2.1  Nykytilan arviointi

Kiinteistöverotuksen muutoksilla on haluttu kasvattaa kiinteistöveron osuutta kuntien verotuloista. Kiinteistöverolla on kuntien rahoituksen lähteenä useita etuja. Veron tuotto on vakaa, toisin kuin esimerkiksi suhdannevaihteluille alttiin yhteisöveron tuotto. Veropohja kehittyy tasaisesti ja kertyvän veron määrä on helposti ja varsin tarkoin ennakoitavissa kunnan alueella sijaitsevien kiinteistöjen ja kunnan määräämien veroprosenttien perusteella. Veropohja on liikkumaton. Veromuoto täydentää muuta verojärjestelmää ja keventää osaltaan muuhun verotukseen, erityisesti tuloverotukseen, kohdistuvia paineita. Kiinteistöihin kohdistuva vero edistää maan ja rakennuskannan tehokasta käyttöä ja edesauttaa kustannustehokkaiden yhdyskuntarakenteiden muodostumista vähentäen kunnallistekniikan ja palvelutarjonnan kustannuksia. 

Pääministeri Juha Sipilän hallituksen tavoitteena on edelleen kasvattaa kuntien kiinteistöverotuloja. Hallitusohjelman mukaan kiinteistöveroprosenttien ala- ja ylärajoja korotetaan maltillisesti. Hallitusohjelman liitteenä olevassa hallituksen veropoliittisessa linjauksessa kiinteistöveroon tehtävillä korotuksilla tavoitellaan hallituskauden aikana 100 miljoonaa euroa. 

Koska yleisen kiinteistöveroprosentin piiriin kuuluvien kiinteistöjen ja rakennusten ja vakituisten asuinrakennusten osuus veron tuotosta on 90 prosenttia, tavoitellun suuruista lisäkertymää ei voida saavuttaa korottamatta myös näitä veroprosentteja. Viime vuosina kiinteistöverotus on toisaalta kiristynyt eniten juuri mainittujen kiinteistöjen ja rakennusten osalta, osin veroprosenttien ala- ja ylärajoja koskevien muutosten myötä, alla olevan mukaisesti. 

Tavoitellun lisäkertymän saavuttaminen veroasteen vaihteluväliä muuttamalla edellyttää alarajojen korotusta, koska vain yksi kunta on määrännyt vuodelle 2015 veroprosenttinsa vaihteluvälin enimmäisprosentin määräiseksi (Imatra, yleinen kiinteistöveroprosentti). Yleisen kiinteistöveroprosentin vaihteluvälin alarajaa sen sijaan soveltaa 45 kuntaa ja vakituisten asuinrakennusten vaihteluvälin alarajaa 23 kuntaa. Alarajan korotuksen johdosta näiden kuntien olisi korotettava veroprosenttiaan uudelle alarajalle. 

Toimenpide kerryttäisi verotuloja hyvin, mutta ongelmana on korotuksen vaikutusten alueellinen kohdentuminen erityisesti pääkaupunkiseudulle, jossa kiinteistöjen verotusarvot ovat suhteellisesti korkeampia. Vuoden 2015 alusta voimaan tulleiden yleisen kiinteistöveroprosentin ja vakituisten asuinrakennusten kiinteistöveroprosentin alarajan korotuksen johdosta 63 kuntaa joutui nostamaan veroprosenttiaan. Näistä kymmenen kunnan osuus alarajojen korotuksesta johtuvasta verotulojen lisäyksestä on runsaat 90 prosenttia ja yksin Espoon osuus noin 54 prosenttia. 

Viime vuosina toteutettujen veroprosenttien vaihteluvälien korotusten yhteydessä ei samalla ole tarkistettu voimalaitosrakennusten ja –rakennelmien kiinteistöveroprosentin ja vapaa-ajanrakennusten kiinteistöveroprosenttien tasoa. Yleisen kiinteistöveroprosentin suhteellinen ero voimalaitosrakennusten ja –rakennelmien kiinteistöveroprosentin enimmäismäärään samoin kuin vakituisten asuinrakennusten veroprosentin suhteellinen ero muiden asuinrakennusten veroprosenttiin on tämän vuoksi kaventunut. 

Vaikka voimalaitosten ja vapaa-ajanasuntojen osuus kiinteistöverotuloista on vain vajaat yhdeksän prosenttia, niillä on kuitenkin vähäistä suurempi merkitys monille pienille kunnille kasvukeskusten ulkopuolella. Kunnat, jotka ovat määränneet erillisen veroprosentin voimalaitosrakennuksille ja rakennelmille tai vapaa-ajanasunnoille soveltavat varsin usein sallitun vaihteluvälin ylärajaa. Voimalaitosten enimmäisveroprosenttia sovelsi vuonna 2015 kaikkiaan 108 kuntaa ja muiden kuin vakituisten asuinrakennusten enimmäisveroprosenttia kaikkiaan 171 kuntaa. Kyse on tyypillisesti maaseutuvaltaisista vesistöjen äärellä sijaitsevista voimalaitoskunnista ja suosituista kesämökkikunnista, joista monet kärsivät muuttotappiosta ja rahoitusvaikeuksista.  

Kiinteistöverotuksen viime vuosien muutokset ovat osin johtaneet kiinteistöverotulojen alueellisesti epätasapainoiseen kehitykseen.  

2.2  Ehdotetut muutokset

Hallitusohjelman mukainen 100 miljoonan euron määräinen kiinteistöveron korotus toteutettaisiin portaittain hallituskauden aikana siten, että verotulot kasvaisivat vuodesta 2016 vuoteen 2019 kunakin vuonna noin 25 miljoonalla eurolla. Korotukset toteutettaisiin painottaen ensivaiheessa vapaa-ajanasuntoihin ja voimalaitoksiin, jolloin muutoksesta hyötyisivät muun muassa monet maaseutuvaltaiset rahoitusvaikeuksissa olevat kunnat. 

Muiden kuin vakituisten asuinrakennusten veroprosentin enimmäismäärää koskevaa 13 §:n 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että veroprosentti voi olla enintään 1,00 prosenttiyksikköä kunnan määräämää vakituisten asuinrakennusten veroprosenttia korkeampi nykyisen 0,60 prosenttiyksikön sijasta.  

Ehdotus merkitsee sitä, että määrä, jolla muiden kuin vakituisten asuinrakennusten veroprosentti enintään saa ylittää vakituisten asuinrakennusten veroprosentin (1,00) on suunnilleen samassa suhteessa vakituisten asuinrakennusten veroprosentin enimmäismäärään ja kuntien keskimääräiseen vakituisten asuinrakennusten veroprosenttiin kuin kiinteistöverotuksen ensimmäisenä soveltamisvuonna 1993. 

Lain 13 §:n 1 momentin sääntöön, jonka mukaan muiden kuin vakituisten asuinrakennusten veroprosentti voi olla myös enemmän kuin 1,00 (nykyisin 0,60) prosenttiyksikköä vakituisten asuinrakennusten veroprosenttia korkeampi, jos se on enintään kunnan määräämän yleisen kiinteistöveroprosentin suuruinen, ei ehdoteta muutosta. Sääntö tarjoaa myös ehdotettujen muutosten jälkeen kunnille joustavuutta veroprosentin määräämisessä, kunnan veroprosenteista riippuen. 

Voimalaitosrakennusten ja –rakennelmien veroprosentin enimmäismäärä koskevan 14 §:n 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi korottamalla veroprosentin enimmäismäärä 2,85:stä 3,10:een. 

Lisäksi ehdotetaan muutettavaksi rakennuspaikan veroprosentin enimmäismäärää koskevan 12 a §:n 1 momenttia ja 12 b §:n 1 momenttia korottamalla enimmäismäärä 4,00 prosenttiin, jotta rakentamattoman rakennusmaan erityisen veroprosentin vaikuttavuus maankäyttö- ja kaavoituspoliittisena välineenä ei heikkenisi kiinteistöverotuksen tason noustessa. Rakentamattoman rakennuspaikan veroprosentin enimmäismäärä on ollut 3,00 sen käyttöönottovuodesta 2000 lukien. Vuodesta 2000 vuoteen 2015 kuntien keskimääräinen yleinen kiinteistöveroprosentti on noussut lähes 50 prosentilla ja vakituisten asuinrakennusten veroprosentti lähes 90 prosentilla. 

Samalla tarkennettaisiin 12 a §:n 2 momenttiin sisältyvää rakentamattoman rakennuspaikan määritelmää siihen liittyvien rakennuspaikkaa koskevien rakennuskieltojen osalta. Rakentamattoman rakennuspaikan veroprosentin soveltaminen edellyttää mainitun momentin 1 kohdan mukaan, että alueella on ollut voimassa asemakaava vähintään vuoden ennen kalenterivuoden alkua. Momentin 6 kohdassa edellytykseksi on puolestaan asetettu, että rakennuspaikalla ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 53 §:ssä tai 58 §:n 4 momentissa tarkoitettua rakennuskieltoa. Näitä rakennuskieltoja voidaan määrätä asemakaava-alueella. Eräissä käytännön tapauksissa on käyttötarkoitukseltaan muutettavan asemakaavan alueelle määrätty rakennuskielto maankäyttö- ja rakennuslain 38 §:n nojalla yleiskaavan tai yhteisen yleiskaavan laatimista tai muuttamista varten. Koska asemakaavan mukainen rakentaminen ei tällöinkään ole mahdollinen, 12 §:n 2 momentin 6 kohtaa ehdotetaan muutettavaksi siten, että maankäyttö- ja rakennuslain 38 §:n mukaisella rakennuskiellolla olisi sama vaikutus kuin 53 ja 58 §:n mukaisella rakennuskiellolla. Samalla tarkistettaisiin säännöksessä oleva viittaus maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 4 momenttiin koskemaan mainitun pykälän 5 momenttia, johon rakentamiskieltoa koskeva säännös nykyisin sisältyy.  

Samoin tarkistettaisiin 12 a §:n 2 momentin 3 ja 5 kohtaa säännöksissä olevat lakiviittaukset vastaamaan muuttunutta lainsäädäntöä. Momentin 3 kohdan mukaan erillisen veroprosentin soveltaminen edellyttää, että rakennuspaikalla ei ole asuinkäytössä olevaa asuinrakennusta eikä sille ole maankäyttö- ja rakennusasetuksen (895/1999) 72 §:ssä tarkoitetulla tavalla ryhdytty rakentamaan sellaista ennen kalenterivuoden alkua. Viittaus maankäyttö- ja rakennusasetuksen 72 §:ään korvattaisiin viittauksella maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) 149 c §:ään, johon on otettu asetuksen 72 §:ää vastaavat säännökset rakentamisen aloittamisesta. Asetuksen 72 § on kumottu 1 päivänä kesäkuuta 2015 voimaan tulleella asetuksella (215/2015). 

Rakentamattoman rakennuspaikan erillisen veroprosentin soveltamisedellytyksenä on 12 a §:n 2 momentin 5 kohdan mukaan se, että rakennuspaikka on liitettävissä yleiseen vesijohtoon ja viemäriin terveydensuojeluasetuksen (1280/1994) 10 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Säännöksen mukaan asemakaava-alueilla kiinteistön omistaja tai haltija oli velvollinen rakentamaan liittymisjohdon yleiseen vesijohtoon ja viemäriin, joka on enintään 20 metrin päässä tontin rajasta. 

Terveydensuojeluasetuksen 10 § on kumottu vesihuoltolain (119/2001) voimaantulon yhteydessä. Vesihuoltolain mukaan yhdyskuntien vesihuollosta huolehtivat vesihuoltolaitokset, joiden toiminta-alueiden tulee kattaa alueet, joilla kiinteistöjen liittäminen vesihuoltolaitoksen vesijohtoon tai viemäriin on tarpeen muun muassa asutuksen vuoksi. Vesihuoltolaitoksen toiminta-alueella oleva kiinteistö on liitettävä laitoksen vesijohtoon ja viemäriin. Vesihuoltolaitos määrää liittämiskohdat, joiden tulee vesihuoltolain 12 §:n mukaan sijaita kiinteistön välittömässä läheisyydessä. Esityksen perustelujen mukaan tarkoituksena on ollut, että enimmäisetäisyydet olisivat käytännössä samat kuin aikaisemmin. Kunnan ympäristönsuojeluviranomainen voi lain 11 §:ssä säädetyin edellytyksin myöntää vapautuksen liittämisvelvollisuudesta, jos vesijohtoon liittämisestä vapautettavalla kiinteistöllä on käytettävissä riittävästi vaatimukset täyttävää talousvettä tai jätevesiviemäriin liittämisestä vapautettavan kiinteistön jätevesien kokoaminen ja käsittely voidaan järjestää niin, ettei niistä aiheudu terveyshaittaa tai ympäristön pilaantumista. 

Rakentamattoman rakennuspaikan määritelmään sisältyvää vesihuollon järjestämistä koskevaa säännöstä ehdotetaan muutettavaksi siten, että siinä viitataan terveydensuojeluasetuksen 10 §:n sijasta vesihuoltolain 12 §:ään. Muutos on luonteeltaan tekninen eikä sillä ole vaikutusta rakentamattoman rakennuspaikan korotetun kiinteistöveron soveltamisalaan.  

Edellä ehdotettuja veroprosenttien ylärajamuutoksia sovellettaisiin vuoden 2016 kiinteistöverotuksesta lähtien. Toimenpiteiden laskennallinen tuotto on noin 28 miljoonaa euroa, jos kaikki ylärajaa tällä hetkellä soveltavat nostaisivat veroprosentin uudelle ylärajalle. Näin ei todennäköisesti kattavasti tapahtuisi heti korotusten jälkeisenä ensimmäisenä vuonna. Vuonna 2016 lisäkertymäksi arvioidaan 25 miljoonaa euroa ja vuonna 2017 kolme miljoonaa euroa.  

Vuoden 2017 kertymätavoitteen 25 miljoonaa euroa saavuttamiseksi korotettaisiin lisäksi vuoden 2017 alusta 11 §:n 1 momentissa säädetyn yleisen kiinteistöveroprosentin alaraja 0,80 prosentista 0,86 prosenttiin ja 12 §:n 1 momentissa säädetyn vakituisten asuinrakennusten veroprosentin alaraja 0,37 prosentista 0,39 prosenttiin. Muutokset lisäisivät verotuloja vuonna 2017 vuoden 2015 tilanteeseen verrattuna 24 miljoonalla eurolla. 

Yleisen kiinteistöveroprosentin yläraja korotettaisiin 1,55 prosentista 1,80 prosenttiin ja vakituisten asuinrakennusten veroprosentin yläraja 0,80 prosentista 0,90 prosenttiin.  

Vuosien 2018 ja 2019 osalta hallitus tekisi ratkaisut myöhemmin, koska vireillä olevan kiinteistöverotuksen arvostamisperusteiden uudistamistyön ollessa kesken ei vielä voida arvioida, mistä lähtien uudistetut arvostamisperusteet olisi mahdollista ottaa käyttöön. Tässä yhteydessä myös veroprosenttien vaihteluvälit olisi arvioitava uudestaan. 

3.1  Vaikutukset julkiseen talouteen

Edellä esitetyn mukaisesti muutosten arvioidaan lisäävän kiinteistöverotuloja noin 50 miljoonalla eurolla vuosina 2016 ja 2017. Lisäyksestä 28 miljoonaa euroa kertyisi voimalaitosrakennuksista ja –rakennelmista, muista kuin vakituisista asuinrakennuksista sekä rakentamattomista rakennuspaikoista niitä koskevien enimmäisveroprosenttien korotusten johdosta. Oletuksena on, että ylärajaa nyt soveltava kunnat nostaisivat veroprosentin uudelle ylärajalle. Tämä ei välttämättä toteudu kaikkien ylärajaa soveltavien kuntien osalta, mutta on ilmeistä, että myös osa nyt ylärajoja alempaa veroprosenttia soveltavista kunnista nostaisi veroprosenttia. Voimaloiden osuus määrästä olisi 4,6 miljoonaa euroa (64 kuntaa), vapaa-ajanasuntojen osuus 19 miljoonaa euroa (171 kuntaa) ja rakentamattomien rakennuspaikkojen osuus 4,5 miljoonaa euroa (100 kuntaa). 

Lisätuotosta 17 miljoonaa euroa kertyisi yleisen kiinteistöveroprosentin ja 7,3 miljoonaa euroa vakituisten asuinrakennusten kiinteistöveroprosentin alarajojen korotuksen johdosta. Kaikkiaan 60 kunnan olisi korotettava yleistä kiinteistöveroprosenttia ja 25 kunnan vakituisten asuinrakennusten veroprosenttia. 

Alla olevasta taulukosta ilmenevät ne 25 kuntaa, joiden kiinteistöveroverotulot kasvaisivat euromääräisesti eniten ja suhteellisesti eniten. Määrät on laskettu vuoden 2015 veropohjasta. 

Yleisen kiinteistöveroprosentin ja vakituisten asuinrakennusten kiinteistöveroprosentin korotukset tarjoavat kunnille mahdollisuuden lisätulojen kerryttämiseen veroprosentteja korottamalla. Tälle ei ole laskettu olevan vaikutusta vuosina 2017 ja 2018. 

Rakentamattoman rakennuspaikan veroprosentin ylärajan korotus 3,0 prosentista 4,0 prosenttiin tehostaisi asuntorakentamiseen kaavoitetun rakennusmaan saamista asuinkäyttöön. Verokannustimen vaikuttavuus on heikentynyt, kun yleisen kiinteistöveroprosentti on noussut rakentamattoman rakennuspaikan veroprosentin säilyessä ennallaan vuodesta 2000. 

Ydinvoimalaitosten kiinteistöverosta puolet otetaan huomioon kuntien verotuloihin perustuvassa valtionosuuksien tasauksessa, vaikka kiinteistövero muilta osin jätettiin tasauksen ulkopuolelle vuoden 2012 alusta. Tämä tasoittaa voimalaitosten kiinteistöveron korotuksen taloudellista vaikutusta myös niihin kuntiin, joilla ei ole voimalaitoksia alueellaan.  

3.2  Vaikutukset kiinteistönomistajille

Kiinteistöveroprosenttien korotukset kohdistuvat kiinteistöjen omistajille. 

Hallituksen linjauksen mukaisesti ehdotetut alarajojen korotukset ovat maltilliset. Kiinteistönomistajan kiinteistöverorasitus nousee niiden seurauksena enintään 0,06 prosenttiyksiköllä. Tämä koskee tilannetta, jossa kiinteistö kuuluu yleisen kiinteistöveroprosentin piiriin ja kiinteistön sijaintikunta soveltaa nykyistä 0,80 prosentin alarajaa. Kiinteistöverorasitus nousisi tällöin 7,5 prosentilla vuonna 2017. 

Vakituisten asuinrakennusten osalta verotus kiristyisi enintään 5,4 prosentilla ja maapohjan osalta 7,5 prosentilla. Esimerkiksi Helsingissä 1 000 neliömetrin suuruisella tontilla sijaitsevan 210 neliömetrin suuruisen puurakenteisen vuonna 1980 rakennetun omakotitalon kiinteistövero nousisi noin 876 eurosta noin 936 euroon eli 60 eurolla. 

Alarajojen korotusten vaikutukset yrityksille ja kotitalouksille olisivat siten vähäiset. 

3.3  Vaikutukset energia-alalle

Jos kunnat korottavat voimalaitosten veroprosentteja uuden ylärajan sallimissa rajoissa, muutos lisäisi voimalaitosyhtiöiden voimalaitosrakennuksista ja –rakennelmista maksettavaksi tulevan kiinteistöveron määrää kaikkiaan 4,6 miljoonalla eurolla ja enimmillään 8,8 prosentilla. Koska sähkön markkinahinta määräytyy pohjoismaisilla ja eurooppalaisilla markkinoilla, yritykset eivät voi siirtää kustannuslisää sähkön hintaan, vaan muutos vähentää energiayhtiöiden voittoja. Tapauksissa, joissa voimayhtiö tuottaa omakustannushintaan energiaa osakkaanaan olevien yritysten tarpeisiin, kustannuslisä voi kuitenkin siirtyä esimerkiksi osakkaana olevien teollisuusyritysten kannettavaksi.  

Energiapoliittisiin tavoitteisiin kuuluu uusien energiainvestointien toteuttaminen. Tavoitteena on ennen kaikkea kotimaisen bioenergian käytön lisäämiseen lähinnä yhdistetyssä sähkön ja lämmöntuotannossa. Tällaisiin voimalaitoksiin korotus ei kohdistu, koska kiinteistöverotuksessa voimalaitoskäsitteen piiriin kuuluvat vain pääasiassa sähköä tuottavat voimalaitokset. 

Energiapoliittisten tavoitteiden ohella ilmastotavoitteita edistävistä energiamuodoista tuulivoimalaitokset eivät kuulu korotetun kiinteistöveron piiriin voimalaitosten veroprosentin soveltamisen edellytyksenä olevan vähintään 10 megavolttiampeerin tehorajan vuoksi. Aurinkovoimalainvestointeihin verolla ei taas olisi käytännössä vaikutusta sen vuoksi, että vero kohdistuu vain rakennuksiin ja rakennelmiin, ei sen sijaan koneisiin ja laitteisiin, kuten aurinkosähköpaneeleihin, joiden osuus aurinkovoimainvestoinneissa on ratkaiseva. Vesivoiman osalta vaikutukset investointeihin ovat myös vähäiset, koska lisävesivoimaa ei juuri ole rakennettavissa. 

Kiinteistövero on lisäksi tuloverotuksessa vähennyskelpoinen, jos kiinteistöä käytetään elinkeinotoiminnassa tai muussa tulonhankinnassa. Osakeyhtiömuotoisten yritysten kiinteistöverokustannuksen nousu vaikuttaa verojen jälkeiseen tulokseen yhteisöverokantaa vastaavaa osaa pienemmällä määrällä. Yhteisöveron tuotto vähenee vastaavasti. 

Vaikka ehdotus lisää energia-alan kustannuksia, voidaan niitä pitää vähäisinä alan kokoon nähden. Samoin vaikutuksia voi pitää vähäisinä myös alan investointiedellytysten kannalta. 

3.4  Vaikutukset vapaa-ajanasuntojen omistajille

Muiden kuin vakituisten asuinrakennusten veroprosentin enimmäismäärän korottaminen 0,40 prosenttiyksiköllä voi enimmillään lisätä vapaa-ajanasunnon kiinteistöverorasitusta rakennuksen osalta 41 prosentilla. Tämä koskee tilannetta, jossa kunnan vakituisille asuinrakennuksille määräämä veroprosentti on alarajalla eli 0,37 ja kunta korottaa soveltamansa muiden kuin vakituisten asuinrakennusten veroprosentin enimmäismäärän 0,97 prosentista 1,37 prosenttiin. Keskimäärin nousu olisi 37 prosenttia enimmäismäärää nyt soveltavissa kunnissa, jos nämä kunnat nostavat veroprosentin uuteen enimmäismäärään. Muutos koskisi tällöin lähes 290 000 vapaa-ajanasuntoa Manner-Suomen noin 500 000 vapaa-ajanasunnosta. Vapaa-ajanasunnot ovat keskimäärin kooltaan ja varustukseltaan vaatimattomia ja verotusarvot siten yleensä matalia. Vuonna 2014 kesämökkien keskipinta-ala oli 48 neliömetriä ja mediaani 40 neliömetriä. Veron keskimääräinen nousu olisi edellä mainituin oletuksin 64 euroa. Määrään sisältyy vapaa-ajanasuinrakennukseen liittyviin erillisiin talous- ja autotallirakennuksiin kohdistuva kiinteistövero. Näihin sovelletaan kiinteistöverolain 13 §:n 3 momentin mukaan samaa veroprosenttia kuin varsinaiseen vapaa-ajan asuinrakennukseen. Kun maapohjan arvo nousee enintään 5 prosenttia, euromääräisesti nousu koko kiinteistöstä jää verrattain vähäiseksi, erityisesti jos vertailukohtana käytetään vapaa-ajanasuntoja omistavien varallisuustasoa. Tilastokeskuksen vuotta 2013 koskevan varallisuustutkimuksen tietojen mukaan vapaa-ajanasuntoja omistavien kotitalouksien nettovarallisuuden määrä oli lähes nelinkertainen verrattuna niiden kotitalouksien nettovarallisuuteen, jotka eivät omistaneet vapaa-ajanasuntoa (otos noin 11 000 kotitaloutta).