1
Nykytila ja sen arviointi
Suomen itsenäisyyden juhlarahastosta Sitrasta, jäljempänä Sitra, säädetään Suomen itsenäisyyden juhlarahastosta annetussa laissa (717/1990), jäljempänä Sitra-laki. Sitra-lailla on Suomen Pankin omistuksessa ja hallinnassa ollut Suomen itsenäisyyden juhlavuoden 1967 rahasto muutettu Suomen itsenäisyyden juhlarahasto -nimiseksi rahastoksi. Lain 1 §:n 2 momentin mukaan se saa käyttää toiminnassaan nimitystä Sitra.
Sitra on eduskunnan vastattavana oleva rahasto. Sitran toiminnan tavoitteet on määritelty yleisluonteisesti Sitra-lain 2 §:ssä. Sitra edistää Suomen vakaata ja tasapainoista kehitystä, talouden määrällistä ja laadullista kasvua sekä kansainvälistä kilpailukykyä ja yhteistyötä toimimalla erityisesti sellaisten hankkeiden toteuttamiseksi, jotka vaikuttavat kansantalouden voimavarojen käyttöä tehostavasti tai tutkimuksen ja koulutuksen tasoa kohottavasti taikka jotka selvittävät tulevaisuuden kehitysvaihtoehtoja.
Sitra-lain 9 §:n mukaan rahaston hallintoneuvostona toimivat eduskunnan pankkivaltuutetut päättävät rahaston täsmällisemmistä toiminnanperiaatteista ja vuosittain painopisteistä vahvistaessaan rahaston lyhyen ja pitkän ajan talous- ja toimintasuunnitelman. Valtiovarainministeriö määrää hallintoneuvoston jäsenten palkkiot. Hallintoneuvoston kokoonpanosta säädetään myös eduskunnan työjärjestyksen (40/2000) 13 §:ssä ja eduskunnan pankkivaltuutettujen johtosäännön (252/2000) 3 §:n 3 momentissa.
Sitra-lain 10 §:n mukaan hallitukseen kuuluu kuusi jäsentä ja lain 11 §:n 3 momentin mukaan hallituksen toimikausi on kaksi vuotta. Sitran nykyinen hallitus on valittu vuonna 2018. Sen toimikausi päättyisi vuoden 2020 lopussa. Hallituksessa ovat edustettuina valtiovarainministeriö, työ- ja elinkeinoministeriö sekä opetus- ja kulttuuriministeriö. Yliasiamies on hallituksen jäsen. Sitran nykyinen hallintorakenne ei kaikilta osin vastaa Sitran toiminnallisia tarpeita. Sitran tavoitteen ja tehtävien kannalta on keskeistä turvata sen riittävän riippumaton asema kehityksen ja kasvun pitkäjänteisenä ja tulevaisuusorientoituneena edistäjänä ja kiinnittää samalla huomiota toiminnan mahdollisimman suureen vaikuttavuuteen. Tässä suhteessa merkityksellistä on panostaminen Sitran laaja-alaiseen ohjaukseen sekä asiantuntemukseen sen johtamisessa.
Nykyisellään Sitran ohjaus hallintoneuvoston tasolta ei välttämättä toteudu parhaalla mahdollisella tavalla, koska pankkivaltuutettujen pääasialliset tehtävät Suomen pankin osalta eivät mahdollista erikoistunutta syventymistä Sitran toimintaan. Toisaalta Sitran laaja-alainen tehtäväkenttä ja asema puoltavat nykyistä laajempaa parlamentaarista osallistumista ohjaukseen.
Sitran toiminta on tavoitteidensa mukaisesti suuntautunut ajassa eläviin painopistealueisiin, jotka ovat myös enenevässä määrin poikkihallinnollisia toimialarajat ylittäviä, jopa ilmiölähtöisiä kokonaisuuksia. Tätä kehitystä vastaavasti myös Sitran hallitustason johtamiseen olisi tarpeellista saada elementtejä, jotka tukevat paremmin tätä yhteiskunnalliseen muutoksen vastaavaa toimintatapaa. Nykyisellään hallituksen kokoonpanosääntely ei täysin mahdollista esimerkiksi painopisteiden mukaisesti määräytyvän tai ministeriöiden toimialarajat ylittävän asiantuntemuksen painottamista hallitustyöskentelyssä.
Sitran yliasiamiehen asema hallituksen jäsenenä ei vastaa vallitsevia yhteisöoikeudellisia periaatteita johto- ja vastuusuhteiden selväpiirteisyydestä. Hallituksella tulisi olla selkeä johto- ja valvontavalta suhteessa toimivan johtajan asemassa olevaan yliasiamieheen.
4
Asian valmistelu
Asia on valmisteltu valtiovarainministeriössä. Esitys perustuu valtiovarainministeri Petteri Orpon 21.12.2018 asettaman parlamentaarisen työryhmän loppuraporttiin. Työryhmän puheenjohtajana toimi kansanedustaja Matti Vanhanen. Työryhmän tehtävänä oli arvioida ja laatia tarvittavat uudistusehdotukset lainsäädännön muotoon liittyen Suomen itsenäisyyden juhlarahaston Sitran rooliin, tehtäviin ja hallintoon. Työryhmän tuli erityisesti selvittää ja tehdä tarvittavat ehdotukset seuraavista asiakokonaisuuksista:
Sitralle lainsäädännössä asetetut tehtävät, niiden ajanmukaisuus ja tehtävät suhteessa käytettävissä oleviin resursseihin,
Sitran hallinnon osalta vaihtoehdot irrottaa Sitran hallintoneuvoston kytkentä pankkivaltuutettuihin ja määrittää Sitralle oma erillinen hallintoneuvosto ja vaihtoehdot ehdokasasetteluun, jäsenten lukumäärään ja valintatapaan,
Sitran hallituksen kokoonpanon ajanmukaisuus, jäsenten lukumäärä, ehdokasasettelu ja yliasiamiehen asema suhteessa hallitukseen,
muut mahdolliset uudistukset liittyen toimeksiannon kokonaisuuteen.
Työryhmän tuli toimia myös vuorovaikutuksessa Sitran toiminnan ulkopuolista kokonaisarviota laativan työn kanssa ja tarvittaessa lausua myös siitä.
Työryhmän raportti on julkaistu valtiovarainministeriön julkaisusarjassa 2019:19.
Valtiovarainministeriö kuullut eduskuntaryhmiä 12.6.2019 parlamentaarisen työryhmän ehdotuksista. Eduskuntaryhmien mukaan valmistelua voidaan jatkaa työryhmän loppuraportin pohjalta. Esitysluonnoksesta pyydettiin lausunnot 6.9.2019 mennessä puolueiden eduskuntaryhmiltä, ministeriöiltä, Sitralta, Oikeuskanslerin virastolta, Eduskunnan oikeusasiamiehen kanslialta, tietosuojavaltuutetun toimistolta, Suomen Pankilta ja Valtiontalouden tarkastusvirastolta.
Lausunnoista on laadittu erillinen lausuntotiivistelmä, joka on saatavana valtiovarainministeriössä.
Eduskuntaryhmistä lausunnon antoivat Sosialidemokraattinen eduskuntaryhmä, Keskustan eduskuntaryhmä, Vasemmistoliiton eduskuntaryhmä, Ruotsalainen eduskuntaryhmä, Kristillisdemokraattinen eduskuntaryhmä ja Perussuomalaisten eduskuntaryhmä.
Eduskuntaryhmät pitivät ehdotettuja muutosehdotuksia pääosin kannatettavina. Muutosehdotukset parantavat Sitran ja eduskunnan välistä yhteyttä ja hallintoelimien keskinäiset suhteet selkeytyvät. Suomen Pankista erillistä riittävän monijäsenistä hallintoneuvostoa ja hallituksen ehdotettua kokoonpanoa ja yliasiamiehen aseman muutosta hallitusjäsenyydestä sen esittelijäksi pidettiin oikeansuuntaisina muutosehdotuksina.
Yksittäisissä lausunnoissa ehdotettiin useita muutoksia. Lakiin ehdotettiin nimenomaista säännöstä hallintoneuvoston puheenjohtajan osallistumisoikeudesta hallituksen kokouksiin.
Hallitus katsoo, että Sitran hallintoneuvoston ja hallituksen keskinäinen hierarkia mahdollistaa hallintoneuvoston puheenjohtajan osallistumisoikeuden Sitran hallituksen kokouksiin ilman nimenomaista uutta säännöstä.
Yhdessä lausunnossa kiinnitettiin huomiota laaja-alaiseen osaamiseen hallituksen jäseniä nimitettäessä ja myös henkilöstön edustukseen hallituksen kokoonpanossa.
Lisäksi ehdotettiin lisättäväksi lain perusteluihin, että hallintoneuvoston jäseniä valittaessa vähintään kolmen hengen eduskuntaryhmillä olisi vähintään yksi paikka hallintoneuvostossa. Hallitus on päättänyt pitäytyä hallintorakenteen uudistamista valmistelleen parlamentaarisen työryhmän kirjauksessa, jossa hallintoneuvoston jäsenten nimeäminen on jätetty eduskunnan harkintavaltaan kaikilta osin.
Yhdessä lausunnossa ehdotettiin, että hallintoneuvoston jäsenten työmäärää täsmennetään tai vaihtoehtoisesti hallintoneuvoston jäsenen vuosipalkkiota leikataan. Hallitus on päättänyt pitäytyä parlamentaarisen työryhmän mukaisessa palkkiota koskevassa esityksessä.
Lakiehdotuksen 9 §:n 8 kohdassa ehdotetaan, että hallintoneuvosto päättäisi yliasiamiehen vastuuvapaudesta hallituksen esityksestä. Tätä pidettiin eräässä lausunnossa hallintoneuvoston vallan vähentämisenä, ja hallintoneuvostolle tulisi pidättää itsenäinen oikeus päättää yliasiamiehen vastuuvapaudesta. Lausunnossa ehdotetaan muutosehdotuksesta luopumista. Hallitus on päättänyt pitäytyä parlamentaarisen työryhmän esityksessä tältä osin.
Lausunnon antoivat myös ulkoministeriö, oikeusministeriö, sisäministeriö, puolustusministeriö, opetus- ja kulttuuriministeriö, maa- ja metsätalousministeriö, liikenne- ja viestintäministeriö, työ- ja elinkeinoministeriö, ympäristöministeriö, tietosuojavaltuutetun toimisto, Suomen Pankki, Sitra ja Valtiontalouden tarkastusvirasto. Lisäksi Sitran henkilöstöyhdistys Sitranen ja vaaleilla valitut henkilöstön edustajat antoivat yhteisen lausuntonsa.
Sisäministeriö, puolustusministeriö, maa- ja metsätalousministeriö, liikenne- ja viestintäministeriö sekä ympäristöministeriö, ilmoittivat, ettei niillä ole huomautettavaa esitysluonnoksesta. Myös tietosuojavaltuutetun toimisto ja Suomen Pankki ilmoittivat, ettei niillä ole lausuttavaa esitysluonnoksesta. Opetus- ja kulttuuriministeriö kannattaa esitysluonnoksessa esitettyjen muutosten tekemistä. Eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia ilmoitti, ettei se anna asiassa lausuntoa.
Ulkoministeriö ja työ- ja elinkeinoministeriö pitävät esitystä perusteltuna.
Oikeusministeriö kiinnittää huomiota siihen, ettei lakiin ole ehdotettu otettavaksi säännöksiä hallintoneuvoston jäsenten kelpoisuudesta. Oikeusministeriön mukaan lakiehdotusta saattaisi olla selvyyden vuoksi perusteltua täydentää perussäännöksillä siitä, että hallintoneuvostossa tulee olla edustettuna riittävä rahoituksellinen asiantuntemus ja muu perehtyneisyys Sitran toimintaan.
Sitra pitää muutosesitystä sisällöltään ja tavoitteiltaan hyväksyttävänä. Sitran mukaan parlamentaarisen Sitra-työryhmän loppuraporttiin sisältyvät maininnat turvata Sitran riittävä asiallinen riippumattomuus, objektiivisuus, avoimuus ja pitkäjänteisyys sekä tulevaisuusorientoituneisuus, suhteessa esimerkiksi ns. päivänpoliittisiin kysymyksiin sekä rajattuihin tilannesidonnaisiin teemoihin ovat tärkeitä ja olennaisina taustaseikkoina määritettäessä Sitran oikeudellista asemaa ja uudistettaessa sen pohjalta Sitran hallintorakennetta lakiehdotuksessa mainitulla tavalla.
Mikäli laki tulisi voimaan 1.1.2020 lukien, ei yliasiamies tuon jälkeen enää olisi hallituksen jäsen. Sitran mukaan nykyisen Sitra-lain 11 §:n hallituksen päätösvaltaisuussäännöstä ei tarvitsisi voimaantulosäännöksellä muuttaa väliaikaisesti, vaikka jäsenmäärä vähenisi yhdellä vuoden 2020 ajaksi.
Valtiontalouden tarkastusvirasto, jäljempänä VTV, esittää, että lakiehdotuksen yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetyistä hallintoneuvoston jäsenten valintakriteereistä keskeisimmät lisättäisiin lain 8 §:ään. VTV esittää edelleen, että säädettäessä Suomen pankista erillisen hallintoneuvoston perustamisesta samalla säädettäisiin myös Sitran tilintarkastajista, kuten asiasta on säädetty Suomen Pankista annetussa laissa. VTV ehdottaa vielä, että Sitran hallinto- ja johtamisjärjestelmään lisättäisiin ulkoista arviointia ja tuloksellisuustarkastusta koskevat säännökset.
Sitran henkilöstöyhdistys Sitranen ja vaaleilla valitut henkilöstön edustajat, jäljempänä henkilöstö, ovat yhteisessä lausunnossaan toistaneet parlamentaarisen työryhmän loppuraporttiin kirjatun lausuman Sitran hallituksen velvollisuudesta päättää menettelytavoista henkilöstön riittävän osallisuuden ja vaikutusmahdollisuuksien turvaamisesta hallituksen työskentelyssä.
Henkilöstö esittää myös lakiehdotuksen 10 §:ään lisättäväksi uuden momentin: Sitran henkilöstö valitsee vaaleilla keskuudestaan edustajan, jolla on läsnäolo- ja puheoikeus hallituksen kokouksissa lukuun ottamatta nimitysasioita.
Hallituksen esityksessä on päätetty pitäytyä parlamentaarisen työryhmän esityksessä.