1.1  Nykytila

Opintotukilain (65/1994) 4 §:ssä säädetään opintotukeen oikeuttavista opinnoista. Opintotukeen oikeuttavia opintoja ovat oppivelvollisuuden jälkeen harjoitettavat opinnot alkaen kansanopistojen järjestämistä perusopetuslain (628/1998) mukaisista opinnoista aina yliopistolain mukaisiin tieteellisiin jatkotutkintoihin. Opintotukea voi saada myös ammattikorkeakoululain (558/2009) 10 §:n 3 momentissa tarkoitettuun maahanmuuttajille suunnattuun koulutukseen, maahanmuuttajille ja vieraskielisille järjestettävään lukiokoulutukseen valmistavaan yhden lukuvuoden ja vähintään 25 kurssin laajuiseen opintokokonaisuuteen sekä maahanmuuttajille suunnattuun ammatilliseen koulutukseen valmentavaan koulutukseen. 

Opintotukilain 4 §:n 3 momentissa säädetään muista kuin korkeakouluopinnoista, joihin voi saada opintotukea. Opintotukea myönnetään myös opiskelijalle, joka suorittaa muuta kuin ammatillista koulutusta tai lukiokoulutusta vapaasta sivistystyöstä annetussa laissa (632/1998) tarkoitetussa kansanopistossa tai liikunnan koulutuskeskuksessa taikka Saamelaisalueen koulutuskeskuksesta annetussa laissa (252/2010) tarkoitetussa koulutuskeskuksessa. Säännöksen perusteella opintotukea myönnetään kansanopistossa suoritettaviin perusopetuslain mukaisiin opintoihin. Muulla tavoin järjestetyt perusopetuslain mukaiset opinnot ovat täten opintotuen ulkopuolella. 

Ammatilliset ja muut kuin korkeakoulu tai lukio-opinnot ovat päätoimisia, kun opintojen laajuus on keskimäärin vähintään kolme opintoviikkoa tai 4,5 osaamispistettä opiskelukuukautta kohti. Kun opintojen laajuutta ei ole mitoitettu opintoviikkoina eikä osaamispisteinä, edellytetään opetus- tai koulutusohjelman mukaiseen opetukseen tai opintoihin kuuluvaan harjoitteluun osallistumista keskimäärin vähintään 25 viikkotuntia. Työhön ja itsenäiseen elämään valmentava koulutus on kuitenkin aina päätoimista. 

Muussa kuin korkeakoulussa opintotukea voidaan myöntää säännönmukaisen opiskeluajan päätyttyä enintään 12 kuukauden ajalle. Säännönmukaisella opiskeluajalla tarkoitetaan opinnoille säädettyä pidentämätöntä opiskelu- tai suoritusaikaa taikka opetussuunnitelman tai opetusohjelman mukaista suoritusaikaa, jos suoritusajasta ei säädetä laissa. 

Lukio-opintoja tai ammatillisia opintoja harjoittavan opiskelijan asunnon ja oppilaitoksen välisestä päivittäisestä koulumatkasta aiheutuviin kustannuksiin maksetaan koulumatkatukea. Koulumatkatukeen on 1.1.2018 alkaen oikeutettu Suomessa asuva opiskelija, joka opiskelee Suomessa päätoimisesti lukiolaissa (629/1998) säädetyssä lukiokoulutuksessa tai maahanmuuttajille ja vieraskielisille järjestettävässä lukiokoulutukseen valmistavassa koulutuksessa, ammatillisesta koulutuksesta annetun lain (531/2017) 5 §:ssä säädettyyn ammatilliseen perustutkintoon johtavassa koulutuksessa, ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 7 §:ssä säädetyssä valmentavassa koulutuksessa, Pelastusopistosta annetussa laissa (607/2006) tarkoitetussa ammatilliseen tutkintoon johtavassa koulutuksessa tai Rikosseuraamusalan koulutuskeskuksesta annetussa laissa (1316/2006) tarkoitetussa ammatilliseen tutkintoon johtavassa koulutuksessa. Oppivelvollisuusiän ylittäneillä ei ole oikeutta perusopetuslain mukaiseen kuljetusetuun. 

Koulumatkatuen saamisen keskeinen edellytys on, että yhdensuuntainen koulumatka on vähintään kymmenen kilometriä ja kuukausittaiset koulumatkakustannukset ylittävät 54 euroa. Tuen kilometri- ja kustannusrajoitusten tarkoituksena on kohdentaa tuki niille, joilla on sekä pitkä koulumatka että merkittävät kustannukset. Liikennepoliittiset olosuhteet on haluttu ottaa huomioon siten, että opiskelijan matkustustapa voi olla joukkoliikenne tai koulutuksen järjestäjän järjestämä koulukuljetus taikka lukiokoulutuksen ja ammatillisen koulutuksen opiskelijoiden koulumatkatuesta annetun lain (48/1997) 4 a §:ssä säädettyjen edellytysten täyttyessä muu soveltuva oma matkustustapa. Koulumatkatuen myöntämisen edellytyksenä on lisäksi, että opiskelijalla on vähintään seitsemän koulumatkatukeen oikeuttavaa yhdensuuntaista matkaa viikossa yhdenjaksoisen vähintään 18 päivän ajan. Opiskelijan käyttäessä koulumatkaansa joukkoliikennettä matkakustannukset korvataan käytetyn kulkuneuvon halvimman opiskelijalle kuukautta vastaavalle ajalle tarkoitetun lipputuotteen hinnan mukaan. Opiskelijan kulkiessa koulumatkansa koulutuksen järjestäjän järjestämässä kuljetuksessa taikka käyttäessään nk. Waltti -lippujärjestelmää koulumatkakustannusten laskentaperusteista säädetään opetus- ja kulttuuriministeriön asetuksella. Opiskelija maksaa laskennallisista koulumatkakustannuksista aina enintään 43 euroa. 

Työttömyysturvajärjestelmän tarkoituksena on turvata työttömän työnhakijan taloudelliset mahdollisuudet hakea työtä ja parantaa edellytyksiään päästä tai palata työmarkkinoille korvaamalla työttömyydestä aiheutuvia taloudellisia menetyksiä. Ensisijaisesti päätoimisen opiskelun aikaista toimeentuloa varten on opintotukijärjestelmä. Jotta henkilöllä olisi oikeus joko työttömyysetuuteen tai opintotukeen, opintojen päätoimisuus määritellään työttömyysturvalaissa (1290/2002) ja opintotukilainsäädännössä mahdollisimman yhdenmukaisesti. 

Työttömyysturvalain mukaan päätoimisella opiskelijalla ei ole oikeutta työttömyysetuuteen. Perusopetuslaissa tarkoitettuja perusopintoja opiskelevaa pidetään päätoimisena opiskelijana, jos opintojen opetusohjelman mukainen laajuus on keskimäärin vähintään 25 viikkotuntia. 

Työnhakijalla voi olla oikeus omaehtoisen päätoimisen opiskelun tukemiseksi maksettavaan työttömyysetuuteen joko julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain (916/2012) tai kotoutumisen edistämisestä annetun lain (1386/2010) perusteella. Opiskelun tukeminen työttömyysetuudella edellyttää muun muassa sitä, että työnhakijalla on työ- ja elinkeinotoimiston toteama koulutustarve. Jos opintojen tavoitteena on perusopetuksen oppimäärän suorittaminen, opintojen muodostamaa kokonaisuutta voidaan tukea enintään 48 kuukauden ajan. Kotoutumisen edistämisestä annetun lain perusteella voidaan tukea myös sivutoimista opiskelua. 

1.2  Nykytilan arviointi

Hallituksen kotouttamista koskevan toimintasuunnitelman vuosille 2016-2019 (valtioneuvoston periaatepäätös Valtion kotouttamisohjelmasta) mukaisesti aikuisten perusopetus uudistuu 2018 paremmin maahanmuuttajien tarpeita vastaavaksi. Aikuisena perusopetuksen ja lukion oppimäärän voi suorittaa yleensä aikuislukiossa, nk. päivälukioiden aikuislinjoilla tai kansanopistossa. Lukutaitovaiheen sekä alku- ja päättövaiheen kattava oppimäärä on laajuudeltaan yhteensä enintään neljän vuoden mittainen. Päätoimisesti opiskellen opinnot tulee suorittaa kuitenkin enintään viidessä vuodessa. Oppimäärä on kaikki kolme vaihetta mukaan luettuna vähintään 111 kurssia. 

Hallituksen kotouttamista koskevan toimintasuunnitelman mukaan tavoitteena on, että oppivelvollisuusiän ylittäneillä on tosiasialliset mahdollisuudet suorittaa perusopetuksen oppimäärä. Osana tätä tavoitetta suunnitelmassa ehdotetaan, että opintotukilakia muutetaan siten, että oppivelvollisuusiän ylittäneet voivat saada opintotukea päätoimisiin perusasteen opintoihin. Opintotuki- ja koulumatkatukioikeutta tulisi täten laajentaa muissa oppilaitoksissa kuin kansanopistoissa oppivelvollisuusiän jälkeen suoritettaviin perusopetuksen oppimäärän mukaisiin opintoihin. 

Erityisesti luku- ja kirjoitustaidottomien aikuisten maahanmuuttajien koulutustarpeiden turvaamiseksi opintotuki- ja koulumatkatukioikeutta olisi perusteltua laajentaa siten, että opiskelijalla olisi oikeus niihin hänen suorittaessaan oppivelvollisuuden jälkeen päätoimisesti perusopetuksen oppimäärän mukaisia opintoja. Muutoksesta olisi hyötyä niille oppivelvollisuusiän ylittäneille, joilta puuttuu perusasteen Suomen perusopetuslain mukaisen perusopetuksen oppimäärän suorittaminen. Opintotukea ja koulumatkatukea voisivat hakea esimerkiksi työmarkkinoiden ulkopuolelta tulevat, kuten pitkään kotona lasta hoitaneet äidit. Erityisesti muutoksesta olisi hyötyä niille maahanmuuttajille, jotka eivät voi opiskella työttömyysturvalla. Opintotukea voisivat hakea myös ne päätoimiset opiskelijat, joille omaehtoisen opiskelun tukemiseksi maksettavan työttömyysetuuden 48 kuukautta ei ole riittävä opintojen loppuun saattamiseksi. 

Tarvetta aikuisten perusopetukseen arvioidaan olevan noin 5 000 oppivelvollisuusiän ylittäneellä (HE 178/2016 vp). Oppivelvollisuusiän ylittäneillä ei ole oikeutta perusopetuslain mukaiseen kuljetusetuun. Lukiokoulutuksen ja ammatillisen koulutuksen opiskelijoiden koulumatkatuesta annetun lain soveltamisalaa ja koulumatkatukioikeutta olisi täten perusteltua laajentaa perusopetuslaissa säädettyä oppivelvollisuusiän ylittäneille järjestettyyn perusopetukseen. 

1.3  Keskeiset ehdotukset

Opintotukeen ja koulumatkatukeen ehdotetaan olevan oikeus opiskelijalla, joka suorittaa perusopetuslaissa säädettyä oppivelvollisuusiän ylittäneille järjestettyä perusopetusta. Ehdotettu muutos olisi perusteltu opiskelijoiden yhdenvertaisen kohtelun sekä etuusjärjestelmien väliinputoamisten estämiseksi. Ehdotettu opintotuki- ja koulumatkatukioikeuden laajennus edistäisi erityisesti niiden aikuisten jatko-opintoihin tai työmarkkinoille hakeutumista, joilla on puutteellinen peruskoulutus. 

Oppivelvollisuusiän ylittäneille järjestetty perusopetuslain mukainen opiskelu olisi ehdotuksen mukaan päätoimista, jos opintojen laajuus on vähintään 22 kurssia lukuvuodessa. Ehdotettu säännös on tarpeen opintotuen myöntämiseksi päätoimisesti perusopetuksen opintoja harjoittaville oppivelvollisuusiän ylittäneille opiskelijoille. 

Työttömyysturvalaissa säädettyä päätoimisen opiskelijan määritelmää muutettaisiin opintotukilainsäädäntöön esitettyjä muutoksia vastaavasti. Opiskelijalla olisi muidenkin etuuden saamisen edellytysten täyttyessä oikeus joko ensisijaiseen opiskelun aikaisen toimeentulon turvaamiseen tarkoitettuun opintotukeen tai työttömyysetuuteen. Päätoimisina pidettäisiin oppivelvollisuusiän ylittäneille järjestettyjä perusopetuslain mukaisia opintoja, joiden laajuus on vähintään 22 kurssia lukuvuodessa. Kotoutujilla säilyisi mahdollisuus nykyisin edellytyksin opiskella perusopetuslaissa tarkoitettuja opintoja työttömyysetuudella tuettuna, huolimatta mainittujen opintojen tulemisesta myös opintukioikeuden piiriin. 

2.1  Valtiontaloudelliset vaikutukset

Opintotukioikeuden laajennus oppivelvollisuusiän ylittäneille voisi enimmillään lisätä opintotukimenoja vuositasolla arviolta 1,1 miljoonaa euroa, jos oppivelvollisuusiän ylittäneitä perusopetuksen opiskelijoita aloittaisi opintotuen piirissä vuosittain noin 250 ja he olisivat tuen (opintoraha ja valtiontakaus opintolainalle) piirissä arviolta enintään kaksi lukuvuotta. Tällöin vuosittain olisi enintään 500 opintotuen saajaa. Koulumatkatukioikeuden laajennus oppivelvollisuusiän ylittäneille perusopetuksen opiskelijoille lisäisi koulumatkatukimenoja vain vähän, koska hyvin harvalla opiskelijalla olisi tarvetta koulumatkatukeen. Jos vuosittain arviolta 150 oppivelvollisuusiän ylittänyttä voisi saada koulumatkatukea, aiheutuisi siitä lisämenoja enintään 300 000 euroa. 

Aikuisten maahanmuuttajien koulutustarpeiden turvaamiseksi olisi perusteltua laajentaa opintotukioikeutta siten, että perusasteen opintoihin saisi opintotukea myös muissa oppilaitoksissa kuin kansanopistoissa. Ehdotettu muutos olisi perusteltu opiskelijoiden yhdenvertaisen kohtelun sekä etuusjärjestelmien väliinputoamisten estämiseksi. Vuonna 2018 määrärahatarve olisi arviolta 300 000 euroa ja vuodesta 2019 lähtien arviolta 1,1 miljoonaa euroa vuosittain. Arvio perustuu siihen, että opintorahaa saavia oppivelvollisuusiän ylittäneitä perusopetuksen opiskelijoita olisi opintotuen piirissä vuosittain enintään 500. Opintorahaa maksettaisiin enintään kahtena lukuvuonna (keskimäärin 240 €/kk) ja vuositasolla yleensä yhdeksänä kuukautena Päätoiminen perusasteen opintojen suorittaminen opintotuella olisi vaihtoehto erityisesti niille, jotka ovat työmarkkinoiden ulkopuolella ja joilla ei ole muita rahoituslähteitä. 

Koulumatkatukioikeutta olisi perusteltua laajentaa opintotukioikeuden laajennuksen yhteydessä. Tällöin Suomessa asuva opiskelija, joka opiskelee Suomessa päätoimisesti perusopetuslain 46 §:ssä säädetyssä oppivelvollisuusiän ylittäneille järjestetyssä perusopetuksessa voisi saada koulumatkatukea opiskellessaan päätoimisesti ja säännöllisesti. Vakiintuneen tulkinnan mukaan oppivelvollisuus päättyy viimeistään sen vuoden kevätlukukauden päättyessä, kun oppilas täyttää 17 vuotta. 

Jos koulumatkatukea käyttäisi arviolta 30 prosenttia päätoimisesti aikuisten perusopetuksessa opiskelevista, vuonna 2018 määrärahatarve olisi arviolta 60 000 euroa ja vuonna 2019 tarve olisi 200 000 euroa. Arvio perustuu siihen, että koulumatkatukea saavia oppivelvollisuusiän ylittäneitä perusopetuksen opiskelijoita olisi koulumatkatuen piirissä lähivuosina 150. Koulumatkatukea maksettaisiin kahtena lukuvuonna (163 €/kk) ja vuositasolla yhdeksänä kuukautena. 

Pääosa oppivelvollisuusiän ylittäneistä perusopetuslain mukaisia opintoja suorittavista henkilöistä on arvion mukaan maahanmuuttajia. Jos maahanmuuttaja täyttää kotoutumisen edistämisestä annetussa laissa säädetyt edellytykset, jotka koskevat omaehtoisten opiskelun tukemista työttömyysetuudella, opiskelua tuettaisiin jatkossa työttömyysetuudella nykyistä vastaavasti. Tämän vuoksi muutoksesta ei arvioida aiheutuvan muutoksia työttömyysturvamenoihin. 

2.2  Vaikutukset opiskelijan talouteen ja asemaan

Opintotukioikeus ja koulumatkatukioikeus laajenisivat oppivelvollisuusiän ylittäneille järjestettyyn perusopetukseen parantaen erityisesti työmarkkinoiden ulkopuolelta opiskelemaan tulevien aikuisten, erityisesti maahanmuuttajien taloudellisia edellytyksiä päätoimiseen opiskeluun. Opintotuki soveltuu aikuisopiskelijoilla opintojen aikaisen toimeentulon turvaamiseen, jos muut rahoitusvaihtoehdot (työttömyysturva ja aikuiskoulutustuki) eivät ole mahdollisia. Koulumatkatukioikeus edistäisi koulutukseen hakeutumista ja kohdentuisi erityisesti niille opiskelijoille, joilla on pitkä koulumatka ja merkittävät koulumatkakustannukset. 

2.3  Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Ehdotetut muutokset aiheuttaisivat lisätyötä opintotuen- ja koulumatkatuen toimeenpanossa erityisesti suunnittelu- ja käyttöönottovaiheessa. 

Työttömyysturvajärjestelmän osalta muutos arvioidaan niin vähäiseksi, ettei sillä ole vaikutusta työttömyysturvajärjestelmän toimeenpanosta huolehtiviin työ- ja elinkeinotoimistoihin, työttömyyskassoihin ja Kansaneläkelaitokseen. 

2.4  Yhteiskunnalliset vaikutukset

Opintotukioikeuden ja koulumatkatukioikeuden laajennus parantaisi opintotuen kattavuutta erilaisiin koulutustarpeisiin sekä edistäisi oppivelvollisuusiän ylittäneiden jatkokoulutuskelpoisuutta ja työllistymistä.