muutoinkin olisivat saattaneet työllistyä. Samoin on oletettu, ettei yrityksen toiminta aiheuta syrjäyttämisvaikutuksia muualla työmarkkinoilla. Näiden vaikutusten ottaminen huomioon muuttaisi työllistymisen julkisen talouden näkökulmasta kannattamattomaksi. Toisaalta mikäli yritys kykenee vahvistamaan osatyökykyisten polkuja avoimille työmarkkinoille, voi tästä seurata positiivisia vaikutuksia. Ruotsin Samhallin työntekijöiden virta pysyvästi avoimille työmarkkinoille on kuitenkin vähäistä, karkeasti arvioiden vain noin 2 prosenttiyksikön tasoa yhtiön ydintehtävien työvoimasta. Tämä johtuu suuresta paluumäärästä ja siitä, että lähes puolet muualle siirtyvistä noin 1500 henkilöstä lähtee Samhallin kehitystyöpaikoista (ei siis ydinryhmästä).  

Pessimistisemmillä oletuksilla, 10 %:n syrjäyttämisellä ja 95 %:n kohdentumisella henkilöihin, jotka eivät muutoin olisi työllistyneet, on vaikutus tuhannen henkilön työllistämisestä n. 2,5 miljoonaa euroa julkista taloutta heikentävä. Mitä suuremmaksi yrityksen toiminta kasvaa, sitä suurempia ovat negatiiviset vaikutukset. Jos yritys onnistuisi vaikuttamaan työllistettävien urapolkuihin merkittävässä määrin positiivisesti, se vaimentaisi negatiivista vaikutusta. Itse yrityksen talouden näkökulmasta tuhannen yksilön työllistäminen, ottaen huomioon 25 prosentin osa-aikaisten osuuden, aiheuttaisi edellä kuvatuin oletuksin noin 25 miljoonan euron vuotuiset kulut ilman erityisten valmennus- ja tukipalveluiden huomioimista. Määrärahan tarve riippuisi siitä, miten merkittävän osan Työkanava Oy:n menoista yritys kykenisi kattamaan tuloillaan. Kolmanneksen kattamisoletuksella tarve olisi näin ollen noin 17 miljoonaa euroa vuodessa ja erityisesti lyhyellä aikavälillä realistisemmalla 20 % oletuksella noin 20 miljoonaa euroa vuodessa. Ottaen valmennus- ja tukipalveluiden yms. mahdollisen lisätarpeen kustannukset huomioon valtion korvausmäärärahan tarve olisi suurempi. Näiden oletusten lisäksi yrityksen menorakenne vaikuttaa myös laskelman lopputulokseen – jos muut kuin henkilöstökustannukset kasvavat merkittävästi, luvut näyttävät julkisen talouden näkökulmasta heikommilta.  

Keskeisiin oletuksiin liittyvistä epävarmuuksista huolimatta vaikuttaisi siltä, että osatyökykyisten työllistäminen yritykseen selvityksessä ehdotetulla tavalla on todennäköisesti julkisen talouden kannalta nettomääräisesti kustannusneutraalia tai pikemminkin jonkin verran alijäämää aiheuttavaa toimintaa. Laskelmassa ei ole huomioitu julkisten varojen keräämiseen liittyvää verotuksen vääristävää ominaisuutta. 

5.3.2  Viranomaisten toimintaan kohdistuvat vaikutukset

Osatyökykyisten arviointi eri työ- ja elinkeinotoimistoissa ja heidän edelleen ohjauksensa yhden työ- ja elinkeinotoimiston kautta Työkanava Oy:lle tapahtuisi osana olemassa olevan lainsäädännön mukaista asiakkaiden ohjausta ja arviointia. Kyseessä ei olisi uusi hallintotehtävä eikä lisätyö, joka edellyttäisi merkittävästi uusia resursseja. 

Osatyökykyisten ohjauksesta vastaava keskitetty työ- ja elinkeinotoimisto päätettäisiin myöhemmin työ- ja elinkeinoministeriön asetuksella. Kyse ei olisi merkittävästä uudesta hallintotehtävästä. Työ- ja elinkeinotoimiston tehtäviä koskevien mahdollisten uudistusten vaikutukset kuntien ja muiden viranomaisten toimintaan arvioitaisiin osana uudistusta.  

6.1.1  Yhtiön tehtävät ja kohderyhmä

Selvityshenkilön raportissa on arvioitu vaihtoehtoisia malleja. Yrityksellä voisi olla vaikeimmassa asemassa olevien osatyökykyisten työllistämisen eli liiketoiminnan lisäksi myös muita tehtäviä. Selvityshenkilön ehdottamassa laajemmassa toimintamallissa uusi toimija vastaisi toisena tehtävänä sille osoitettujen osatyökykyisten työllistymistä edistävien palveluiden asianmukaisuudesta ja riittävyydestä. Yrityskonsernin kaksi perustoimintamuotoa olisivat siten palvelutoiminto ja liiketoiminta, jotka tukeutuisivat valtion vahvaan rahoitukseen. Kolmantena tehtäväalueena voisi olla sellaisten muiden vaikeassa asemassa olevien ryhmien työllistymisen auttaminen, jotka pyrkiessään työmarkkinoille kohtaavat huomattavia esteitä muun muassa ennakkoluulojen tai pelkojen vuoksi. Tällaisia henkilöryhmiä ovat muun muassa iäkkäät työttömät, vailla ammatillista koulutusta olevat nuoret, vammaiset, maahanmuuttajataustaiset henkilöt ja vankeudesta vapautuneet henkilöt. Kysymys ei tällöin olisi osatyökykyisistä eikä tuottavuuden alenemaa tai siihen perustuvaa kompensaatiota näiden ihmisten kohdalla olisi. Yrityskonsernin toiminnalla helpotettaisiin mainittujen ihmisten pääsyä avoimille työmarkkinoille.  

Toiminta olisi markkinaehtoista ja hyödyntäisi muidenkin toimijoiden käytettävissä olevia työllisyystukia. Mitään erityistukea ei annettaisi, koska siihen ei olisi tarvetta täysin työkykyisten ja pääosin ammattitaitoisten henkilöiden ollessa kysymyksessä. Yrityskonsernin tätä varten perustettu tytäryhtiö ottaisi näihin ryhmiin kuuluvia osaaviksi ja luotettaviksi arvioimiaan henkilöitä palvelukseensa siinä vaiheessa, kun heidän työpanoksensa olisi onnistuttu myymään markkinaehtoisesti ulos.  

Selvityshenkilön mukaan tytäryhtiö antaisi sopimusehdoin ostajalle turvaa sen varalle, että työntekijä osoittautuisikin työhön sopimattomaksi. Ostaja pääsisi sopimuksen perusteella helposti eroon työntekijästä, joka silloin jäisi tytäryhtiön vastuulle. Tästä voisi koitua tytäryhtiölle kustannuksia. Tytäryhtiö rahoittaisi toimintaansa ottamalla osan siitä korvauksesta, jonka ostaja maksaa työntekijän suorituksista. Tilaajatyönantaja voisi vähäisellä riskillä käyttää työntekijää. Jos malli toimisi tarkoitetulla tavalla, jossakin vaiheessa tilaajatyönantaja ottaisi työntekijän suoraan palvelukseensa. Tytäryhtiön tulisi tukea työntekijän siirtymistä suoraan tilaajatyönantajan palvelukseen heti, kun se tilaajatyönantajalle sopii. 

Selvityshenkilön mukaan tehtävien hoitaminen edellyttäisi erityyppisten tehtäväalueiden erottamista muun muassa ristiinsubvention estämiseksi. Markkinoilla tapahtuva toiminta olisi syytä organisoida tytäryhtiöksi. Tarvittava taloudellinen erillisyys voitaisiin osakeyhtiömallissa toteuttaa myös erillisten vastuualueiden kautta. Kolmas tehtäväalue eli korkean työllistymiskynnyksen kohtaavien työkykyisten työllistäminen olisi selvintä organisoida erilliseksi tytäryhtiöksi sekä osakeyhtiö- että liikelaitosmallissa.  

Selvityshenkilön mukaan yrityskonsernin kolme tehtäväaluetta voisivat siten olla vaikeimmassa asemassa olevien osatyökykyisten saamien palveluiden varmistaminen ja tarvittava täydentäminen (julkisella rahoituksella), vaikeimmassa asemassa olevien osatyökykyisten työllistäminen (muun muassa tuotteiden ja suoritusten myynti valtion korvatessa työkyvyn aleneman aiheuttaman tuottavuushaitan) ja korkean työllistymiskynnyksen omaavien ryhmien muualle työllistymisen järjestäminen (ilman tähän tehtävään liittyvää erityistä taloudellista tukea). 

Kolmiosaisen mallin sijasta osatyökykyisten työllistämismalliksi ehdotetaan kuitenkin yksinkertaisempaa, nykyiseen tukijärjestelmään ja toimijakenttään perustuvaa mallia, jossa yhtiön tehtäväksi jäisi pelkästään palvelujen myynti markkinoille ilman erillistä henkilöstön kehittämistoimintoa. 

6.1.2  Eri organisaatiovaihtoehtoja

6.1.3  Työllistämisen ja työllistymisen tukemisen vaihtoehtoisia toteutustapoja

Julkinen toimija voi tukea osatyökykyisen tai vastaavassa asemassa olevan henkilön työllistymistä monin eri tavoin. Tuki voidaan kohdistaa toimenpiteisiin, joilla pyritään vähentämään työmarkkinakelpoisuutta heikentävien tekijöiden haitallista vaikutusta. Tuen hyväksyttävyys voi heikentyä, jos tuetun henkilön työmarkkina-asema muuttuu tuen avulla vahvemmaksi kuin keskimääräisillä työnhakijoilla yleensä. Vaikeimmassa asemassa olevien osatyökykyisten työllistymisen tuen tulee kuitenkin olla riittävän vahvaa, jotta tuella voidaan saada tuloksia aikaan.  

Osatyökykyisten työllistämisessä kohderyhmän ominaisuudet voivat olla niin haastavia, että mittavatkaan tuet eivät sellaisinaan auta heitä työllistymään. Tukitoimia (esimerkiksi palkkatuki) ei käytetä, jos työllistyminen ei onnistu ja henkilö pysyy työttömänä. Ruotsin Samhall-yhtiön toiminnan tavoitteena on osoittaa vaikeimmassa asemassa oleville osatyökykyisille työpaikka, koska muista tukijärjestelmistä ja työllistämiskeinoista riippumatta he eivät voisi sitä muulla tavalla saada. Samhall on siten viimesijainen työllistymiskeino ja tuki on keskitetty yhdelle toimijalle. Seuraavassa käsitellään vaihtoehtoja tälle perusmallille. 

6.1.4  Muita vaihtoehtoja

6.2.1  Ruotsi

7.1.1  Osatyökykyisten työllistämiselle asetettavat tavoitteet

Selvitystyöhön liittyvässä kuulemisessa todettiin, että osatyökykyisten työllistäminen edistää muun muassa osatyökykyisten toimeentuloa, sosiaalista ja terveydellistä hyvinvointia, elämänhallintaa, itsenäisen elämän mahdollisuuksia, osallisuutta, sosiaalisia suhteita, onnistumisen kokemuksia, yhdenvertaisuutta, osaamista ja työkykyisyyttä. Se ehkäisee myös täyttä työkyvyttömyyttä, syrjäytymistä, työttömyyden ylisukupolvisuutta, tukiriippuvuutta ja köyhyyttä sekä helpottaa työvoimapulaa. Työllistymisellä on myös muita välillisiä vaikutuksia kuten julkiselle taloudelle raskaiden sosiaali- ja terveyspalvelujen ja lastensuojelupalvelujen käytön väheneminen. 

Tavoitteina tulisi olla työllisyyden lisääntyminen ja osatyökykyisten työllistyminen nimenomaan avoimille työmarkkinoille. Jotkut kuultavat totesivat, että Ruotsin mallissa sosiaalipoliittinen näkökulma on vahva ja myös Suomessa tulisi pyrkiä samaan suuntaan. Vaikeasti työllistyvien työllistäminen vaatii merkittävää panostusta palveluihin ja esimerkiksi palkkatukeen. Osatyökykyisten palkkatyö parantaa osatyökykyisten työllisyysastetta, veronmaksukykyä ja ostovoimaa, vähentää muiden etuuksien tarvetta sekä lisää työelämän innovatiivisuutta ja luovuutta. Tavoitteeksi tulisi asettaa pysyvän tuetun työpaikan tarjoaminen myös henkilöille, jotka eivät yrityksistä huolimatta työllisty, myös työkyvyttömyyseläkeläisille tulisi olla turvallisia reittejä takaisin työelämään, myös työkyvyttömyyseläkekulujen laskua olisi tavoiteltava.  

Selvitystyön aikana kuultujen mukaan työllistymistä ja työkykyä tukevia palveluita tulee yksinkertaistaa sekä asiakkaan että työnantajan näkökulmasta. Henkilöiden työllistymismahdollisuudet tulee arvioida ja tukea kuntoutuksellisten, koulutuksellisten ja valmennuksellisten interventioiden kautta työllistymistä ja työkyvyn kasvua. Kuntoutussäätiön mukaan 600 000 ihmistä arvioi, että sairaus tai vamma vaikuttaa heidän työllistymiseensä. Näistä henkilöistä 200 000 on työelämän ulkopuolella, 65 000 haluaisi työskennellä ja arvioi olevansa siihen kykeneviä. Kuntoutussäätiö toteaa edelleen, että pitkäaikaistyöttömistä joka viidennen eli 16 000 ihmisen työkykyä voitaisiin parantaa muun muassa kuntoutuksella. Kehitysvammaliiton mukaan 30 000 kehitysvammaisesta työikäisestä ihmisestä vain noin 600 on palkkatyössä, mutta 3000 – 6000 olisi potentiaalisia työllistyjiä. 

Yritysten näkökulmasta osatyökykyisten työllistäminen liittyy myös yrityksen arvoihin ja kulttuuriin ja se on tärkeää erityisesti monimuotoisuuden ja työelämän tasa-arvon edistämisen näkökulmasta (eräs kaupan alan yritys arvioi tavoitteekseen työllistää 1-2 osatyökykyistä 100 työntekijää kohden).  

7.1.2  Suhtautuminen Samhall-malliin

Kuulemisessa noin kaksi kolmasosaa tuki Samhall-tyyppisen mallin käyttöönottoa erilaisin kehittämispainotuksin. Malli sai tukea mm ammattijärjestöiltä ja vammaisten ja työttömien järjestöiltä sekä hallinnosta (Kela ja Keva). Mallin eduiksi mainittiin koeteltu toimintatapa, helppo asiointi, työpaikan varmistaminen, asianmukainen palkkataso ja turvallisuus työntekijän kannalta. Joidenkin lausujien mukaan malli voisi rakentua Samhallin ja työpankkien pohjalle. Samhallin perusajatus osatyökykyisten ja kehitysvammaisten työllistämisen aktivoimisesta valtakunnallisen toimijan avulla on hyvä ja arvokas malli. 

Osatyökykyisten työllistämiseen liittyvien nykyisten toimintamallien kehittämiseen pohjautuva ratkaisua sai myös tukea. Kuulemisessa mainittiin nykyisten toimijoiden verkostoitumisen vahvistamisesta ja kertyneen osaamisen ja toimintatapojen hyödyntämisestä. Mahdollisena organisoitumismuotona työpankkiasiantuntijat mainitsivat franchising-mallin. Olemassa olevien joustavien ja tehokkaiden mallien korvautumista pelättiin, samoin kun kokonaisuuden monimutkaistumista, mikäli alalle tulisi uusi toimija. Nykymalleihin pohjautuvaa etenemistä tukivat muun muassa työpankki- ja työpajatoiminnan sekä välityömarkkinatoimijoiden edustajat, samoin EK ja THL sekä Työterveyslaitos. Myöskään Kuntaliitto ei nähnyt tarvetta erilliselle virastolle tai laitokselle, se muistutti myös työvoimapalveluiden siirtymisestä kunnille. Into ry edellytti nykyisten toimivien palveluiden ja välityömarkkinatoimijoiden rahoituksen turvaamista, mikäli uusi malli toteutetaan. 

Kuulemisessa osatyökykyisiä työllistävät yritykset suhtautuvat kuitenkin varsin myönteisesti Samhall-tyyppiseen malliin, joskin kannanottoa pyydettiin vain muutamalta yritykseltä. 

Samhall-mallista riippumatta valtaosassa lausuntoja painotettiin työn hakemista ja työssä selviytymistä tukevien oheispalveluiden (kuten työhönvalmennus, työn ja tukien hakupalvelu, mukautusten ohjaus, kuntoutus ja koulutus kuten oppisopimuskoulutus) tärkeyttä. Nämä tulisi sitoa kiinteäksi osaksi toimintamallia. Mallissa toivotaan vastattavan kokonaisvaltaisesti asiakkaan tarpeisiin. Mallin tulee luoda mahdollisuuksia parantaa osatyökykyisten tilanteen tuntemista, mikä luo pohjan työllistymistä parantavan kuntoutus- ja muun vaikuttavan toiminnan käynnistämiselle. Nykyiset ratkaisut ovat joidenkin lausujien mielestä jääneet lyhytjänteisiksi, aliresursoiduiksi ja eristyksiin. Mallin tulisi olla kaikkia yrityksiä palvelevana osaajana. Henkilöstöpalveluyritysten liitto toteaa, että palvelutarpeen arvioinnissa pitäisi hyödyntää enemmän yksityisiä palveluntuottajia.  

7.1.3  Suhtautuminen mallin piiriin kuuluvien rajaukseen

Useissa kuulemisvaiheen lausunnoissa kritisoitiin osatyökykyisyyden käsitteen epämääräisyyttä ja pidettiin tärkeänä osatyökykyisyyden määrittelyä. Osatyökykyisyyttä ei tulisi rajata lääketieteellisten diagnoosien perusteella vaan pikemminkin laaja-alaisen henkilön toimintakykyä koskevan arvioinnin perusteella. Osatyökykyisyyden syyt ovat monitahoisia. Ryhmää ei saisi rajata liian kapeaksi. Erilaisia osatyökykyisyyteen liittyvinä ominaisuuksina mainittiin muun muassa pitkäaikainen työttömyys tai vammaisuus. Myös sosiaaliset olosuhteet, erityinen tuen tarve ja pitkäaikaissairaudet ovat työkykyä alentavia. Mallin piiriin tulisi päästä vasta viimesijaisena toimenpiteenä, kun muilla keinoilla työllistyminen ei ole onnistunut. Valtion voimakkaasti subventoiman välityömarkkinatoimijan avulla voisi olla perusteltua keskittyä valikoidusti vaikeimmin työllistyvien osatyökykyisten työllistämiseen samaan tapaan kuin Ruotsin Samhall-yhtiössä on tehty.  

Monissa kannanotoissa kiinnitetään huomiota siihen, että työkyky on usein sidoksissa työtehtävään. Osatyökykyisyys voi liittyä vain joihinkin tehtäviin ja se voi olla myös väliaikaista. Henkilö voi suoriutua tuettuna tai ilman tukeakin lähes sataprosenttisesti jostain työtehtävästä, mutta jokin toinen työtehtävä ei onnistu edes tuettuna. Vammaisjärjestöjen lausunnoissa kiinnitetään huomiota siihen, että vammainen voi olla myös täysin työkykyinen. Näkövammaisten liiton mukaan pitäytymisellä vain tiettyihin työympäristöratkaisuihin, työtehtäväkokonaisuuksiin ja työn tekemisen tapoihin voidaan ihmisestä tehdä osatyökykyinen tai työkyvytön. Joissain lausunnoissa nostetaan myös esiin työkyvyttömyyseläkkeen rajapinnassa olevat henkilöt, joiden eläkehakemus on torjuttu tai joilla olisi eläkkeelläkin valmiuksia tehdä osa-aikatyötä. Kriteeriksi ehdotettiin myös kuntoutustuen tai kuntoutuspalveluiden saamista.  

Mallin toivottiin turvaavan myös oppilaitoksissa erityisen tuen varassa opiskelleiden työllistymistä. Oppimisvaikeudet voivat olla osatyökykyisyyden syy. Myös maahanmuuttajat olisi huomioitava.  

7.1.4  Muiden etuus- ja palvelujärjestelmien huomioiminen palkkauksessa

Kuultavat painottivat työstä saatavan palkan merkitystä. Palkan tulee olla sellainen, että työnteko on aina kannattavaa eikä nettotulo laske työllistyessä. Palkkatulolla olisi tultava toimeen. Lisäksi palkkaan kytkeytyy monia etuja kuten eläkekertymä, ansiosidonnaiset tuet ja työterveyshuolto. Monissa lausunnoissa esitettiin muutoksia etuus-ja palvelujärjestelmiin siten, että työllistymisen vaikutus näihin olisi työntekoon kannustava ja muutenkin tarkoituksenmukainen. Äkilliset etuuksien menetykset ovat haitallisempia kuin liukuvat muutokset. Työnantajan työkyvyttömyysmaksurasituksen nousun riski mainittiin osatyökykyisten palkkaamista haittaavana tekijänä. Jotkut lausunnonantajat odottavat laskelmia osatyökykyisten työllistymistä parantavan mallin vaikutuksista etuuksiin. 

Kuultavat painottivat osa-aikatyön mahdollistamisen tärkeyttä, joillekin osatyökykyisille se on ainoa työllistymisen vaihtoehto. Osa-aikatyössä kannatettiin ns. lineaarisen mallin luomista palkkatyön ja työkyvyttömyyseläkkeen yhteensovittamiseen. Tällöin henkilö voisi työskennellä osa-aikaisesti ja työkyvyttömyyseläke täydentäisi osa-aikaisesta työstä saatavaa palkkaa. Tämän ohella työsuhteen olisi oltava vakaa. Jos työsuhde olisi lyhytaikainen, työntekijän ei välttämättä kannattaisi siihen lähteä, koska osa etuuksista heikkenisi, tilanteen palauttaminen olisi hankalaa ja veisi aikaa sen jälkeen, kun työ on loppunut. 

7.1.5  Tuen hyväksyttävyys, suuruus ja kilpailuvaikutukset, taloudelliset vaikutukset

Useat lausujat arvioivat, että mallin nettohyödyt ovat selkeitä ja tukevat osatyökykyisten tukemisen hyväksyttävyyttä, vaikka hyväksyttävyyttä voisivat vähentää mallin korkeat kustannukset. Kustannusten ja hyötyjen eriytymisen eri tahoille ja ajallisesti eri vaiheisiin saattaisi johtaa myös osaoptimointiin (esimerkiksi kustannussäästöjen painottamiseen). Mallin tavoitteena tulisi myös olla kokonaistuotannon lisääntyminen eikä se saisi syrjäyttää olemassa olevaa työtä. 

Kilpailuhaittojen välttämiseksi tuki saisi kompensoida vain työkyvyn alenemisesta aiheutuvia taloudellisia rasituksia, koska eräiden lausujien mukaan julkisessa tuessa tulee olla lähtökohtaisesti kyse osatyökykyisten tuottavuuden alentuman kompensoimisesta. Toisaalta työmarkkinoiden monimuotoisuuden ja positiivisen erityiskohtelun vuoksi tuen tulisi ehkä kohottaa osatyökykyinen hieman parempaan asemaan kuin missä täysin työkykyinen henkilö on. 

YK:n vammaissopimukseen ja yhdenvertaisuuslakiin, joiden katsotaan vammaisjärjestöjen mukaan edellyttävän vammaisten henkilöiden positiivista erityiskohtelua. Ruotsin mallia on kritisoitu siitä, että tulostavoitteet voivat johtaa suurta tukea tarvitsevien ihmisten syrjäyttämiseen toiminnan piiristä. Perustuslain 18 §:n mukaan julkisen vallan on edistettävä työllisyyttä ja pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus työhön.  

Joidenkin lausujien mukaan Suomen mallin tulisi olla viimesijainen keino työllistää, jos henkilö ei muutoin työllistyisi. Kohderyhmä tulisi rajata vaikeimmassa asemassa oleviin, jolloin vaikeimmassa asemassa olevat voivat selviytyä vähemmällä tuella ja kilpailuhaitat vähenevät. Sopimusten hyödyntämiselle tulisi myös asettaa enimmäismääriä.  

Joissain lausunnoissa tuen määräksi oletettiin noin 50 - 66% palkasta Ruotsin tapaan. Työkyvyn alarajan arvioitiin 25-30 % ja vuosittaiseksi tueksi arvioitiin noin 300 - 350 milj. euroa. Työllistettäviä olisi noin 10 000 - 12 000 osatyökykyistä).  

7.1.6  Suomen mallissa vältettävät asiat, valmennus työhön

Useissa lausunnoissa korostettiin sitä, että työllistämiseen tulee olla käytettävissä (oma henkilöstön tai ostopalveluna) riittävästi ammattitaitoista henkilöstöä, muun muassa työhön valmennuksessa ja työkykyyn liittyvässä ohjauksessa. Osatyökykyiset ovat hyvin heterogeeninen ryhmä ja jokaista on kohdeltava yksilöllisten tarpeiden perusteella. Osatyökykyisten työllistyminen vaatii usein laajoja ja pitkäkestoisia toimia. Yksilölliset palvelut ja riittävän pitkäkestoinen tuki sekä työkyvyn ja osaamisen arviointi, työtehtävien räätälöinti ja digitaaliset ratkaisut ovat keskeisiä asioita etsittäessä ratkaisuja työllistymiseen.  

Mallin toivotaan olevan pysyvä ratkaisu, jota voidaan kehittää ja myös kehitetään kokemusten karttuessa. Malli ei saisi lukita ihmisiä piiriinsä eikä haitata siirtymistä avoimille työmarkkinoille. Siirtymistä tulisi tukea ja valmentavan otteen tulisi jatkua myös avoimien markkinoiden työpaikkaan siirtymisen jälkeen, jotta siirtyneet henkilöt eivät palaisi mallin piiriin.  

Joidenkin lausujien mukaan tuki tulisi ulottaa työmarkkinoille saakka esimerkiksi työtehtävien räätälöinnin ja henkilökohtaisen tuen kautta. Asiakas ei saisi osallistua toistuvasti kuntouttavaan työtoimintaan ja/tai palkkatyöhön ilman, että prosessi etenee siitä eteenpäin. Vaarana on myös työkeskuksissa havaittu ilmiö, jossa parhaista ja tuottavimmista työntekijöistä ei haluta luopua ja siksi heitä ei kannusteta hakeutumaan avoimille markkinoille. Lausunnoissa varoitettiin myös ns. kermankuorinnasta eli mallin piiriin ei saisi ottaa liian helposti työllistyviä vaan erityisesti paljon tukea tarvitsevia. Vaarana voi myös olla, että mallin avulla työllistyvä osatyökykyinen voi pudottaa pois sellaisia osatyökykyisiä, jotka eivät ole vielä toistaiseksi vaikeasti työllistettäviä työttömiä. Mallin piirissä työskentelystä ei myöskään saa syntyä haitallista leimautumista. 

Mallin tulee tarjota ns. oikeita töitä ja asianmukaista palkkaa. Puuhastelua ja vähäisen työkorvauksen maksamista on vältettävä. Keskeistä on työntekijän toimeentulon turvaaminen palkkatulolla ja tarvittaessa palkkatulon ja sosiaaliturvan yhteensovituksella. Eräät lausunnonantajat totesivat, että mallilla ei saa heikentää nykyisten vastaavia palvelujen tuottavien toimijoiden asemaa. Olisi myös vältettävä erillisen osatyökykyisten ryhmän luomista, joten heidän asemansa olisi huomioitava osana työllisyyspalveluiden kokonaisuutta. 

7.1.7  Muita lausunnoissa esitettyjä näkökohtia

Lausunnoissa painotettiin vahvaa tukea avoimille työmarkkinoille siirtymiseen. Työhön valmentajia ja monialaisesti osaavia ohjaajia olisi oltava riittävästi, jotta osatyökykyisen yksilöllisiä tarpeita ja osaamista voitaisiin kehittää oikealla tavalla, laatia työurasuunnitelma ja ohjata osatyökykyistä tarjolla oleviin palveluihin sekä kyettäisiin neuvomaan työnantajaa eläke-, tuki- ja mukautus- ym. asioissa. Ruotsissa alle 30-vuotiaiden työllistymistä edisti tehokkaimmin työpaikoille viety tuetun työllistymisen malli yhdistettynä henkilökohtaiseen neuvontaan.  

Mallin tulisi huomioida nykyiset toimijat (välityömarkkinatoimijat, kunnat, työeläkeyhtiöt, kolmas sektori), muut ohjelmat, mallit ja strategiat (muun muassa kuntoutuskomitean jatkotoimet, työkykyohjelma, hankinnoilla työllistämisen vauhditusohjelma, yhteiskunnallisten yritysten strategia, IPS-malli, alihankintamallin pilotointi, mielenterveysohjelma). Suomen vahvuutena on ollut yhteistoiminnallisuus ja laaja sitoutuneisuus osatyökykyisten työllistymiseen yli sektori- ja organisaatiorajojen, jota tulisi edelleen jatkaa ja vahvistaa.  

Vammaisjärjestöt muistuttivat asenteista. Avoimien työmarkkinoiden vastuuta työelämän monimuotoisuuden kehittämisessä tulisi korostaa erityisesti julkisen sektorin osalta (pakolliset työllistämisvelvoitteet). Havaintoina lausunnoissa nostettiin esiin muun muassa ruotsinkielisten palvelujen tarve, yksityisten palveluntuottajien hyödyntäminen sekä se, että eri toimijoiden, toimintojen, tukien ja prosessien moninaisuus haittaa ja vaikeuttaa osatyökykyisten rekrytointia yrityksiin. Omaa työmarkkina-asemaa omin ponnisteluin parantavalle henkilölle tulisi maksaa kannustinpalkkio. Osatyökykyisten työllistäminen työ vaatii myös riittävän volyymin, jotta työskentely on tehokasta ja sitä voidaan tarjota kunkin yksilöllisiin tarpeisiin. 

7.3.1  Yhtiön toiminnan kohdistuminen

Lausunnoissa pyydettiin esittämään näkemyksiä yhtiöön työllistettävien henkilöiden kohderyhmästä. Esityksen mukaan yhtiön tehtävänä olisi työllistää kaikkein vaikeimmassa työmarkkina-asemassa olevia osatyökykyisiä työttömiä työnhakijoita.  

Esitysluonnoksen mukaan osatyökykyisyyden arvioisi työ- ja elinkeinotoimisto sen perusteella, vähentääkö asianmukaisesti todettu sairaus, vika tai vamma henkilön mahdollisuuksia saada työtä. Edelleen edellytettiin sekä halua tehdä työtä sekä työllistymismahdollisuuden viimesijaisuutta.  

Pääosin lausunnoissa oltiin tyytyväisiä kohderyhmämäärittelyyn, mutta lähes kaikissa lausunnoissa kiinnitettiin huomiota tarpeeseen määritellä ja kuvata työ- ja elinkeinotoimiston arviointiprosessi tarkemmin lain perusteluissa.  

Monet työ- ja elinkeinotoimistot sekä osa kunnista katsoivat, että kohderyhmän määrittelyä tulisi laajentaa myös muiden syiden vuoksi vaikeassa asemassa oleviin työhaluisiin työttömiin työnhakijoihin, jotta nämä olisivat yhdenvertaisessa asemassa osatyökykyisten kanssa. Joissain lausunnoissa esitettiin lisäksi osatyökykyisyyden määrittelyn laajentamista sairauden ja vamman ohella myös sosiaalisen osatyökykyisyyden huomioiviin tekijöihin.  

Useat välityömarkkinatoimijat toivat puolestaan esille kantansa, jonka mukaan olisi tarpeen tiukentaa kohderyhmän määrittelyä rajaamalla se esimerkiksi työkyvyttömyysetuutta saaviin henkilöihin, jotta vältettäisiin päällekkäisyys nykyisten välityömarkkinatoimijoiden palvelutoiminnan kanssa. Useat vammais- ja potilasjärjestöt sekä osa työ- ja elinkeinotoimistoista ehdottivat, että työkyvyttömyysetuuden saajat rajaisiin työ- ja elinkeinotoimiston asiakkuuden ulkopuolelle.  

Yhdenvertaisuusvaltuutettu piti kuitenkin lausunnossaan perusteltuna kohderyhmämäärittelyyn sisältyvää osatyökykyisten positiivista erityiskohtelua, jolla pyritään poistamaan rakenteita, joiden vuoksi vammaisten henkilöiden pääsyä yhdenvertaisiin työelämäoikeuksiin ei nykyisellään voi toteutua. Lausunnon mukaan positiivisen erityiskohtelun hyödyntämisen voidaan tämänkaltaisessa tilanteessa katsoa olevan myös valtiovallan velvollisuus perustuslain 6, 18 ja 22 §:ien nojalla.  

Lausujista vammais- ja potilasjärjestöt, eduskunnan oikeusasiamies, oikeusministeriö sekä yhdenvertaisuusvaltuutettu esittivät lausunnoissaan ”vika”-käsitteen poistamista. Lausunnoissa sitä pidettiin vanhentuneena ja loukkaavana. Nämä kannanotot huomioitiin poistamalla lain kohderyhmämäärittelystä käsite ”vika” sen jälkeen, kun asiasta oli vielä kuultu vammais- ja potilasjärjestöjen asiantuntijoiden lisäksi sosiaali- ja terveysministeriön sekä Kansaneläkelaitoksen asiantuntijoita, jotka katsoivat, ettei käsitteen poisto sulje lain soveltamisalasta mitään käsitteen tarkoittamaa ryhmää.  

Pääosa työ- ja elinkeinotoimistoista toi lausunnoissaan esille, että osatyökykyisyyden määrittely esityksen tarkoittamalla tavalla tulisi määritellä tarkemmin joko esityksen pykäläkohtaisessa perustelussa tai muulla soveltuvalla tavalla. Työ- ja elinkeinotoimistot toivat myös esille huolen asiantuntijoidensa osaamisen riittävyydessä. Myös muut tahot kiinnittivät huomiota etenkin työhön halukkuuden ja viimesijaisuuden määrittelyn haasteellisuuteen.  

Työ- ja elinkeinotoimistojen näkemyksiä pyrittiin huomioimaan lisäämällä täsmennyksiä sekä yleisperusteluihin että säädöskohtaisiin perusteluihin.  

Etenkin kunnat toivat esille lausunnoissaan tarpeen täsmentää yhtiön työllistämistoiminnan ja kuntouttavan työtoiminnan välistä suhdetta viimesijaisuuden osalta. Lausuntojen perusteella ei kuitenkaan ilmennyt tarvetta tehdä muutoksia ehdotettuun säätelyyn, koska työllistyminen yhtiöön olisi kuntouttavaan työtoimintaan nähden viimesijaisin vaihtoehto. Lain perusteluja tarkennettiin kuitenkin asian selventämiseksi.  

Kohderyhmän osalta eri näkemyksiä edustavat lausunnot huomioitiin siten, että laissa ei ehdoteta kohderyhmää laajennettavaksi osatyökykyisistä muihin henkilöryhmiin eikä kohderyhmää määriteltäisi osatyökykyisyyden osalta laajemmin kuin vamman tai sairauden aiheuttamaan työmarkkinahaittaan. Lausuntojen perusteella ei myöskään nähty tarvetta tehdä muutoksia julkiseen työvoima- ja yrityspalveluista annettuun lakiin työkyvyttömyyseläkettä saavien osalta, koska laki mahdollistaa jo nyt eri osatyökykyisten ryhmien asiakkuuden yhdenvertaisesti muiden kanssa.  

Lähes kaikissa lausunnoissa oli kiinnitetty huomiota tarpeeseen määritellä ja kuvata työ- ja elinkeinotoimiston arviointiprosessi tarkemmin lain perusteluissa. Tämä seikka huomioitiin siten, että lain perusteluihin kuvattiin aiempaa yksityiskohtaisemmin ja laajemmin osatyökykyisten määrittely ja mekanismi, jolla heidän valitaan ja ohjataan yhtiön palvelukseen.  

7.3.2  Työkanava Oy:n tehtävät ja toimiala

Lausunnoissa pyydettiin esittämään näkemyksiä ehdotuksesta, jonka mukaan yhtiön tulisi toimia tuloksellisesti, mutta sen ensisijaisena tavoitteena ei olisi tuottaa liikevoittoa. Toimintaa tulisi harjoittaa niin, ettei se vääristä kilpailua. Laissa säädettäisiin myös, että yhtiön tuottamien palveluiden hinnoittelun tulee olla markkinaehtoista.  

Useimmissa lausunnoissa kiinnitettiin huomiota yhtiön toiminnan kannattavuustavoitteeseen. Vaikka yhtiö ei tavoittele varsinaista liikevoittoa, tulisi sen olla pidemmällä aikavälillä elinkelpoinen eikä yhtiö saisi toiminnallaan häiritä markkinoita. Muutaman lausujan mukaan tuloksellisuustavoitteesta voitaisiin toiminnan sosiaalisen luonteen vuoksi kokonaan luopua.  

Suurimmassa osassa lausuntoja kiinnitettiin huomiota yhtiön liiketoimintaan mahdollisesti sisältyviin kilpailuvaikutuksiin. Työkanava Oy:n kilpailijoita olisivat yritykset, välityömarkkinatoimijat sekä henkilöstövuokrausta harjoittavat toimijat. Markkinoilla toimii siten lukuisia järjestöjä ja yrityksiä, jotka tarjoavat vastaavia palveluja mitä Työkanava Oy:n on tarkoitus tarjota. Vaihtoehtoisena tapana olisi hyödyntää nykyisiä välityömarkkinatoimijoita verkostomaisella toimintamallilla. 

Lausunnoissa toimialoista nostettiin esille erityisesti siivouspalvelut, joista on jo runsaasti olemassa markkinaehtoista tarjontaa. Henkilöstövuokrauksessa ei eräiden lausujien mukaan ole nähtävissä markkinapuutetta. Yrityksiä ja vastaava toimintaa harjoittavia järjestöjä edustavien tahojen mukaan yhtiön tulisi pidättäytyä kokonaan toimimasta aloilla, joilla on jo riittävästi yksityisten yritysten tai järjestöjen tarjontaa. Yhtiö voisi kuitenkin toimia esimerkiksi työvoimapulasta kärsivillä toimialoilla tarjoamalla muille toimijoille vuokratyövoimaa tai alihankintapalveluja. Ennen toiminnan aloittamista jollakin uudella toimialla tai alueella yrityksen tulisi laatia markkinakartoitus.  

Kilpailutilanne ja markkinoiden tarjonta vaihtelevat lausujien mukaan suuresti alueittain ja toimialoittain. Isommissa kaupungeissa on enemmän tilaa kilpailulle, pienemmillä alueilla Työkanava Oy:n kaltainen toimija voisi helposti syrjäyttää alueen omaa tarjontaa, joten toimintaa ei saisi kohdistaa liian pieniin kuntiin ja kaupunkeihin. Ehdotettu 10 prosentin yläraja voi olla sekin liikaa, jos toimitaan alalla, jossa on suuret volyymit. Liikevaihtoa ei tulisi arvioida valtakunnallisesti vaan alueellisesti. Yhtiön ei tulisi pyrkiä yhtä laajaan toimintaan mitä Ruotsin Samhall harjoittaa. Tuotannollisesta toiminnasta olisi syytä pidättäytyä.  

Lausujat kannattavat laajasti hinnoittelua ja markkinaosuutta seuraavan ja arvioivan neuvottelukunnan perustamista, joskin sen työ nähdään haasteellisena. Neuvottelukunnassa tulee olla riittävästi eri toimialaoja ja liiketoimintaa tuntevia henkilöitä.  

Työkanava Oy olisi hankintayksikkö ja sen toivotaankin ostavan itse kehittämispalveluja eri toimijoilta.  

Kilpailunäkökohdista esitetyt kannanotot otettiin huomioon lisäämällä lakiin pykälä kilpailu- ja valtiontukisääntelyn huomioimisesta. Yhtiön markkinaosuuden ei tulisi olla millään toimialalla tai alueella olla niin merkittävä, että se vääristää kilpailua. Lain perusteluissa tuotaisiin esille lausunnoissa esitettyjä havaintoja alueittaisista ja toimialakohtaisista seikoista. Laissa muistutettaisiin myös kilpailulain ja erityisesti kilpailuneutraliteettisääntelyn huomioimisesta. Tukeen sovellettaisiin EU-valtiontukisääntelyä, kuten esimerkiksi mahdollisen liiallisen tuen takaisinperintää koskevia säännöksiä.  

Neuvottelukunnan roolia ja riippumattomuutta vahvistettaisiin siten, että neuvottelukunnan nimittäisi työ- ja elinkeinoministeriö, joka voisi asettamiskirjeessä antaa tarvittaessa myös ohjausta neuvottelukunnalle.  

7.3.3  Muita havaintoja

Erityisesti kuntien ja kaupunkien lausunnoissa muistutettiin vireillä olevasta hankkeesta siirtää TE-toimistojen työllisyyspalvelut kuntien hoidettavaksi ja pyydettiin sen huomioimista lakiesityksessä. Lausunnoissa muistutettiin myös kuntien nykyisestä roolista heikossa työmarkkina-asemassa olevien työllistymisessä. 

Lakiehdotuksessa ei kuitenkaan otettaisi kantaa valmistelussa olevaan uudistukseen, jonka on tarkoitus toteutua vuonna 2024. Mahdolliset Työkanava Oy:n tehtäviin heijastuvat muutokset toteutettaisiin osana myöhempää uudistusta.  

Muutamissa lausunnoissa yhtiön ohjausta ja valvontaa koskevaa sääntelyä pidettiin osakeyhtiölain jo antamiin valvontakeinoihin nähden päällekkäisenä ja hallinnollisesti raskaana. Valtioneuvostolla ja eduskunnalla on jo muutoinkin osana talousarviomenettelyä ja valtionyhtiöiden valvontaa mahdollisuus ohjata ja valvoa yhtiön toimintaa. Työ- ja elinkeinoministeriöllä on lisäksi omistajaohjauksen puitteissa lukuisia mahdollisuuksia ohjata yhtiötä. Erityisesti oikeusministeriö arvioi, ettei ole esitetty syitä poiketa osakeyhtiölain mukaisista menettelyistä.  

Lausuntopalaute huomioitiin tältä osin siten, että yhtiön valvonnassa ja ohjauksessa noudatettaisiin lähinnä osakeyhtiölain mukaisia menettelyjä. Työ- ja elinkeinoministeriö voisi yhtiökokouksessa ja muussa on ohjauksessa arvioida yhtiötä koskevan lain ja eduskunnan asettamien tavoitteiden ja toteutumista.