2.1
Lainsäädäntö
Ympäristönsuojelulaki
Syyskuun 1 päivänä 2014 voimaan tulleella ympäristönsuojelulailla ajanmukaistettiin ympäristönsuojelulaki vastaamaan Euroopan unionin uudistettua teollisuuspäästödirektiiviä ja Suomen perustuslain (731/1999) säännösten kehittynyttä tulkintaa sekä parannettiin lupa- ja ilmoitusjärjestelmän toimivuutta. Lain tarkoituksena on suojata ympäristöä sille haitallisilta toimilta ja edistää kansalaisten vaikutusmahdollisuuksia ympäristöllisessä päätöksenteossa. Näiden tavoitteiden edistämiseksi tietyt ympäristöön vaikuttavat toimet on säädetty luvanvaraisiksi. Luvanvaraisuudesta säädetään lain 4 luvussa. Lupamenettelystä säädetään lain 5 luvussa.
Valtion ympäristölupaviranomaisena toimii aluehallintovirasto ja valvontaviranomaisena elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, jäljempänä ELY-keskus. Kunnalle kuuluvista lupa- ja valvontatehtävistä huolehtii kunnan ympäristönsuojeluviranomainen. Muita valvontaviranomaisia ovat muun muassa Turvallisuus- ja kemikaalivirasto, jäljempänä Tukes sekä kunnan terveydenhuoltoviranomaiset.
Ympäristönsuojelulain 39 §:n mukaan ympäristölupahakemus on toimitettava toimivaltaiselle lupaviranomaiselle kirjallisesti. Hakemus valtion ympäristölupaviranomaiselle on toimitettava sähköisesti, jollei viranomainen ole muuta hyväksynyt. Jos hakemus on puutteellinen tai asian ratkaiseminen edellyttää erityistä selvitystä, hakijalle varataan ympäristönsuojelulain 40 §:n mukaan tilaisuus täydentää hakemusta viranomaisen asettamassa määräajassa.
Ympäristönsuojelulain uuden 39 a §:n mukaan lupaviranomaisen on annettava pyynnöstä hakijalle tietoa sähköisessä muodossa liittyen muun muassa hakemuksen laatimiseen, hankittaviin lausuntoihin ja päätöksen arvioituun antamisajankohtaan. Lupaviranomainen voi myös järjestää tapaamisen neuvonnan tarjoamiseksi. Neuvonta on maksutonta.
Ympäristönsuojelulain 43 §:n mukaan ennen asian ratkaisemista lupaviranomainen varaa asianosaisille, eli niille, joiden oikeutta tai etua asia saattaa koskea, tilaisuuden tehdä muistutuksia lupa-asian johdosta. Myös muille varataan tilaisuus ilmaista mielipiteensä. Kuulemisen järjestämiseksi lupaviranomaisen on tiedotettava lupahakemuksesta kuuluttamalla siitä vähintään 30 päivän ajan toiminnan vaikutusalueen kuntien ilmoitustauluilla ja internetsivuillaan sekä ilmoitettava siitä vaikutusalueen sanomalehdessä, ellei se ole tarpeetonta. Ympäristönsuojelulain 44 §:n mukaan hakemusasiakirjat pidetään nähtävillä vähintään kuulutusajan toiminnan vaikutusalueen kunnissa. Valtion ympäristölupaviranomaisen on julkaistava internetsivuillaan lupahakemuksesta yleisölle laadittu tiivistelmä, hakemuksen muu keskeinen sisältö sekä käsittelyn lopuksi tehtävä päätös. Lain 42 §:ssä säädetään tahoista, joilta lupaviranomaisen tulee pyytää lausunto.
Ympäristönsuojelulain 47 §:ssä säädetään ympäristölupahakemuksen yhteiskäsittelystä vesilain mukaisen hakemuksen tai ympäristönsuojelulain 47 a §:ssä tarkoitetun maa-aineslupahakemuksen kanssa. Vesien pilaantumisen vaaraa aiheuttavaa toimintaa koskevat vesi- ja ympäristölupahakemukset tulee käsitellä yhdessä, jollei sitä ole pidettävä tarpeettomana. Asiat käsitellään vesilain mukaisessa menettelyssä huomioiden ympäristönsuojelulain säädökset lupahakemuksen ja päätöksen sisällöstä, hakemuksen toimittamisesta sähköisesti sekä hakemuksesta ja päätöksestä tiedottamisesta. Myös maa-ainesten ottamistoimintaa koskevan hankkeen ympäristö- ja maa-aineslupahakemukset tulee käsitellä yhdessä noudattaen ympäristönsuojelulain menettelysäännöksiä. Lupahakemuksen sisältöön ja lupaharkintaan, luvan myöntämisen edellytyksiin ja lupamääräyksiin sovelletaan kuitenkin erikseen ympäristönsuojelulain ja maa-aineslain aineellisia säännöksiä. Jos ympäristölupa-asian käsittelyn aikana ilmenee tarve maa-aineslain tai vesilain mukaiselle luvalle, tulee luvanhakijan tehdä tätä koskeva lupahakemus. Muussa tapauksessa ympäristölupahakemus jätetään tutkimatta.
Ympäristönsuojelulain 84 §:n mukaan ympäristölupaa koskeva päätös annetaan julkipanon jälkeen ja sen katsotaan tulleen valitukseen oikeutettujen tietoon silloin, kun se on annettu. Ympäristönsuojelulain 85 §:n mukaan lupapäätös on lähetettävä hakijalle ja niille, jotka ovat päätöstä erikseen pyytäneet, sekä valvontaviranomaisille ja asiassa yleistä etua valvoville viranomaisille. Päätös on lisäksi annettava tiedoksi sekä niille viranomaisille, joilta on pyydetty lausunto hakemuksesta, että niille, jotka ovat tehneet muistutuksen tai esittäneet mielipiteen asiassa tai ovat ilmoitusta erikseen pyytäneet. Tieto päätöksestä on viipymättä julkaistava toiminnan sijaintikunnassa ja muussa kunnassa, jossa toiminnan vaikutukset saattavat ilmetä sekä lupaviranomaisen internetsivuilla. Päätöksestä on myös ilmoitettava toiminnan vaikutusalueella leviävässä yleisessä sanomalehdessä, ellei ilmoittaminen ole ilmeisen tarpeetonta.
Laissa säädetään sähköisestä käsittelystä lupamenettelyn eri vaiheissa. Ympäristönsuojelulain 45 ja 86 §:ssä säädetään, että kenellä tahansa on oikeus pyynnöstä saada tieto tietyllä alueella vireille tulleista ympäristölupa-asioista ja annetuista ympäristölupapäätöksistä sähköisin viestein sen mukaan kuin viranomaisen tietojärjestelmässä on mahdollista ottaa vastaan tällaisia pyyntöjä ja lähettää viestejä automatisoidusti. Ympäristönsuojelulain 197 §:n mukaan muutoksenhakutuomioistuimen on puolestaan toimitettava lupa- ja valvontaviranomaiselle sähköisesti tietoja niiden antamiin päätöksiin tehdyistä muutoksista ja päätösten lainvoimaisuudesta, jotta tiedot voidaan tallentaa ympäristönsuojelun tietojärjestelmään.
Ympäristönsuojelulain 19 luvussa säädetään muutoksenhausta. Ympäristönsuojelulain mukaisiin päätöksiin haetaan muutosta pääsääntöisesti valittamalla Vaasan hallinto-oikeudelle.
Vesilaki
Tammikuun 2012 alussa voimaantulleen uuden vesilain tarkoituksena on turvata vesivarojen ja vesiympäristön tarkoituksenmukainen ja järkevä käyttö erilaiset intressit yhteen sovittavalla tavalla. Vesitaloushankkeista vesilain mukaista lupaa edellyttävät useat vesistöön rakentamista tarkoittavat hankkeet, veden ottaminen, eräät ojitushankkeet, keskivedenkorkeuden pysyvä muuttaminen, vesistön säännöstely ja vesivoiman hyödyntäminen. Luvan lisäksi vesilain mukaisia ennakkovalvonnan muotoja ovat pienemmistä hankkeista tehtävät ilmoitukset, oikeus veden ottamiseen, ojitustoimitus ja yleiseksi kulkuväyläksi määrääminen.
Vesilain 1 luvun 7 §:n mukaan aluehallintovirasto toimii vesilaissa tarkoitettuna lupaviranomaisena. Kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen ja ojitustoimituksen toimivallasta ojitusasioissa säädetään lain 5 luvussa. Aluehallintovirasto käsittelee vesilain mukaisten vesitaloushankkeiden lupahakemukset sekä eräitä vesilain mukaisia korvaus- ja hallintopakkoasioita. ELY-keskus ja kunnan ympäristönsuojeluviranomainen toimivat vesilaissa tarkoitettuina valvontaviranomaisina.
Vesilain 11 luvun 2 §:ssä säädetään, että lupa-asia pannaan vireille lupaviranomaisessa kirjallisella hakemuksella. Vesilain 11 luvun 5 §:n nojalla hakemuksen ollessa puutteellinen hakijalle varataan tilaisuus täydentää hakemusta määräajassa. Vesilain 11 luvun 6 §:ssä luetellaan ne tahot, joilta lupaviranomaisen on pyydettävä lausunto. Lupaviranomaisen on varattava vesilain 11 luvun 7 §:n mukaan niille, joiden oikeutta, etua tai velvollisuutta asia saattaa koskea (asianosainen) tilaisuus tehdä muistutuksia asiasta. Muille kuin asianosaisille varataan ennen asian ratkaisua tilaisuus ilmaista mielipiteensä. Vesilain 11 luvun 8 §:ssä säädetään, että kuulemisten johdosta tulee hakijalle ja muille asianosaisille varata tilaisuus selityksen antamiseen. Asianosaiselle voidaan varata selityksen johdosta tilaisuus oman selityksensä antamiseen.
Vesilain 11 luvun 10 §:n mukaan hakemuksesta tiedotetaan lupaviranomaisen ja hankkeen vaikutusalueen kuntien ilmoitustauluilla julkaistavalla kuulutuksella, jota pidetään nähtävillä 30 päivän ajan. Julkaisemisesta on ilmoitettava alueella yleisesti leviävässä sanomalehdessä, ellei kyseessä ole merkitykseltään vähäinen asia, jolloin tiedottaminen voidaan hoitaa muulla tavoin. Vesilain 11 luvun 11 §:ssä säädetään, että kuulutuksesta on annettava erikseen tieto niille asianosaisille, joita asia erityisesti koskee. Jos hakemus koskee ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetussa laissa tarkoitettua hanketta, lain 11 luvun 10 §:n mukaan kuulutus on lisäksi julkaistava lupaviranomaisen ja kuntien internetsivuilla.
Vesilain 11 luvun 12 §:n nojalla hakijan tulee laatia ympäristölupahakemus, jos vesilain mukaista lupaa käsiteltäessä ilmenee, että hanke edellyttää myös ympäristölupaa. Yhteiskäsittelytilanteissa sovelletaan, mitä ympäristönsuojelulain 47 §:ssä säädetään lupahakemusten yhteiskäsittelystä. Jos kyse on vesien pilaantumista koskevasta hakemuksesta, tulee hakemus käsitellä ja ratkaista yhdessä vesilain mukaisen lupahakemuksen kanssa.
Vesilain 11 luvun 22 §:n mukaan vesilain mukainen päätös annetaan julkipanon jälkeen ja sen katsotaan tulleen valitukseen oikeutettujen tietoon silloin, kun se on annettu. Päätöksen antamisesta on ilmoitettava ennen sen antamispäivää lupaviranomaisen ilmoitustaululla. Päätös toimitetaan hakijalle ja jäljennös päätöksestä toimitetaan niille, jotka ovat sitä pyytäneet, valvontaviranomaisille ja asiassa yleistä etua valvoville viranomaisille sekä hankkeen vaikutusalueen kuntiin yleisesti nähtäväksi. Lupaviranomaisen on ilmoitettava päätöksestä vaikutusalueen kunnissa julkisella kuulutuksella ja kuulutuksesta on ilmoitettava muun muassa asianosaisille. Tieto päätöksestä on lisäksi julkaistava ainakin yhdessä hankkeen vaikutusalueella yleisesti leviävässä sanomalehdessä, jollei asian merkitys ole vähäinen tai julkaiseminen on muutoin ilmeisen tarpeetonta.
Vesilain 15 luvun 1 §:n nojalla annettuun päätökseen voi hakea muutosta valittamalla Vaasan hallinto-oikeudelle siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.
Luonnonsuojelulaki
Luonnonsuojelulailla säädetään alueiden ja lajien suojelusta tavoitteena säilyttää luonnon monimuotoisuus. Lailla pannaan täytäntöön neuvoston direktiiviä 92/43/ETY luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta ja neuvoston direktiiviä 2009/147/EY luonnonvaraisten lintujen suojelusta. Suojelun toteuttamiseksi laissa säädetään kielloista hävittää tai heikentää erityisiä luonnonarvoja.
Luonnonsuojelulain mukaisia toimivaltaisia viranomaisia ovat ympäristöministeriö, ELY-keskukset sekä kunnat. Luonnonsuojelulain 6 §:n mukaan luonnon- ja maisemansuojelun ylin ohjaus ja valvonta kuuluvat ympäristöministeriölle.
Luonnonsuojelulain 29 §:ssä säädetään suojelluista luontotyypeistä. Säännöksessä mainittuihin luontotyyppeihin kuuluvia alueita ei saa muuttaa niin, että luontotyypin ominaispiirteiden säilyminen vaarantuu. Kielto tulee voimaan, kun ELY-keskus on päätöksellään määritellyt luontotyypin rajat. Kiellosta on mahdollisuus poiketa lain 31 §:n mukaisesti, jos suojelutavoitteet eivät huomattavasti vaarannu tai suojelu estää yleisen edun kannalta erittäin tärkeän hankkeen tai suunnitelman toteuttamisen.
Eliölajien suojelusta säädetään luonnonsuojelulain 6 luvussa. Lain 38 §:n mukaan 6 luvun soveltamisalaan kuuluvat nisäkkäät ja linnut ovat rauhoitettuja. Itse rauhoitussäännökset luetellaan 39 §:ssä ja sen mukaan esimerkiksi rauhoitettujen eläinlajien yksilöiden tappaminen, tahallinen häiritseminen ja pesien siirtäminen tai vahingoittaminen on kiellettyä. Kasvilajien rauhoittamisesta säädetään valtioneuvoston asetuksella. Asetuksella voidaan säätää myös erityisesti suojeltavista lajeista, joiden säilymiselle tärkeän esiintymispaikan hävittäminen tai heikentäminen on kiellettyä. Kielto tulee voimaan, kun ELY-keskus on päätöksellään määritellyt erityisesti suojellun lajin esiintymispaikan rajat.
Luonnonsuojelulain 48 ja 49 §:n mukaan kielloista on mahdollista poiketa. ELY-keskus voi 48 §:n mukaan myöntää luvan poiketa 39, 42 ja 47 §:ssä säädetyistä rauhoitussäännöksistä, jos lajin suojelutaso säilyy suotuisana. Poikkeusta koskevaan päätökseen voidaan liittää tarpeellisia ehtoja. Euroopan yhteisön lajisuojelua koskevat erityissäännökset ovat lain 49 §:ssä, jonka mukaan ELY-keskus voi yksittäistapauksessa myöntää poikkeuksen luonto- ja lintudirektiiveissä mainituin perustein.
Luonnonsuojelun poikkeuslupa-asioiden käsittelyssä noudatetaan hallintolain säännöksiä. Päätökseen voi hakea muutosta valittamalla alueellisesti toimivaltaiselle hallinto-oikeudelle.
Laki ympäristövaikutusten arviointimenettelystä
YVA-lain tavoitteena on edistää ympäristövaikutusten arviointia ja arvioinnin yhtenäistä huomioon ottamista suunnittelussa ja päätöksenteossa sekä samalla lisätä kaikkien tiedon saantia ja osallistumismahdollisuuksia. YVA-lailla pannaan täytäntöön Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2011/92/EU tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/52/EU tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista annetun direktiivin 2011/92/EU muuttamisesta.
Ympäristövaikutusten arviointimenettelyä sovelletaan hankkeisiin, joilla todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia. Arviointimenettelyä aina edellyttävät hankkeet luetellaan lain liitteessä 1. Lisäksi YVA-lain 11 §:ssä on säädetty, että ELY-keskus tekee päätöksen arviointimenettelyn soveltamisesta yksittäistapauksessa, jos hanke tai sen muutos todennäköisesti aiheuttaa laadultaan tai laajuudeltaan liitteessä 1 tarkoitettujen hankkeiden vaikutuksiin rinnastettavia merkittäviä ympäristövaikutuksia. YVA-lain 13 §:n mukaan ennen YVA-menettelyn soveltamista yksittäistapauksessa koskevan päätöksen tekemistä on arviointimenettelyn tarpeesta kuultava asianomaisia viranomaisia, ellei tämä ole ilmeisen tarpeetonta. Toimivaltaisen viranomaisen on tehtävä päätös arviointimenettelyn soveltamisesta viipymättä, kuitenkin viimeistään kuukauden kuluttua siitä, kun se on saanut hankkeesta ja sen ympäristövaikutuksista riittävät tiedot. Ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä ELY-keskus toimii yhteysviranomaisena, paitsi ydinenergialaissa tarkoitettuja ydinlaitoksia koskevissa hankkeissa yhteysviranomaisena toimii työ- ja elinkeinoministeriö.
YVA-menettely toteutetaan YVA-lain 15 §:n mukaan hankkeen suunnittelun mahdollisimman varhaisessa vaiheessa, kun hankkeen toteutusvaihtoehdot ovat vielä avoinna. YVA-lain 4 §:n mukaan YVA-lakia sovellettaessa otetaan huomioon, mitä hankkeesta ja sen ympäristövaikutuksista on muussa yhteydessä selvitetty, sekä sovitetaan yhteen YVA-laissa ja muussa lainsäädännössä edellytetyt selvitykset.
YVA-lain 8 §:n mukaan ennen arviointimenettelyä tai sen kuluessa yhteysviranomainen voi järjestää ennakkoneuvottelun yhteistyössä hankkeesta vastaavan ja keskeisten viranomaisten kanssa. Arviointimenettely alkaa, kun hankkeesta vastaava toimittaa yhteysviranomaiselle ympäristövaikutusten arviointiohjelman, jonka jälkeen yhteysviranomainen huolehtii YVA-lain 17 §:n mukaan, että arviointiohjelmasta tiedotetaan kuuluttamalla, pyydetään tarvittavat lausunnot ja varataan mahdollisuus mielipiteiden esittämiseen. Yhteysviranomaisen on myös varattava hankkeen vaikutusalueen kunnille tilaisuus antaa lausuntonsa arviointiohjelmasta. Mielipiteet ja lausunnot on toimitettava yhteysviranomaiselle kuulutuksessa ilmoitettuna aikana, joka alkaa kuulutuksen julkaisemispäivästä ja kestää 30 päivää. Erityisestä syystä aikaa voidaan pidentää enintään 60 päivän mittaiseksi.
Ympäristövaikutusten arviointiohjelman sisällöstä säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksessa ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (277/2017). Sen 3 §:n mukaan arviointiohjelmassa on muun ohella esitettävä tarpeellisessa määrin hankkeen kohtuulliset vaihtoehdot, jotka ovat hankkeen ja sen erityisominaisuuksien kannalta varteenotettavia ja joista yhtenä vaihtoehtona on hankkeen toteuttamatta jättäminen, jollei tällainen vaihtoehto erityisestä syystä ole tarpeeton, sekä tiedot hankkeen toteuttamisen edellyttämistä suunnitelmista ja luvista.
Yhteysviranomainen antaa hankkeesta vastaavalle lausuntonsa ympäristövaikutusten arviointiohjelmasta kuukauden kuluessa lausuntojen antamiseen ja mielipiteiden esittämiseen varatun määräajan päättymisestä. Yhteysviranomaisen on otettava lausunnossaan kantaa arviointiohjelman laajuuteen ja tarkkuuteen. Lausunnosta on myös käytävä ilmi, kuinka tarvittavat selvitykset sovitetaan tarpeen mukaan yhteen hanketta koskevien muissa laeissa edellytettyjen selvitysten kanssa. Yhteysviranomainen toimittaa lausuntonsa ja muut lausunnot ja mielipiteet hankkeesta vastaavalle. Lausunto on samalla toimitettava tiedoksi asianomaisille viranomaisille sekä julkaistava yhteysviranomaisen internetsivuilla (18 §).
Hankkeesta vastaava laatii YVA-lain 19 §:n mukaisesti ympäristövaikutusten arviointiselostuksen arviointiohjelman ja yhteysviranomaisen antaman lausunnon pohjalta ja toimittaa sen yhteysviranomaiselle. Arviointiselostuksen sisällöstä säädetään tarkemmin ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetussa valtioneuvoston asetuksessa. YVA-lain 20 §:n mukaan yhteysviranomainen tiedottaa arviointiselostuksesta ja huolehtii siitä, että arviointiselostuksesta pyydetään tarvittavat lausunnot ja varataan mahdollisuus mielipiteiden esittämiseen. Arviointiselostuksesta kuulemisaika on vähintään 30 päivää ja enintään 60 päivää.
Hanketta koskevan YVA-menettelyn kuuleminen on lain 22 §:n mukaan mahdollista sovittaa yhteen hankkeen toteuttamiseksi laadittavasta kaavasta järjestettävän kuulemisen kanssa näiden ollessa samanaikaisesti vireillä. Käytännössä tämä tarkoittaa, että kuuleminen arviointiohjelmasta voidaan yhdistää maankäyttö- ja rakennuslain mukaiseen ilmoitukseen osallistumis- ja arviointisuunnitelmasta. Myös ympäristövaikutusten arviointiselostuksesta kuuleminen voidaan yhdistää mielipiteen pyytämiseen kaavan valmisteluaineistosta tai kaavaehdotuksen julkisesti nähtäville asettamiseen. Yhteensovittamisesta sopivat yhteysviranomainen ja kaavoituksesta vastaava viranomainen hankkeesta vastaavaa kuultuaan.
Hankkeen ympäristövaikutukset voidaan arvioida YVA-menettelyn sijaan muun lain mukaisessa menettelyssä, jos vaikutukset selvitetään YVA-laissa tarkoitetulla tavalla ja asiasta säädetään erikseen siinä laissa, jonka mukaisessa menettelyssä ympäristövaikutukset on mahdollista selvittää (5 §). Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ään on lisätty YVA-lain uudistuksen yhteydessä säännökset ympäristövaikutusten arvioinnin toteuttamisesta kaavoituksen yhteydessä. Maankäyttö- ja rakennuslain mukainen kaavoituksesta vastaava viranomainen on tällöin vastuussa arviointiin liittyvästä menettelystä. YVA-laissa tarkoitettu yhteysviranomainen vastaa tällöinkin arvioinnin sisällöllisestä riittävyydestä ja se myös laatii perustellun päätelmän.
YVA-lain 23 §:n nojalla yhteysviranomainen tarkistaa ympäristövaikutusten arviointiselostuksen riittävyyden ja laadun ja laatii tämän jälkeen perustellun päätelmänsä hankkeen merkittävistä ympäristövaikutuksista. Perusteltu päätelmä annetaan hankkeesta vastaavalle kahden kuukauden kuluessa lausuntojen antamiseen ja mielipiteiden esittämiseen varatun määräajan päättymisestä. Yhteysviranomainen toimittaa perustellun päätelmän sekä muut lausunnot ja mielipiteet hankkeesta vastaavalle. Perusteltu päätelmä on samalla toimitettava tiedoksi hanketta käsitteleville viranomaisille, hankkeen vaikutusalueen kunnille sekä tarvittaessa maakuntien liitoille ja muille asianomaisille viranomaisille sekä julkaistava yhteysviranomaisen internetsivuilla. YVA-lain 24 §:n mukaan, jos yhteysviranomainen ei voi tehdä perusteltua päätelmää arviointiselostuksen puutteellisuuden vuoksi, sen on ilmoitettava hankkeesta vastaavalle, miltä osin arviointiselostusta on täydennettävä. Yhteysviranomaisen on huolehdittava siitä, että arviointiselostuksesta kuullaan myös täydentämisen jälkeen.
Hanketta koskevaan lupahakemukseen on liitettävä ympäristövaikutusten arviointiselostus ja siitä laadittu perusteltu päätelmä, jotka viranomaisen on saatava käyttöönsä ennen kuin se saa myöntää luvan hankkeen toteuttamiseen. Lupaviranomaisen on sisällytettävä YVA-lain 26 §:n perusteltu päätelmä myös lupapäätökseen ja otettava huomioon päätöksessään, mitä arviointiselostuksesta, perustellusta päätelmästä ja kuulemisista käy ilmi.
YVA-lain 27 §:ssä säädetään, että ratkaistessaan lupa-asiaa, lupaviranomaisen tulee varmistaa, että perusteltu päätelmä on ajan tasalla. Yhteysviranomaisen on lupaviranomaisen pyynnöstä esitettävä näkemyksensä perustellun päätelmän ajantasaisuudesta. Jos perusteltu päätelmä ei ole ajantasainen, tulee arviointiselostusta täydentää noudattaen mitä 20 §:ssä säädetään arviointiselostuksesta kuulemisesta. Kuuleminen voidaan lain esitöiden (HE 259/2016 vp) mukaan sovittaa yhteen lupahakemuksesta kuulemisen kanssa. Yhteysviranomainen antaa tämän jälkeen ajantasaistetun perustellun päätelmän 23 §:n mukaisesti.
YVA-lain 37 §:n nojalla hankkeesta vastaava saa hakea muutosta valittamalla arviointimenettelyn soveltamista koskevaan päätökseen sekä 36 §:n nojalla tehtyyn päätökseen. Se, jolla on oikeus hakea muutosta hanketta koskevaan lupapäätökseen, saa hakea muutosta samassa järjestyksessä ja yhteydessä kuin hanketta koskevasta lupapäätöksestä valitetaan myös päätökseen, jolla on katsottu, ettei YVA-menettely ole tarpeen. ELY-keskuksella puolestaan on oikeus hakea valittamalla muutosta hallinto-oikeuden päätökseen, jolla hallinto-oikeus on kumonnut sen arviointimenettelyn soveltamista koskevan päätöksen. YVA-lain 34 §:n nojalla ELY-keskus tai se, jolla muutoin on oikeus hakea lupapäätökseen muutosta valittamalla, voi valituksessaan vedota siihen, ettei YVA-menettelyä ole suoritettu tai se on suoritettu olennaisilta osiltaan puutteellisesti.
Maa-aineslaki
Maa-aineslailla säännellään ammattimaista ja kaupallista soranottotoimintaa sekä muiden kiviainesten, saven ja mullan siinä tarkoituksessa tapahtuvaa ottamista. Maa-aineslailla on rajoitettu maa-ainesten ottamista määräämällä se luvanvaraiseksi. Maa-ainesten ottaminen muuhun kuin omaan kotitarvekäyttöön vaatii maa-aineslain mukaisen luvan.
Maa-aineslaissa tarkoitettuun ainesten ottamiseen on oltava lupa maa-aineslain 4 §:n mukaan. Maa-aineslain 7 §:n mukaan luvan maa-ainesten ottamiseen myöntää kunnan ympäristönsuojeluviranomainen. Lupaa ainesten ottamiseen haetaan kirjallisesti ja hakemukseen liitetään ottamissuunnitelma, jos se on tarpeen.
Maa-aineslain 7 §:n mukaan ennen luvan myöntämistä lupaviranomaisen on pyydettävä ELY-keskuksen lausunto. Lisäksi lausunto tulee pyytää asetuksessa tarkemmin säädetyissä tilanteissa toiselta kunnalta tai maakuntakaavoitusta hoitavalta kuntayhtymältä taikka muulta viranomaiselta.
Maa-aineslupaa koskevasta hakemuksesta on kuulutettava kunnan ilmoitustaululla 30 päivän ajan. Lisäksi ottamisalueen sisältävään kiinteistöön rajoittuvien kiinteistöjen ja muiden alueiden omistajille ja haltijoille on pääsääntöisesti varattava tilaisuus tulla kuulluiksi. Tarvittaessa hakemuksesta on ilmoitettava ainakin yhdessä hankkeen vaikutusalueella yleisesti leviävässä sanomalehdessä. Luvanhakija voi liittää hakemukseensa selvityksen siitä, että naapurit ovat tietoisia hankkeesta sekä selvityksen heidän mahdollisesta kannastaan hankkeeseen. Siltä osin kuin hakija ei ole esittänyt riittävää selvitystä naapurien kuulemisesta, on kunnan järjestettävä kuuleminen. Jos hakemus koskee YVA-laissa tarkoitettua hanketta, on lain 13 §:n mukaan hakemuksen vireilletulosta tiedotettava kuulutuksella, joka julkaistaan lupaviranomaisen ja kuntien internetsivuilla.
Lupaviranomaisen ottamislupaa koskeva päätös annetaan julkipanon jälkeen. Päätöksen antamisesta on ilmoitettava ennen sen antamispäivää viranomaisen ilmoitustaululla ja ilmoitus on pidettävä siellä vähintään valituksen tekemiselle varatun ajan. Päätös on toimitettava luvanhakijalle ja luvan myöntämisestä on viipymättä ilmoitettava niille, jotka asian käsittelyn yhteydessä ovat sitä pyytäneet ja samalla ilmoittaneet osoitteensa. Päätöksen katsotaan tulleen asianomaisten tietoon, kun se on annettu. Maa-aineslain 19 §:n mukaan ottamisluvasta on lisäksi viivytyksettä ilmoitettava ELY-keskukselle.
Maa-aineslain 2 §:n 3 kohdan mukaan maa-aineslaki ei koske sellaista maa-ainesten ottamista vesialueella, johon vesilain mukaan vaaditaan aluehallintoviraston lupa. Lisäksi maa-aineslain 3 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan maa-aineslaissa tarkoitettuja aineksia ei saa ottaa niin, että siitä aiheutuu tärkeän tai muun vedenhankintakäyttöön soveltuvan pohjavesialueen veden laadun tai antoisuuden vaarantuminen, jollei siihen ole saatu vesilain mukaista lupaa.
Maa-aineslupahakemuksen ja ympäristölupahakemuksen yhteiskäsittelystä säännellään maa-aineslain 4 a §:ssä. Jos hakemukset koskevat samaa hanketta, tulee ne käsitellä yhdessä ja ratkaista samalla päätöksellä, ellei yhteiskäsittely ole erityisestä syystä tarpeetonta. Yhteistä lupaa voidaan hakea yhdellä lupahakemuksella. Yhteiskäsittelyssä toimivaltainen viranomainen on pääsääntöisesti kunnan ympäristönsuojeluviranomainen. Maa-aineslain 7 §:n mukaan asian käsittelyssä noudatetaan maa-aineslain säännöksiä lausunnon pyytämisestä ja ympäristönsuojelulain 42—45 §:n säännöksiä kuulemisesta ja siitä tiedottamisesta sekä lausunnoista sekä 84—86 §:n säännöksiä päätöksen antamisesta ja siitä tiedottamisesta.
Maa-aineslain mukaiseen lupapäätökseen voi hakea muutosta maa-aineslain 20 §:n nojalla valittamalla alueellisesti toimivaltaiselle hallinto-oikeudelle. Valitusoikeuden ja muutoksenhaun osalta noudatetaan, mitä kuntalaissa säädetään.
Maankäyttö- ja rakennuslaki
Maankäyttö- ja rakennuslaki tuli voimaan 1 päivänä tammikuuta 2000 ja lakiin on sen voimassaolon aikana tehty lukuisia muutoksia. Maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetään alueidenkäytön suunnittelusta ja rakentamisesta. Rakentamiseen liittyen laissa säädetään rakennus-, toimenpide-, maisematyö- ja purkamisluvasta (jäljempänä rakentamista koskevat luvat).
Rakentamista koskevien lupien osalta toimivaltainen viranomainen on kunnan rakennusvalvontaviranomainen. Maisematyölupa voidaan kuitenkin siirtää myös kunnan määräämän muun viranomaisen ratkaistavaksi.
Rakennuslupaa haetaan kirjallisesti kunnan rakennusvalvontaviranomaiselta. Maankäyttö- ja rakennusasetuksen (895/1999) 85 §:ssä luetellaan tarkemmin lupahakemukseen liitettävistä asiakirjoista ja muista selvityksistä. Maankäyttö- ja rakennuslain 132—133 §:ssä säädetään tilanteista, joissa hakemuksesta on pyydettävä ELY-keskuksen lausunto. Maankäyttö- ja rakennuslain 133 §:n mukaan lupahakemuksen vireilletulosta on ilmoitettava naapurille, jollei se ole ilmeisen tarpeetonta. Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 65 §:ssä säädetään, että naapureille on tämän jälkeen varattava 7 päivää tai jos kyseessä on hanke, johon sovelletaan YVA-menettelyä, 14 päivää huomautuksen tekemiseen. Hakija voi liittää hakemukseensa selvityksen naapurien mahdollisesta kannasta rakentamiseen, eikä tällöin viranomaisen toimittama kuuleminen ole tarpeen. Asian vireilläolosta tiedotetaan rakennuspaikalla ja tästä huolehtii rakennushankkeeseen ryhtyvä. Jos luvanvaraisesta toimenpiteestä on tehtävä ympäristövaikutusten arviointi, on maankäyttö- ja rakennuslain 132 §:n mukaan hakemuksen vireille tulosta sen lisäksi tiedotettava internetissä. Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 67 §:ssä säädetään, että purkamisluvasta on asetuksessa mainituissa erityistapauksissa tiedotettava kunnanhallitukselle ja ELY-keskukselle.
Rakentamista koskeva lupapäätös annetaan julkipanon jälkeen ja päätöksen katsotaan tulleen asianosaisen tietoon silloin, kun se on annettu. Maankäyttö- ja rakennuslain 142 §:n nojalla lupapäätös toimitetaan hakijalle, asetuksella säädettäville viranomaisille ja niille, jotka ovat sitä huomautuksessa tai erikseen pyytäneet.
Rakentamista koskeviin lupapäätöksiin voi hakea muutosta valittamalla alueellisesti toimivaltaiselle hallinto-oikeudelle.
Kaivoslaki
Kaivoslaissa (621/2011) säädetään kaivosmineraaleja sisältävän esiintymän etsinnästä ja hyödyntämisestä, kullanhuuhdonnasta valtion omistamalla alueella ja näihin liittyvän toiminnan lopettamisesta, kaivosturvallisuudesta sekä kaivostoimituksesta. Kaivoslaissa säädetään malminetsintä, kaivostoiminta ja kullanhuuhdonta luvanvaraisiksi toimiksi. Kaivoslain 4 §:n mukaan Tukes toimii laissa tarkoitettuna kaivosviranomaisena.
Malminetsintää, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa koskeva hakemus on toimitettava lupaviranomaiselle. Lupaviranomaisista on säädetty kaivoslain 33 §:ssä. Kaivoslain 37 §:ssä säädetään tahoista, joilta lupaviranomaisen on pyydettävä lausunto lupaa koskevasta hakemuksesta.
Lupaviranomaisen on tiedotettava hakemuksesta kuuluttamalla siitä vähintään 30 päivän ajan ilmoitustaulullaan sekä asianomaisten kuntien ilmoitustauluilla. Kuulutuksen julkaisemisesta on ilmoitettava ainakin yhdessä toiminnan vaikutusalueella yleisesti leviävässä sanomalehdessä, jollei se ole ilmeisen tarpeetonta. Kuulutuksesta on myös annettava erikseen tieto niille asianosaisille, joita asia erityisesti koskee. Kaivoslain 40 §:n mukaan, jos hakemuksesta tai päätöksestä on tiedotettava yli kolmellekymmenelle tiedossa olevalle henkilölle tai kun henkilöiden lukumäärää ei tiedetä, voidaan asiasta tiedottaa ilmoittamalla siitä sellaisessa sanomalehdessä, josta vastaanottajan voidaan otaksua parhaiten saavan tiedon.
Lupaviranomaisen on ennen asian ratkaisemista varattava asianosaisille tilaisuus tehdä muistutuksia lupa-asian johdosta. Muille kuin asianosaisille varataan tilaisuus ilmaista mielipiteensä asiasta. Kaivoslain 39 §:ssä säädetään, että muistutusten ja mielipiteiden esittämiselle on asetettava riittävä määräaika. Hakijalle ja muille asianosaisille on varattava tilaisuus selityksen antamiseen sellaisista lausunnoissa ja muistutuksissa esitetyistä vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun. Kaivoslain 42 §:n mukaan selityksen johdosta asianosaisille on varattava tilaisuus vastaselityksen antamiseen, jos selitys saattaa vaikuttaa asian ratkaisuun.
Lupaa koskeva päätös annetaan julkipanon jälkeen, ja sen katsotaan tulleen valitukseen oikeutettujen tietoon silloin, kun se on annettu. Päätösten antamisesta on ilmoitettava etukäteen pitämällä ilmoitus nähtävillä vähintään sen ajan, jonka kuluessa päätökseen voidaan hakea muutosta valittamalla. Kaivoslain 57 §:n mukaan päätöksen tulee olla saatavana ilmoituksessa mainittuna antamispäivänä myös sähköisesti.
Lupaviranomaisen on toimitettava lupaa koskeva päätös hakijalle ja jäljennös päätöksestä niille, jotka ovat tätä erikseen pyytäneet, sekä niille kunnille, ELY-keskuksille ja muille viranomaisille, joille asiasta sen käsittelyn aikana on annettu tieto tai joilta on pyydetty lausunto. Laissa määritellyissä tietyissä tapauksissa jäljennös päätöksestä on toimitettava muun muassa myös Säteilyturvakeskukselle, Maanmittauslaitokselle ja saamelaiskäräjille. Lupaviranomaisen on ilmoitettava päätöksen antamisesta niille, jotka ovat tehneet muistutuksen asiassa tai ovat ilmoitusta erikseen pyytäneet, sekä niille asianosaisille, joita asia erityisesti koskee. Lupaviranomaisen on myös huolehdittava, että kunnat, joiden alueita päätös koskee, julkaisevat viipymättä tiedon päätöksestä. Lisäksi kaivoslain 58 §:ssä säädetään, että lupaviranomaisen on julkaistava tieto päätöksestä ainakin yhdessä toiminnan vaikutusalueella yleisesti leviävässä sanomalehdessä, jollei asian merkitys ole vähäinen tai sen julkaiseminen on muutoin ilmeisen tarpeetonta. Kaivoslain 162 §:n mukaan kaivosviranomaisen päätökseen saa hakea muutosta valittamalla alueellisesti toimivaltaiseen hallinto-oikeuteen. Toimivaltainen hallinto-oikeus määräytyy sen mukaan, minkä hallinto-oikeuden tuomiopiirissä pääosa päätöksessä tarkoitetusta malminetsintäalueesta, kaivosalueesta tai kullanhuuhdonta-alueesta sijaitsee.
Vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta annettu laki
Vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta annettu laki (390/2005), jäljempänä kemikaaliturvallisuuslaki on vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden turvallista käsittelyä koskeva yleislaki. Kemikaaliturvallisuuslakiin on 1.6.2015 voimaan tulleella muutoksella (358/2015, HE 275/2014 vp) lisätty yleisön kuulemista ja päätöksentekoon osallistumista koskevat erityissäännökset.
Kemikaaliturvallisuuslain soveltamisala on laaja ja sillä on liittymäpintoja muuhun kemikaaliturvallisuutta edistävään lainsäädäntöön, kuten Euroopan unionin kemikaalilainsäädäntöön, työsuojelu-, ympäristönsuojelu- ja maankäyttö- ja rakennuslainsäädäntöön. Kemikaaliturvallisuuslailla ja sen nojalla annetuilla asetuksilla on saatettu voimaan Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi vaarallisista aineista aiheutuvien suuronnettomuusvaarojen torjunnasta sekä neuvoston direktiivin 96/82/EY muuttamisesta ja myöhemmästä kumoamisesta (2012/18/EU), jäljempänä Seveso III –direktiivi. Seveso III-direktiivissä määritetään velvoitteita, joilla pyritään ehkäisemään suuronnettomuuksien syntyminen ja minimoimaan onnettomuuksien seurausvaikutukset kemikaalilaitoksissa ja niiden ulkopuolella. Velvoitteet koskevat teollisuuslaitoksia, joissa käsitellään fysikaalisia, terveydelle ja ympäristölle vaaroja aiheuttavia kemikaaleja direktiivissä annetuista ainemääristä lähtien.
Kemikaaliturvallisuuslain tarkoituksena on ehkäistä ja torjua vaarallisten kemikaalien sekä räjähteiden valmistuksesta, käytöstä, siirrosta, varastoinnista ja muusta käsittelystä aiheutuvia henkilö-, ympäristö- ja omaisuusvahinkoja sekä edistää yleistä turvallisuutta. Henkilövahingoilta suojellaan sekä tuotantolaitoksessa työskenteleviä, että tuotantolaitoksen ulkopuolella toimivia ja asuvia ihmisiä. Kemikaaliturvallisuuslaki koskee niin yksityisiä henkilöitä kuin suuria tuotantolaitoksia toiminnanharjoittajina.
Kemikaaliturvallisuuslain 23 §:n mukaista vaarallisen kemikaalin laajamittaista teollista käsittelyä ja varastointia sekä kemikaaliturvallisuuslain 58 §:n mukaista räjähteiden valmistusta ja varastointia saa harjoittaa Tukesin luvalla. Tukes valvoo kemikaaliturvallisuuslain noudattamista siltä osin kuin tehtävää ei ole säädetty muulle viranomaiselle. Kemikaaliturvallisuuslain 115 §:ssä säädetään lisäksi viranomaistehtävistä pelastusviranomaisille, poliisille ja tulliviranomaisille. Tukes on keskeinen kemikaaliturvallisuuslain lupavalvontaviranomainen laajamittaisissa tuotantolaitoksissa ja räjähteiden valvonnassa. Pelastusviranomaiset valvovat kemikaaliturvallisuuslain noudattamista koskien vaarallisten kemikaalien vähäistä teollista käsittelyä ja säilytystä sekä muun muassa ilotulitteiden luovutusta yksityiseen kulutukseen. Poliisi valvoo muun muassa räjähteiden käyttöä ja luovutusta.
Lupahakemus on tehtävä kirjallisesti ja Tukesin pyynnöstä on hakemusasiakirjoista toimitettava lisäkappaleita, jos se on tarpeen asian kuuluttamisen tai lausuntojen pyytämisen vuoksi. Muilta osin lupahakemuksen käsittelyssä noudatetaan hallintolakia. Vaarallisten kemikaalien käsittelyn ja varastoinnin valvonnasta annetun valtioneuvoston asetuksen (685/2015), jäljempänä kemikaalivalvonta-asetus, 8 §:n ja räjähteiden valmistuksen ja varastoinnin valvonnasta annetun valtioneuvoston asetuksen (819/2015) 5 §:n mukaan Tukesin tulee lupahakemusta käsitellessään pyytää lausunnot ELY-keskukselta ja pelastusviranomaiselta sekä tarvittaessa muilta tahoilta. Kemikaaliturvallisuuslain 104 b §:n mukaan lupahakemuksesta tiedotetaan kuuluttamalla siitä vähintään 30 päivän ajan asianomaisten kuntien ilmoitustauluilla ja lupaviranomaisen internet-sivuilla. Lisäksi kuulutuksen julkaisemisesta on ilmoitettava ainakin yhdessä toiminnan vaikutusalueella yleisesti leviävässä sanomalehdessä, jollei asian merkitys ole vähäinen tai ilmoittaminen on muutoin ilmeisen tarpeetonta. Kuulutuksesta on annettava erikseen tieto yleisölle, jota asia koskee. Jos hakemuksesta on tiedotettava yli kolmellekymmenelle tiedossa olevalle henkilölle tai kun henkilöiden lukumäärää ei tiedetä, voidaan asiasta tiedottaa ilmoittamalla siitä sellaisessa sanomalehdessä, josta vastaanottajan voidaan otaksua parhaiten saavan tiedon.
Kemikaaliturvallisuuslain 104 c §:n mukaan yleisölle, jota asia koskee, on varattava tilaisuus tehdä muistutuksia ja ilmaista mielipiteensä asian johdosta. Sen lisäksi mitä hallintolaissa säädetään, hakijalle ja yleisölle, jota asia koskee, on varattava tilaisuus selityksen antamiseen sellaisista lausunnoissa ja muistutuksissa esitetyistä vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun. Tämän johdosta hakijalle tai yleisölle, jota asia koskee, on varattava tilaisuus vastaselityksen antamiseen, jos selitys saattaa vaikuttaa asian ratkaisuun.
Kemikaalivalvonta-asetuksen 11 §:n mukaan Tukesin on toimitettava tieto vaarallisen kemikaalin lupapäätöksestä aluehallintovirastolle, ELY-keskukselle, pelastusviranomaiselle sekä kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle ja rakennusvalvontaviranomaiselle. Räjähteiden valmistuksen ja varastoinnin valvonnasta annetun valtioneuvoston asetuksen 7 §:n mukaan räjähteiden valmistus ja varastointiluvasta Tukesin on toimitettava tieto lupapäätöksestä aluehallintovirastolle, ELY-keskukselle, pelastusviranomaiselle, poliisille sekä kunnalle. Kemikaaliturvallisuuslain 126 §:n nojalla lupapäätökseen voi hakea muutosta valittamalla alueellisesti toimivaltaiselle hallinto-oikeudelle.
Kemikaaliturvallisuuslain 24 §:n mukaan vaarallisen kemikaalin vähäistä teollista käsittelyä ja varastointia saa harjoittaa vain tekemällä siitä ilmoituksen. Toiminnanharjoittajan tulee tehdä ilmoitus pelastusviranomaiselle, jollei ilmoitusta kemikaaliturvallisuuslain 23 §:n 2 momentin nojalla tule tehdä Tukesille. Vaikka kemikaaliturvallisuuslain mukainen ilmoitusmenettely ei ole mukana esitetyssä ympäristöllisten lupien yhteensovittamisessa, voi sillä olla liittymäpintaa ehdotettujen lupien yhteensovittamisen kanssa. Sillä kemikaaliturvallisuuslaissa säädetty lupavelvollisuus on riippuvainen kohteessa käytettävistä kemikaalimääristä. Usein kohteessa käytettävät kemikaalien määrät täsmentyvät aivan suunnittelun loppuvaiheessa. Tästä syystä on mahdollista, että kemikaaliturvallisuuslupa voi muuttua aivan lupamenettelyn loppuvaiheessa kemikaaliturvallisuuslain nojalla tehtäväksi ilmoitukseksi pelastusviranomaiselle tai päin vastoin.
Hallintolaki
Hallintolain tavoitteena on edistää hyvää hallintoa sekä oikeusturvaa hallintoasioissa. Hallintolaki toimii yleislakina säännellen viranomaisten toimintaa, mukaan lukien lupamenettelyjä.
Hallintolakia sovelletaan muun muassa valtion viranomaisissa ja kunnallisissa viranomaisissa niiden hoitaessa julkisia hallintotehtäviä. Viranomaisen on toimivaltansa rajoissa annettava asiakkailleen hallintoasian hoitamiseen liittyvää maksutonta neuvontaa sekä vastattava asiointia koskeviin kysymyksiin ja tiedusteluihin. Hallintolain 8 §:n mukaan, jos asia ei kuulu viranomaisen toimivaltaan, viranomaisen on pyrittävä opastamaan asiakas toimivaltaiseen viranomaiseen. Hallintoasia on käsiteltävä ilman aiheetonta viivytystä. Hallintolain 23 § edellyttää, että viranomaisen on esitettävä asianosaiselle tämän pyynnöstä arvio päätöksen antamisajankohdasta sekä vastattava käsittelyn etenemistä koskeviin tiedusteluihin. Viranomaisen on määriteltävä toimialansa keskeisissä asiaryhmissä odotettavissa oleva käsittelyaika sellaisille hallintopäätöksellä ratkaistaville asioille, jotka voivat tulla vireille vain asianosaisen aloitteesta. Tämä ei koske hallintolain 23 a §:n mukaan asioita, joiden käsittelylle on säädetty määräaika.
Hallintolain 20 §:n mukaan hallintoasia tulee vireille, kun asian vireille panemiseksi tarkoitettu asiakirja on saapunut toimivaltaiseen viranomaiseen tai kun asia on sille suullisen vireillepanon yhteydessä esitetty ja käsittelyn aloittamiseksi tarvittavat tiedot on kirjattu. Jos viranomaiselle toimitettu asiakirja on puutteellinen, viranomaisen on tarvittaessa kehotettava lähettäjää täydentämään asiakirjaa. Viranomaisen on ylipäätään huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä. Hallintolain 31 §:ssä säädetään, että asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista ja muutoinkin myötävaikutettava vireille panemansa asian selvittämiseen. Hallintolain 22 §:n mukaan asianosainen voi myös omasta aloitteestaan täydentää tai muuttaa hakemustaan.
Hallintolain 11 §:n mukaan asianosainen hallintoasiassa on se, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee. Asianosaiselle on varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun. Hallintolain 34 §:ssä luetellaan tapaukset, joissa asian saa ratkaista asianosaista kuulematta. Jos asian ratkaisulla voi olla huomattavaa vaikutusta muihin henkilöihin kuin asianosaisiin, viranomaisen tulee varata näille mahdollisuus saada tietoja asiasta ja lausua mielipiteensä siitä. Hallintolain 41 §:n mukaan asian vireilläolosta ja vaikuttamismahdollisuuksien käyttämisestä on ilmoitettava asian merkityksen ja laajuuden kannalta sopivalla tavalla.
Hallintopäätös on annettava kirjallisesti. Päätös voidaan antaa suullisesti, jos se on välttämätöntä asian kiireellisyyden vuoksi. Hallintolain 43 §:n nojalla suullinen päätös on viipymättä annettava myös kirjallisena oikaisuvaatimusohjeineen tai valitusosoituksineen. Viranomaisen on annettava tekemänsä päätös viipymättä tiedoksi asianosaiselle ja muulle tiedossa olevalle, jolla on oikeus hakea siihen oikaisua tai muutosta valittamalla. Viranomaisen on huolehdittava jo asian käsittelyn kuluessa käsittelyyn vaikuttavan asiakirjan tiedoksiantamisesta. Hallintolain 54 §:n nojalla asiakirja annetaan tiedoksi alkuperäisenä tai jäljennöksenä. Hallintolain 58 §:n mukaan tiedoksianto toimitetaan sille viranomaiselle, joka käyttää asiassa puhevaltaa.
Tiedoksiannossa noudatettavasta menettelystä säädetään hallintolain 10 luvussa. Tavallinen tiedoksianto toimitetaan postitse kirjeellä vastaanottajalle. Vastaanottajan katsotaan saaneen asiasta tiedon seitsemäntenä päivänä kirjeen lähettämisestä, jollei muuta näytetä. Hallintolain 59 §:n mukaan asian katsotaan tulleen viranomaisen tietoon kuitenkin kirjeen saapumispäivänä. Hallintolain 60 §:n mukainen todisteellinen tiedoksianto on kyseessä, kun tiedoksianto toimitetaan postitse saantitodistusta vastaan. Hallintolain 62 §:n mukaan yleistiedoksiannossa asiakirja pidetään määrätyn ajan vastaanottajan nähtävillä viranomaisessa ja asiakirjan nähtäville asettamisesta on ilmoitettava sellaisessa sanomalehdessä, josta vastaanottajan voidaan otaksua saavan parhaiten tiedon.
Laki julkisista kuulutuksista
Lailla julkisista kuulutuksista (34/1925) säädetään menettelystä, jolla päätökset saatetaan yleisesti tiedoksi kuuluttamalla. Tiedonannot, jotka voimassa olevien säännösten mukaan on kuulutuksella saatettava yleisesti tiedoksi, on kuulutettava panemalla kuulutus näkyviin kunnassa tätä tarkoitusta varten varatulle ilmoitustaululle.
Julkisista kuulutuksista annetun lain 3 §:n mukaan ilmoitustaulu on pidettävä kunnan virastotalossa tai muussa kunnanhallituksen määräämässä sopivassa paikassa, johon virka-aikana on vapaa pääsy. Lain 4 §:n nojalla julkipanoa koskevien tehtävien hoitamisesta huolehtii kunnanhallitus. Kun viranomainen on saanut kuulutuksen, on se tai ilmoitus siitä viipymättä julkipantava. Lain 5 §:n mukaan kuulutukseen on merkittävä, milloin julkipano on tapahtunut.
Vireillä olevassa kuulutuslainsäädännön uudistamishankkeessa (Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi hallintolain muuttamisesta, julkisista kuulutuksista annetun lain kumoamisesta ja maakaaren 12 luvun 3 §:n muuttamisesta, HE 239/2018 vp) kuulutuslaki ehdotetaan kumottavaksi ja julkista kuuluttamista koskevat yleissäännökset lisättäväksi hallintolakiin.
Kuntalaki
Uusi kuntalaki (410/2015) tuli voimaan 1 päivänä toukokuuta 2015 ja sen pääasiallinen soveltaminen alkoi vuonna 2017 valittujen valtuustojen toimikauden alussa. Kuntalaissa säädetään kunnan päätöksenteosta ja toimielimistä.
Kunnan on tiedotettava toiminnastaan ja sen tulee antaa riittävästi tietoja esimerkiksi valmistelussa olevista asioista, niitä koskevista suunnitelmista, asioiden käsittelystä, tehdyistä päätöksistä ja päätösten vaikutuksista. Kunnan on tiedotettava, millä tavoin päätösten valmisteluun voi osallistua ja vaikuttaa. Kuntalain 29 §:n nojalla kunnan on lisäksi huolehdittava, että toimielinten käsittelyyn tulevien asioiden valmistelusta annetaan tarpeellisia tietoja yleisessä tietoverkossa.
Kunnan ilmoitukset saatetaan tiedoksi julkaisemalla ne yleisessä tietoverkossa, jollei salassapitoa koskevista säännöksistä muuta johdu, sekä tarpeen vaatiessa muulla kunnan päättämällä tavalla. Kuntalain 108 §:n mukaan ilmoitusten on oltava yleisessä tietoverkossa 14 vuorokautta, ellei päätöksen luonteesta muuta johdu.
Kuntalain 134 §:n mukaan kunnan viranomaisen päätökseen tyytymätön saa hakea siihen oikaisua. Oikaisuvaatimus tehdään asianomaiselle toimielimelle. Kuntalain 135 §:ssä mainittujen kunnan viranomaisten päätöksiin sekä oikaisuvaatimuksen johdosta annettuun päätökseen haetaan muutosta kunnallisvalituksella hallinto-oikeudelta. Kuntalain 140 §:n nojalla valtuuston, kunnanhallituksen ja lautakunnan sekä kuntayhtymän toimielimen pöytäkirja oikaisuvaatimusohjeineen tai valitusosoituksineen pidetään tarkastamisen jälkeen nähtävänä yleisessä tietoverkossa.
Laki sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa
Lakia sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa (13/2003) sovelletaan muun muassa hallintoasian sähköiseen vireillepanoon, käsittelyyn ja päätöksen tiedoksiantoon, jollei muualla laissa toisin säädetä. Lakia sovelletaan soveltuvin osin myös muussa viranomaistoiminnassa.
Sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain 5 §:n mukaan viranomaisen on järjestelmiensä puitteissa tarjottava kaikille mahdollisuus lähettää viesti sähköisessä muodossa asian vireille saattamiseksi tai käsittelemiseksi. Viranomaisen on mahdollistettava myös täydennysten, selvitysten ja muiden vastaavien asiakirjojen tai viestien sähköinen toimittaminen sekä pyrittävä käyttämään asiakkaan kannalta teknisesti mahdollisimman yhteensopivia ja helppokäyttöisiä laitteistoja ja ohjelmistoja. Asioinnissa ja tiedonvaihdossa tulee aina varmistaa riittävä tietoturvallisuus. Lain 6 §:n nojalla viranomaisen tulee huolehtia siitä, että sen sähköiset tiedonsiirtomenetelmät ovat toimintakunnossa ja käytettävissä muulloinkin kuin viraston aukioloaikana. Lain 7 §:n mukaan viranomaisen tulee sopivalla tavalla ilmoittaa sähköisessä asioinnissa käytettävät yhteystietonsa.
Sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain 8 §:n mukaan sähköinen viesti toimitetaan viranomaiselle lähettäjän omalla vastuulla ja sen katsotaan lain 10 §:n saapuneen perille silloin, kun se on viranomaisen käytettävissä siten, että viestiä voidaan käsitellä. Lain 9 §:n mukaan sähköinen asiakirja täyttää vaatimuksen kirjallisesta muodosta. Lain 9 §:ssä säädetään, että viranomaiselle saapunutta sähköistä asiakirjaa ei tarvitse täydentää allekirjoituksella, jos asiakirjassa on tiedot lähettäjästä eikä asiakirjan alkuperäisyyttä tai eheyttä ole syytä epäillä. Pyydetty asiakirja katsotaan toimitetun määräajassa, jos asiakirja saapuu viranomaiseen sähköisesti viimeistään määräajan viimeisen päivän aikana.
Lain 16 §:n mukaan päätösasiakirja voidaan allekirjoittaa sähköisesti. Lain 18 §:ssä säädetään, että todisteellisesti toimitettava asiakirja voidaan asianosaisen suostumuksella antaa tiedoksi myös sähköisenä viestinä. Asiakirja katsotaan annetun tiedoksi, kun asiakirja on noudettu viranomaisen osoittamalta yhteydeltä. Jos asiakirjaa ei ole noudettu seitsemän päivän kuluessa viranomaisen ilmoituksesta, tiedoksiannossa noudatetaan, mitä siitä muualla laissa säädetään. Lain 19 §:n mukaan muu kuin todisteellisesti toimitettava asiakirja voidaan antaa tiedoksi asianomaiselle sähköisenä viestinä hänen suostumuksellaan.
Nykyiset sähköiset järjestelmät ja sähköisen asioinnin nykytilanne
Valtion ympäristölupaa ja vesilupaa haetaan aluehallintovirastolta, jolla on käytössään sähköinen asiointijärjestelmä luvan hakemiseen. Järjestelmällä on mahdollista hoitaa nykyisin paitsi lupa-asian vireillepano, myös lausuntojen, muistutusten ja mielipiteiden antaminen.
Luonnonsuojelulain mukaisia poikkeamislupia haetaan ELY-keskukselta. Luonnonsuojelulain mukaisia poikkeuslupia ei toistaiseksi voi hakea sähköisesti.
Kaivoslain mukaista malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa sekä vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta annetun lain 23 §:n mukaista lupaa vaarallisten kemikaalien laajamittaiseen teolliseen käsittelyyn ja varastointiin sekä 58 §:n mukaista lupaa räjähteiden valmistukseen ja varastointiin haetaan Tukesilta. Tukesin lupia ei nykyisin voi hakea sähköisesti.
Kunnat myöntävät maankäyttö- ja rakennuslain mukaisen rakennusluvan, toimenpideluvan, rakennuksen purkamisluvan ja maisematyöluvan. Lisäksi kunnan toimivaltaan kuuluvat ympäristöluvat. Sähköisen asioinnin kannalta kuntia voidaan luokitella seuraavasti:
1) kunnalla on käytössään kaupallinen sähköisen asioinnin ratkaisu (esimerkiksi Lupapiste.fi), voidaan arvioida, että näitä ratkaisuja käyttää 50-60 % kunnista;
2) kunnalla on käytössään oma sähköisen asioinnin ratkaisu (lähinnä isommat kunnat);
3) sähköinen asiointi kunnan kanssa ei ole mahdollista.
2.2
Kansainvälinen kehitys sekä ulkomaiden ja Euroopan unionin lainsäädäntö
2.2.1
2.2.1 Lupamenettelyjen sekä YVA- ja lupamenettelyn yhdentäminen eräissä maissa
Ruotsi
Ruotsissa on ollut voimassa lainsäädäntöä kodifioinut ympäristökaari (Miljöbalk, MB, 1998:808) jo lähes kaksikymmentä vuotta. Siinä säädetään muun ohella ympäristölupaan liittyvistä kysymyksistä. Ympäristökaaressa ympäristöluvasta säädetään 9 luvussa, joka käsittelee ympäristölle vaarallisia toimintoja ja ympäristönsuojelua ja jota on täsmennetty asetuksilla Miljöprövningsförordningen (2013:251, MPF) ja Förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (1998:899, FMH). Ympäristölupa-asetuksessa kuvataan tarkasti toiminnot, jotka edellyttävät lupaa tai ilmoitusta, sekä tilanteet, joissa tämä ei ole tarpeen. Vaikutuksiltaan vähäisimpiä toimintoja koskevat Miljöbalkenin yleiset huolellisuusvelvoitteet ja niitä seurataan vain jälkivalvonnalla.
Ruotsissa on tehty useita selvityksiä ja uudistuksia ympäristöllisen lupajärjestelmän hallinnollisen rasituksen vähentämiseksi. Ympäristölupajärjestelmän hallinnollisen rasituksen vähentämismahdollisuuksia selvitettiin laajasti vuosina 2003-2004 (raportti: Pröva eller inte pröva? Förslag till ändringar i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälso-skydd, rapport 5353, februari 2004). Vuonna 2003 valmistui raportti En effektivare miljöprövning (SOU 2003:124). Selvitysten seurauksena vuonna 2007 tehtiin muutos (SFS 2007:674), jolla osa lupavelvollisista toiminnoista siirrettiin ilmoitusvelvollisiksi.
Vuonna 2005 annettiin mietintö (SOU 2005:77) maankäyttö- ja rakennuslain (plan- och bygglag 1987:10, PBL) sekä ympäristökaaren menettelyjen yhteensovittamisesta. Valtioneuvosto käynnisti puolestaan vuonna 2007 laajan selvityksen ympäristölainsäädännön mukaisten prosessien ja viranomaisjärjestelyjen kehittämiseksi. Ympäristölupahallintoa on sittemmin uudistettu, mutta varovaisemmin kuin prosessityöryhmä esitti. Esimerkiksi ympäristöoikeuksista tuli yhdistettyjä maa- ja ympäristöoikeuksia, millä haluttiin varmistaa, että maankäytön asioita ei ratkaista tyhjiössä suhteessa ympäristölupaprosessiin. Samalla eräiden (B-luokan) laitosten lupamenettelyt keskitettiin vain osaan lääninhallituksia.
Lääninhallituksille on annettu tehtävä seurata, miten käsittelyaikoja voitaisiin lyhentää sekä yhtenäistää valtakunnallisesti. Lähtökohtana on, että tiettyjen (B-luokan) laitosten lupa-asiat pitäisi kyetä ratkaisemaan kuudessa kuukaudessa täydellisen lupahakemuksen jättämisestä. Aiemmin käsittelyajat ovat vaihdelleet 3 ja 36 kuukauden välillä riippuen läänistä. Toiminnanharjoittajille halutaan myös paremmat mahdollisuudet seurata hakemusten käsittelyn etenemistä. Lisäksi käynnissä on ollut työ ympäristöllisen päätöksenteon yksinkertaistamiseksi.
Ruotsissa ympäristövaikutusten arviointimenettely on kytketty lupamenettelyyn. Ympäristö-vaikutusten arviointimenettelyä koskevaa lainsäädäntöä on uudistettu YVA-direktiivin muutoksen jälkeen. Muutossäädökset tulivat voimaan 1 päivänä tammikuuta 2018.
Ympäristövaikutusten arviointimenettely käynnistyy toiminnanharjoittajan ja lääninhallituksen välisellä rajausneuvottelulla (avgränsningssamråd) arviointiselostuksen (miljökonsekvensbe-skrivning) rajaamisesta (6 kap 28 § 1 a). Rajausneuvottelut aloitetaan niin hyvissä ajoin, että mielekkäät neuvottelut on mahdollista toteuttaa ennen arviointiselostuksen ja lopullisen lupahakemuksen laatimista (6 kap 31 §). Lääninhallituksen tehtävä rajausneuvottelussa on vaikuttaa, että arviointiselostus vastaa lupamenettelyn edellyttämää laajuutta ja yksityiskohtaisuutta. Toiminnanharjoittajan pyynnöstä lääninhallitus voi antaa selvityksen arviostaan (6 kap. 32 §), mutta se ei ole sitova. Neuvottelujen jälkeen toiminnanharjoittaja laatii arviointiselostuksen ja lupahakemuksen ja toimittaa ne toimivaltaiselle lupaviranomaiselle.
Lupaviranomainen tiedottaa yleisölle arviointiselostuksesta ja varaa yleisölle vähintään 30 päivää aikaa lausua mielipiteensä asiasta (6 kap. 39 §). Käytännössä arviointiselostuksesta kuullaan samanaikaisesti kuin lupahakemuksesta. Tästä ei ole nimenomaisia säännöksiä mutta pykälän perusteluissa yleisön vaikutusmahdollisuudesta kuulemisen yhteydessä viitataan sekä lupahakemukseen että arviointiselostukseen.
Lupaviranomainen ratkaisee erillisellä päätöksellä tai lupapäätöksen yhteydessä, täyttääkö arviointiselostus sille säädetyt vaatimukset. Päätöksestä ei voi valittaa erikseen (6 kap 42 §). Arviointimenettely päättyy lupapäätökseen, jossa lupaviranomainen yksilöi, kuvailee ja tekee lopullisen ja yhteen sovitetun arvion hankkeen ympäristövaikutuksista ottaen huomioon arviointiselostuksen sekä muut käsittelyn yhteydessä esiin nousseet seikat (6 kap 43 §). Luvan myöntämispäätöksen tulee sisältää perusteltu päätelmä hankkeen merkittävistä ympäristövaikutuksista.
Arviointiselostuksen tulee sisältää tiedot toimenpiteen vaihtoehtoisista ratkaisuista (6 kap 35 §). Vaihtoehtoselvityksen tulee kattaa vaihtoehdot koskien tekniikkaa, hankkeen kokoa ja kattavuutta siinä määrin kuin ne ovat merkityksellisiä. Vaihtoehdon valinta on perusteltava ottaen huomioon esillä olleiden vaihtoehtojen ympäristövaikutukset. Vaihtoehtojen arvioinnista on säädetty tarkemmin asetuksella.
Alankomaat
Yhdennetty lupamenettely
Ympäristölainsäädännön yhdentämiskehitys käynnistyi Alankomaissa vuonna 1979, jolloin säädettiin ympäristölupamenettelylaki. Vuonna 1993 Alankomaat siirtyi ympäristönsuojelulain (Wet milieubeheer) säätämisen myötä yhdennettyyn ympäristön pilaamislupaan. Ympäristölupajärjestelmää yhdennettiin vuonna 2010 menettelyllisesti yhden luukun periaatetta noudattaen ympäristölupamenettelyn puitelaissa (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, jäljempänä WABO), joka kattaa monen aineellisia säännöksiä sisältävän lain menettelyn.
WABO:n mukaisen yhdennetyn lupamenettelyn piiriin kuuluvat muun muassa poikkeukset kaavoista, rakennusten purkuluvat, rakennusluvat, paloturvallisuusluvat, poikkeukset rakennusmääräyksistä, poikkeukset rakennussuojelusta, ympäristöluvat, ympäristönsuojeluilmoitukset ja kaivosluvat. Myös eräät luonnonsuojelu- ja ympäristönsuojelulainsäädäntöön perustuvat erityisluvat, kuten vaarallisiin aineisiin ja maaperään suojeluun liittyvät luvat, ovat osittain WABO:n piirissä. Samoin yhdennettyyn lupamenettelyyn kuuluvat useat provinssi- tai kuntatason sääntelyyn pohjautuvat luvat, kuten metsänhakkuulupa, kadun rakentamis- ja liittymälupa, mainoslaitelupa, murtohälytinlupa ja varastointilupa. Vesilain (Waterwet) mukaiset luvat ratkaistaan omassa menettelyssään.
Yhdennetyn lupamenettelyn tuloksena syntyy yksi lupapäätös. Se sisältää pääsäännön mukaan kaikki hankkeen edellyttämät luvat ja mahdolliset poikkeukset. Päätökseen ei sisälly ristiriitaisia määräyksiä. Mahdolliset viranomaisten väliset sisällölliset ristiriidat ratkaistaan esimerkiksi sitovien lausuntojen avulla. Muutoksenhaku kohdistuu koko yhdennettyyn lupapäätökseen ja tapahtuu yhdellä kertaa. Hakijan näkökulmasta yhdennetty menettely tarkoittaa sitä, että viranomaiset ratkaisevat tietyn hankkeen ennakkovalvonta-asiat kerralla ja kokonaisuudessaan. Hakija voi kuitenkin hakea halutessaan lupia myös erikseen. WABO:n mukaisen yhdennetyn lupamenettelyn tärkeänä osana on kattava sähköinen asiointijärjestelmä. Sitä käytetään sekä yhdennetyn ympäristöluvan että vesiluvan hakemiseen. Sähköiseen järjestelmään kuuluu muun ohella mahdollisuus luvantarpeen selvittämiseen.
Vuoden 2019 alussa voimaan tulevassa Alankomaiden uudessa ympäristö- ja suunnittelulaissa täsmennetään WABO:n myötä omaksuttua ympäristöllisten menettelyjen yhden luukun mallia. Lisäksi uudella lailla yhdennetään laajalti ympäristöasioiden aineellisoikeudellista sääntelyä. Ympäristö- ja suunnittelulain tavoitteena on yksinkertaistaa Alankomaiden ympäristöllistä sääntelyä ja menettelyjä ja nopeuttaa päätöksentekoa erilaisten rakentamisprojektien yhteydessä. Ympäristö- ja suunnittelulailla pyritään myös vähentämään asemakaavojen määrää.
Ympäristö- ja suunnittelulain soveltamisala on laaja. Se kattaa koko fyysisen ympäristön ja siihen vaikuttavat toiminnot. Lain soveltamisen piiriin kuuluvat erilaiset ympäristöä muuttavat toimenpiteet, luonnonvarojen käyttö sekä ympäristön pilaantumista, ympäristöhäiriöitä ja ympäristöriskejä mahdollisesti aiheuttavat toiminnot. Ympäristö- ja suunnittelulaissa säädetään sekä ympäristöllisistä menettelyistä että ympäristöoikeuden aineellisista vaatimuksista.
Ympäristöön vaikuttavien hankkeiden valvonnassa hyödynnetään erityisesti kunnallisia, alueellisia ja valtiollisia määräyksiä. Niiden avulla voidaan vähentää luvitettavien hankkeiden määrää ja kohdistaa ennakkovalvonta merkittäviä ympäristövaikutuksia aiheuttaviin hankkeisiin. Toimivan seurannan avulla saadaan tietoa ympäristön tilasta ja siitä, missä määrin ympäristömääräyksiä ja -lupia sekä muita toimenpiteitä milläkin alueella tarvitaan.
Ympäristö- ja suunnittelulaissa säädetään yhdennetystä ympäristöluvasta sekä hankepäätöksestä. Yhdennetyn ympäristöluvan osalta WABO:n sääntelyä on täsmennetty ja siihen kuuluvat nyt muun ohella myös vesilain ja luonnonsuojelulain mukaiset luvat. Jos ympäristölupaa haetaan eri viranomaisten päätöksentekotoimivaltaan kuuluville toiminnoille, ympäristölupapäätöksen tekee yksi päätöksentekoon oikeutetuista viranomaisista. Mikäli päätös liittyy toisten viranomaisten toimivallassa oleviin asioihin, on näillä mahdollisuus ohjeistaa päätöksentekoa. Tietyissä tilanteissa edellytetään, että eri viranomaiset sopivat päätöksestä keskenään.
Hankepäätös on uusi instrumentti, jonka avulla viranomainen voi tehdä erityistä menettelyä noudattaen päätöksen yleistä etua palvelevan hankkeen toteuttamisesta. Viranomainen tekee ympäristölupapäätöksen luvanhakijan hakemuksen perusteella, kun taas hankepäätöksen se voi tehdä omasta aloitteestaan. Hankepäätöksiin voivat kuulua esimerkiksi laajamittaiset infrastruktuurihankkeet tai luontoalueiden kehittäminen. Hankepäätökseen on mahdollista sisällyttää kaikki hankkeen vaatimat hyväksynnät sisältäen tarvittavat kaavojen muutokset ja hankkeen ympäristöluvan.
Ympäristö- ja suunnittelulaissa säädetään kahdesta päätöksentekoaikataulusta. Ympäristö- ja suunnittelulain mukaista standardimenettelyä sovelletaan esimerkiksi lupamääräysten muuttamiseen ja luvan perumiseen. Standardimenettelyssä viranomaisen on ympäristö- ja suunnittelulain nojalla tehtävä päätös ympäristölupahakemuksen pohjalta kahdeksassa viikossa tai, jos asiasta on sovittava viranomaisten välillä, 12 viikossa. Päätöksentekoaikataulua on mahdollista pidentää enintään kuudella viikolla. Jos kyse on laaja-alaisemmasta lupa-asiasta, sovelletaan yleistä hallintolakia, jonka perusteella päätös on tehtävä kuuden kuukauden kuluessa hakemuksen vastaanottamisesta. Menettelyyn kuuluu lupaluonnoksen julkaisu. Lupaluonnoksen pohjalta asianosaiset ja muut tahot voivat ilmaista asiasta näkemyksensä kuuden viikon aikana. Ympäristölupa tulee voimaan kaksi viikkoa sen julkistamisen jälkeen.
YVA- ja lupamenettely
Alankomaissa YVA- ja lupamenettelyjä on yhtenäistetty osana uutta ympäristö- ja suunnittelulakia. Uudistuksen tavoitteena on YVA-menettelyn osalta ollut vähentää hallinnollista taakkaa ja mahdollistaa YVA-menettelyssä tuotettujen tietojen parempi hyödynnettävyys lupamenettelyssä. YVA on uudistuksen jälkeen lähempänä lupamenettelyä kuin oma erillinen menettely.
YVA-direktiivin perusteella YVA-velvolliset hankkeet luetellaan alemman asteisessa määräyksessä (order in council). YVA voi myös perustua muuhun lainsäädäntöön, kuten ydinvoimalainsäädäntöön. Muiden ympäristöön todennäköisesti merkittävästi vaikuttavien hankkeiden osalta toimivaltainen viranomainen tekee päätöksen YVA-menettelyn tarpeellisuudesta.
Hakiessaan lupaa hankkeelle, joka edellyttää YVA-menettelyä, tulee hankkeesta vastaavan liittää arviointiselostus lupahakemukseen. Jos on kyse hankkeesta, jossa YVA-menettelyn tarve tulee arvioitavaksi tapauskohtaisesti, luvanhakijan tulisi informoida hankesuunnitelmasta toimivaltaista viranomaista mahdollisimman varhain (Art 16.45). Jos YVA ei ole tarpeen, lupaviranomainen tekee tästä niin kutsutun esipäätöksen (Art 16.43) osana lupamenettelyä. Jos viranomainen vasta lupahakemuksen vireilletulon jälkeen päättää, että YVA on tarpeen, lupahakemus hylätään. Hankkeesta vastaavalla on mahdollisuus ennen lupa-asian vireillepanoa pyytää toimivaltaiselta viranomaiselta lakiin perustuvaa neuvottelua, jossa hankkeen YVAn tarpeesta voidaan keskustella.
Alankomaissa ei ole käytössä niin sanottua arviointiohjelmavaihetta, mutta laissa säädetään hankkeesta vastaavan oikeudesta saada ennen hakemuksen jättämistä toimivaltaiselta viranomaiselta neuvontaa ja suosituksia koskien arvioinnin laajuutta ja yksityiskohtaisuutta (Art 16.46).
Lupapäätöksen valmistelussa ja kuulemisessa noudatetaan Alankomaiden yleistä hallintolakia (osa 3.4 Art 16.50). Toimivaltaisen viranomaisen tulee asettaa hakemus yhdessä siihen liittyvien asiakirjojen kanssa, mukaan lukien arviointiselostus, nähtäväksi vähintään neljäksi viikoksi (3:11). Ennen nähtäväksi asettamista hakemuksesta julkaistaan tiedote (3:12), jonka jälkeen osapuolille varataan mahdollisuus lausua asiasta (3:13 kohdat 1, 2 ja 4). Lainsäädännön valmistelun yhteydessä keskusteltiin laajasti YVA-menettelyyn osallistumisesta. Lopputuloksena päädyttiin malliin, jossa hallintolain osallistumissäännösten lisäksi toimivaltainen viranomainen ja hankkeesta vastaavat voivat tilanteen mukaan järjestää myös muita osallistumismahdollisuuksia. Tarve laajempaan osallistamiseen on hankekohtaista ottaen huomioon yleinen suhtautuminen hankkeeseen ja etukäteen tiedossa olevat mahdolliset muutoksenhakupaineet.
Arviointiselostuksen tulee sisältää selvitys hankkeesta ja kuvaus hankkeen varteenotettavista vaihtoehdoista (Art 16.52). Tehtäessä lupapäätöstä, toimivaltaisen viranomaisen tulee huomioida kaikki mahdolliset vaikutukset, joita hankkeesta voi aiheutua. Toimivaltainen viranomainen on oikeutettu liittämään päätökseen lupaehtoja ja rajoituksia, jotka ovat välttämättömiä ympäristön suojelemiseksi. Toimivaltainen viranomainen on myös oikeutettu päättämään, että hanketta ei toteuteta, jos se voisi johtaa ympäristölle aiheutuviin ei-hyväksyttyihin seurauksiin (Art 16.53).
Lupaviranomainen on toimivaltainen viranomainen myös YVA-menettelyssä, joten YVA-viranomainen voi vaihdella. Toimivaltainen viranomainen on määritelty tapauskohtaisesti (Section 5.1.2). Alankomaissa toimii lisäksi itsenäinen asiantuntijaelin YVA-komissio. Se on riippumaton neuvoa-antava asiantuntijaelin sekä YVA-menettelyä kansainvälisestikin kehittävä ja tutkiva keskus. YVA-komissio voi osana YVA-menettelyä antaa toimivaltaiselle viranomaiselle suosituksia esimerkiksi ympäristövaikutusten arvioinnin sisällöstä tai laajuudesta (Art. 16.39 ja 16.47).
Saksa
Ympäristölliset lupamenettelyt
Saksassa ympäristöllinen lainsäädäntö on rakenteeltaan verrattain hajanaista ja yksittäinen hanke voi edellyttää useita lupia. Osavaltiot ovat kuitenkin pyrkineet yhdistämään viranomaisia ja koordinoimaan menettelyjä. Yhtenäistetyn ympäristöluvan lisäksi hankkeelle saatetaan tarvita lupa esimerkiksi jätevesien päästämiseen, mutta lupien hakeminen voi olla pitkälle koordinoitua. Yksittäisillä osavaltioilla on mahdollisuus järjestää ympäristölupahallinto haluamallaan tavalla tiettyjen ehtojen puitteissa, joten viranomaistoimivallanjako voi poiketa osavaltiosta toiseen.
Saksan perustuslain (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland tai GG) mukaan osavaltioilla on mahdollisuus antaa sääntelyä silloin, kun liittovaltio ei ole käyttänyt lainsäädäntövaltaansa (ks. GG art. 72 ja art. 74(1) 24 ja 29 kohdat). Luonnonsuojeluasioissa osavaltiot voivat antaa lainsäädäntöä, vaikka liittovaltio olisikin käyttänyt lainsäädäntövaltaansa (GG art. 72(3) 2 kohta). Käytännössä ympäristönsuojelun sääntely on pitkälti liittovaltiotasoista.
Saksassa Suomen ympäristönsuojelulakia vastaa immissiosuojelulaki (Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge, lyhyemmin Bundes-Immissionsschutzgesetz tai BImSchG). BImSchG:n mukaan lupa tarvitaan asetuksen laitosluettelossa luetelluille toiminnoille. Asetuksen laitosluettelo on tyhjentävä. Lupavelvolliset toiminnot jaetaan luokkiin, joiden mukaan niihin sovelletaan joko yksinkertaistettua tai raskaampaa lupamenettelyä. Saksassa on arviolta 9 000 sellaista laitosta, joita koskee Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (2010/75/EU) teollisuuden päästöistä (jäljempänä teollisuuspäästödirektiivi).
Ympäristölupamenettelystä säädetään tarkemmin asetuksella Neunte Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Verordnung über das Genehmigungsverfahren tai 9. BImSchV). Hakemuksen jättämisen jälkeen lupamenettely jatkuu saapumisvahvistuksella. Samassa yhteydessä viranomainen tutkii myös hakemuksen riittävyyden. Kun julkipanosta on kulunut vähintään kaksi viikkoa, järjestetään neuvottelutilaisuus, jossa etsitään ratkaisuja mahdollisiin vastalauseisiin. Lupaviranomaisen on annettava ratkaisunsa lupa-asiassa viimeistään seitsemän kuukauden kuluttua siitä, kun hakemus on toimitettu täydellisenä. Kevennetyssä menettelyssä aikaraja on kolme kuukautta.
Saksan maankäytön suunnittelujärjestelmästä säädetään rakennuskaaressa (Baugesetzbuch, BauGB, 23.06.1960). Kaavoitusjärjestelmän osat ovat valmisteleva kaava eli yleiskaava (Flächennutzungsplan) ja sitova rakennuskaava eli asemakaava (Bebauungsplan). BImSchG 50 §:n mukaan tiettyihin käyttötarkoituksiin suunnitellut alueet tulee sijoittaa toisiinsa nähden siten, että haitalliset ympäristövaikutukset ja vakavien onnettomuuksien vaikutukset häiriintyviin kohteisiin rajoitetaan mahdollisimman vähäisiksi.
Kemikaaleja koskee Gesetz zum Schutz vor gefährlichen Stoffen ja laaja joukko asetustasoista sääntelyä. Vesienhallinta on perustuslain mukaan pitkälti osavaltioiden vastuulla, puiteluontoiset lait ja asetukset on kuitenkin annettu liittovaltiotasolla (mm. Gesetz zur Ordnung des Wasserhaushalts (WHG), Gesetz über Abgaben für das Einleiten von Abwasser in Gewässer (AbwAG)). Saksan liittovaltiolla on myös puiteluontoinen luonnonsuojelulaki (Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege, Bundesnaturschutzgesetz, BNatSchG, 29.07.2009), vaikka luonnonsuojelusta säädetään yleensä tarkemmin osavaltiotasolla.
Saksassa on 1990-luvulta asti viety eteenpäin hankkeita ympäristöhallinnon byrokratian keventämiseksi. Lupien käsittelylle on asetettu määräaikoja ja luvanhakukynnyksiä nostettu. Kuulemismenettelyt ovat vaikutuksiltaan vähäisten hankkeiden osalta kevyitä. Saksassa tavoiteltiin vuosia kodifikaatiohanketta ympäristökaaren luomiseksi, mutta perustuslailliset ongelmat ovat kuitenkin käytännössä vesittäneet sen läpiviennin.
YVA- ja lupamenettely
Saksassa YVA-menettely on integroitu lupamenettelyihin ja YVA-menettelystä vastaava viranomainen on sama kuin luvasta vastaava viranomainen. YVA-menettelyn viimeinen vaihe on toimivaltaisen viranomaisen perusteltu päätelmä hankkeen ympäristövaikutuksista, joka otetaan huomioon, kun lopullisena vaiheena päätetään, annetaanko hankkeelle lupa. Jos hanke edellyttää usean viranomaisen hyväksyntää, osavaltion on osoitettava YVA-menettelyä koordinoiva viranomainen.
Arviointimenettely käynnistyy, kun lupamenettely käynnistyy joko hankkeesta vastaavan ilmoituksella tai muulla kullekin lupamenettelylle pakollisella tavalla, tai kun hankkeesta vastaava konsultoi toimivaltaista viranomaista ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä tarvittavista asiakirjoista. Hankkeesta vastaava, toimivaltainen viranomainen ja muut asiaan liittyvät viranomaiset voivat käydä ennakkoon neuvotteluja arviointimenettelystä, sen laajuudesta ja tarvittavista selvityksistä. Yleisesti ottaen asiakirjojen tulee sisältää tietoa hankkeesta, sen ympäristövaikutuksista ja miten niitä pyritään välttämään, sekä hankkeen toteuttamisvaihtoehdoista (UVPG 3a, 5—6 artikla).
Kun asiakirjat ja selvitykset on toimitettu ja lupaviranomainen pitää niitä riittävinä, muita viranomaisia ja kolmansia tahoja kuullaan, ja toimivaltainen viranomainen tekee kuulemisten sekä hankkeesta vastaavan toimittamien dokumenttien perusteella yhteenvedon hankkeen ympäristövaikutuksista (Zusammenfassende Darstellung der Umweltauswirkungen, lain 11 artikla). Toimivaltainen viranomainen lausuu yhteenvedon perusteella hankkeen ympäristövaikutuksista. Lausunto otetaan huomioon hankkeen lupapäätöstä tai vastaavaa tehtäessä (12 artikla).
Saksan ympäristövaikutusten arviointimenettelyä koskevaa lainsäädäntöä on uudistettu merkittävästi samalla, kun on pantu täytäntöön ympäristövaikutusten arvioinnista annetun direktiivin viimeisimmät muutokset. Uudistuksen painopisteitä ovat valtioiden rajat ylittävien vaikutusten arviointi sekä erityistilanteiden, kuten hankkeiden muutosten tai kumulatiivisten vaikutusten, tarkempi sääntely. Lisäksi luonto- ja lintudirektiivien arviointimenettely yhdistetään ympäristövaikutusten arviointimenettelyn kanssa yhden luukun menettelyksi. Myös muita ympäristölainsäädännön ja yritysten hallinnollisen taakan keventämisen hankkeita ja aloitteita on ollut viime vuosina käynnissä. Niiden yhteydessä ympäristövaikutusten arviointimenettelyn kynnysarvoa on jo nostettu joidenkin hankkeiden osalta.
2.2.2
2.2.2 Euroopan unionin lainsäädännöstä
Teollisuuspäästödirektiivi
Vuoden 2011 alussa voimaan tulleeseen teollisuuspäästödirektiiviin yhdistettiin uudistettuina useita direktiivejä, joista keskeisin on teollisuuspäästödirektiivin I ja II luvuilla korvattu suuria ja keskisuuria teollisuuslaitoksia koskeva IPPC-direktiivi. Teollisuuspäästödirektiivissä säädetään yleiset puitteet suurten ja keskisuurten teollisuustoimintojen sekä merkittävien jätteenkäsittelylaitosten ja eläinsuojien ympäristönsuojelulle sekä parhaan käyttökelpoisen tekniikan mukaiset päästöraja-arvot ja muita toimialakohtaisia erityisvaatimuksia suurille polttolaitoksille, jätteenpolttolaitoksille, liuottimia käyttäville laitoksille ja titaanidioksiditeollisuudelle.
Teollisuuspäästödirektiivin 24 artiklassa säädetään kansalaisten oikeudesta muun muassa internetin välityksellä saada tietoja tehdyistä lupapäätöksistä, päätösten perusteluista ja valvontakäyntien tuloksista sekä kansalaisten osallistumismahdollisuuksista lupamenettelyihin. Artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että yleisölle, jota asia koskee, annetaan mahdollisuus osallistua varhaisessa vaiheessa ja tehokkaasti menettelyihin, jotka koskevat luvan myöntämistä esimerkiksi uusia laitoksia tai olennaista muutosta varten. Teollisuuspäästödirektiivin liitteen IV (Yleisön osallistuminen päätöksentekoon) mukaan yleisölle on ilmoitettava tiedot lupahakemuksesta julkisin ilmoituksin tai muilla asianmukaisilla tavoilla päätöksenteon varhaisessa vaiheessa ja viimeistään heti, kun tiedot voidaan kohtuudella antaa. Yleisön, jota asia koskee, saataville on saatettava tärkeimmät lupaan liittyvät selvitykset ja muut merkitykselliset tiedot. Yleisöllä, jota asia koskee, on oltava oikeus ilmaista viranomaiselle huomautuksensa ja mielipiteensä ennen kuin lupahakemuksesta päätetään ja kuulemisen tulokset on otettava asianmukaisesti huomioon lupapäätöksessä.
Muutoksenhausta ja vireillepano-oikeudesta säädetään teollisuuspäästödirektiivin 25 artiklassa. Sen mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että yleisöön kuuluvalla, jota asia koskee, on mahdollisuus saattaa 24 artiklan säännösten soveltamisalaan kuuluvien päätösten, toimien tai laiminlyöntien asiasisällön tai niihin liittyvän menettelyn laillisuus uudelleen tutkittavaksi, mikäli asia koskee riittävästi kyseistä yleisöä tai kyseinen yleisö väittää oikeuttaan heikennettävän.
YVA-direktiivi
Vuonna 2011 annettiin Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2011/92/EU tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista (jäljempänä YVA-direktiivi), jolla kodifioitiin alkuperäinen direktiivi myöhemmin tehtyine muutoksineen yhdeksi direktiiviksi. YVA-direktiiviä muutettiin vuonna 2014 annetulla direktiivillä (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/52/EU tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista annetun direktiivin 2011/92/EU muuttamisesta).
YVA-direktiivissä edellytetään ennakollista ympäristövaikutusten arviointimenettelyä sen liitteessä I mainituille hankkeille. Liitteessä II on lueteltu hankkeet, joiden ympäristövaikutukset tulee arvioida, jos niillä on laatunsa, kokonsa ja sijaintinsa vuoksi todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia. Itse arviointiperusteet löytyvät liitteestä III. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että YVA-direktiivissä mainitut hankkeet alistetaan lupamenettelyyn ja lupa-asiaa ratkaistaessa tulee huomioida arviointimenettelyssä saadut tiedot. Direktiivin mukaan jäsenvaltioilla on mahdollisuus valita, liitetäänkö arviointimenettely lupamenettelyyn tai muuhun menettelyyn.
YVA-direktiivin 5 artiklan mukaan hankkeen toteuttajan on laadittava ja toimitettava ympäristövaikutusten arviointiselostus. Tähän sisältyvissä tiedoissa on oltava ainakin hankkeen kuvaus, kuvaus hankkeen todennäköisistä merkittävistä ympäristövaikutuksista, kuvaus hankkeen ominaisuuksista ja/tai toimenpiteistä, joilla pyritään välttämään, ehkäisemään tai vähentämään ja, jos mahdollista, poistamaan merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia, kuvaus hankkeen toteuttajan selvittämistä varteenotettavista vaihtoehdoista ja valitun vaihtoehdon valintaan johtaneista syistä sekä kuvaus hankkeen ominaisuuksista ja/tai toimenpiteistä, joilla pyritään välttämään, ehkäisemään ja vähentämään merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia sekä direktiivin liitteessä IV mainituista lisätiedoista.
YVA-direktiivi edellyttää, että YVA-menettelystä tiedotetaan yleisölle ja asianosaisille tarjotaan mahdollisuus osallistua menettelyyn. Huomautukset ja mielipiteet tulee voida esittää vaihtoehtojen ollessa vielä avoinna.
YVA-direktiivin 5 artiklan mukaan toimivaltainen viranomainen antaa lausunnon arviointiselostukseen tulevien tietojen laajuudesta ja tarkkuudesta, jos hankkeesta vastaava sitä pyytää ennen lupahakemuksen jättämistä. Jäsenvaltioilla on myös mahdollisuus vaatia toimivaltaista viranomaista antamaan lausunto riippumatta siitä, onko sitä pyydetty. Toimivaltaisen viranomaisen on kuultava 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja viranomaisia, ennen kuin se antaa lausuntonsa.
Jäsenvaltioiden nimeämille ympäristöasioista vastaaville viranomaisille tulee 6 artiklan mukaan antaa mahdollisuus ilmaista kantansa hankkeen toteuttajan toimittamien tietojen ja lupahakemuksen osalta. Yleisölle on ilmoitettava hankkeen tiedoista ja lupahakemuksesta joko julkisin ilmoituksin tai muuten vastaavalla tavalla ympäristöä koskevien päätöksentekomenettelyjen varhaisessa vaiheessa ja viimeistään heti, kun tiedot voidaan kohtuudella antaa. Yleisölle, jota asia koskee, on annettava ajoissa ja tehokkaalla tavalla mahdollisuus osallistua päätöksentekomenettelyihin ja sillä on oikeus esittää toimivaltaiselle viranomaiselle huomautuksensa ja mielipiteensä, tiedot lupahakemuksesta ennen kuin lupahakemuksesta päätetään, vaihtoehtojen ollessa vielä avoinna.
YVA-direktiivin mukaan prosessin eri vaiheille on asetettava kohtuulliset määräajat, joilla mahdollistetaan, että yleisölle tiedottamiseen ja yleisön, jota asia koskee, valmistautumiseen sekä tehokkaaseen osallistumiseen ympäristöä koskevaan päätöksentekoon jää riittävästi aikaa. Yleisön, jota asia koskee, kuulemisen määräaika ympäristövaikutusten arviointiselostuksesta ei saa olla alle 30 päivää.
YVA-direktiivin 8 artiklan mukaisesti kuulemisten ja käytyjen neuvottelujen tulokset sekä 5—7 artiklan mukaisesti saadut tiedot on otettava huomioon lupamenettelyssä. Artiklojen 1 ja 8 a mukaan luvan myöntämispäätöksen tulee sisältää toimivaltaisen viranomaisen perusteltu päätelmä hankkeen merkittävistä ympäristövaikutuksista.
Kun päätös luvan myöntämisestä tai epäämisestä on tehty, toimivaltaisen viranomaisen on 9 artiklan mukaisesti tiedotettava asiasta viipymättä yleisölle ja 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuille viranomaisille.
Osallistumisoikeusdirektiivi ja Århusin yleissopimus
Yleisön osallistumisesta tiettyjen ympäristöä koskevien suunnitelmien ja ohjelmien laatimiseen sekä neuvoston direktiivien 85/337/ETY ja 96/61/EY muuttamisesta yleisön osallistumisen sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuden osalta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/35/EY, jäljempänä osallistumisoikeusdirektiivi, liittyy tiedon saannista, yleisön osallistumisoikeudesta sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa tehdyn yleissopimuksen (SopS 121—122/2004, jäljempänä Århusin yleissopimus) ratifiointiin Euroopan yhteisössä. Ympäristölupamenettelyiden kannalta keskeinen merkitys on Århusin yleissopimuksen artikloilla 6—9. Artiklat 6—8 koskevat yleisön osallistumista valmisteluun ja päätöksentekoon eri tilanteissa. Artikla 9 puolestaan koskee vireillepano-oikeutta ja muutoksenhakua. Osallistumisoikeusdirektiivillä on mukautettu yhteisön lainsäädäntö Århusin yleissopimuksen vaatimuksiin siltä osin kuin sopimuksessa on määräyksiä yleisön osallistumis- ja muutoksenhakuoikeudesta. Osallistumisoikeusdirektiiviin sisältyy säännökset yleisön osallistumisesta tiettyjen ympäristöä koskevien suunnitelmien ja ohjelmien laatimiseen.
Århusin yleissopimuksen 6 artiklan mukaan yleisölle, jota asia koskee, tiedotetaan ympäristöön liittyvän päätöksentekomenettelyn alkuvaiheessa joko julkisen ilmoituksen välityksellä tai tarvittaessa henkilökohtaisesti muun muassa menettelyn aloittamisajankohdasta ja yleisön osallistumismahdollisuuksista. Artiklan mukaan yleisön osallistumismenettelyn eri vaiheissa on oltava kohtuulliset määräajat ja kukin sopimuspuoli huolehtii siitä, että yleisö voi osallistua jo alkuvaiheessa, kun kaikki vaihtoehdot ovat avoimia ja kun yleisö voi osallistua menettelyyn tehokkaasti. Yleisön on mahdollista esittää huomautuksia tai mielipiteitä liittyen ehdotettuun toimeen. Päätöksestä tiedotetaan yleisölle viipymättä soveltuvien menettelyjen mukaisesti sen jälkeen, kun viranomainen on tehnyt päätöksen.
Muutoksenhausta ja vireillepano-oikeudesta säädetään Århusin yleissopimuksen 9 artiklassa. Sen mukaan niillä, jotka kuuluvat yleisöön, joita asia koskee ja joiden etua asia riittävästi koskee, on mahdollisuus saattaa mikä tahansa 6 artiklan soveltamisalaan kuuluva päätös uudelleen tutkittavaksi toimivaltaiseen tuomioistuimeen. Yleisöön kuuluvilla tulee olla 9 artiklan mukaan uudelleentarkastelumenettelyjen lisäksi ja niiden soveltamista rajoittamatta mahdollisuus turvautua hallinnollisiin tai tuomioistuinmenettelyihin yksityishenkilöiden ja viranomaisten sellaisten toimien tai laiminlyöntien tutkimiseksi uudelleen, jotka ovat sopimuspuolen kansallisen ympäristölainsäädännön säännösten kanssa ristiriidassa. Menettelyjen tulee olla riittäviä ja tehokkaita oikeussuojakeinoja, joihin sisältyy tarvittaessa väliaikaiset turvaamistoimenpiteet. Niiden tulee olla myös oikeudenmukaisia, tasapuolisia ja nopeita, eivätkä ne saa olla niin kalliita, että se olisi este menettelyyn osallistumiselle. Århusin yleissopimuksen 9 artiklan nojalla tehdyt päätökset annetaan kirjallisesti tai kirjalliseen muotoon tallennettuina. Tuomioistuinten ja mahdollisuuksien mukaan myös muiden elinten päätökset asetetaan julkisesti saataville.
Energiainfrastruktuuriasetus
Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella 347/2013 Euroopan laajuisten energiainfrastruktuurien suuntaviivoista ja päätöksen N:o 1364/2006/EY kumoamisesta sekä asetusten (EY) N:o 713/2009 ja (EY) N:o 715/2009 muuttamisesta (jäljempänä energiainfrastruktuuriasetus) helpotetaan yhteistä etua koskevien Euroopan laajuisten energiainfrastruktuurihankkeiden viiveetöntä toteuttamista järkeistämällä, koordinoimalla ja nopeuttamalla lupaprosesseja sekä parantamalla yleisön osallistumista.
Energiainfrastruktuuriasetus edellyttää ennakkovalvontamenettelyjen koordinointia Euroopan laajuisissa, yhteistä etua koskevissa energiainfrastruktuurihankkeissa. Tällaisten hankkeiden asiakirjojen käsittelyn on tapahduttava niin nopeasti kuin se oikeudellisesti on mahdollista (7 artikla). Lupaprosessi on järjestettävä ja kattava päätös hankkeesta tehtävä siten, että siinä noudatetaan a) kokonaisvaltaista järjestelmää, b) koordinoitua järjestelmää tai c) yhteistyöhön perustuvaa järjestelmää (8 artikla).
Kokonaisvaltaisessa järjestelmässä toimivaltainen viranomainen antaa kattavan päätöksen, joka on ainoa menettelystä seuraava päätös; muut viranomaiset voivat antaa asiasta lausuntonsa. Koordinoidussa järjestelmässä kattavaan päätökseen sisältyy useita eri asianomaisten viranomaisten antamia oikeudellisesti sitovia päätöksiä; toimivaltainen viranomainen voi kuitenkin perustaa viranomaisten välisen työryhmän, vahvistaa päätöksenteolle määräaikoja sekä tehdä eräin edellytyksin päätöksiä toisen viranomaisen puolesta tai jättää ottamatta huomioon tämän tekemän päätöksen. Yhteistyöhön perustuvassa järjestelmässä toimivaltaisen viranomaisen valta ulottuu vain määräaikojen asettamiseen muille viranomaisille ja määräaikojen seuraamiseen.
Energiainfrastruktuuriasetuksessa asetetaan määräaikoja lupaprosessin kestolle. Hakemusta edeltävä menettely lupaprosessin alkamisesta hakemusasiakirjojen hyväksymiseen saa kestää enintään kaksi vuotta. Lakisääteiseen lupamenettelyyn hakemusasiakirjojen hyväksymispäivästä kattavan päätöksen tekemiseen saa puolestaan kulua enintään vuosi ja kuusi kuukautta. Näin ollen lupamenettelyn kesto voi olla enintään kolme vuotta ja kuusi kuukautta, ellei sitä tapauskohtaisesti pidennetä (10 artikla). Energiainfrastruktuuriasetuksessa säädetään lisäksi yksityiskohtaisesti menettelyssä noudatettavasta avoimuudesta ja yleisön osallistumisesta (9 artikla).
Suomessa energiainfrastruktuuriasetuksen toimeenpanosta on säädetty lailla Euroopan unionin yhteistä etua koskevien energiahankkeiden lupamenettelystä (684/2014). Suomessa menettelyssä noudatetaan asetuksen mukaista yhteistyöhön perustuvaa mallia. Euroopan unionin yhteistä etua koskevien energiahankkeiden lupamenettelystä annetun lain 5 §:n mukaan hankkeen toteuttajan on toimitettava lupaa koskeva hakemus ja siihen liittyvät asiakirjat samanaikaisesti sekä Energiavirastolle että sille lupaviranomaiselle, jonka toimivaltaan kyseinen asia kuuluu. Energiaviraston on pyydettävä asianomaiselta lupaviranomaiselta lausunto hakemusasiakirjojen riittävyydestä ennen niiden hyväksymistä. Energiavirasto ei saa hyväksyä hakemusasiakirjoja vastoin lupaviranomaisen kantaa.
2.4
Nykytilan arviointi
Lupamenettelyjen yhteensovittaminen
Ympäristöön vaikuttavan hankkeen käynnistämiseen voi liittyä useita eri ennakkovalvontamenettelyjä. Näitä voivat hanketyypistä riippuen olla kaavoitus, ympäristövaikutusten arviointimenettely, toimintoa koskeva ympäristölupa, vesitalouslupa, luonnonsuojelulain mukainen poikkeamispäätös, maa-ainesten ottolupa, kaivoslain mukainen lupa, vanhan rakennuksen purkulupa tai uuden rakennuslupa, sekä jos hankkeeseen liittyy vaarallisten kemikaalien tai räjähteiden käsittelyä, kemikaaliturvallisuuslain mukainen lupa tai ilmoitus vaarallisen kemikaalin laajamittaiseen teolliseen käsittelyyn tai varastointiin.
Erilaisten ympäristöllisten lupamenettelyjen lukumäärä, kesto, sujuvuus ja ennakoitavuus vaikuttavat yrityksille aiheutuvaan hallinnolliseen taakkaan, hallinnolle aiheutuvaan työmäärään ja kustannuksiin, yleisön osallistumismahdollisuuksiin sekä päätöksenteon laatuun ja läpinäkyvyyteen. Ympäristöllisten lupien lisäksi hankkeen käynnistäminen voi tietysti edellyttää myös muiden hallinnonalojen viranomaisten lupia tai muita päätöksiä.
Ympäristöön vaikuttavan hankkeen käynnistymisen edellytyksenä voi olla, että hankkeelle on myönnetty useaan eri lakiin perustuvia lupia, joiden osalta toimivalta on eri viranomaisilla. Eduskunnalle annetun hallituksen esityksen (HE 14/2018 vp) mukaan valtion ympäristölupaviranomaisena toimisi 1 päivästä tammikuuta 2021 lukien uusi valtakunnallinen Valtion lupa- ja valvontavirasto. Sen toimivaltaan kuuluvat ympäristöllisistä menettelyistä ympäristönsuojelulain, vesilain, luonnonsuojelulain sekä YVA-lain mukaiset tehtävät. Tukes toimii kaivoslain ja kemikaaliturvallisuuslain mukaan toimivaltaisena viranomaisena. Kunnan ympäristönsuojeluviranomainen on toimivaltainen viranomainen maa-aineslain mukaisissa lupa-asioissa sekä niissä ympäristönlupa-asioissa, jotka ympäristönsuojelulain mukaan sille kuuluvat. Kunnan rakennusvalvontaviranomainen on toimivaltainen rakentamista koskevien lupien osalta.
Perustettavaksi ehdotettavilla uusilla maakunnilla ei tulisi olemaan ympäristöön vaikuttavan hankkeen osalta toimivaltaa lupaviranomaisena. Maakunnilla olisi toimivalta maakuntakaavan laatimiseen sekä vesien- ja merenhoitoon liittyvissä tehtävissä. Lisäksi saman maakunnan alueen kunnat voivat jatkossa yhteisellä päätöksellä siirtää ympäristönsuojelun ja rakennusvalvonnan lupatehtävät maakunnalle.
Ympäristöllisistä menettelyistä säädetään useissa laeissa, joita on valmisteltu eri aikoina ja eri hallinnonaloilla. Eräitä eri lakiin perustuvia lupamenettelyjä on jo yhdistetty säätämällä ympäristönsuojelulain ja vesilain sekä ympäristönsuojelulain ja maa-aineslain mukaisten lupahakemusten yhteiskäsittelystä. Muihin ympäristöllisiin lupamenettelyihin ei sisälly säännöksiä yhteiskäsittelystä tai käsittelyjen yhteensovittamisesta. YVA-laissa on säännökset arviointimenettelyn ja kaavoituksen yhteensovituksesta. Lisäksi YVA-laissa on säännöksiä saman hankkeen eri lakeihin perustuvien selvitystarpeiden yhteensovittamisesta.
Lupaharkinta eri lupien osalta tapahtuu itsenäisesti kussakin toimivaltaisessa viranomaisessa ja viranomaisten välinen vuorovaikutus toteutuu pääsääntöisesti antamalla lausunto toisessa viranomaisessa vireillä olevassa asiassa. Kukin viranomainen toimii itsenäisesti eikä mikään viranomainen kanna kokonaisvastuuta hankkeen ennakkovalvontamenettelyistä tai niiden etenemisestä. Menettelyjen moninaisuus ja erillisyys voi olla ongelmallista paitsi lupaa hakeneelle toiminnanharjoittajalle myös muille osallisille tai haitankärsijöille, joita kuullaan samasta hankkeesta useassa menettelyssä moneen eri otteeseen.
Eri lupia koskevissa laeissa säädetään lupahakemuksen käsittelyvaiheista pääosin yhteneväisesti. Yhteisiä käsittelyvaiheita ovat hakemuksen ja siihen liitettävien selvitysten laatiminen, hakemuksen vireille saattaminen, lausuntojen pyytäminen muilta viranomaisilta, osallistahojen kuuleminen, lupaharkinta, päätöksen antaminen sekä päätöksen tiedoksiantaminen ja päätöksestä tiedottaminen. Lisäksi luvan myöntämisen jälkeen lupapäätöksestä voidaan hakea muutosta hallintotuomioistuimelta.
Lupamenettelyä, osallistumista ja muutoksenhakua koskevat säännökset ovat ympäristönsuojelulaissa, vesilaissa ja kaivoslaissa pitkälti samansisältöiset, mutta esimerkiksi maankäyttö- ja rakennuslain vastaavat säännökset eroavat edellä mainituista. Luonnonsuojelulakiin sisältyy vain vähän menettelysäännöksiä ja lain mukaisten päätösten valmistelussa noudatetaan pääosin hallintolain yleissäännöksiä.
Menettelysäännösten erilaisuus voi perustua paitsi niiden säätämiseen eri ajankohtana myös kyseisen lupa-asian luonteeseen ja säänneltävän toiminnan erilaisiin vaikutuksiin. Esimerkiksi rakentamisesta aiheutuvat vaikutukset rajautuvat yleensä vain kohteen lähiympäristöön, kun taas rakennuksessa harjoitetun ympäristöpäästöjä aiheuttavan toiminnan vaikutukset voivat levitä laajemmalle. Lupamenettelyyn osallistuvien asianosaisten piiri on tarpeen ulottaa kussakin menettelyssä niihin, joihin siinä ratkaistava toiminta tosiasiassa vaikuttaa. Esimerkiksi luonnonsuojelulain mukaisen poikkeamisluvan osalta vaikutukset harvemmin kohdistuvat luontoarvojen lisäksi muihin kuin hakijaan.
Lupamenettelyn vireilletulosta tiedotetaan ja hakemuksista voidaan kuulla eri lupamenettelyissä eri tavalla. Tiedottamisella varataan muille kuin luvanhakijalle tilaisuus antaa asiassa muistutus tai mielipide. Muita asianosaisia tai haitankärsijöitä ja niitä edustavia yhteisöjä kuullaan osassa lupamenettelyjä laajasti, kun joissain lupa-asioissa kuullaan käytännössä vain hakijaa. Asianosaisia kuullaan laajimmin ympäristönsuojelu-, vesi- ja kaivoslain mukaisissa lupamenettelyissä sekä maa-aineslain ja ympäristönsuojelulain yhteismenettelyssä. Näissä menettelyissä asianosaisiksi katsotaan myös ne tahot, joiden oikeutta tai etua asia saattaa koskea. Maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa lupa-asioissa kuullaan pääsääntöisesti vain naapurikiinteistön omistajaa tai haltijaa ja hankkeesta tiedotetaan rakennuspaikalla. Luonnonsuojelulain mukaisissa poikkeamista koskevista hakemuksista ei pääsääntöisesti kuulla muita kuin luvanhakijaa.
Myös lupapäätöksen antamista koskevat menettelyt voivat olla erilaiset lupatyypistä riippuen. Osa päätöksistä annetaan julkipanoilmoituksen jälkeen ja päätöksen antamisesta tiedotetaan erikseen. Myös päätösten muutoksenhaun ohjautumisessa on eroja. Ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaisista lupapäätöksistä valitetaan ensi asteessa Vaasan hallinto-oikeuteen, jossa päätöksen valmisteluun ja antamiseen on käytettävissä luonnontieteellistä asiantuntemusta. Muissa lupa-asioissa muutoksenhaku ohjautuu toiminnan sijaintipaikan mukaan alueellisesti toimivaltaiseen hallinto-oikeuteen. Myös valitusoikeuden laajuus voi eri lupapäätöksissä vaihdella.
Sähköisen asioinnin nykytilanne
Aluehallintovirastoissa on ollut käytössä vuodesta 2017 sähköinen ympäristölupajärjestelmä. Siinä toiminnanharjoittaja voi tehdä ja lähettää ympäristö- ja vesilupahakemuksen ja täydentää tarvittaessa hakemusta sekä aluehallintovirasto lupaviranomaisena voi lähettää päätöksen. Vuonna 2018 lupajärjestelmän kehittämisessä on keskitytty viranomaisten työskentely-ympäristön työstämiseen.
ELY-keskusten myöntämissä luonnonsuojelulain mukaisissa poikkeamisasioissa on mahdollista hyödyntää ELY-keskusten yleistä sähköistä asiointiratkaisua, mutta erillistä asiointimahdollisuutta luonnonsuojelulain mukaisille poikkeamisasioille ei ole.
Tukesin myöntämissä luvissa sähköinen asiointi ei toistaiseksi ole mahdollista.
Kuntien ympäristönsuojelu- ja rakennusvalvontaviranomaisten sähköisen asioinnin ratkaisut vaihtelevat kuntakohtaisesti. Esimerkiksi kaupallista Lupapiste.fi -palvelua hyödyntää sähköisessä asioinnissa 185 kuntaa. Lisäksi on kuntia, joilla voi olla jokin muu kaupallinen tai itse kehitetty sähköisen asioinnin ratkaisu. Edellä kuvatut sähköisen asioinnin ratkaisut ovat yleisemmin käytössä kunnan rakennusvalvonnan tehtävissä kuin kunnan ympäristönsuojelutehtävissä. Kunnan ympäristönsuojelutehtävissä vain 14 prosentilla kunnista on käytössä sähköiset järjestelmät. Osassa kuntia sähköinen asiointi ei ole mahdollista.
YVA- ja lupamenettelyn yhteensovittaminen
Uusi YVA-laki on ollut voimassa toukokuusta 2017 alkaen, joten sen soveltamisesta on toistaiseksi vain vähän kokemuksia. Lain tavoitteena on edistää ympäristövaikutusten arviointia ja arvioinnin yhtenäistä huomioon ottamista suunnittelussa ja päätöksenteossa sekä samalla lisätä kaikkien tiedon saantia ja osallistumismahdollisuuksia. Hankkeesta vastaavan kannalta YVA-menettelyn tarkoitus on tuottaa kokonaisvaltainen arvio tietyn hankkeen mahdollisista ympäristövaikutuksista hankkeen toteuttamisen suunnittelemiseksi. Hankkeesta vastaavan näkökulmasta ympäristövaikutusten arviointi ja siihen liittyvät selvitykset hyödyttävät hankkeen suunnittelua tehokkaasti, jos YVA-menettelyssä laadittuja selvityksiä voidaan hyödyntää myös hankkeen edellyttämien lupien selvityksinä.
YVA-lakiin sisältyy nykyisellään säännöksiä, joiden tavoitteena on sovittaa yhteen ympäristövaikutusten arvioinnin ja muiden menettelyiden edellyttämiä selvitystarpeita. YVA-lain 4 §:n 1 momentin mukaan lakia sovellettaessa otetaan huomioon, mitä hankkeesta ja sen ympäristövaikutuksista on muussa yhteydessä selvitetty, sekä sovitetaan yhteen YVA-laissa ja muussa lainsäädännössä edellytetyt selvitykset. YVA-lain kokonaisuudistuksen yhteydessä YVA-lakiin lisättiin hankkeesta vastaavan ja eri viranomaisten välistä ennakkoneuvottelua koskeva uusi 8 §. Säännöksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että ennakkoneuvotteluissa voitaisiin käsitellä, miten eri lakien mukaiset selvitysvelvoitteet voisivat sijoittua hankkeen suunnittelun elinkaarella ja missä määrin selvityksiä olisi mahdollista yhdistää. YVA-lain 18 §:n mukaan yhteysviranomaisen arviointiohjelmasta antamasta lausunnosta on käytävä ilmi, kuinka ympäristövaikutusten arvioinnissa tarvittavat selvitykset sovitetaan tarpeen mukaan yhteen hanketta koskevien muissa laeissa edellytettyjen selvitysten kanssa. Selvitystarpeiden yhteensovittamista on tarpeen edelleen korostaa ja täsmentää erityisesti YVA- ja lupamenettelyn yhteensovittamisen kannalta.
Uuteen YVA-lakiin ei toistaiseksi sisälly nimenomaisia säännöksiä YVA- ja lupamenettelyn yhteensovittamiseksi. YVA-lakiin sisällytettiin uudistuksessa säännökset hanketta koskevan kaavoituksen ja ympäristövaikutusten arviointimenettelyn kuulemisten yhteensovittamisesta. Lisäksi YVA-lain säätämisen yhteydessä maankäyttö- ja rakennuslakiin lisättiin säännökset ympäristövaikutusten arvioimiseksi ympäristövaikutusten arviointimenettelyn sijaan kaavoituksen yhteydessä. YVA-menettelyn ja kaavoituksen tiivistä yhdistämistä tukee se, että molemmat menettelyt liittyvät ajallisesti pääsääntöisesti hankkeen suunnitteluvaiheeseen ja menettelyt ovat kaksivaiheisia. Ympäristövaikutusten arviointimenettelyyn liittyvää arviointiohjelmavaihetta kuulemisineen vastaa kaavan valmistelussa osallistumis- ja arviointisuunnitelmavaihe kuulemisineen ja arviointiselostusvaihetta kuulemisineen kaavan valmisteluvaihe (kaavaluonnos) ja siitä kuuleminen.
YVA-lain 15 §:n mukaan hankkeen ympäristövaikutukset on selvitettävä ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä suunnittelun mahdollisimman varhaisessa vaiheessa hankkeen muu valmistelu huomioon ottaen vaihtoehtojen ollessa vielä avoinna. Arvioinnin on kuitenkin oltava käytettävissä lupa-asiaa ratkaistaessa. YVA-lain 25 §:n 1 momentin mukaan lupahakemukseen on liitettävä ympäristövaikutusten arviointiselostus ja perusteltu päätelmä. Säännökset ohjaavat toteuttamaan ympäristövaikutusten arviointimenettelyn ja lupamenettelyn ajallisesti peräkkäin. YVA-lain uudistusta koskevasta hallituksen esityksestä annetussa ympäristövaliokunnan mietinnössä on katsottu (YmVM 4/2017 vp, s. 3) YVA-lain 25 §:n sananmuodon mahdollistavan tarvittaessa sen, että sekä arviointiselostuksesta että lupahakemuksesta järjestetään kuuleminen samanaikaisesti. Tämän mahdollisuuden varmistamiseksi YVA-lakia olisi tarve täsmentää.
YVA-laki ei ohjaa yhdistämään YVA- ja lupamenettelyjen kuulemisia myöskään YVA-lain 27 §:n mukaisessa tilanteessa, jossa perusteltua päätelmää ja arviointiselostusta on ajantasaistettava. Säännöksen sanamuodon mukaan perustellun päätelmän ja YVA-selostuksen ajantasaistamistilanteessa noudatetaan, mitä YVA-lain 20 §:ssä säädetään arviointiselostuksesta kuulemisesta. Yhteysviranomainen antaa tämän jälkeen ajantasaistetun perustellun päätelmän YVA-lain 23 §:n mukaisesti. Laista ei ilmene, että hankkeesta vastaava voisi liittää lain 27 §:ssä tarkoitetun täydennetyn arviointiselostuksen lupahakemukseen, jolloin siitä kuuleminen voitaisiin toteuttaa samassa yhteydessä lupahakemuksen kanssa. Säännöksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että täydennyksestä kuuleminen voitaisiin vaihtoehtoisesti sovittaa yhteen lupahakemuksesta kuulemisen kanssa tarkentamatta, miten yhteensovittaminen käytännössä toteutetaan. Yhteensovittamista koskevan säännösperustan puuttuminen voi johtaa siihen, että arviointiselostuksen päivittämiseen liittyvä kuuleminen käytännössä toteutetaan erillään lupamenettelystä. Lain 27 §:ää olisi tarpeen tältä osin täsmentää.