1  Tausta

Komissio antoi 16.4.2025 ehdotuksen kansainvälistä suojelua unionissa koskevan yhteisen menettelyn luomisesta ja direktiivin 2013/32/EU Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2013/32/EU, annettu 26 päivänä kesäkuuta 2013, kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä (uudelleenlaadittu) (menettelydirektiivi). kumoamisesta annetun asetuksen (EU) 2024/1348 (jäljempänä menettelyasetus ) muuttamisesta koskien unionin tasolla laadittavia luetteloita turvallisista alkuperämaista (COM (2025) 186 final). Menettelyasetus on osa vuonna 2024 hyväksyttyä muuttoliike- ja turvapaikkasopimusta (pakti), jota aletaan soveltaa kesällä 2026. Menettelyasetusta koskeva ehdotus annettiin alun perin vuonna 2016. Komissio antoi vuosina 2015 ja 2016 myös ehdotukset turvallisista alkuperämaista, mutta ehdotuksia koskevissa neuvotteluissa ei päästy ratkaisuun.  

Menettelyasetus mahdollistaa turvallisten alkuperämaiden määrittelyn unionin tasolla. Joulukuussa 2024 EU-maiden johtajille lähettämässään kirjeessä Euroopan komission puheenjohtaja Ursula von der Leyen tiedotti, että Euroopan unionin turvapaikkavirastoa (EUAA) oli pyydetty nopeuttamaan arviointiaan kolmansista maista, jotka voitaisiin mahdollisesti määritellä turvallisiksi alkuperämaiksi unionin tasolla. Maaliskuussa 2025 lähettämässään kirjeessä von der Leyen kertoi, että komissio tulisi antamaan ehdotuksen turvallisista alkuperämaista EUAA:n laatiman arvion ja muiden käytettävissä olevien lähteiden pohjalta. 

Ehdotuksen valmistelemiseksi komissio antoi EUAA:lle tehtäväksi laatia arvion, johon sisältyisivät EU:n ehdokasmaat ja yksi mahdollinen ehdokasmaa sekä sellaiset alkuperämaat, ml. viisumivapaat maat, joista tulee merkittävä määrä turvapaikkahakemuksia, joita koskeva EU:n laajuinen hyväksymisaste on enintään viisi prosenttia Viiden prosentin hyväksymisaste oli komission arviointia koskeva linjaus, eikä vaikuta nopeutetun menettelyn soveltamiseen niiden maiden osalta, joista tulevien turvapaikkahakemusten hyväksymisaste on enintään 20 prosenttia. , ja maat, jotka jäsenvaltiot ovat kansallisesti määritelleet turvallisiksi alkuperämaiksi.  

2  Ehdotuksen tavoite

Ehdotuksen tavoitteena on määritellä turvalliset alkuperämaat unionin tasolla. Komission mukaan ehdotuksella pyritään vahvistamaan turvallisen alkuperämaan käsitteen soveltamista käytännön tasolla ja näin edistämään todennäköisesti perusteettomien turvapaikkahakemusten ripeää tutkintaa. 

Komissio toteaa, että unionin tasolla turvallisiksi alkuperämaiksi määriteltyjen kolmansien maiden lisäksi jäsenvaltioilla on edelleen mahdollisuus määritellä turvallisia alkuperämaita kansallisella tasolla. Komissio katsoo kuitenkin, että turvallisten alkuperämaiden määrittely unionin tasolla varmistaisi, että käsitettä sovelletaan kaikissa jäsenvaltioissa yhdenmukaisella tavalla ja tukisi turvapaikkaa koskevien hakemusten tutkinnan ja menettelyjen lähentymistä jäsenvaltioissa. Komissio katsoo myös, että ehdotus tukee kaikkiaan paktin tavoitteita ja erityisesti tavoitetta tehostaa turvapaikkahakemusten käsittelyä EU-maissa sekä edistää yhteistyötä ja jakaa taakkaa kolmansien maiden kanssa. 

Komissio toteaa, että ehdotus on johdonmukainen myös unionin laajentumispolitiikan tavoitteiden kanssa. Ehdokasmaiden tulee täyttää jatkossakin niin kutsutut Kööpenhaminan kriteerit, jotta jäsenyysneuvotteluissa niiden kanssa voidaan edetä.  

Ehdotuksen tavoitteena on myös aikaistaa menettelyasetuksen turvallisia kolmansia ja alkuperämaita sekä nopeutettua menettelyä ja rajamenettelyä koskevien säännösten soveltamista määrätyiltä osin. Menettelyasetuksessa säädetään turvapaikkahakemuksen käsittelystä nopeutetussa menettelyssä, jos hakija tulee turvallisesta alkuperämaasta. Asetuksen mukaan hakemuksen perusteet on tutkittava ja määrittävän viranomaisen on saatettava nopeutettu tutkintamenettely päätökseen viimeistään kolmen kuukauden kuluessa. Nopeutetussa menettelyssä käsitellyn hakemuksen jättäneellä ei ole automaattista oikeutta jäädä jäsenvaltion alueelle muutoksenhaun ajaksi. Menettelyasetus mahdollistaa myös turvallisten kolmansien maiden ja alkuperämaiden määrittelyn maantieteellisiä tai henkilöryhmiä koskevin poikkeuksin, mikä antaa komission mukaan jäsenvaltioille enemmän joustonvaraa maita koskevien arviointien laatimisessa. Lisäksi menettelyasetus mahdollistaa nopeutetun menettelyn ja edellytysten täytyttyä rajamenettelyn soveltamisen, jos hakija on sellaisen kolmannen maan kansalainen tai kansalaisuudettomien henkilöiden tapauksessa hakijalla on aiemmin ollut vakituinen asuinpaikka sellaisessa kolmannessa maassa, jonka osalta osuus kansainvälisen suojelun myöntämistä koskevista määrittävän viranomaisen päätöksistä on käytettävissä olevien unionin laajuisten keskimääräisten vuotuisten Eurostatin tietojen mukaan enintään 20 prosenttia. Komission mukaan 20 prosenttiin tai sen alle jäävä hyväksymisaste osoittaa, että kyseisten maiden kansalaisten tekemät turvapaikkahakemukset ovat todennäköisesti perusteettomia. Säännösten tavoitteena on antaa jäsenvaltioille joustava työkalu tällaisten hakemusten käsittelyyn ripeämmin säilyttäen samalla välttämättömät oikeusturvatakeet. Edellä mainittuja säännöksiä voidaan kuitenkin hyödyntää vasta, kun menettelyasetuksen soveltaminen alkaa kesällä 2026. Komissio katsoo sen muodostavan hidasteen jäsenvaltioille, jotka hakevat välittömiä ja tehokkaita menettelytapoja kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten hallintaan. Tästä syystä komissio ehdottaa näiden säännösten soveltamisen aikaistamista.  

3  Ehdotuksen pääasiallinen sisältö

Turvallisten alkuperämaiden määrittäminen unionin tasolla 

Asetusehdotuksella muutettaisiin menettelyasetuksen 62 artiklaa ja määriteltäisiin unionin tasolla turvallisiksi alkuperämaiksi maat, joille on myönnetty EU:n ehdokasmaan asema, yksi mahdollinen ehdokasmaa sekä kuusi muuta maata.  

Ehdokasmaiden määrittelemisestä turvallisiksi alkuperämaiksi säädettäisiin ehdotuksen 1 artiklassa. Ehdokasmaan tilanteessa voisi kuitenkin jäsenyysneuvottelujen aikana tapahtua sellaisia muutoksia, joiden takia maan määrittely turvalliseksi alkuperämaaksi ei olisi enää perusteltua. Tällaisia tilanteita olisivat asetusehdotuksen mukaan a) vakava ja yksilöön kohdistuva, siviiliväestöä koskeva mielivaltaisen väkivallan uhka kansainvälisen tai sisäisen aseellisen konfliktin tilanteessa, b) päätös Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) viidennen osan IV osaston mukaisista rajoittavista toimenpiteistä kyseisen maan osalta tai c) kansainvälisen suojelun myöntämistä koskevien määrittävien viranomaisten päätösten 20 prosenttia korkeampi hyväksymisaste kyseisen maan hakijoiden osalta unionin laajuisten keskimääräisten vuotuisten Eurostatin tietojen mukaan. Hakijoihin sisältyisivät sekä kyseisen maan kansalaiset että kansalaisuudettomat henkilöt, joiden entinen vakituinen asuinmaa kyseinen maa on.  

Asetusehdotuksen 1 artiklassa säädettäisiin myös kolmansien maiden määrittelystä turvallisiksi alkuperämaiksi liitteen II mukaisesti. Turvallisiksi alkuperämaiksi määriteltäisiin liitteessä Bangladesh, Kolumbia, Egypti, Intia, Marokko ja Tunisia sekä mahdollinen ehdokasmaa Kosovo. Näissä maissa ei ehdotuksen johdanto-osan mukaan yleisesti ole vainon tai vakavan haitan uhkaa.  

Turvallisia kolmansia maita ja alkuperämaita koskevien poikkeusten soveltamisen aikaistaminen kansallisessa lainsäädännössä 

Asetusehdotuksella muutettaisiin menettelyasetuksen 79 artiklaa asetuksen voimaantulosta ja soveltamisesta. Ehdotuksella mahdollistettaisiin menettelyasetuksen turvallista kolmatta maata (59 artiklan 2 kohta) ja turvallista alkuperämaata (61 artiklan 2 kohta ja 5 kohdan b alakohta) koskevien säännösten soveltaminen etupainotteisesti, kun kyse on maan tiettyjen osien tai selvästi yksilöitävissä olevien henkilöryhmien jättämisestä määritelmän ulkopuolelle. Jäsenvaltiot voisivat soveltaa näitä maantieteellisiä ja henkilöryhmiä koskevia poikkeuksia kansallisessa lainsäädännössään menettelydirektiivin puitteissa jo asetusehdotuksen tultua voimaan.  

Nopeutettua menettelyä ja rajamenettelyä koskevien säännösten soveltamisen aikaistaminen niiden maiden osalta, joista tulevien turvapaikkahakemusten hyväksymisaste on enintään 20 prosenttia 

Ehdotuksella annettaisiin jäsenvaltioille mahdollisuus soveltaa ennen kesää 2026 menettelyasetuksen nopeutettua menettelyä (42 artiklan 1 kohdan j alakohta ja 42 artiklan 3 kohdan e alakohta) ja rajamenettelyä koskevia säännöksiä menettelydirektiivin puitteissa. Tämä olisi mahdollista hakijan tullessa maasta, jonka osalta osuus kansainvälisen suojelun myöntämistä koskevista määrittävän viranomaisen päätöksistä on käytettävissä olevien unionin laajuisten keskimääräisten vuotuisten Eurostatin tietojen mukaan enintään 20 prosenttia. 

Voimaantulo 

Asetusehdotus tulisi 2 artiklan mukaan voimaan seuravana päivänä siitä, kun se on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä. 

4  Ehdotuksen oikeusperusta ja suhde suhteellisuus- ja toissijaisuusperiaatteisiin

Komissio esittää ehdotuksen oikeusperustaksi Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 78 artiklan 2 kohdan d alakohtaa, jonka mukaan Euroopan parlamentti ja neuvosto säätävät tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen toimenpiteistä, jotka koskevat yhteistä eurooppalaista turvapaikkajärjestelmää, johon sisältyvät yhteiset menettelyt turvapaikkaa tai toissijaista suojelua koskevan yhdenmukaisen aseman myöntämisessä ja peruuttamisessa. Neuvosto tekee ratkaisunsa määräenemmistöllä. Asetusehdotuksen oikeusperusta on sama kuin menettelyasetuksella.  

Komissio katsoo, että ehdotus on johdonmukainen menettelyasetuksen kanssa, joka mahdollistaa turvallisten alkuperämaiden määrittelyn unionin tasolla. Komission mukaan ehdotus on johdonmukainen myös määritelmäasetuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2024/1347, annettu 14 päivänä toukokuuta 2024,vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiselle kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle ja myönnetyn suojelun sisällölle, neuvoston direktiivin 2003/109/EY muuttamisesta ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/95/EU kumoamisesta (määritelmäasetus). kanssa, jossa säädetään kansainvälisen suojelun piiriin kuuluvista henkilöistä sekä vainon ja vakavan haitan tilanteista.  

Valtioneuvoston näkemyksen mukaan ehdotettu oikeusperusta asetukselle on asianmukainen. 

Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) 5 artiklassa säädetyn toissijaisuusperiaatteen mukaisesti unioni toimii aloilla, jotka eivät kuulu sen yksinomaiseen toimivaltaan ainoastaan, jos ja siltä osin kuin jäsenvaltiot eivät voi keskushallinnon tasolla tai alueellisella taikka paikallisella tasolla riittävällä tavalla saavuttaa suunnitellun toiminnan tavoitteita, vaan ne voidaan suunnitellun toiminnan laajuuden tai vaikutusten vuoksi saavuttaa paremmin unionin tasolla. Komission mukaan ehdotuksen tavoitteena on määritellä tietyt kolmannet maat turvallisiksi alkuperämaiksi ja sitä kautta tukea kaikkien jäsenvaltioiden menettelyjä turvallisen alkuperämaan käsitteen soveltamiseksi. Jäsenvaltioiden kansallisten luetteloiden välillä on eroavaisuuksia, minkä seurauksena samasta kolmannesta maasta tulevien hakijoiden menettelyissä on ollut eroja jäsenvaltioiden välillä. Komissio katsoo, että ehdotuksen tavoitetta ei voida saavuttaa pelkästään jäsenvaltioiden toimin.  

Valtioneuvosto pitää ehdotusta toissijaisuusperiaatteen mukaisena.  

Komission mukaan ehdotetut muutokset menettelyasetukseen eivät mene sen pidemmälle kuin mikä on tarpeen tavoitteen saavuttamiseksi. Unionin tason luettelo turvallisista alkuperämaista laaditaan komission mukaan menettelyasetuksessa säädettyjen vaatimusten mukaisesti ja luetteloon kuuluvat maat arvioidaan säännöllisesti. Komissio katsoo, että menettelyasetukseen ehdotetut muutokset on rajoitettu siihen, mikä on välttämätöntä, jotta menettelyasetuksen turvallista alkuperämaata koskevia säännöksiä voidaan soveltaa unionin tason luetteloon esitettyjen maiden osalta. 

Valtioneuvosto pitää ehdotusta suhteellisuusperiaatteen mukaisena.  

5  Ehdotuksen vaikutukset

6  Ehdotuksen suhde perustuslakiin sekä perus- ja ihmisoikeuksiin

Komission mukaan ehdotus kunnioittaa perusoikeuksia ja huomioi EU:n perusoikeuskirjassa tunnustetut periaatteet, mukaan lukien oikeuden turvapaikkaan (18 artikla) ja suojan palauttamis-, karkottamis- ja luovuttamistapauksissa (19 artiklan 2 kohta). Perustuslain 9 §:n 4 momentin mukaan ulkomaalaista ei saa karkottaa, luovuttaa tai palauttaa, jos häntä tämän vuoksi uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu. Palauttamiskielto on tarkoitettu kattamaan kaikki tosiasialliset tilanteet, joissa ulkomaalainen Suomen viranomaisten toimesta siirretään toiseen valtioon (PeVL 2/2023 vp). 

Oikeusturvaa koskevan perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Asetusehdotus ei sisällä muutoksia menettelyasetuksessa jo säädettyihin perusperiaatteisiin, takeisiin tai menettelyihin. Menettelyasetuksessa säädetyn mukaisesti turvallisen alkuperämaan käsitettä voidaan soveltaa, jos hakija ei esitä tosiasioita, joiden perusteella alkuperämaa ei olisi hänelle turvallinen. Hakijalla on myös menettelyasetuksessa säädetyn mukainen oikeus hakea muutosta häntä koskevaan päätökseen. 

Perustuslakivaliokunta on menettelyasetusta koskevissa lausunnoissaan ottanut kantaa menettelyn valintaan kansalaisuuden perusteella rajamenettelyn osalta ja pitänyt välttämättömänä riittävistä oikeusturvatakeista huolehtimista ja korostanut yhdenvertaisuus- ja syrjintäkieltonormistojen merkitystä ja sen varmistamista, ettei menettely millään tavoin vaaranna kansainvälisen suojelun myöntämistä, jos yksilöllisessä tutkinnassa päädytään siihen, että hakija on sen tarpeessa (PeVL 15/2021 vp ja PeVL 73/2022 vp). Myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on todennut, että jokainen turvapaikkahakemus on tutkittava puolueettomasti ja huolellisesti. Tuomioistuin on myös painottanut tarvetta tehokkaille oikeussuojakeinoille. 

Menettelyasetuksessa säädetyn mukaan kolmas maa voidaan määritellä turvalliseksi alkuperämaaksi vain, jos oikeudellisen tilanteen, demokraattisen järjestelmän puitteissa tapahtuvan lainsäädännön soveltamisen ja yleisen poliittisen tilanteen perusteella voidaan osoittaa, että maassa ei esiinny vainoa, sellaisena kuin se on määritelty määritelmäasetuksen 9 artiklassa, eikä kyseisen asetuksen 15 artiklassa määritellyn vakavan haitan vaaraa. Arvioinnin siitä, onko jokin kolmas maa turvallinen alkuperämaa, on perustuttava useisiin tietolähteisiin, ja siinä on otettava huomioon se, missä määrin annetaan suojelua vainolta ja vakavalta haitalta. Komission tulee EUAA:n avustuksella arvioida tilannetta niissä kolmansissa maissa, jotka on määritelty unionin tasolla turvallisiksi alkuperämaiksi. Tilanteen muuttuessa komission on keskeytettävä maan määrittely turvalliseksi alkuperämaaksi. Turvapaikkavirastolla puolestaan on sitä koskevan asetuksen (EU) 2021/2303 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2021/2303, annettu 15 päivänä joulukuuta 2021, Euroopan unionin turvapaikkavirastosta ja asetuksen (EU) N:o 439/2010 kumoamisesta. nojalla velvollisuus seurata yhteisen turvapaikkajärjestelmän operatiivista ja teknistä täytäntöönpanoa, mukaan lukien turvallisen alkuperämaan käsitteen soveltaminen.  

Komissio katsoo, että unionin ehdokasmaat voitaisiin määritellä turvallisiksi alkuperämaiksi tiettyjä poikkeustilanteita lukuun ottamatta. Asetusehdotuksen johdanto-osassa tuodaan esille, että ehdokasmaiden tulee täyttää Kööpenhaminan kriteerit. Kriteerien mukaan jäseniksi haluavilla mailla on oltava vakaat instituutiot, jotka takaavat demokratian, oikeusvaltion, ihmisoikeudet ja vähemmistöjen suojelun, toimiva markkinatalous ja kyky selviytyä kilpailupaineista EU:n markkinoilla sekä kyky täyttää EU:n jäsenyysvelvoitteet, mukaan lukien kyky panna täytäntöön kaikki EU:n lait ja valmius tukea unionin tavoitteita. Ehdokasmaan aseman myöntämisestä päättää neuvosto yksimielisesti komission suosituksen perusteella. 

Komission mukaan EUAA on koonnut arviointinsa tueksi tietoa muun muassa komission, Euroopan ulkosuhdehallinnon, EU:n virastojen, Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun ja muiden kansainvälisten järjestöjen, kuten Euroopan neuvoston, Yhdistyneiden kansakuntien ihmisoikeusvaltuutetun ja muiden kansalaisjärjestöjen raporteista sekä ajatushautomoiden poliittisista analyyseista, artikkeleista sekä kyseisten maiden kansallisesta lainsäädännöstä. Komissio katsoo EUAA:n työhön perustuen ja ulkosuhdehallintoa konsultoituaan, että unionin tasolla turvallisiksi alkuperämaiksi määriteltäviksi ehdotetuissa maissa (Bangladesh, Kolumbia, Egypti, Intia, Marokko ja Tunisia sekä Kosovo) ei ole yleisesti vainon tai vakavan haitan uhkaa, lukuun ottamatta joitakin Kolumbian maaseutualueita, eikä pääsääntöisesti viitteitä palautuskiellon rikkomisesta. Kyseisten maiden turvapaikkahakemusten hyväksymisaste oli vuonna 2024 unionin tasolla erittäin matala, vain 2–5 prosenttia. 

7  Ahvenanmaan toimivalta

Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 27 §:n 26 ja 34 kohtien mukaan valtakunnalla on lainsäädäntövalta asioissa, jotka koskevat ulkomaalaislainsäädäntöä ja Rajavartiolaitosta. 

8  Ehdotuksen käsittely Euroopan unionin toimielimissä ja muiden jäsenvaltioiden kannat

Ehdotuksen käsittely on aloitettu neuvoston turvapaikkatyöryhmässä 24.4.2025.  

9  Ehdotuksen kansallinen käsittely

Luonnos U-kirjelmäksi on käsitelty maahanmuutto-, turvapaikka- ja kotouttamisasiat (EU6) -jaoston kirjallisessa menettelyssä 30.5.-2.6.2025. 

U-kirjelmä on käsitelty EU-ministerivaliokunnassa 6.6.2025. 

Valtioneuvosto on antanut menettelyasetuksesta seuraavat U-kirjelmät: U 34/2016, UJ 6/2018, UJ 40/2020 ja UJ 21/2021.  

10  Valtioneuvoston kanta

Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että turvapaikanhakujärjestelmää tehostetaan ja sen laatua kehitetään ja että kielteisen päätöksen saaneet palaavat tai palautetaan lähtömaihin mahdollisimman nopeasti. Valtioneuvosto tukee toimia, joilla lisätään nopeutettujen menettelyjen käyttöä ja vähennetään perusteettomien turvapaikkahakemusten jättämistä.  

Valtioneuvosto painottaa, että jokainen turvapaikkahakemus on tutkittava puolueettomasti ja huolellisesti. 

Valtioneuvosto suhtautuu myönteisesti turvallisten alkuperämaiden määrittämiseen unionin tasolla ja tukee turvallisen alkuperämaan käsitteen yhdenmukaisempaa soveltamista jäsenvaltioissa. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että jäsenvaltiot voivat laatia myös kansallisia luetteloita turvallisista alkuperämaista. 

Valtioneuvosto pitää perusteltuna unionin ehdokasmaiden määrittelyä turvallisiksi alkuperämaiksi. Valtioneuvosto katsoo, että poikkeusolosuhteiden määrittämistä ja niistä päättämistä voi olla tarpeen täsmentää, jotta sääntely on sujuvaa ja selkeää. Valtioneuvosto pitää tärkeänä varmistaa myös asianmukainen tiedonkulku ehdokasmaiden tilanteesta. Tavoitteena on ehdotuksen yksiselitteinen ja tehokas soveltaminen. 

Valtioneuvosto katsoo, että komission ehdottamia kolmansia maita voitaisiin pitää turvallisina alkuperämaina.  

Valtioneuvosto voi tukea turvallisia kolmansia maita ja alkuperämaita koskevien poikkeusten soveltamisen aikaistamista sekä rajamenettelyä ja nopeutettua menettelyä koskevien säännösten soveltamisen aikaistamista. Valtioneuvosto huomioi kuitenkin, että kansallisesti paktia koskevat lainsäädäntömuutokset on tarkoitus saattaa voimaan kesällä 2026.