1.1  Tausta

Pääministeri Sanna Marinin hallituksen ohjelman mukaan ”uudistetaan kohtuuhintaisen asuntotuotannon pitkän korkotuen tukijärjestelmä, jotta siitä tulee nykyistä kannustavampi ja läpinäkyvämpi. Valtion tuen määrää lisätään ja rajoitusaika säilytetään nykyisessä 40 vuodessa. Uudistuksessa otetaan huomioon asumisen palvelullistuminen ja uudet asumisen ratkaisut. Säilytetään ARA-vuokra-asuntojen asukasvalintaperusteet ennallaan.” (s. 53)  

Hallitus antoi Asuntopoliittisen kehittämisohjelman selontekona eduskunnalle joulukuussa 2021 (Valtioneuvoston selonteko, Asuntopoliittinen kehittämisohjelma vuosiksi 2021‒2028, VNS 12/2021 vp). Asuntopoliittisessa kehittämisohjelmassa linjataan myös pitkän korkotukimallin kehittämisestä. Kehittämisohjelman mukaan ”Uudistetaan pitkää korkotukimallia kannustavammaksi ja läpinäkyvämmäksi, jotta varmistetaan tuotantotavoitteiden saavuttaminen. Lisätään tukea ja tarkastellaan tukien ja niihin liittyvien rajoitusten suhdetta ja tasapainoa. Palautetaan kohtuullisiin korjauksiin varautuminen korkotukilainoihin. Selvitetään korkotuen sitominen markkinakorkotasoon siten, että malli kannustaisi tuotannon lisäämiseen ja valtion pitkän aikavälin riskien hallitsemiseen. Edistetään hankintalainojen laajempaa käyttöä. Lyhyen korkotukimallin käyttöä jatketaan. Korkotukijärjestelmän uudistaminen toteutetaan niin, että asiaa koskeva lakiesitys annetaan eduskunnalle syksyyn 2022 mennessä.”  

Perustuslakivaliokunta katsoi asumisoikeusasunnoista annettua lakia (393/2021, jäljempänä asumisoikeuslaki) koskevassa lausunnossaan (PeVL 5/2021 vp), että asumisoikeusasuntojen asukasvalinta on julkinen hallintotehtävä ja sääntelyä on siten tarkasteltava perustuslain 124 §:n kannalta. Ympäristöministeriö ilmoitti käynnistävänsä selvityksen sen arvioimiseksi, tulisiko virkavastuuta koskeva säännös lisätä myös valtion tukemien vuokra-asuntojen asukasvalintaa koskeviin säännöksiin perustuslakivaliokunnan omaksuman kannan ja asiassa annettujen oikeusasiamiehen ratkaisujen johdosta. Selvitystä on tehty virkatyönä tämän hallituksen esityksen valmistelun yhteydessä. 

1.2  Valmistelu

Esitys on valmistelu virkatyönä ympäristöministeriössä yhteistyössä Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus ARA:n (jäljempänä ARA) ja Valtiokonttorin kanssa. 

Hallituksen esityksen tausta-aineisto on saatavilla osoitteessa valtioneuvosto.fi/hankkeet tunnuksella YM036:00/2021. 

Pitkän korkotuen kehittämisen suuntaviivat olivat lausunnoilla lausuntopalvelu.fi:ssä 22.12.2021−4.2.2022. Yhteenveto on luettavissa hankeikkunassa. 

Luonnos hallituksen esitykseksi oli lausunnoilla 2.6.2022−31.7.2022. Yhteenveto on luettavissa hankeikkunassa. 

2.1  Korkotukilainat ja takauslainat vuokra- ja asumisoikeusasuntojen tuotantoon

Valtio tukee sosiaalisin perustein valituille asukkaille tarkoitettujen vuokra- ja asumisoikeusasuntojen rakentamista, hankintaa ja perusparantamista maksamalla tätä tarkoitusta varten otetuille lainoille korkotukea. Korkotukilainaan liittyy aina myös valtion täytetakaus. ARA päättää lainan hyväksymisestä korkotukilainaksi sosiaalisen tarkoituksenmukaisuuden ja taloudellisen tarpeen perusteella. Lainat hyväksytään korkotukilainoiksi valtion talousarviossa vuosittain vahvistetun hyväksymisvaltuuden rajoissa. Korkotukijärjestelmän tavoitteena on kohtuuhintaisen asumisen tarjoaminen pieni- ja keskituloisille kotitalouksille sekä reaalisesti vakaa asumismenojen kehitys. Lainat ja avustukset valtion tukemaan asuntotuotantoon maksetaan valtion asuntorahastosta. 

Pitkistä korkotukilainoista säädetään vuokra-asuntolainojen ja asumisoikeustalolainojen korkotuesta annetussa laissa (604/2001, jäljempänä pitkä korkotukilaki). Järjestelmää kutsutaan pitkäksi korkotukimalliksi tai pitkäksi korkotukijärjestelmäksi (vrt. jäljempänä lyhyt korkotukilaina, lyhyt korkotukimalli, lyhyt korkotukijärjestelmä). Pitkässä korkotukilaissa säädetään tarkemmin muun muassa korkotukilainojen ehdoista ja lainan määrästä, korkotukilainan saajista, korkotukiasuntoihin liittyvistä käyttö- ja luovutusrajoituksista ja asuntojen käytön valvonnasta. Tarkemmat säännökset pitkiä korkotukilainoja koskevista laina- ja tukiehdoista ovat korkotukilain nojalla annetussa valtioneuvoston asetuksessa vuokra-asuntolainojen ja asumisoikeustalolainojen korkotuesta (666/2001, jäljempänä korkotukiasetus). Pitkän korkotukilainan saajana voi olla kunta, muu julkisyhteisö tai yleishyödyllinen asuntoyhteisö, jonka ARA on korkotukilain nojalla nimennyt, taikka tällaisen yhteisön välittömässä määräysvallassa oleva osakeyhtiö tai asunto-osakeyhtiö. Vuokra-asuntojen osalta korkotukilainan saajana voi olla myös sellainen yleishyödylliseksi nimeämätön kiinteistöosakeyhtiö, joka täyttää korkotukilaissa säädetyt edellytykset yhtiön toimialasta, toiminnasta ja vakavaraisuudesta. 

Valtio tukee vuokra-asuntojen rakentamista myös lyhytkestoisella korkotukimallilla. Lyhytkestoisesta korkotukimallista säädetään laissa vuokratalojen rakentamislainojen lyhytaikaisesta korkotuesta (574/2016, jäljempänä lyhyt korkotukilaki). Lyhytkestoisen korkotuen tarkemmista laina- ja tukiehdoista säädetään valtioneuvoston asetuksessa vuokratalojen rakentamislainojen lyhytaikaisesta korkotuesta (603/2016). Laina voidaan hyväksyä lyhyeksi korkotukilainaksi vuokratalojen uudisrakentamista varten. Korkotuen kesto on 10 vuotta, mutta ARA voi hakemuksesta pidentää laina-aikaa kymmenellä vuodella kerrallaan enintään kaksi kertaa. Lyhytkestoinen korkotukimalli on tarkoitettu etupäässä markkinalähtöisemmille vuokra-asuntojen rakennuttajille ja omistajille, jotka eivät halua sitoutua usean vuosikymmenen mittaiseen tuki- ja rajoitusaikaan. 

Lisäksi valtio tukee vuokra-asuntojen rakentamista niin sanotuilla takauslainoilla (vuokra-asuntojen rakentamislainojen valtiontakauksesta annettu laki 856/2008, jälj. takauslaki). Takauslainojen myöntäminen perustuu uusien vuokra-asuntojen tarpeeseen. Takauslainaan liittyy velvoite pitää takauslainoitetun kohteen asuinhuoneistot vuokra-asuntokäytössä koko valtion takauksen kestoajan eli enimmillään 30 vuotta. Asuntoja on kuitenkin pidettävä vuokra-asuntoina aina vähintään 20 vuotta, vaikka valtio vapautetaan takausvastuusta jo tätä ennen. 

Korkotukilainat ovat korvanneet aravalainat, joita myönnettiin aikaisemmin aravalain (1189/1993) ja sitä edeltäneiden lakien perusteella. Aravalainoilla rahoitettua asunto- ja lainakantaa on kuitenkin yhä olemassa. Aravalainajärjestelmällä oli pääsääntöisesti samat tavoitteet kuin korkotukilainoilla, ja aravalainoitetut vuokra- ja asumisoikeusasunnot ovat lähtökohtaisesti samanlaisten käyttö- ja luovutusrajoitusten alaisia kuin korkotukilainoitetut asunnot. Niitä koskevat säännökset ovat aravalain ohella aravarajoituslaissa (1190/1993) sekä kyseisten lakien nojalla annetussa arava-asetuksessa (1587/1993). 

Vuokra-asuntojen lisäksi myös asumisoikeusasuntojen rakentamista, hankintaa ja perusparantamista tuetaan korkotukilain nojalla. Asumisoikeusasumisesta hallintamuotona säädetään omassa laissaan. Uusi asumisoikeuslaki tuli voimaan 1.1.2022. Asumisoikeuslaki sisältää korkotuki- tai aravalainoilla rahoitettujen asumisoikeusasuntojen käyttöä ja luovutusta rajoittavat säännökset, jotka koskevat esimerkiksi asukkailta perittävien käyttövastikkeiden määrittelyä. 

ARA myöntää investointiavustuksia erityisryhmille tarkoitettujen asuntojen rakentamista, hankintaa ja perusparantamista varten siten kuin avustuksista erityisryhmien asunto-olojen parantamiseksi annetussa laissa (1281/2004, jäljempänä investointiavustuslaki) säädetään. Avustusta voivat saada ne tahot, jotka voivat saada korkotukilainaa. Investointiavustus myönnetään aina korkotukilainan myöntämisen yhteydessä. Investointiavustusten tavoitteena on lisätä erityisryhmiin kuuluvien henkilöiden asumistarpeisiin soveltuvien ja asumiskustannuksiltaan kohtuullisten vuokra-asuntojen tarjontaa heidän asunto-olojensa parantamiseksi.  

Valtiontuen takia pitkällä korkotuella rahoitettuihin asuntoihin liittyy käyttö- ja luovutusrajoituksia. Rajoitukset ovat voimassa 40 vuotta korkotukilainan hyväksymisestä lukien, perusparannuskorkotukilainojen osalta kuitenkin 30 vuotta. Asumisoikeusasuntoja koskevista käyttö- ja luovutusrajoituksista säädetään asumisoikeuslaissa, eikä niillä ole ajallista takarajaa. Korkotukilainoitettujen kohteiden käyttö- ja luovutusrajoitukset liittyvät asuntojen asukasvalintaan, vuokran ja käyttövastikkeiden määritykseen sekä asuntojen tai talojen luovutukseen ja luovutushintaan. 

Suomen noin 3,2 miljoonasta asunnosta lähes kolmasosa on rakennettu valtion arava- tai korkotukilainalla. Vuonna 2021 aloitettiin arviolta 45 000 uuden asunnon rakentaminen, joista ARA-asuntojen osuus oli noin 20 prosenttia. Vuonna 2021 aloitettiin 4 185 pitkällä ja lyhytkestoisella korkotuella rahoitettua tavallista vuokra-asuntoa, 2 079 erityisryhmien vuokra-asuntoa ja 2 480 asumisoikeusasuntoa. Vuoden 2021 ARA-tuotannosta 41 prosenttia kohdistui pääkaupunkiseudulle ja MAL-seuduille 92 prosenttia. Pääkaupunkiseudulle valmistuvan pitkän korkotuen asunnon vuokra on keskimäärin 15,3 euroa neliöltä. Uuden lyhyen korkotuen asunnon keskivuokra on 16,5 euroa neliöltä. Uuden asumisoikeusasunnon käyttövastike on pääkaupunkiseudulla keskimäärin 14,5 euroa neliöltä. Pääkaupunkiseudun uusien vuokrasuhteiden markkinavuokrat olivat vuoden 2020 lopulla 21,5 euroa neliöltä. Myös muualla Suomessa uudet ARA- ja asumisoikeusasunnot ovat markkinavuokria edullisempia, mutta erot ovat selvästi pääkaupunkiseutua pienemmät. (ARA-tuotanto 2021, Selvitys 1/2022, Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus). 

2.2  Pitkien korkotukilainojen hyväksymis- ja tukiehdoista

Pitkän korkotukilain 4 §:n ”Korkotukilainaksi hyväksymisen yleiset edellytykset” mukaan asuntolaina hyväksytään korkotukilainaksi sosiaalisen tarkoituksenmukaisuuden ja taloudellisen tarpeen perusteella. Valtioneuvosto säätää tarvittaessa tarkemmin korkotukilainaksi hyväksymisen perusteista. Saman pykälän mukaan tuettavien asuntojen on oltava asuttavuudeltaan tarkoituksenmukaisia ja asuinympäristöltään toimivia sekä uudisrakentamis-, hankinta- tai perusparannuskustannuksiltaan ja ylläpito- ja asumiskustannuksiltaan kohtuullisia. Lisäksi ARA ohjeistaa Rakennuttamis- ja suunnitteluoppaassa, että ARA-asuntotuotannon on valmistuttuaan oltava muun muassa pitkäikäistä, toiminnallisesti, esteettisesti ja teknisesti kestävää, energiatehokasta niin, että lämmitysenergian tarve on vähäinen ja/tai energian tarve katetaan uusiutuvalla energiamuodolla, kestävän kehityksen periaatteiden mukaisen elämäntavan mahdollistavaa sekä esimerkillistä muulle asuntotuotannolle. (s. 20−21). 

Korkotukilainojen hyväksymis- ja tukiehdoista säädetään korkotukilaissa ja korkotukiasetuksessa. Korkotukilain 6 §:n mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä korkotukilainan yleisistä ehdoista. Lain 7 ja 10 §:n mukaan valtioneuvoston asetuksella säädetään korkotuen määrästä ja maksuajasta, korkotukilainan lainoitusosuudesta, enimmäislainasta ja hyväksyttävien tonttikustannusten suuruudesta. Myös omakustannusvuokrissa perittävistä kuluista eli kohtuullisesta varautumisesta perusparannuksiin ja asuntojen ylläpito- ja hoitotoimenpiteisiin, lainansaajan omarahoitusosuudelle laskettavan koron suuruudesta ja muista vuokranmääritykseen liittyvistä asioista säädetään valtioneuvoston asetuksella (korkotukilaki 13 §). Useat korkotukilainojen tarkemmat laina- ja tukiehdot sisältyvät siten korkotukiasetukseen.  

Korkotukilaissa säädetään lainojen enimmäismäärästä. Vuokra-asuntojen korkotukilainan suuruus on enintään 95 prosenttia kohteen hyväksytyistä rakentamis-, hankinta- tai perusparannuskustannuksista. Korkotukiasetuksen nojalla asumisoikeusasuntojen korkotukilainan rakentamis- tai hankintakorkotukilaina on enintään 85 prosenttia hyväksytyistä rakennus- tai hankintakustannuksista.  

Korkotukiasetuksessa säädetään korkotuen määrästä. Lainansaajan maksettavaksi jäävä perusomavastuu korkotukilainan korosta on 2,5 prosenttia. Perusomavastuukorkoa on kuitenkin vuokra-asuntojen osalta alennettu väliaikaisella asetusmuutoksella, joka on voimassa 31.12.2023 saakka (valtioneuvoston asetus vuokra-asuntolainojen ja asumisoikeustalolainojen korkotuesta annetun valtioneuvoston asetuksen väliaikaisesta muuttamisesta 1343/2019). Perusomavastuukorko on väliaikaisesti alennettu 1,7 prosenttiin. Rakentamis- ja hankintakorkotukilainoissa korkotukea maksetaan 30 vuoden ajan ja perusparannuslainoissa 20 vuoden ajan. Jos vuotuinen korko ylittää perusomavastuun määrän, maksetaan ylimenevästä osasta korkotukena vuosittain asetuksessa olevan taulukon mukainen prosenttiosuus. Prosenttiosuus vähenee rakentamis- ja hankintakorkotukilainoissa joka vuosi, alkaen 90 prosentista ja päättyen kolmeen prosenttiin. Perusparannuskorkotukilainoissa prosenttiosuus vähenee 80 prosentista neljään prosenttiin. 

Korkotukilaina voi olla kiinteälyhenteinen tai lyhennykset voivat perustua kokonaispääomamenoon. Korkotukiasetuksen 9 §:ssä säädetään kiinteälyhenteisen korkotukilainan lyhentämisestä. Rakentamista tai hankintaa varten hyväksyttyä korkotukilainaa on rakentamisajan jälkeen lyhennettävä vuosittain kunkin viisivuotiskauden aikana tietyn prosenttiosuuden verran alkuperäisestä lainapääomasta. Prosenttiosuus kasvaa kunakin viisivuotiskautena 6,00 prosentista 21,50 prosenttiin. Perusparantamista varten otetuissa lainoissa korkotukilainaa on lyhennettävä viisivuotiskausittain niin, että prosenttiosuus kasvaa 6,50 prosentista 31,00 prosenttiin. Saman pykälän mukaan lainansaaja ja lainanmyöntäjä voivat myös sopia, että korkotukilainaa lyhennetään enemmän kuin pykälässä säädetään, jos korkotukilainasta maksettava korko on hyvin alhainen tai muusta vastaavasta syystä, eivätkä asumismenot silti nouse kohtuuttomasti. Lisäksi 9 a §:n mukaan lainansaaja ja lainanmyöntäjä voivat sopia, että korkotukilainaa lyhennetään 9 §:ssä tarkoitetulla viisivuotiskaudella mainitussa pykälässä säädetystä poikkeavasti, jos lainan alkuperäistä pääomaa on kauden päättyessä lyhennetty sen verran kuin kuluneilta viisivuotiskausilta yhteensä on edellytetty ja menettelylle on perusteltu syy. 

Korkotukilainaa voidaan lyhentää myös perustuen kokonaispääomamenoon, joka sisältää lainan koron ja lyhennyksen. Rakentamista tai hankintaa varten hyväksytyn korkotukilainan pääomameno voi ensimmäisenä vuonna rakentamisajan jälkeen olla 3,7 prosenttia korkotukilainaksi hyväksytyn lainan alkuperäisestä määrästä, ja perusparantamista varten hyväksytyn korkotukilainan 3,9 prosenttia. Tämän jälkeen korkotukilainan pääomameno nousee vuosittain määrällä, joka vastaa toteutunutta kuluttajahintaindeksin muutosta. 

Vuonna 2018 toteutetun pitkän korkotukimallin kokonaisuudistuksessa malliin sisältyvää tukea ja järjestelmän läpinäkyvyyttä lisättiin useilla keinoilla. Korkotukilainojen laina- ja tukiehtoja parannettiin korkotukilainansaajien kannalta siten, että uusien korkotukilainojen lainanlyhennysohjelmaa muutettiin merkittävästi etupainotteisemmaksi ja mahdollisuuksia ylimääräisten lainanlyhennysten tekemiseen lisättiin sekä uusissa että olemassa olevissa korkotukilainoissa. Lisäksi kiellettiin vuokrissa tai käyttövastikkeissa tapahtuva tuleviin korjauksiin varautuminen ja nostettiin lainansaajan omarahoitusosuudelle vuokrissa perittävän koron enimmäismäärä neljästä prosentista kuuteen prosenttiin. Hankintalainojen hyväksymiselle asetettuja vaatimuksia lievennettiin siten, että niitä voidaan hyväksyä myös kasvukeskuksiin ja samoin ehdoin julkisille ja yksityisille toimijoille. Lakiin tehtiin myös muita tarkennuksia (laki vuokra-asuntolainojen ja asumisoikeustalolainojen korkotuesta annetun lain muuttamisesta 470/2018). 

2.3  Korjauksiin varautuminen vuokrissa ja käyttövastikkeissa uusissa pitkän korkotuen hankkeissa

Vuoden 2018 korkotukilain uudistuksessa kiellettiin varautuminen rakennusten ja asuntojen tuleviin perusparannus-, ylläpito- ja hoitokustannuksiin asukkailta perittävissä vuokrissa ja asumisoikeusasuntojen käyttövastikkeissa. Kielto koski uusia pitkiä korkotukilainoja. Ennen lakimuutoksen voimaantuloa 1.7.2018 hyväksytyissä korkotukilainoissa edellä mainittuihin toimenpiteisiin on voinut edelleen varautua siten kuin korkotukiasetuksen 24 §:ssä säädetään. Asetuksen mukaan kustannuksiin saa varautua enintään yhdellä tai kahdella eurolla asuinneliötä kohti kuukaudessa rakennuksen iästä riippuen. Varautua voi enintään euron asuinneliötä kohti kuukaudessa, jos talon tai asunnon rahoittamiseksi myönnetyn lainan hyväksymisestä korkotukilainaksi on kulunut enintään 20 vuotta. Mikäli lainan hyväksymisestä on yli 20 vuotta, varautuminen voi olla enintään kaksi euroa asuinneliötä kohti kuukaudessa. 

Korjauksiin varautuminen vuokrissa kiellettiin, koska sen katsottiin johtavan käytännössä siihen, että talojen asukkaat maksavat vuokrissaan tai käyttövastikkeissaan ikään kuin kahta lainaa yhtä aikaa, sekä rakentamislainaa että perusparannuslainaa. Toisaalta tuleviin korjauksiin varautumisen voidaan katsoa olevan talon nykyisten asukkaiden maksamaa kompensaatiota asuntojen kulumisesta. Lisäksi varautumiskiellolla pyrittiin tekemään järjestelmästä nykyistä läpinäkyvämpi, kun etukäteen ei tarvitsisi huolehtia kerättyjen varojen arvon säilymisestä tai niiden ohjautumisesta alkuperäiseen käyttötarkoitukseensa esimerkiksi omistajanvaihdosten yhteydessä. Korjauksiin varautumisen kieltoa myös pyrittiin kompensoimaan etupainotteisemmalla lainanlyhennysohjelmalla, jolloin rakentamislainan kulut rasittaisivat yhteisöä nykyistä merkittävästi vähemmän rakennuksen tullessa perusparannusikään. Lisäksi valtio tukee perusparannusta korkotukilainojen avulla.  

Korjauksiin varautumisen enimmäismäärä tuli sovellettavaksi vuoden 2017 alusta lukien. Sitä ennen korjauksiin varautumiselle ei ollut asetettu konkreettista enimmäismäärää, mutta ARA antoi suosituksia varautumisen enimmäismäärästä. Eri vuokra- ja asumisoikeusyhteisöjen käytännöt vaihtelivat huomattavasti: osa yhteisöistä ei varautunut tuleviin korjauksiin lainkaan, osa varautui niihin jopa kolmella eurolla asuinneliömetriä kohti kuukaudessa. Tälläkin hetkellä varautumiskäytännöt vaihtelevat paljon yhteisöittäin ja kohteittain. Osassa yhteisöjä kerätään sallittu enimmäismäärä, osassa pienimpi määrä ja osassa yhteisöjä vuokriin ei sisällytetä ollenkaan varautumista, vaan korjaukset rahoitetaan lainalla.  

Varautumisen kieltämisen on arvioitu vähentävän korkotukijärjestelmän houkuttelevuutta ja vaikeuttavan talojen korjaustoimintaa. Varautumiskielto ei ole kuitenkaan estänyt suunnitelmallista kiinteistönpitoa, sillä vuokrissa ja käyttövastikkeissa voidaan kerätä varoja rakennusten ja asuntojen vuosikorjauksia, ylläpitoa ja hoitoa varten. 

2.4  Pitkään korkotukimalliin sisältyvän tuen määrän arviointia

Vuonna 2021 valtiolle korkotukilainoista aiheutuneet korkotukimenot olivat noin 2,3 miljoonaa euroa. Ainoastaan pienelle osalle koko 19,8 miljardin euron lainapääomasta maksettiin korkotukea. Koska vallitseva yleinen korkotaso on selvästi matalampi kuin korkotukilainansaajien maksettavaksi jäävä korkotukilainojen omavastuukorko, lainoille ei tällä hetkellä käytännössä tule maksettavaksi korkotukea. Korkotukilainat ovat kuitenkin pitkiä, vuosikymmenien pituisia lainoja ja maksettavan korkotuen määrä voi nousta huomattavasti yleisen korkotason noustessa. Mikäli viitekorot nousevat ja korkotukilainojen kokonaiskorot nousevat esimerkiksi keskimäärin viiden prosentin tasolle, tulisi korkotukea maksettavaksi seuraavan kymmenen vuoden aikana nykyisellä lainakannalla noin 2 miljardia euroa. Korkotuki toimii näin ollen korkosuojauksen tavoin, vaikka nykyisellä korkotasolla korkotukea ei tule maksettavaksi. Lisäksi on muistettava, että valtion täytetakaus korkotukilainoille on merkittävä tukielementti, joka vähentää niin lainanantajan kuin lainansaajankin riskiä. Joissain tapauksissa valtiontakaus on ratkaiseva siinä, saako hankkeeseen ylipäätään rahoitusta. 

Korkotuen puutetta nykyisen korkotason vallitessa on pyritty kompensoimaan muun muassa valtion asuntorahaston varoista myönnettävän käynnistysavustuksen avulla. Avustus on tarkoitettu MAL-sopimukseen sitoutuneissa kunnissa sijaitseville ARA-vuokrakohteille. Vuonna 2022 ARA voi myöntää käynnistysavustuksia yhteensä enintään 39 000 000 euroa. Käynnistysavustuksen suuruus on Helsingin seudulla 10 000 euroa ja Tampereen, Turun sekä Oulun seuduilla 3 000 euroa asuntoa kohden. Kaikilla MAL-sopimuksiin sitoutuneilla seuduilla puurunkoisille asuinkerrostaloille myönnetään lisäksi 5 000 euron erillinen asuntokohtainen käynnistysavustus edellä tarkoitettua asuntoa kohden. 

Vaikka korkotukea ei nykyisellä korkotasolla juurikaan makseta, on kiinnostus valtion tukemien asuntojen tuottamista kohtaan tälläkin hetkellä erittäin korkealla tasolla. ARA on myöntänyt viime vuosina korkotukilainoja lähes koko siihen varatun valtuuden verran. Näin ollen tukiehtoja ei ole tarvetta muuttaa sen vuoksi, että kiinnostusta valtion tukemaan asuntotuotantoon saataisiin lisättyä. Tuen määrän lisäämistä arvioitaessa on otettava huomioon korkotukijärjestelmän lähtökohdat ja tarkoitus kokonaisuudessaan. Koska korkotukijärjestelmän lähtökohtana on valtiontakauksen lisäksi maksaa korkotukea lainoille, ei matalan koron oloissa korkotuen lisääminen ole merkittävässä määrin mahdollista tai tarkoituksenmukaista. Korkotukijärjestelmän perusperiaatteisiin kuuluu, että omakustannusvuokraperiaatteella toimivat ja yleishyödyllisyyssäännöksiä noudattavat yhteisöt saavat toiminnasta ainoastaan kohtuullisen korvauksen ja tuki ohjautuu asukkaalle alhaisen vuokran muodossa. Näin ollen kaikkien tuen määrää ja kannustavuutta lisäävien elementtien tulisi kohdistua suoraan vuokralaisille, ei asunnot omistaville yhteisöille ja niitä tulisi arvioida tästä lähtökohdasta käsin. 

Kun ensimmäiset perusparannus- ja muut suuremmat korjaustoimenpiteet tulevat ajankohtaisiksi korkotuki- tai aravalainoitetuissa vuokra-asunnoissa, osa rakentamislainasta voi olla edelleen maksamatta. Rakennuksen saavuttaessa 25 vuoden iän keskimäärin 45 prosenttia korkotuki- tai aravalainasta on tuolloin lyhentämättä. Tämä voi usein vaikeuttaa korjaustoimenpiteiden rahoittamista. Ongelma koskee yhtä lailla myös korkotuki- tai aravalainoitettuja asumisoikeusasuntoja, joista merkittävä osa on rakennettu samaan aikaan ja jotka ovat tulossa perusparannusikään samalla kun rakentamislainan lyhennyksiä erääntyy maksettaviksi.  

Korkotukilainojen lainanlyhennysohjelman tulisikin olla sellainen, että se ei johda kohtuuttoman korkeisiin alkuvuokriin, mutta rakentamislainan pääoma lyhenee korkotukilaina-aikana riittävästi, jotta rakennusten perusparannusten rahoittaminen onnistuu ongelmitta. Nykyisetkin säännökset mahdollistavat kuitenkin sen, että korkotukilainaa lyhennetään enemmän kuin korkotukiasetuksen 9 §:n mukainen lyhennysohjelma edellyttää. Lisäksi valtion tukemaan asuntokantaan on usein mahdollista saada peruskorjauslainaa talon tullessa peruskorjausikään, eikä korjauksiin varautuminen tai lainan nopea lyhentäminen näin ollen ole kaikissa tapauksissa tarpeen. 

Korkotukijärjestelmää on tarkasteltava kokonaisuutena, jossa tietyn tukielementin muutokset vaikuttavat toisaalla. Lisäksi aina on muistettava järjestelmän tarkoitus, joka on ennen kaikkea kohtuulliset asumiskustannukset ja niiden pysyminen tasaisina. Esimerkiksi korjauksiin varautumisen salliminen ja lainan etupainotteisuuden lisääminen saman aikaisesti saattaisi nostaa kohteen ensimmäisten vuosien vuokria kohtuuttomasti. Mikäli lainanmaksu painottuu liikaa rakennuksen ensimmäisiin vuosiin ja samanaikaisesti varaudutaan vasta vuosien päästä tuleviin korjauksiin, voi mallin tarkoitus kohtuuhintaista asumista mahdollistavana järjestelmänä kärsiä. Näin ollen tuen lisäämiseen liittyviä muutoksia tulee tehdä pitäen mielessä korkotukimallin tarkoitus ja ottaen huomioon järjestelmän toimivuus kokonaisuudessaan.  

Korkotukijärjestelmän lähtökohdat ovat peräisin ajalta, jolloin inflaatio ja korot olivat korkeita ja laina-ajat lyhyitä. Aiemmin inflaatio hävitti laina-ajan kuluessa merkittävän osan lainan reaalisesta pääomasta, jonka takia lainojen etupainotteisuudella ei ollut samoja etuja kuin tällä hetkellä. Inflaatio on kuitenkin kiihtymässä ja yleinen korkotaso nousemassa. (Ks. esim. Taloudellinen katsaus, syksy 2022, Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:58). Pitkän korkotukimallin ehtojen tulee myös olla oikeasuhtaisia verrattuna lyhyen korkotukimallin ehtoihin. Koska pitkään korkotukimalliin sisältyy enemmän rajoituksia kuin lyhyeen korkotukimalliin, tulee pitkän korkotukimallin ehtojen olla paremmat ja vuokrien lähtökohtaisesti matalammat kuin lyhyellä korkotukimallilla rahoitettujen kohteiden vuokrat. Lisäksi on otettava huomioon EU:n valtiontukisäännöt (ks. luku 2.9). 

2.5  ARA:n ja Valtiokonttorin tiedonsaanti- ja sanktiomahdollisuudet

Pitkän korkotukilain 13 d ja 26 §:ssä ARA:lle on säädetty sanktiokeinoja puuttua vuokratalo- ja asumisoikeusyhteisöjen väärinkäytöksiin ja laiminlyönteihin. ARA:lla on oikeus saada yhteisön yleishyödyllisyyden ja omakustannusvuokrien määräytymisen valvontaa varten tarvitsemansa tiedot. ARA:n on tilanteen mukaan kehotettava yhteisöä korjaamaan asiantila sekä annettava käsky lopettaa tai kielto jatkaa säännösten vastaista menettelyä, jos yhteisö ryhtyy yleishyödyllisyyden vastaiseen toimenpiteeseen. Mikäli yhteisö on rikkonut yleishyödyllisyys- tai omakustannusvuokran määräytymistä koskevia säännöksiä, ARA voi kieltää lainansaajaa tulouttamasta tuottoa omistajalleen tai perimästä vuokrissa omarahoitusosuudelle laskettavaa korkoa. Lisäksi ARA voi lykätä vireillä olevien yhteisön tekemien hakemusten käsittelyä. 

Pitkän korkotukilain 39 §:n ja lyhyen korkotukilain 24 §:n mukaan Valtiokonttorilla on ARA:n ohella oikeus saada lainansaajalta ja lainanmyöntäjältä kaikki valvonnan kannalta tarpeelliset tiedot. Lainanmyöntäjä on valtion takausvastuun voimassaoloaikana velvollinen ilmoittamaan lainansaajan maksuviivästyksistä Valtiokonttorille.  

Takauslain 14 §:n 2 momentin mukaan lainanmyöntäjän on ilmoitettava lainasta, sen ehdoista ja ehtoihin myöhemmin mahdollisesti tehtävistä muutoksista, takauslainan takaisinmaksamisesta sekä lainansaajan maksuviivästyksistä ja niiden aiheuttamista perintätoimista Valtiokonttorille. Pykälän 3 momentissa säädetään lainanmyöntäjän ja lainansaajan velvollisuudesta antaa salassapitovelvollisuuden estämättä ARA:lle ja Valtiokonttorille valvonnan kannalta välttämättömiksi katsotut tiedot.  

Lyhyen korkotukilain 25 §:n ja takauslain 16 §:n mukaan ARA voi määrätä lainaa saaneelle yhtiölle seuraamusmaksun. Seuraamusmaksu voidaan määrätä esimerkiksi sellaisissa tilanteissa, joissa yhtiö on antanut ARA:lle, Valtiokonttorille tai lainanmyöntäjälle olennaisesti vääriä tai harhaanjohtavia tietoja joko lainaa haettaessa tai valvonnan yhteydessä, käyttänyt myönnettyä lainaa muuhun kuin säädettyyn tarkoitukseen tai toiminut vastoin käyttö- ja luovutusrajoituksia koskevia säännöksiä. Pykälien 2 momenteissa säädetään seuraamusmaksun määrästä ja määrän kohtuullistamisesta. Lisäksi pykälässä säädetään tarkemmista seuraamusmaksun määräämisessä noudatettavista toimintatavoista. Seuraamusmaksun on havaittu lyhyen korkotukimallin kohdalla parantaneen tietojen saantia. Lyhyessä korkotukilaissa tai takauslaissa ei ole säädetty uhkasakkomenettelystä tiedonsaannin varmistamiseksi tai väärinkäytöksiin puuttumiseksi.  

Asumisoikeuslaissa on säädetty sekä uhkasakosta että seuraamusmaksumenettelystä. Uhkasakkoa koskevan 104 §:n mukaan ARA voi asettaa määräajan, jonka kuluessa asumisoikeuslaissa säädetty tehtävä on suoritettava tai menettely oikaistava, jos asumisoikeusyhteisö laiminlyö sille asumisoikeuslaissa säädetyn tehtävän tai muutoin menettelee lain tai sen nojalla annettujen säännösten vastaisesti. ARA voi asettaa tehtävän suorittamisen tai menettelyn oikaisemisen tehosteeksi uhkasakon. Pykälässä viitataan uhkasakkolakiin (1113/1990). Asumisoikeuslain 105 §:ssä säädetty seuraamusmaksu on toissijainen menettely suhteessa uhkasakkomenettelyyn, ja sitä käytetään lain esitöiden mukaan niissä tilanteissa, joissa uhkasakkomenettelyn ei arvioida soveltuvan tapaukseen. Pykälässä luetellaan ne olennaisen rikkomuksen tapaukset, joissa seuraamismaksu voidaan asettaa.  

Lyhyen korkotukilain, takauslain ja asumisoikeuslain mukaan seuraamusmaksu saa olla enintään yksi prosentti yhteisön jäljellä olevan arava-, korkotuki- tai takauslainan yhteismäärästä. Seuraamusmaksun määrän voidaan arvioida nousevan potentiaalisesti kohtuuttoman suureksi tapauksissa, jossa yhteisöllä on paljon jäljellä olevaa lainaa, vaikkakin ARA:lla on mahdollisuus kohtuullistaa seuraamusmaksua.  

Muissa kuin asumisoikeuslaissa ei ole uhkasakkomenettelyä tiedonsaannin varmistamiseksi tai valvonnan tueksi, mikä heikentää käytännössä ARA:n mahdollisuuksia valvoa yhteisöjä. Valtiokonttorin mahdollisuuksia valvoa luotonantajia heikentää puolestaan se, ettei keinoja tehostaa tietojen saamista pankeilta ole laissa säädetty. Vaikka suurin osa pankeista toimittaa tiedot sähköisen tiedonsiirron avulla ja pyydettyyn tapaan, on tietojen toimittamisessa eräiden pankkien osalta puutteita. Lisäksi manuaalinen toimintatapa lisää riskejä siitä, ettei tieto tallennu oikean sisältöisenä. Tämä kuormittaa Valtiokonttorin henkilö- ja muita resursseja. 

2.6  Valtion tukemien asuntojen asukasvalinta sekä asukasvalinnan muutoksenhaku ja valvonta

Valtion tukemien vuokra- ja asumisoikeusasuntojen asukkaiden valinta on säänneltyä. Asukasvalintasäännösten tavoitteena on, että asunnot ohjautuvat vuokra-asuntoa eniten tarvitseville ruokakunnille. Asukasvalintasäännökset ohjaavat myös vuokratalon monipuoliseen asukasrakenteeseen ja sosiaalisesti tasapainoisiin asuinalueisiin. Asukasvalintaperusteina ovat hakijaruokakunnan asunnontarve, varallisuus ja tulot. Etusijalle asukasvalinnassa on asetettava kiireellisimmässä asunnon tarpeessa olevat, vähävaraisimmat ja pienituloisimmat ruokakunnat. Tarkemmat asukasvalintaa koskevat säännökset ovat asukkaiden valinnasta arava- ja korkotukivuokra-asuntoihin annetussa valtioneuvoston asetuksessa (166/2008). Asukasvalinnat tekee asuntojen omistaja, joka on yleensä kuntaomisteinen yhteisö tai ARA:n yleishyödylliseksi tai lainansaajaksi nimeämä yhteisö. Uuden asumisoikeuslain myötä asumisoikeusasuntojen asukasvalinta siirtyy kunnilta asumisoikeusyhteisöille. 

Asukasvalinnat erityisryhmäkohteisiin tehdään samoin kuin muihinkin valtion lainoittamiin vuokra-asuntoihin ja niissä noudatetaan samoja asukasvalintaperusteita. Valittaessa asukkaita erityisryhmäkohteeseen on asukasvalintaa tehtäessä selvitettävä hakijoiden kuuluminen ARA:n tekemän avustuspäätöksen mukaiseen erityisryhmään (muun muassa ikääntyneet, mielenterveyskuntoutujat, vammaiset henkilöt, pitkäaikaisasunnottomat henkilöt, tukea tarvitsevat nuoret henkilöt). Lisäksi on selvitettävä palveluasumisen tarve lääkärin tai muun alan asiantuntijan, esimerkiksi sosiaalityöntekijän kirjallisella lausunnolla. 

Asunnot ilmoitetaan haettavaksi yleensä omistajayhteisön internet-sivuilla. Hakemukset asuntoihin jätetään pääosin omistajayhteisön sähköisessä järjestelmässä, mutta myös paperisia hakemuksia otetaan vastaan. Hakija määrittelee hakemukseen tarpeitaan ja toiveitaan vastaavat asunnon kriteerit, eikä hakemusta yleensä voi kohdistaa suoraan tiettyyn asuntoon. Järjestelmässä on usein hakijan antamien tietojen pohjalta asunnon tarpeen automaattinen pisteytys kiireellisyysluokkiin ARA:n Asukasvalintaoppaan mukaan. Asukasvalinnassa huomioidaan asunnontarpeen lisäksi asukasvalintaa koskevan lainsäädännön mukaisesti hakijaruokakunnan varallisuus ja tulot. Hakijaruokakuntia vertaillaan kiireellisyyden, varallisuuden ja kiinteistön kokonaistilanteen perusteella. Lisäksi huomioidaan asukasvalinnan tavoite talon monipuolisesta asukasrakenteesta ja sosiaalisesti tasapainoisesta asuinalueesta. Kun asuntoa vaihdetaan vuokrasuhteen aikana toiseen saman omistajan vuokra-asuntoon tai asuntoa vaihdetaan ruokakuntien kesken, joudutaan asukasvalintasäännösten mukaan arvioimaan asunnontarve. Asukasvalinta voidaan näissä tapauksissa kuitenkin tehdä riippumatta varallisuudesta ja tuloista. 

Asukasvalintaprosessissa käytetään omistajayhteisöissä tarjousmenettelyä. Etusijajärjestykseen asettamisen jälkeen hakijalle tehdään asuntotarjous asunnosta, joka vastaa hakijan esittämiä toiveita. Jos hakijan toiveita vastaavaa asuntoa ei ole tarjolla, voidaan tarjota myös asuntoa, joka vastaa mahdollisimman hyvin hakijan toiveita. Erityisesti näin toimitaan, jos hakijan asunnontarve on kiireellinen.  

Jos hakija hyväksyy asuntotarjouksen, hänen on viimeistään tässä vaiheessa toimitettava hakemuksen liitteet, jotta voidaan tarkistaa, että edellytykset ARA-asunnon myöntämiselle täyttyvät. Tarvittaessa hakijaa ohjeistetaan liitteiden toimittamisessa ja täydentämisessä. Asuntotarjoukset tehdään ehdollisina, ja tarjous raukeaa, jos vaadittuja liitteitä ei toimiteta tai liitteiden tiedot eivät vastaa hakemuksessa annettuja tietoja. Kun kaikki liitteet on saatu, tehdään vuokrasopimus. Varsinaisia asukasvalintapäätöksiä ei siis tehdä, vaan asukasvalinta tapahtuu sähköisessä järjestelmässä. Hakijoille ei tehdä myöskään erillisiä kielteisiä päätöksiä sellaisista asuntohakemuksen kriteereitä vastaavista asunnoista, joita hakijalle ei tarjota. Myös vuokrasopimukset tehdään pääosin sähköisessä järjestelemässä, mutta sopimus on mahdollista tehdä myös paperisena. 

Käytännössä suurimpaan osaan asuntotarjouksista ei saada lainkaan vastausta, ei edes pääkaupunkiseudun tapaisilla alueilla, joissa kysyntä kohtuuhintaisille ARA-asunnoille ylittää tarjonnan. Samaa asuntoa tarjotaan siis yleensä useamman kerran ennen sen vuokraamista. Jos alueella on useampia ARA-asuntoja tarjoavia toimijoita, hakija todennäköisesti tekee asuntohakemuksen kaikille toimijoille ja saa siten mahdollisesti useita hakutoiveitaan vastaavia asuntotarjouksia. Asuntohakemus on voimassa määräajan ja raukeaa sen jälkeen, ellei hakija uudista sitä. 

Korkotukilain 11 d §:n mukaan kunta valvoo asukkaiden valintaperusteiden noudattamista. Valvonnan toteuttamistapa on kuntien omassa harkinnassa. Saman pykälän mukaan kunnalla on oikeus vaatia valvonnan suorittamiseksi tarvittavat tiedot lainansaajalta. Lisäksi pykälässä säädetään, että ympäristöministeriön asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä asukkaiden valinnassa ja asukasvalinnan valvonnassa noudatettavista menettelytavoista. Pykälän mukaan Valtion asuntorahastolle (nykyisin Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus) kuuluu kuntien ja lainansaajien yleinen ohjaus. Käytännössä myös lähes kaikki kuntien omistamat vuokrataloyhteisöt tekevät asukasvalinnat itse ja kunta toteuttaa valvontatehtäväänsä jälkivalvontana. Käytännössä omistajayhteisöt lähettävät kunnille säännöllisesti tiedot asuntoihin valitsemistaan asukkaista. 

Korkotukilain 41 §:n mukaan hakija saa vaatia ARA:n, Valtiokonttorin ja kunnan sekä kunnanhallituksen ja kunnan lautakunnan alaisen viranhaltijan päätökseen oikaisua siten kuin hallintolaissa (434/2003) säädetään. Saman pykälän mukaan kunnanhallituksen tai lautakunnan alaisen viranhaltijan päätökseen oikaisua vaaditaan kuitenkin kunnanhallitukselta tai asianomaiselta lautakunnalta. Pykälän 2 momentin mukaan oikaisuvaatimukseen annettuun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallintotuomioistuimeen siten kuin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa (808/2019) säädetään. Pykälän 2 momentissa säädetään kuitenkin myös siitä, että oikaisuvaatimukseen annettuun päätökseen vuokralaisen valintaa tai hyväksymistä koskevassa asiassa ja Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen päätökseen 8 §:ssä (korkotukilainan ja siihen tehtävät muutokset hyväksyvä viranomainen) ja 10 a §:ssä (ennakkoratkaisu tontinhankinnan kustannuksista) tarkoitetussa asiassa ei kuitenkaan saa hakea muutosta valittamalla. Vastaavat säännökset koskevat myös lyhyen korkotukilain nojalla rahoitettuja asuntoja ja aravalainoitettuja asuntoja (aravarajoituslain 21 § ja lyhyen korkotukilain 30 §).  

Lakien esitöissä (esim. HE 237/1998 vp, s. 8, ja HE 76/2016 vp, s. 28–29) valituskieltoa on perustelu sillä, että eräitä erityisryhmiä lukuun ottamatta kenelläkään ei ole subjektiivista oikeutta valtion tuella rahoitetun asunnon saamiseen, ja lisäksi asukasvalintapäätösten tekeminen on lähinnä tarkoituksenmukaisuusharkintaa, jossa on otettava huomioon paikkakunnan olosuhteet eli vapaana olevien asuntojen määrä, koko ja sijainti sekä hakijaruokakunnan tulot. Näistä syistä asukasvalintapäätösten ei ole katsottu soveltuvan tuomioistuinten harkittaviksi. Asukasvalintapäätöksiä koskeva muutoksenhaku ei yleensä voisi myöskään johtaa haetun asunnon saamiseen, sillä muutoksenhaku kestää välttämättä aikansa eikä asuntoa voida pitää tätä aikaa tyhjänä. Valtion tuella rahoitetuista asunnoista on pulaa varsinkin kasvukeskuksissa, ja yhdeltä hakijalta evätty asunto osoitetaan toiselle hakijalle. Asuntoon jo valittua vuokralaista ei myöskään voisi irtisanoa sillä perusteella, että toisen hakijan valitus menestyisi. 

Valtion tuella rahoitettuja vuokra-asuntoja koskevien asukasvalintapäätösten muutoksenhakusääntelyyn sisältyy nykyisellään useita ongelmia. Kielteisen asukasvalintapäätöksen saaneet asunnonhakijat eivät voi käytössään olevilla muutoksenhakukeinoilla juurikaan vaikuttaa saamaansa päätökseen. Muutoksenhakuoikeus rajoittuu tällä hetkellä lähinnä vain hakijan oikeuteen tehdä kielteisestä asukasvalintapäätöksestä oikaisuvaatimus päätöksen tehneelle taholle. Sen sijaan oikaisuvaatimukseen annetusta päätöksestä ei voi valittaa hallinto-oikeuteen. Lisäksi edes oikaisuvaatimuksen tekeminen kielteisestä asukasvalintapäätöksestä ei tulle kaikissa tilanteissa kysymykseen, sillä oikaisuvaatimuksen tekeminen on edellä mainittujen lakien sanamuodon mukaan rajoitettu vain kunnan, kunnanhallituksen ja kunnan lautakunnan tekemiin päätöksiin. Valtion tuella rahoitettujen asuntojen asukasvalinnasta vastaa kuitenkin asuntojen omistaja, joka on usein muu taho kuin kunta. Useimmiten asuntojen omistajana on kunnan omistama yhtiö tai yksityisen yrityksen, säätiön tai muun yhteisön omistama kiinteistöosakeyhtiö tai asunto-osakeyhtiö. Näiden tahojen tekemät asukasvalintapäätökset eivät ainakaan lakien sanamuodon mukaan ole oikaisuvaatimusmenettelyn piirissä. Näin ollen asunnonhakijoiden oikeussuojakeinot ovat yhteisöjen omistamien asuntojen osalta rajatummat kuin kuntien suoraan omistamien asuntojen osalta. Tällaista asunnon omistajatahosta riippuvaa oikeussuojakeinojen erilaisuutta ei voida pitää perusteltuna. 

Asumisoikeusasuntojen asukasvalinnan muutoksenhakua uudistettiin uuden asumisoikeuslain myötä. Jatkossa asukasvalinnat tekee kunnan sijasta asumisoikeusyhteisö itse ja asumisoikeusasuntojen asukasvalinnasta voi kannella ARA:an.  

Valtion tuella rahoitettuja asuntoja koskevassa lainsäädännössä tai sen esitöissä ei ole mainintaa siitä, onko asuntotuotantoa tai siihen liittyviä tehtäviä pidettävä julkisena hallintotehtävänä. Oikeustila on ollut jossain määrin epäselvä. Viranomaisissa vakiintuneen tulkinnan mukaan on perinteisesti katsottu, että pelkästään valtion tuen saaminen ei tässä tapauksessa tee yksityisistä yhteisöistä julkisen hallintotehtävän toteuttajia. Viranomainen voi asettaa myöntämänsä tuen ehdoksi erilaisia velvoitteita ilman, että tuensaajan toiminta niiden vuoksi muuttuisi julkisen hallintotehtävän hoitamiseksi. Asuntojen rakennuttamista ja vuokraamista ei ole katsottu julkiseksi hallintotehtäväksi, vaikka toiminnassa onkin noudatettava valtion tukeen liittyviä, tuen oikean kohdentumisen takaavia säännöksiä. Eduskunnan oikeusasiamies ja apulaisoikeusasiamies ovat kuitenkin useissa ratkaisuissaan (18.11.2014 dnro 4002/2/13, 3.12.2015 dnro 4373/2015, 29.4.2016 dnro 1930/2/13 ja 17.12.2018 EOAK/296/2017) katsoneet, että valtion tuella rahoitettujen asuntojen tarjoamista yleisölle, asukasvalintaa ja vuokranmääritystä tulisi pitää julkisena hallintotehtävänä. Lisäksi perustuslakivaliokunta katsoi asumisoikeuslakia koskevassa lausunnossaan (PeVL 5/2021 vp), että asumisoikeusasuntojen asukasvalinta on julkinen hallintotehtävä ja sääntelyä on siten tarkasteltava perustuslain 124 §:n kannalta. 

Pitkässä ja lyhyessä korkotukilaissa ei ole säännöksiä asukasvalinnan tekijän virkavastuusta. Aravarajoituslaissa taas on säännökset asukasvalinnan tekijän virkavastuusta. Aravarajoituslain 24 §:n mukaan henkilö, joka suorittaa hänelle tämän lain tai sen nojalla annetun asetuksen mukaan uskottuja tehtäviä, on toimistaan vastuussa niin kuin virkamies. Näin ollen lain mukaan aravalainoilla rahoitettujen osalta asukasvalintaa suorittanut henkilö on virkavastuussa tekemistään asukasvalintapäätöksistä. 

Asukasvalinnan valvontaan ja muutoksenhakuun ehdotettujen muutosten perustuslaillisia näkökulmia tarkastellaan kappaleessa 12 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys. 

2.7  Autopaikkatonttien vakuusjärjestelyt ARA-hankkeen yhteydessä

Korkotukilain 30 §:n 1 momentin mukaan korkotukilainalla tulee olla ARA:n hyväksymä muita lainoja paremmalla etuoikeudella oleva kiinnitysvakuus tai muu keskuksen hyväksymä vakuus, ellei lainansaajana ole kunta tai kuntayhtymä. Lisäksi saman pykälän 2 momentin mukaan korkotukilainan vakuutta voidaan muuttaa kesken laina-ajan, jos Valtiokonttori hyväksyy uuden vakuuden.  

Viime vuosina autopaikkojen korttelialueelle eli niin sanotulle LPA-tontille tehtävät pysäköintiratkaisut, yleensä pysäköintihallit, ovat yleistyneet myös ARA-hankkeiden yhteydessä. Pysäköintihallin hallinnoimiseen ja omistajuuteen tehdyt sopimusjärjestelyt ovat olleet vaihtelevia. Useimmiten autopaikat sijoittuvat alueelliseen pysäköintilaitokseen, joka tontteineen on erillisen pysäköintiyhtiön omistuksessa ja jonka osakkeita ARA- ja muut autopaikkoja käyttävät yhteisöt omistavat. Tällaiset tyypillisesti asemakaavassa edellytetyt järjestelyt ovat erityisesti suurimmissa kaupungeissa yleisiä, eikä rakennuttajalla ole usein mahdollisuutta vaikuttaa niihin. Autopaikoituksen kustannuksen osuus on arviolta 5–10 % kohteen hankinta-arvosta. Jos autopaikkojen osuutta ei lainoiteta, kohteen toteuttaminen on monelle ARA-asuntojen rakennuttajalle usein vaikeaa. Pysäköintiratkaisun toteutustavat vaikuttavat ARA-yhteisöjen lisäksi näiden kanssa yhteistyötä tekeviin vapaarahoitteista asuntotuotantoa rakennuttaviin tahoihin. Pysäköintiratkaisulla on merkitystä myös omakustannusvuokran kohtuullisuuteen. 

Järjestelyjen moninaisuus ja hankekohtainen arviointi vakuuden riittävyydestä on hidastuttanut korkotukilainan hyväksymiskäsittelyä ARA:ssa ja näin ollen heikentänyt korkotukilainajärjestelmän ennustettavuutta ja läpinäkyvyyttä lainanhakijan näkökulmasta. ARA arvioi aina tapauskohtaisesti, milloin vakuus on riittävä korkotukilainan hyväksymiseen, ja ARA on hyväksynyt vakuudeksi useita eri tyyppisiä vakuusratkaisuja. Ensisijaisesti vakuudeksi on edellytetty LPA-tontin parhaimmalla etusijalla olevaa määräosan kiinnitysvakuutta ja siihen liittyvää hallinnanjakosopimusta.  

Lisäksi tapauskohtaisesti on hyväksytty muitakin ratkaisuja, esimerkiksi kiinteistörekisteriin kirjattu autopaikoitusta koskeva pysyvä rasite. Näin ollen, vaikka rasitteen tapauksessa kyseessä ei ole kiinnitysvakuus eikä muu vakuus, sen on kuitenkin katsottu ARA:ssa lisäävän tai varmentavan kohteen vakuusarvoa. Lain mukaan ARA voi hyväksyä myös muun vakuuden. Muissa kuin määräosan kiinnityksessä ja rasitteessa ARA on noudattanut tapaus- ja hankekohtaista harkintaa. Tällöin ARA on voinut hyväksyä esimerkiksi kunnan takauksen tai autopaikoituksen osalta muun vakuuden, joita on voinut olla esimerkiksi yhteisön omistuksessa oleva muu vapaa vakuus, esimerkiksi saman yhteisön muut kiinteistöt.  

2.8  Kunnan puolto erityisryhmien asuntohankkeisiin

Lainan hyväksyminen korkotukilainaksi edellyttää, että asuntokohteen sijaintikunta antaa ARA:lle puoltavan lausunnon korkotukilainan hyväksymisestä (korkotukilaki 3 §). Investointiavustusta voidaan investointiavustuslain 6 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan myöntää vain sellaisille asuntohankkeille, joita asuinrakennuksen sijaintikunta puoltaa. Lain esitöissä todetaan, että harkitessaan asuntohankkeen puoltamista kunnan tulee erityisesti ottaa huomioon se, kuinka kohde tukee kunnan kyseessä olevaa erityisryhmää koskevien palvelujen kokonaisuutta, ja asiaa pitää harkita myös pitkällä aikavälillä (HE 170/2004 vp). 

Käytännössä investointiavustusten hakumenettely etenee siten, että kuntien on annettava hakemuksista puoltava tai kielteinen lausunto. Hakemukset on toimitettava yhdessä lausuntojen kanssa ARA:lle, joka päättää avustusten myöntämisestä. Kukin kunta voi järjestää lausuntojen antamismenettelyn asuntotoimessa sekä sosiaali- ja terveystoimessa parhaaksi katsomallaan tavalla, kunhan investointiavustuslain esitöissä mainitut asiat tulevat huomioon otetuiksi. ARA voi vuotuisissa avustusten hakuohjeissaan ohjeistaa kuntia siitä, millaisiin seikkoihin lausuntojen antamisessa tulee kiinnittää huomiota, mutta muuten hankkeiden puoltamiseen ei liity erityistä ohjausta tai valvontaa, vaan kyse on kuntien suorittamasta tarkoituksenmukaisuusharkinnasta. Kukin kunta päättää oman lausuntomenettelynsä resursoinnista. 

2.9  EU-oikeuden vaikutus kansallisiin asuntotuotannon tukiin

Myös EU-oikeudesta johtuu vaatimuksia jäsenvaltioiden asuntotuotantoa koskeville tukijärjestelmille. Yrityksille myönnettävät valtion tuet sosiaalista asuntotuotantoa varten ovat EU-oikeuden valtiontukisääntöjen kannalta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviin palveluihin myönnettäviä tukia (englanniksi services of general economic interest, SGEI). Tuki on korvausta yrityksen täyttämästä julkisen palvelun velvoitteesta eli sosiaalisin perustein valittujen asukkaiden tarpeita vastaavien ja asumiskustannuksiltaan kohtuullisten asuntojen tuottamisesta ja ylläpitämisestä. Yrityksellä tarkoitetaan tässä kaikkia taloudellista toimintaa harjoittavia yksiköitä. Yleistä taloudellista etua koskeville tuille asetetuista edellytyksistä säädetään Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan määräysten soveltamisesta tietyille yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottaville yrityksille korvauksena julkisista palveluista myönnettävään valtiontukeen annetussa komission päätöksessä (2012/21/EU, EUVL L7/2012, jäljempänä komission SGEI-päätös). Jotta valtion tuki soveltuisi EU:n sisämarkkinoille, tuettu asuntotarjonta on komission päätöksen mukaan kohdistettava sellaisille ihmisille, jotka eivät vähäisen maksukykynsä vuoksi kykene hankkimaan asuntoa markkinaehdoin, tuen on ohjauduttava nimenomaan sosiaaliseen asuntotuotantoon eikä se saa valua vapaarahoitteisille asuntomarkkinoille, tuki ei saa sisältää ylikompensaatiota yritykselle eikä yritys saa tulouttaa itselleen kohtuullista suurempaa voittoa. Jäsenvaltioiden on myös valvottava näiden vaatimusten täyttymistä tehokkaasti. 

SGEI-tuet ovat edellä mainitun komission päätöksen mukaan jälki-ilmoitusmenettelyn piirissä siten, että jäsenvaltiossa käytössä olevat tuet raportoidaan komissiolle kahden vuoden välein jälkikäteen. Jos jäsenvaltion myöntämä tuki ei täytä komission päätöksessä yleistä taloudellista etua koskevalle tuelle asetettuja edellytyksiä, tuki on ilmoitettava komissiolle etukäteen ja sille on saatava komission hyväksyntä ennen tukijärjestelmän kansallista käyttöönottoa. Ilman komission hyväksyntää myönnetyt valtion tuet ovat laittomia, ja ne voidaan joutua perimään korkoineen takaisin tukea saaneilta yrityksiltä. Jäsenvaltioiden viranomaisilla on suhteellisen laaja liikkumavara sen suhteen, mitkä palvelut ne katsovat yleistä taloudellista etua koskeviksi palveluiksi. Komissio ja unionin tuomioistuimet kuitenkin valvovat, etteivät jäsenvaltiot määrittele yleistä taloudellista etua koskevia palveluja ilmeisen virheellisesti. Sosiaalinen asuntotuotanto on keskeisin ja euromääräisesti suurin yleistä taloudellista etua koskevista palveluista sekä Suomessa että muualla EU:ssa. Osana valtiontukisääntöjen valvontaa komissio julkaisee verkkosivuillaan jäsenvaltioiden kahden vuoden välein laatimat raportit valtioissa kyseisenä aikana maksetuista yleistä taloudellista etua koskevista tuista.  

4.1  Keskeiset ehdotukset

Tuen määrää pitkässä korkotukimallissa ehdotetaan lisättäväksi niin, että perusomavastuukorko asetetaan pysyvästi 2,3 prosenttiin nykyisen 2,5 prosentin sijasta. Muutos koskisi sekä vuokra- että asumisoikeustalolainoja sekä uudistuotantoon että perusparannuksiin myönnettäviä lainoja. Uudistuotantoa koskevissa pitkän korkotuen lainoissa korkotuen maksuaika pidennettäisiin koko laina-ajalle 30 vuodesta 40 vuoteen. Lisäksi korkotuen osuus alenisi ensimmäisen vuoden 90 prosentin lähtötasolta aikaisempaa vähemmän, 2,25 prosenttiyksiköllä vuodessa. Perusparantamista varten hyväksytyn korkotukilainan osalta perusomavastuukoron ylittävän osuuden korkotukea nostettaisiin niin, että se nousisi ensimmäisenä vuonna 90 prosenttiin ja vähenisi vuosittain kolmella prosenttiyksiköllä vuodessa koko laina-aikana. Lisäksi korkotuen maksuaikaa pidennettäisiin perusparannuslainojen osalta 10 vuodella koko 30 vuoden laina-ajalle. Alentamalla perusomavastuukorkoa ja pidentämällä sen maksuaikaa laskettaisiin lainansaajien korkokustannuksia ja näin alennettaisiin omakustannusvuokria tai vähennettäisiin omakustannusvuokrien korotuspaineita. Korkotuen määrään liittyvät muutokset toteutettaisiin asetusmuutoksella. Asetusluonnos on hallituksen esityksen liitteenä.  

Lisäksi sallittaisiin korjauksiin varautuminen omakustannusvuokrissa muuttamalla vuokra-asuntolainojen ja asumisoikeustalolainojen korkotuesta annetun lain 13 §:ää ja asumisoikeusasunnoista annetun lain 34 §:ää. Kohtuullisen varautumisen enimmäismäärästä säädetään valtioneuvoston asetuksessa vuokra-asuntolainojen ja asumisoikeustalolainojen korkotuesta. Kohtuullisen varautumisen sallimisella edistettäisiin hyvää kiinteistönpitoa ja parannettaisiin yhteisöjen mahdollisuuksia toteuttaa perusparannuksia. Kohtuullinen varautuminen sallittaisiin myös niissä korkotukikohteissa, jotka on lainoitettu 30.6.2018–1.9.2023, tai ehdotetun lain voimaantuloon saakka, jolloin korjauksiin varautuminen vuokrissa oli kielletty. 

ARA:lle ja Valtiokonttorille lisättäisiin mahdollisuus asettaa uhkasakkoja valvonnan tueksi. Muutokset tehtäisiin tältä osin myös aravarajoituslakiin, aravalakiin, lyhyeen korkotukilakiin ja takauslakiin. Uhkasakkomahdollisuuden lisäyksellä parannettaisiin ARA:n ja Valtiokonttorin mahdollisuuksia valvoa ja puuttua mahdollisiin tuen väärinkäyttötilanteisiin. Lisäksi täsmennettäisiin eräitä valtiontakausta koskevia säännöksiä. 

Korkotukilainaan liittyvien erillisten autopaikkojen vakuudesta ehdotetaan lisättäväksi uusi säännös. Tämä mahdollistaisi jatkossa sujuvamman hankekäsittelyn ARA:ssa, ja mahdollistaisi erityyppisten ja erilliselle tontille tehtävien autopaikkaratkaisujen toteuttamisen. 

Valtion tukemien vuokra-asuntojen asukasvalintaa koskevat säännökset päivitettäisiin vastaamaan perustuslakivaliokunnan tulkintaa. Valtion tukemien vuokra-asuntojen osalta asukasvalinta on julkinen hallintotehtävä, jota suoritettaessa on soveltuvin osin noudatettava hallinnon yleislakeja. Pitkässä ja lyhyessä korkotukilaissa säädettäisiin asukasvalintaa suorittavien henkilöjen virkavastuusta ja yhteisön vahingonkorvausvastuusta. Aravarajoituslain säännöstä virkavastuusta muutettaisiin saman sisältöiseksi.  

Asukasvalinnan muutoksenhakusäännöksiä muutettaisiin. Valtion tuella rahoitettujen asuntojen asukasvalintapäätökset ovat luonteeltaan sellaisia, että niihin parhaiten sopivana oikeussuojakeinona voidaan pitää kantelumenettelyä. Kantelumenettelyn avulla muutoksenhaku toteutuisi tarkoituksenmukaisesti ja tehokkaasti asunnonhakijoiden oikeusturvanäkökohdat ja yhdenvertaisuus huomioon ottaen. Muutos tehtäisiin pitkään korkotukilakiin, lyhyeen korkotukilakiin ja aravarajoituslakiin. 

Sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen myötä osa valtion tukemien erityisryhmäkohteiden tehtävistä on syytä siirtää kunnilta hyvinvointialueille. Samassa yhteydessä vaatimuksesta, jonka mukaan investointiavustuksen myöntäminen ja korkotukilainan hyväksyminen edellyttävät asuinrakennuksen sijaintikunnan puoltoa, luovuttaisiin. Sen sijaan ARA:n tulisi jatkossa kuulla rakennuksen sijaintikuntaa ennen avustuksen myöntämistä tai korkotukilainan hyväksymistä koskevan päätöksen tekemistä. Jos kyse olisi valtion rahoituksen myöntämisestä sellaiselle erityisryhmän asuntokohteelle, johon liittyvien asumispalveluiden järjestäminen kuuluu jatkossa hyvinvointialueille, ARA:n tulisi kuulla myös hyvinvointialuetta. Lisäksi hyvinvointialueille siirtyisi korkotuki- tai aravalainoitettujen asuntojen asukkaiden valintaa koskevien säännösten noudattamisen valvonta siltä osin kuin asunnot on tarkoitettu erityisryhmille, joiden asumispalveluiden järjestäminen olisi hyvinvointialueen tehtävänä. Hyvinvointialueet hoitaisivat edellä mainitut tehtävät osana niille säädettyä tehtävää sosiaalihuollon ja vammaispalvelujen (erityisryhmien) asumispalveluiden järjestämisestä.  

4.2  Pääasialliset vaikutukset

5.1  Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

5.1.1 Vaihtoehdot tuen lisäämiselle

Asuntopoliittisen kehittämisohjelman mukaan tulisi selvittää korkotuen sitominen markkinakorkotasoon siten, että malli kannustaisi tuotannon lisäämiseen ja valtion pitkän aikavälin riskien hallitsemiseen. Korkotuen sitomista markkinakorkoon on tarkasteltu hallituksen esitystä valmisteltaessa. Tuen sitomista markkinakorkotasoon ei kuitenkaan ole nähty tarkoituksenmukaiseksi, koska tukea ei ole syytä maksaa suuria määriä suhdanteissa, joissa lainojen korot ovat muutenkin matalalla tasolla, vaan kohdistaa korkotuki ennen kaikkea suhdanteisiin, joissa lainojen korot ovat suuremmat ja uhkaavat nostaa asukkailta perittäviä vuokria ja käyttövastikkeita. Korkotuen maksaminen alhaisten korkojen suhdanteessa ei merkittävästi alenna vuokria tai käyttövastikkeita. Näin ollen korkotukilainoihin liittyvän korkotukielementin tulisi lähtökohtaisesti toimia enemmän korkosuojauksen tavoin. Taustalla on lisäksi SGEI-tuen edellytykset siitä, että tuki ei sisällä ylikompensaatiota ja kohdentuu oikein. 

Pitkän korkotukimallin kehittämisen suuntaviivojen lausuntokierroksella jotkin lausunnonantajista toivat esiin ehdotuksen siitä, että pitkää korkotukilainaa tulisi pystyä maksamaan takaisin myös tasalyhenteisesti. Tasalyhenteisessä ohjelmassa koron osuus olisi alussa suurempi, mutta lyhennyksen euromäärä olisi aina vakio. Tasalyhenteiseen malliin sisältyy kuitenkin useita ongelmia. Tasalyhenteinen malli esimerkiksi nostaisi kohtuuttomasti vuokria alkuvaiheessa, kun korkoa maksetaan koko jäljellä olevasta lainamäärästä. Usea lausunnonantaja ehdotti lisäksi sen selvittämistä, että miten korkotukilainojen rahoittajien määrää saataisiin lisättyä. Asian selvittäminen on tärkeää, mutta sen selvittäminen nyt valmisteilla olevien lakimuutosten yhteydessä ei ole tarkoituksenmukaista.  

Pitkää korkotukimallia kehitettäessä lainojen etupainotteisuuden lisääminen edelleen on kerännyt kannatusta. On kuitenkin huomattava, että lainojen suuri etupainotteisuus korottaa omakustannusvuokraperiaatteen takia vuokria lainojen alkuvaiheessa. Koska nyt ehdotetaan korjauksiin varautumisen sallimista, on riski siitä, että yhdessä lainojen entistä etupainotteisemman lyhennysohjelman kanssa vuokrat nousisivat liikaa. Lisäksi on muistettava, että lainoja voi jo nyt lyhentää ylimääräisillä lyhennyksillä ja etupainotteisemmin sopimalla siitä lainanantajan kanssa. Näin ollen tässä esityksessä ei ehdotettaisi entistä etupainotteisempaa lainanlyhennysohjelmaa. 

5.1.2 Lainansaajan ja kohteen tietojen selvittäminen yleishyödylliseksi nimetessä ja lainaa hyväksyttäessä

Suuntaviivoissa ehdotettiin, että ARAn tiedonsaantia hankkeiden vastuuhenkilöiden taustasta hakemusvaiheessa parannettaisiin. Suuntaviivoissa ehdotettiin, että ARAlle voitaisiin lainsäädännössä taata parempi oikeus saada tietoja esimerkiksi henkilöiden liiketoimintakiellosta tai rikosrekisteristä. Vastaavia säännöksiä on ehdotettu valtionavustuslakiin kesällä 2021 lausunnoilla olleessa luonnoksessa hallituksen esitykseksi. 

Nimetessään yhteisöä yleishyödylliseksi ARA:n on tarkastettava, että yhteisö täyttää yleishyödyllisyyden edellytykset. Yhteisöt voivat hakea yleishyödylliseksi nimeämistä ARAlta. ARA nimeää yhteisön, kun yhteisön suunniteltu toiminta ja tavoitteet sekä yhtiöjärjestys tai säännöt täyttävät korkotukilaissa määritellyt edellytykset. Nimeämistä hakevan yhteisön on annettava ARAlle sitoumus, jolla yhteisö sitoutuu toimimaan ja noudattamaan lainsäädännössä ARA-tuotannolle asetettuja, kulloinkin voimassa olevia yleishyödyllisyyden edellytyksiä ja ARA-asuntoja koskevia, voimassa olevia käyttö- ja luovutusrajoituksia.  

Yleishyödylliseksi yhteisöksi nimeämistä hakevista selvitetään yhteisöjen perustajien, luottamushenkilöiden ja omistajien taustatietoja. Yleishyödyllisessä yhteisössä yhteisön omistus ja määräysvalta eivät saa olla keskittyneenä yhdelle henkilölle tai vain muutamalle läheistahoon kuuluvalle henkilölle. Omistus- ja päätösvallan jakautuminen laajemmalle toimijajoukolle on perusteltua riskienhallinnan ja pitkäaikaisen pääomarahoituksen jatkuvuuden turvaamiseksi. Nimettävältä yhteisöltä ja yleishyödylliseltä konsernin osalta edellytetään pitkäjänteistä toimintaa valtion tukeman asuntokannan ylläpitäjinä sekä taloudellista osaamista ja vakavaraisuutta toiminnan harjoittamisessa. 

Korkotuki- tai takauslainansaajan on oltava riittävän vakavarainen ja täytettävä yhteiskunnalliset ja muut maksuvelvoitteensa. ARA tarkistaa uuden lainanhakijayhteisön sekä yhteisön omistajien ja avainhenkilöiden luottotiedot. Jokaisen lainahakemuksen yhteydessä ARA arvioi lainanhakijan luottokelpoisuutta lainansaajan maksukäyttäytymistietojen lisäksi yhteisön ja konsernin tilinpäätöstietojen sekä muiden viranomaisten rekisteritietojen avulla. Lisäksi ARA voi tarvittaessa pyytää lainansaajalta lisätietoja. Lainansaajalla tulee olla riittävät edellytykset lainan takaisinmaksamiseen koko laina-ajan. Koska lainojen takaisinmaksuajat ovat pitkiä, yhtiön kasvuvauhdin tulee olla maltillinen, erityisesti toiminnan alkuvaiheessa. Näin ollen ARA tarkastaa jo tälläkin hetkellä kattavasti hankkeiden taustoja.  

Hallituksen esitys eduskunnalle valtionavustuslain eräiden säännösten muuttamisesta oli lausunnoilla 28.5.–5.8.2021. Säädösmuutosten tavoitteena on asettaa nykyistä selkeämmät ja yhdenmukaisemmat kriteerit valtionavustuksen myöntämisen ja maksamisen rajoituksille. Laissa lueteltaisiin olosuhteet, joiden vallitessa valtionavustusta ei ilman erityisen painavaa syytä voisi myöntää tai jolloin avustus voitaisiin jättää myöntämättä. Kyseiset lakiehdotukset on tarkoitus antaa eduskunnalle myöhemmin.  

Edellytykset tulisivat koskemaan myös ARA:n myöntämiä avustuksia, joihin sovelletaan valtionavustuslakia. Lakimuutoksia sovellettaisiin näin ollen esimerkiksi erityisryhmien investointiavustuksen myöntämiseen. Tässä vaiheessa olisi tarkoituksenmukaista odottaa sitä, että kyseiset säännökset tulisivat voimaan ja niiden soveltamisesta esimerkiksi juuri erityisryhmien investointiavustukseen saataisiin kokemusta. Kun valtionavustuslain muuttamista koskeva hallituksen esitys on annettu tai kun säännökset ovat tulleet voimaan, tulisi tarkastella myös kyseisten rajoitusten lisäämistä korkotukimalliin. ARA:n käsittelyprosessin yhtenäisyyden ja sujuvuuden takia tätä tulisi tarkastella kuitenkin vasta valtionavustuslain muutosten toteuttamisen jälkeen.  

5.1.3 Sanktiomenettelyt

Pitkän korkotukimallin suuntaviivoissa ehdotettiin, että pitkään korkotukimalliin lisättäisiin ARA:lle lyhyttä korkotukimallia vastaava mahdollisuus asettaa seuraamusmaksuja (laki vuokratalojen rakentamislainojen lyhytaikaisesta korkotuesta 25 §) tai uhkasakko. Seuraamusmaksun on havaittu toimivan hyvin tiedonsaannin tehosteena. Samalla ehdotettiin, että seuraamusmaksun määrää tarkasteltaisiin lyhyen korkotukimallin ja asumisoikeusasuntojen osalta (laki asumisoikeusasunnoista 104 §). Suuntaviivojen lausuntopalautteessa useat lausunnonantajat vastustivat seuraamusmaksujen mahdollisuutta, sillä seuraamusmaksut tulisivat katettavaksi omakustannusperiaatteen takia asukkaiden vuokrissa. Näin ollen seuraamusmaksua ei esitetä pitkään korkotukimalliin. Pitkässä korkotukilaissa tällä hetkellä olevia sanktiomenettelyjä ja nyt ehdotettavaa uhkasakkoa voidaan pitää riittävinä puuttumiskeinoina väärinkäytöksiin. Lisäksi käytössä on rikoslain mukaiset menettelyt, esimerkiksi väärinkäytöstilanteiden tutkiminen avustuspetoksena.  

5.1.4 Asukasvalinnan valvonnan siirto hyvinvointialueille

Suuntaviivojen lausuntopalautteessa osa kunnista nosti esiin, että erityisryhmien asukasvalinnan tulisi pysyä kunnassa, eikä siirtyä hyvinvointialueille. Kunnat olivat huolissaan etenkin hyvinvointialueen resursseista ja osaamisesta suorittaa erityisryhmien asuntojen asukasvalinnan valvontaa. Kunnissa on jo valmiina osaaminen ja resurssit kohteiden valvonnalle. Valvonnan siirto olisi kuitenkin perusteltu, sillä jatkossa hyvinvointialue vastaa erityisryhmien asumisen järjestämisestä. Hyvinvointialueen tulisi varmistaa, että niillä on riittävä osaaminen ja resurssit valvonnan järjestämiseen. 

5.1.5 Asumisen palvelullistumisen huomioiminen

Hallitusohjelman mukaan korkotukilain uudistamisessa tulee ottaa huomioon asumisen palvelullistuminen. Lisäksi asuntopoliittisen kehittämisohjelman mukaan asumisen palvelullistuminen tulee ottaa huomioon ja erilaisten asumiseen liittyvien yhteiskäyttöpalveluiden kohtuullisten perusmaksujen huomioiminen omakustannusperiaatteessa tulisi mahdollistaa. Hallituksen esitystä valmisteltaessa tarkasteltiin niitä reunaehtoja ja vaikutuksia, jotka seuraisivat asumisen palveluiden sisällyttämisestä vuokriin. 

Pitkän korkotukilain 13 §:n 1 momentin 7 kohdan ja aravarajoituslain 7 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaan vuokralaisilta saa periä asuinhuoneistosta vuokraa enintään määrän, joka tarvitaan muiden tuottojen ohella aravavuokra-asuntojen sekä niihin liittyvien tilojen rahoituksen ja hyvän kiinteistönpidon mukaisiin menoihin. Tällaisia ovat menot, jotka aiheutuvat muusta vastaavasta hyväksyttävästä syystä. 

Valtion tukemassa asuntotuotannossa on tälläkin hetkellä mahdollista tarjota asukkaille tiettyjä asumiseen kiinteästi liittyviä oheispalveluita. Tällä hetkellä omakustannusvuokriin on mahdollista sisällyttää muun muassa Internet, autopaikka-, sauna- ja pesutupamaksut. Nämä omakustannusvuokraa määritettäessä tuottoina huomioitavat maksut täytyy määritellä erikseen kustannusvastaavuutta noudattaen ja niiden perinnän täytyy käydä ilmi myös asukkaan kanssa tehtävästä vuokrasopimuksesta (ARAn vuokranmääritysopas, s. 16). Kyseiset palvelut ovat asumiseen kiinteästi liittyviä palveluita ja ne voidaan mieltää vakiintuneiksi vuokra-asumiseen liittyviksi palveluiksi. Asumiseen kiinteästi liittyvien palvelujen osalta toivottavaa kuitenkin olisi, että niistäkin maksettaisiin toteutuneen käytön mukaisesti. 

Palvelullistumisella voidaan tarkoittaa myös esimerkiksi erilaisten yhteiskäyttöpalveluiden, kuten yhteiskäyttöauton tarjoamista asukkaille. Tällaiset palvelut eivät ole asumiseen kiinteästi liittyviä, vaan asukkaalle tarjottavia oheispalveluita. Asukkaat voivat saada oheispalveluista helpotusta arkeen ja vuokrataloyhteisöt voivat parantaa niillä asemaansa vuokra-asuntomarkkinoilla. Erilaisten asumiseen suoraan liittymättömien oheispalvelujen sisällyttäminen vuokraan voi nostaa omakustannusvuokria.  

Pitkän korkotuen kehittämisen suuntaviivojen lausuntokierroksella suurin osa lausunnonantajista katsoi, että asumiseen liittyvien palvelujen perusmaksut tulisi voida sisällyttää omakustannusvuokraan. Koska omakustannusvuokrapykälä mahdollistaa myös pykälässä nimenomaisesti mainittujen erien lisäksi muusta hyväksyttävästä syystä johtuvien erien sisällyttämisen vuokraan, ei tältä osin vaadita lakimuutoksia. Sen salliminen, että kohtuulliset perusmaksut voidaan sisällyttää vuokraan, voidaan näin ollen toteuttaa ARA:n vuokranmääritysohjetta muuttamalla. Ympäristöministeriö ohjaa ARA:a päivittämään ohjeistusta tältä osin. Oheispalvelujen tulisi kuitenkin jatkossakin olla vapaaehtoisia ja niistä on jatkossakin syytä maksaa todellisen käytön mukaan. Näin varmistettaisiin se, että vuokrat pysyvät kohtuuhintaisina ja että vuokriin ei sisällytettäisi sellaisten palveluiden kustannuksia, joita asukas ei todellisuudessa käyttäisi. Perusmaksut voitaisiin kuitenkin sisällyttää vuokraan, mikäli ne olisivat kohtuullisia. 

5.2  Ulkomaiden lainsäädäntö ja muut ulkomailla käytetyt keinot

Koska tässä esityksessä ehdotettavat lakimuutokset liittyvät käytössä olevan korkotukijärjestelmään liittyvän tuen määrän parantamiseen ja lainsäädännön tarkentamiseen, on ulkomaisten lainsäädäntöratkaisujen merkitys asian kannalta vähäinen. Lisäksi eri maiden tukijärjestelmät ovat vaihtelevan tyyppisiä ja seurausta kunkin maan omasta kehityksestä, jolloin muiden maiden järjestelmien tarkastelu ei ole tässä esityksessä tarkoituksenmukaista. 

Asumisen tukijärjestelmää eräissä muissa Länsi-Euroopan maissa ja asumisen tukijärjestelmän oikeutusta on käsitelty kattavasti hallituksen esityksessä eduskunnalle laeiksi vuokra-asuntolainojen ja asumisoikeustalolainojen korkotuesta annetun lain, aravarajoituslain ja asumisoikeusasunnoista annetun lain 16 a §:n muuttamisesta (HE 12/2018 vp, s. 9−11). 

Lisäksi esimerkiksi seuraavissa selvityksissä on tarkasteltu asumisen tukijärjestelmiä myös kansainvälisten katsausten kautta: Asumisen tuki- ja verojärjestelmien vaikuttavuus (ympäristöministeriön raportteja 4/2015), Asuntopolitiikan kehittämiskohteita (eduskunnan tarkastusvaliokunnan julkaisu 1/2017), Asuntopolitiikkaa Euroopassa - Mitä voimme oppia? (Ympäristöministeriön julkaisuja 2020:30). 

11.1  Asukasvalinta julkisena hallintotehtävänä

Perustuslakivaliokunta katsoi asumisoikeuslakia koskevassa lausunnossaan (PeVL 5/2021 vp), että asumisoikeusasuntojen asukasvalinta on julkinen hallintotehtävä ja sääntelyä on siten tarkasteltava perustuslain 124 §:n kannalta. Myös eduskunnan oikeusasiamies ja apulaisoikeusasiamies ovat useissa ratkaisuissaan (18.11.2014 dnro 4002/2/13, 3.12.2015 dnro 4373/2015, 29.4.2016 dnro 1930/2/13 ja 17.12.2018 EOAK/296/2017) katsoneet, että valtion tuella rahoitettujen asuntojen tarjoamista yleisölle, asukasvalintaa ja vuokranmääritystä tulisi pitää julkisena hallintotehtävänä. Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan asukasvalinnassa ei ole kyse merkittävästä julkisen vallan käytöstä, mutta asukasvalintamenettelyssä on noudatettava hallinnon yleislakeja ja asukasvalinta-asioita käsittelevät toimivat virkavastuulla. Jotta lakiesitys voitiin käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä, oli esitykseen lisättävä virkavastuuta koskeva säännös. Ympäristövaliokunta lisäsi perustuslakivaliokunnan lausunnon johdosta asumisoikeuslakiehdotukseen virkavastuusäännöksen. Ympäristövaliokunta piti myös tärkeänä, että ARA ohjeistaa asumisoikeusyhteisöjä julkiseen hallintotehtävään liittyvien velvoitteiden noudattamisessa. Valiokunta piti hyvänä, että ympäristöministeriö ilmoitti käynnistävänsä selvityksen sen arvioimiseksi, tulisiko virkavastuuta koskeva säännös lisätä myös valtion tukemien vuokra-asuntojen asukasvalintaa koskeviin säännöksiin perustuslakivaliokunnan omaksuman kannan ja oikeusasiamiehen ratkaisujen johdosta. Samassa yhteydessä tuli arvioida tarvetta yhdenmukaistaa vuokra- ja asumisoikeusasuntoja koskevia säännöksiä. Selvitystä on tehty virkatyönä tämän hallituksen esityksen valmistelun yhteydessä. 

Julkisella hallintotehtävällä tarkoitetaan perustuslain esitöiden mukaan verraten laajaa hallinnollisten tehtävien kokonaisuutta, johon kuuluu yksityisten henkilöiden ja yhteisöjen oikeuksia, velvollisuuksia ja etuja koskevaan päätöksentekoon liittyviä tehtäviä (HE 1/1998 vp, s. 179). Perustuslain esitöistä tai perustuslakivaliokunnan käytännöstä ei kuitenkaan ole löydettävissä selkeitä yleisiä kriteereitä sille, millaisia tehtäviä tulee arvioida perustuslaissa tarkoitettuina julkisina hallintotehtävinä ja minkä tyyppiset tehtävät jäävät soveltamisalan ulkopuolelle (Juha Lavapuro 2018, asiantuntijalausunto HE 34/2018 vp, s. 5). Koska perustuslakivaliokunta katsoi asumisoikeusoikeusasuntojen asukasvalinnan olevan julkinen hallintotehtävä, myös valtion tukemien vuokra-asuntojen asukasvalintaa on pidettävä sellaisena. Valtion tukemien vuokra-asuntojen lainoituksessa on suurempi tukiaste ja asukasvalinnassa tarkemmat ja suurempaa harkintavaltaa sisältävät kriteerit kuin asumisoikeusasunnoissa, joten on perusteltua tarkastella myös valtion tukemien vuokra-asuntojen asukasvalintaa perustuslain 124 §:n näkökulmasta. Koska useat tahot ovat todenneet asukasvalintatehtävän olevan julkinen hallintotehtävä, ei tässä hallituksen esityksessä ole tarpeen arvioida täyttääkö asukasvalintatehtävä julkisen hallintotehtävän kriteerit. On kuitenkin syytä tarkastella sitä, millä edellytyksin asukasvalintatehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle ja mitä hallinnollisia vaatimuksia toiminnassa on noudatettava. 

11.2  Asukasvalinta tosiasiallisena hallintotoimintana

Oikeuskirjallisuudessa on katsottu, että tehtävä voi olla luonteeltaan julkinen hallintotehtävä, vaikka se ei sisällä julkisen vallan käyttämistä. Kyseessä on tällöin tosiasiallinen hallintotoiminta eli viranomaisten toiminta, joka ei suoraan vaikuta yksityisten oikeuksiin tai velvollisuuksiin, vaan luo edellytyksiä oikeuksien toteutumiselle. Tosiasialliselle hallintotoiminnalle tyypillistä on, että sen yhteydessä ei tehdä kirjallisia päätöksiä, vaan ennemminkin ylläpidetään yhteiskunnan perusrakennetta tai tarjotaan julkisia palveluja esimerkiksi koulutuksen, huolto- ja hoitotoimenpiteiden ja julkisen tiedotuksen muodossa. Käytännössä tosiasiallinen hallintotoiminta limittyy usein julkisen vallan käytön ja hallintoasian käsittelyn kanssa. Esimerkiksi hoitotoimenpide on tosiasiallista hallintotoimintaa, mutta voi merkittävästi rajoittaa henkilön itsemääräämisoikeutta, ja sitä koskevalla päätöksellä on yksityisen kannalta suuri merkitys. (Olli Mäenpää, Hallinto-oikeus. Sanoma Pro 2018, s. 185 ja 198.) 

Asukasvalinnassa on kyse julkisesta hallintotehtävästä, joka sisältää sekä julkisen vallan käyttöä että tosiasiallisen hallintotoiminnan piirteitä. Julkisen vallan käyttöön viittaa muun muassa toiminnan luonne, joka vaikuttaa yksityisten oikeuteen saada valtion tukema asunto. Perustuslakivaltiokunta on todennut, että kyse ei kuitenkaan ole merkittävästä julkisen vallan käytöstä (PeVL 5/2021 vp, s. 6). Vuokra-asuntojen asukasvalinnan merkitystä julkisen vallan käyttönä vähentää se, että perustuslain 19 §:n 4 momentissa on kysymys edistämisvelvollisuudesta. Lainkohta ei siis muodosta yksilölle subjektiivista oikeutta asua nimenomaan valtion tukemassa vuokra-asunnossa. Valtion tukemat vuokra-asunnot ovat vain yksi tavoista, joilla julkinen valta edistää jokaisen oikeutta asuntoon ja tukee asumisen omatoimista järjestämistä.  

Valtion tukemien vuokra-asuntojen tarjoaminen ja siihen liittyvä asukasvalinta luo ennen muuta edellytyksiä oikeuksien toteutumiselle, mikä viittaa pikemminkin tosiasialliseen hallintotoimintaan. Asukasvalinta ei vielä itsessään perusta yksityiselle oikeuksia tai velvollisuuksia, vaikka onkin välttämätön välivaihe ennen vuokrasopimuksen solmimista. Asukasvalinta ei myöskään ole vain viranomaiselle tyypillistä toimintaa, sillä vuokrataloyhteisöt toteuttavat asukasvalintaa myös vapaarahoitteisissa asunnoissaan. Edelleen asukasvalinnasta ei tehdä varsinaista hallintopäätöstä, eikä sellaisen tekeminen olisi käytännössä mahdollista johtuen suurista asukasvalintamääristä. 

11.3  Asukasvalintatehtävien antaminen muulle kuin viranomaiselle

Perustuslain 124 §:ssä säädetään edellytyksistä, joilla julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muun kuin viranomaisen hoidettavaksi. Valtion tukemien vuokra-asuntojen kohdalla on tarkasteltava 124 §:ssä asetettujen edellytysten täyttymistä. Valtion tukemien vuokra-asuntojen asukasvalintaa hoitavat viranomaisiin kuuluvien kuntien lisäksi kuntien omistamat yhtiöt sekä yksityiset omistajat. Tässä luvussa tehty arviointi koskee vain yhteisöjä niiden toteuttaessa asukasvalintatehtävää, ei kuntia.  

Lainkohdan mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi, eikä se vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Perustuslain 124 §:n mukaan merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan antaa vain viranomaiselle. Lainkohdan perustelujen mukaan merkittävänä julkisen vallan käyttämisenä pidetään esimerkiksi itsenäiseen harkintaan perustuvaa oikeutta käyttää voimakeinoja tai puuttua muuten merkittävällä tavalla yksilön perusoikeuksiin (HE 1/1998 vp, s. 179). Kuten edellä on todettu, ei valtion tukemien vuokra-asuntojen asukasvalinnassa ole kyse merkittävästä julkisen vallan käytöstä. 

Hallintotehtävän siirron tarkoituksenmukaisuusarvioinnissa tulee kiinnittää huomiota hallinnon tehokkuuteen sekä erityisesti yksityisten henkilöiden ja yhteisöjen tarpeisiin. Myös hallintotehtävän luonne vaikuttaa arviointiin, ja tarkoituksenmukaisuusvaatimus voi palveluiden tuottamiseen liittyvien tehtävien kohdalla täyttyä helpommin kuin esimerkiksi yksilön tai yhteisön keskeisiä oikeuksia koskevan päätöksenteon kohdalla (HE 1/1998 vp, s. 179). Perustuslakivaliokunnan mukaan asumisoikeusasuntojen asukasvalinnan siirtämistä kunnilta asumisoikeusyhteisöille voitiin pitää tarpeellisena tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi ottaen huomioon järjestelyn hyödyt asunnon hakijoiden kannalta asukasvalinnan ripeytyessä (PeVL 5/2021 vp, s. 6). 

Valtion tukemien vuokra-asuntojen asukasvalinnassa on palvelullisia piirteitä sen ollessa välttämätön osa valtion tukeman asunnon saamista. Myös hakijamäärät ovat suuria, ja etenkin erityisryhmille asuntoja tarjoavilla tahoilla on erityistä tietotaitoa asukasvalintaprosesseista. Nopea asukasvalinta ja korkea käyttöaste ovat keskeisiä tekijöitä siinä, että yhteisöt voivat tarjota niille annetun palvelutehtävän mukaista omakustannusperusteista kohtuuhintaista vuokra-asumista. Valtion tukemien vuokra-asuntojen asukasvalinta on niin hallinnon tehokkuuden kuin asukkaaksi hakevan yksilönkin kannalta tarkoituksenmukaista hoitaa asunnot omistavissa yhteisöissä.  

Perusoikeuksien, oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten toteutumisen arvioinnissa 124 §:n esityöt korostavat julkisia hallintotehtäviä hoitavien henkilöiden koulutuksen ja asiantuntemuksen merkitystä sekä sitä, että näiden henkilöiden julkisen valvonnan on oltava asianmukaista (HE 1/1998 vp, s. 179/II). Asukasvalintatehtävän säilyttämisen vuokra-asuntoyhtiöillä ei ole arvioitu vaarantavan edellä mainittuja oikeushyviä, ja asukasvalintaa on toimivasti toteutettu kyseisten yhtiöiden kautta koko valtion tukeman asuntotuotannon historian ajan. Vuokrataloyhtiöiden työntekijöillä on käytännön työkokemuksen kautta hyvä osaaminen asukasvalintatehtävien hoitamiseen. Lisäksi asukasvalinta on lailla ja asetuksilla tarkasti säädeltyä ja kunnille kuuluu asukasvalinnan valvonta. Oikeusturvaa ja tehtävää hoitavien julkista valvontaa toteuttaisi myös nyt esitetty kantelumenettelyyn siirtyminen. Edellä kuvatuin perustein toimivallan siirto muulle kuin viranomaiselle on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä siirto vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. 

11.4  Hallinnon yleislakien noudattaminen ja virkavastuu asukasvalinnassa

Edellä esitetyt seikat huomioon ottaen vuokra-asuntojen asukasvalinnan voidaan tulkita olevan pääasiassa tosiasiallista hallintotoimintaa. Koska asukasvalinnalla on kuitenkin yksilön kannalta suuri merkitys, on sen yhteydessä otettava riittävässä määrin huomioon hallinnon oikeusperiaatteet sekä oikeusturva, julkisuus ja valvonnan mahdollisuudet (Olli Mäenpää, Hallinto-oikeus. Sanoma Pro 2018, s. 198).  

Perustuslakivaliokunnan käytännössä on katsottu, että oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten toteutumisen varmistaminen perustuslain 124 §:n tarkoittamassa merkityksessä edellyttää, että asian käsittelyssä noudatetaan hallinnon yleislakeja ja että asioita käsittelevät toimivat virkavastuulla (PeVL 33/2004 vp, s. 7/II, PeVL 46/2002 vp, s. 10). Lakiin ei ole perustuslain 124 §:n takia välttämätöntä yleensä sisällyttää viittausta hallinnon yleislakeihin, sillä hallinnonyleislakeja sovelletaan niiden sisältämien soveltamisalaa, viranomaisten määritelmää tai yksityisen kielellistä palveluvelvollisuutta koskevien säännösten nojalla myös yksityisiin niiden hoitaessa julkisia hallintotehtäviä (PeVL 42/2005 vp, s. 3/II).  

Koska asukasvalinnan voidaan katsoa olevan julkista hallintotoimintaa, tulee asukasvalintaan soveltaa hallinnon yleislakeja ja hyvän hallinnon periaatteita. Uutta asumisoikeuslakia koskevassa mietinnössään perustuslakivaliokunta katsoi, että hallinnon yleislakien soveltamiseen ei ole välttämätöntä viitata laissa. Virkavastuusta oli sen sijaan säädettävä erikseen (PeVL 5/2021 vp, s. 7). Näin ollen myöskään valtion tukemia vuokra-asuntoja koskevissa säännöksissä ei ole tarvetta säätää erikseen hallinnon yleislakien soveltumisesta.  

Hallinnon yleislakeina pidetään muun muassa hallintolakia (434/2003), kielilakia (423/2003), viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia (621/1999, julkisuuslaki) ja sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annettua lakia (13/2003). Lisäksi julkista hallintotehtävää hoitavaan sovelletaan osittain digitaalisten palveluiden tarjoamisesta annettua lakia (306/2019, digipalvelulaki) ja julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annettua lakia (906/2019, tiedonhallintalaki). Hallintolaissa säädetään hyvän hallinnon perusteista, neuvonnan maksuttomuudesta ja hakemuksen käsittelystä ja siihen annettavan päätöksen sisällöstä. Kielilaki edellyttää, että kaksikielisellä alueella toimivan yhteisön on käytettävä tasapuolisesti suomea ja ruotsia.  

Perustuslakivaliokunta on katsonut, että hallinnon yleislait soveltuvat muihin kuin viranomaisiin niiden hoitaessa julkisia hallintotehtäviä (PeVL 42/2005 vp, s. 3/II, PeVL 5/2021 vp, s. 7). Julkisuuslain soveltamisalan osalta asia on kuitenkin osin epäselvä. Julkisuuslain 4 §:n 2 momentin mukaan viranomaiseen rinnastetaan lain tai asetuksen perusteella julkista tehtävää hoitavat yhteisöt vain niiden käyttäessä julkista valtaa. Lain 5 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan myös asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. Oikeuskirjallisuudessa julkisuuslain soveltamisalaan on katsottu kuuluvan asiakirjat, jotka on laadittu tai saatu julkista hallintotehtävää hoidettaessa silloinkin, kun kyse ei ole julkisen vallan käyttämisestä (Olli Mäenpää 2020, Julkisuusperiaate. Alma Talent Oy ja Lakimiesliiton kustannus, s. 145). Kuten edellä on todettu, asukasvalinnassa on kyse tosiasiallisesta hallintotoiminnasta ja joltain osin myös julkisen vallan käytöstä. Asiakirjajulkisuus ulottuisi siten ainakin asukasvalinnan niihin osa-alueisiin, jotka sisältävän julkisen vallan käyttöä. Näitä asiakirjoja olisivat esimerkiksi asukasvalintaa koskevat soveltamisohjeet. Käytännössä asukasvalinta on kuitenkin suurelta osin tosiasiallista hallintotoimintaa, jossa ei synny julkisuuslaissa tarkoitettuja asiakirjoja kuten hallintopäätöksiä. Oikeusministeriön asettama työryhmä valmistelee parhaillaan julkisuuslain ajantasaistamista. Tässä yhteydessä on tarkoitus tarkentaa myös julkisuuslain soveltamista tosiasialliseen hallintotoimintaan. 

Virkavastuu kohdistuu erityisesti virkamiehiin ja virkatoimiin eli julkisen vallan käyttöön ja muuhun julkisten hallintotehtävien suorittamiseen. Virkavastuu ei kuitenkaan rajoitu pelkästään virkamiehiin, vaan se on laajennettu koskemaan myös muita kuin viranomaisia, kun ne hoitavat julkisia hallintotehtäviä. Lähtökohtana on, että virkavastuu koskee samalla tavalla kaikkea virkatehtävien tekemistä. (Mäenpää, Olli. Hallinto-oikeus. Helsinki: Sanoma Pro, 2018. s. 1296 ja 1298). Koska virkavastuusta on syytä säätää, asukasvalintaa hoitavien virkavastuusta ehdotetaan säädettävän erikseen pitkässä ja lyhyessä korkotukilaissa. Aravarajoituslain 24 §:ään jo aiemminkin sisältynyttä virkavastuusäännöstä päivitettäisiin. Perustuslakivaliokunnan asumisoikeuslakiin edellyttämät säännökset ulotettaisiin näin ollen koskemaan vastaavin osin myös valtion tukemia vuokra-asuntoja. 

11.5  Oikeusturva

Asukasvalinnan muutoksenhakusäännöksiä ehdotetaan muutettaviksi. Valtion tuella rahoitettujen asuntojen asukasvalintapäätökset ovat luonteeltaan sellaisia, että niihin parhaiten sopivana oikeussuojakeinona voidaan pitää kantelumenettelyä. Tällä hetkellä kunnan tekemiin asukasvalintapäätöksiin on voinut hakea oikaisua. Valittaminen oikaisuvaatimuksesta tehtyyn päätökseen ei kuitenkaan ole ollut mahdollista. Yksityisten tekemiin asukasvalintapäätöksiin ei ole voinut hakea oikaisua, eikä niistä ole voinut valittaa. Käytännössä oikaisuvaatimuksia kunnan tekemiin asukasvalintapäätöksiin ei ole juurikaan tehty. 

Perustuslain 21 §:ssä säädetään oikeusturvasta, ja siinä edellytetään, että oikeus hakea muutosta turvataan lailla. Muutoksenhakuoikeuden rajoittaminen on kuitenkin mahdollista, kun perusoikeuksien rajoittamisedellytykset täyttyvät. Perustuslakivaliokunnan mukaan näistä rajoituksista tulee säätää täsmällisesti ja tarkkarajaisesti lailla, ja rajoituksien tulee muun muassa olla suhteellisia ja hyväksyttäviä. Myös oikeusturvajärjestelyjen riittävyydestä tulee huolehtia (ks. muutoksenhakuoikeudesta mm. PeVL 18/2007 vp, PeVL 11/2009 vp ja PeVL 49/2016 vp). Esimerkiksi ratkaisussa PeVL 19/2002 vp muutoksenhakuoikeuden rajoitusta oli pidetty perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävänä, kun muutoksenhakukiellon tarkoituksena oli varmistaa lääketurvallisuutta koskevien tietojen mahdollisimman nopea saatavuus ja näin edistää väestön terveyttä. 

Muutoksenhakumahdollisuuden rajaaminen asukasvalinnassa on ollut tarkoituksenmukaista, koska asukasvalintapäätösten tekeminen on massaluonteista toimintaa, johon yksittäisiin valituksiin perustuva muutoksenhakujärjestelmä sopii huonosti. Asukasvalintaa koskevat ratkaisut eivät voi jäädä odottamaan muutoksenhakua, vaan sekä asukkaiden tilanteiden, että vuokrataloyhteisön talouden kannalta ratkaisut on tehtävä välittömästi ja juoksevasti. Asukasvalinnasta ei käytännössä tehdä hallintopäätöksiä, eikä kielteisen asukasvalintapäätöksen saanut asunnonhakija ei ole voinut tekemällään oikaisuvaatimuksella saada itselleen sitä asuntoa, jota on hakenut. 

Kuten edellä luvussa 11.2 on todettu, asukasvalintamenettely on monilla tavoin lähempänä tosiasiallista hallintotoimintaa kuin hallintopäätösten tekoa. Tosiasiallisessa hallintotoiminnassa oikeussuojakeinona on yleensä mahdollisuus kantelun tekemiseen valvovalle viranomaiselle. Lisäksi kantelumenettelyn myötä kaikki asukasvalinta-asiat saataisiin samanlaisen oikeussuojakeinon piiriin riippumatta siitä, onko kyse vuokra- vai asumisoikeusasunnoista ja omistaako asunnot kunta vai jokin yksityinen taho. Tämä lisäisi asunnonhakijoiden yhdenvertaisuutta. Selkeä ja yhdenmukainen sääntely voisi myös lisätä oikeussuojakeinon käyttöä ja siten edistää asukasvalintajärjestelmän toimivuutta ja sitä, että valtion tukemat asunnot ohjautuvat entistä paremmin niitä eniten tarvitseville ruokakunnille. Asukasvalintaan kohdistuva muutoksenhakukielto olisi tarkkarajainen ja lailla säädelty. Rajoituksen taustalla olevat tavoitteet edistää asukasvalinnan joutuisuutta ja oikeussuojakeinojen selkeyttä ovat perusoikeusjärjestelmän näkökulmasta hyväksyttäviä tavoitteita. Näin ollen kantelumenettelyyn siirtyminen ei heikennä hakijoiden oikeusturvaa, vaan parantaa sitä. 

Ehdotetun muutoksen myötä kantelumenettely vuokra-asuntojen asukasvalinnan osalta vastaisi asumisoikeusasuntojen sääntelyä sillä erotuksella, että kanteluviranomainen olisi kunta Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen sijaan. Yhtenäiset muutoksenhakukeinot ovat perusteltuja asukkaiden yhdenvertaisuuden ja lainsäädännön selkeyden kannalta. 

11.6  11.6 Ulkopuolisen asiantuntijan käyttäminen tarkastuksissa

Perustuslain 124 §:n edellytykset julkisen hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle on täytyttävä myös niissä tapauksissa, joissa ARA tai Valtiokonttori valtuuttaa asiantuntijan tai tilintarkastajan valvonta- tai tarkastustehtävään. Valvonnassa on eräissä tilanteissa perusteltua ja tarkoituksenmukaista käyttää apuna ulkopuolisia asiantuntijoita tai antaa valvontaan ja tarkastukseen liittyviä tehtäviä ulkopuolisen tilintarkastajan hoidettavaksi. Hyvän hallinnon takeet on turvattava myös silloin, kun viranomaisten julkisen vallan käyttöä sisältävä tehtävä, kuten valvontaa tai tarkastus, annetaan viranomaisten ulkopuolisten henkilöiden hoidettavaksi. Tarkastuksen kohteiden oikeusaseman ja tarkastustoimintaa koskevan luottamuksen kannalta on tärkeää, että myös ulkopuolisiin tarkastajiin ja tarkastuksessa avustaviin henkilöihin sovellettaisiin hallinnon yleislakeja ja virkavastuusäännöksiä. 

Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.