VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ
Ehdotus
Valtioneuvoston kirjelmässä on kysymys kolmesta asetusehdotuksesta, jotka liittyvät Schengenin tietojärjestelmän (SIS) kehittämiseen: asetusehdotus SISin perustamisesta, toiminnasta ja käytöstä poliisiyhteistyössä ja oikeudellisessa yhteistyössä rikosasioissa, asetusehdotus SISin perustamisesta, toiminnasta ja käytöstä rajatarkastuksissa sekä asetusehdotus SISin käytöstä EU:n alueella laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi. Poliisiyhteistyötä ja rajatarkastuksia koskevat asetukset muodostaisivat SISin oikeusperustan. Palauttamista koskeva asetus täydentäisi niitä.
Järjestelmä koostuisi jatkossakin Schengenin keskustietojärjestelmästä, jäsenvaltioiden ylläpitämistä kansallisista järjestelmistä sekä niiden välisestä viestintäinfrastruktuurista. Schengenin keskustietojärjestelmä sisältää SIS-tietokannan. Merkittävänä muutoksena komissio ehdottaa, että kaikkien jäsenvaltioiden tulee kansallisissa järjestelmissään ottaa käyttöön kansallinen kopio ja sen varmuuskopio. Nykyisin kansallisen kopion käyttöönottaminen on vapaaehtoista.
Komissio ehdottaa myös, että biometristen tunnisteiden käytön mahdollisuuksia laajennetaan. DNA:n tallentaminen järjestelmään olisi mahdollista vain sellaisten kadonneiden henkilöiden, jotka on tarpeen sijoittaa turvasäilöön, sekä kaappausuhan alla olevien lasten osalta. Lisäksi edellytyksenä on, ettei käytössä ole sopivaa valokuvaa, sormen- tai kämmenenjälkiä tai kasvokuvaa, josta henkilön voisi tunnistaa.
Komissio ehdottaa muutoksia kuulutusluokkiin, yhtenä uutena luokkana muun muassa kaappausuhan alaiset lapset. Lisäksi SISiin tallennettujen tietojen enimmäissäilytysaikaa ehdotetaan pidennettäväksi kolmesta vuodesta viiteen vuoteen.
Palauttamista koskevassa asetuksessa säädettäisiin ehdot ja menetelmät SISin käyttämisestä laittomasti EU:n alueella oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamisessa, kun henkilön kohdalla on tehty palautuspäätös. Lisäksi asetuksessa säädettäisiin palautuspäätöksistä tehtyihin kuulutuksiin liittyvästä lisätietojen vaihdosta.
Valtioneuvoston kanta
Valtioneuvosto kannattaa Schengenin tietojärjestelmän (SIS) kehittämistä ja suhtautuu asetusehdotuksiin pääosin myönteisesti. Valtioneuvosto kannattaa palautuspäätösten tallentamista SISiin, koska se parantaa jäsenvaltioiden välistä tiedonvaihtoa palautuksista.
Ottaen huomioon järjestelmän tavoitteet sekä rekisteröityjen oikeusturvan, on järjestelmään pääsyyn oikeutetut viranomaiset määriteltävä selkeästi ja pääsyoikeus tulee olla vain tietoihin, joita viranomaiset tarvitsevat tehtävissään. Valtioneuvosto voi hyväksyä ehdotuksen pääsyoikeuksien laajentamisen kattamaan ne kansalliset viranomaiset, jotka vastaavat kolmannen maan kansalaisten maahantuloon, oleskeluun ja palauttamiseen liittyvistä kysymyksistä. Tämä tarkoittaisi, että Maahanmuuttoviraston pääsyoikeus järjestelmään laajenisi kattamaan palautuspäätökset. Lisäksi valtioneuvosto voi hyväksyä Europolin pääsyoikeuden laajentamisen ja pääsyoikeuden antamisen tiettyihin tietoihin Euroopan raja- ja merivartiovirastolle ja sen ryhmille.
Ehdotuksilla laajennettaisiin mahdollisuutta tallentaa biometrisiä tunnisteita (kasvokuva, kämmenenjälki ja DNA) SISiin. Tällä hetkellä vain sormenjälkitietojen tallentaminen on mahdollista. Ehdotuksen mukaan DNA:n tallentaminen järjestelmään olisi mahdollista vain kadonneiden henkilöiden, joita etsitään heidän suojaamiseksi, sekä kaappausuhan alla olevien lasten osalta. Valtioneuvosto voi hyväksyä ehdotukset biometristen tunnisteiden laajemmasta käytöstä. On varmistettava, että biometristen tietojen tallentaminen on ehdottoman välttämätöntä. Lisäksi tulee huolehtia asianmukaisista suojatoimenpiteistä, kuten järjestelmään talletettavien henkilötietojen suojaamisesta väärinkäytön vaaroilta ja kaikenlaiselta tietojen laittomalta saannilta ja käytöltä.
Rikosten tehokkaamman torjunnan ja selvittämisen kannalta on tärkeää, että SISiin voitaisiin tehdä hakuja myös rikospaikkajäljillä ja syöttää tuntematonta henkilöä koskeva kuulutus järjestelmään pelkkien rikospaikkasormenjälkien perusteella. Edellytyksenä on, ettei henkilöä ole pystytty tunnistamaan muiden käytössä olevien kansallisten ja kansainvälisten tietokantojen avulla. Lisäksi tulee olla vahva epäily siitä, että henkilö on tehnyt vakavan rikoksen (ml. terrorismi) ja henkilön tulee olla vakava uhka yleiselle turvallisuudelle. SIS on tärkein EU-tason tietojärjestelmä rajavalvonnan ja turvallisuuden alalla. Ehdotuksilla vahvennetaan järjestelmän käyttöä rikostorjunnassa. Tämä tavoite huomioiden vaikuttaa siltä, että ehdotuksen asettamat turvatakeet rikospaikkajälkien suojaamisessa ovat tiukkoja ainakin siltä osin, kun tietojen käytön edellytyksenä on vaatimus siitä, että kuulutettavan henkilön arvioidaan muodostavan vakavan uhan yleiselle turvallisuudelle. Ehdotusta koskevissa neuvotteluissa tulee pyrkiä mahdollistamaan järjestelmän entistä tehokkaampi hyödyntäminen rikostorjuntatarkoituksiin tietosuojavaatimukset ja käyttötarkoitussidonnaisuus huomioiden.
Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että kasvokuvan käyttäminen henkilön identifioimiseen mahdollistetaan myös muilla kuin automaattisia rajatarkastuslaitteistoja sisältävillä rajanylityspaikoilla. Näin voitaisiin tehostaa SISin käyttöä sekä hyödynnettäisiin synergiamahdollisuuksia erityisesti Euroopan rajanylitystietojärjestelmän (EES, Entry Exit System) ja SISin välillä.
Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että SISiin tallennettuja tietoja säilytetään aika, mikä on tarpeen sen tavoitteen saavuttamiseksi, jonka vuoksi tiedot on järjestelmään tallennettu. Valtioneuvosto katsoo, että toisiinsa liittyvissä EU-järjestelmissä komission tavoittelema tietojen yhtenäinen säilytysaika tehostaisi viranomaisten toimintaa. SISiin tallennettujen tietojen osalta kyseessä ovat kuitenkin henkilötiedot, ml. biometriset tiedot. Valtioneuvosto suhtautuu komission ehdottamaan tietojen säilytysajan pidentämiseen kolmesta vuodesta viiteen vuoteen tässä vaiheessa varauksella ja katsoo, että säilytysaikojen merkittävän pidentämisen tarpeellisuutta tulee vielä arvioida, viime kädessä osana neuvotteluissa saavutettavaa kokonaisratkaisua.
Valtioneuvosto katsoo, että ehdotusta, joka koskee salaista tarkkailua, poistumisen estämistä tai erityistarkastusta koskevan kuulutuksen tekemistä SISiin rikosoikeudellisen rangaistuksen (criminal sentence) täytäntöönpanoa varten, on arvioitava jatkoneuvotteluissa tarkemmin.
Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että asetuksessa säädetään ehdotuksen mukaisesti jokaisen oikeudesta hakea muutosta toimivaltaiselta viranomaiselta ja tuomioistuimelta, jos hänen tarkastusoikeutta tai virheen oikaisua tai tiedon poistamista koskeva pyyntönsä on hylätty.
Valtioneuvosto kannattaa uuden, ennalta estävän kuulutuksen käyttöön ottoa, jonka tarkoituksena on lapsikaappausten ehkäiseminen. Tällaisella uudistuksella kyetään suojelemaan kaappausvaaran alla olevia lapsia. Järjestelmän yksityiskohtia sekä kuulutusten edellytyksiä ja mahdollisuutta olisi vielä syytä pohtia etenkin Suomen omien ilmoitusten osalta. Toimiakseen tehokkaasti tämä uudistus edellyttää laadukkaita kuulutuksia ja hyvin koulutettuja järjestelmän käyttäjiä.
Valtioneuvoston mielestä jäsenmaita, joilla kansallista kopiota ei EU:n aiemman linjauksen mukaan ole, ei tulisi velvoittaa pakollisen kansallisen kopion ja sen varmuuskopion käyttöönottamiseen. Valtioneuvoston näkemyksen mukaan eu-LISAn ylläpitämä SISin keskusjärjestelmä on toiminut hyvin eikä merkittäviä ongelmia ole ollut. Keskusjärjestelmän toimintavarmuus tulee taata parhaalla mahdollisella tavalla. SISin keskusjärjestelmällä on olemassa varajärjestelmä, jonka tulisi olla riittävän tehokas ja toimiva, jotta keskusjärjestelmän alhaalla olon aikana SISiä voidaan käyttää ilman katkoja.
Valtioneuvosto korostaa, että keskusjärjestelmään perustuvaa ratkaisua voidaan pitää perusteltuna myös kansallisten kopioiden toimivuudesta viime aikoina saatujen kokemusten perustella. Käytäntö on osoittanut, että kansalliset kopiot eivät välttämättä takaa teknistä toimintavarmuutta, yhdenmukaista tiedon käsittelyä ja tietoturvaa ilman jäsenvaltioiden huomattavia ja jatkuvia taloudellisia panostuksia.
Valtioneuvoston mielestä on tärkeää huomioida myös se, että kansalliset kopiot saattavat aiheuttaa keskusjärjestelmään perustuvaan ratkaisuun verrattuna jäsenvaltioilta keskenään erilaisia vaatimuksia siitä, miten keskusjärjestelmän tulisi kommunikoida kansallisten järjestelmien kanssa. SIS-järjestelmän kehittämisessä tulisi huomioida myös se, että Euroopan rajanylitystietojärjestelmää (EES, Entry Exit System) ja Euroopan matkustajatieto- ja lupajärjestelmää (ETIAS, European Travel Information and Authorisation System) kehitetään keskusjärjestelmään perustuvan ratkaisun kautta.
Jos kuitenkin kansallisen kopion suhteen valintamahdollisuutta ei ole, valtioneuvosto katsoo, että jäsenvaltioille tulee antaa riittävä siirtymäaika, vähintään 3 vuotta, asetuksen hyväksymisestä. Tässä tapauksessa valtioneuvosto katsoo, ettei jäsenmaita, joilla ei ole aiemman linjauksen mukaan kansallista kopiota, tulisi velvoittaa jäsenvaltion omin varoin pakollisen kansallisen kopion ja sen varmuuskopion käyttöönottamiseen. Lisäksi eu-LISAn tarjoamia mahdollisuuksia avustaa jäsenvaltioita järjestelmän rakentamisessa tulisi voida hyödyntää täysimääräisesti ensisijaisesti uudelleen kohdentamalla varoja EU:n nykyisen rahoituskehyksen puitteissa.
Valtioneuvosto korostaa, että kansallisen kopion lisäksi jäsenmaille on kuitenkin säilytettävä suora yhteys keskusjärjestelmäkyselyihin.
Valtioneuvosto korostaa, että komissiolla tulisi olla oikeus pyytää tietoja SISin käytöstä rajanylityspaikkakohtaisesti. Näin tuotettaisiin lisäarvoa Schengenin arviointijärjestelmälle, joka on keskeinen laadunvalvontajärjestelmä Schengen-alueen toimivuuden takaamiseksi.
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Schengenin tietojärjestelmä (SIS) on yksi keskeisimmistä EU-tason tietojärjestelmistä rajavalvonnan ja turvallisuuden alalla. SIS on luotu kompensoimaan säännönmukaisten rajatarkastusten poistamista Schengen-alueen sisärajoilla. Vuonna 2016 toteutetun arvioinnin mukaan SIS toimii tehokkaasti ja sen avulla voidaan käsitellä reaaliaikaisesti enemmän tietoja kuin minkään muun lainvalvontayhteistyössä käytettävän järjestelmän avulla. Toisaalta arviointi on tuonut esiin myös asioita, joiden suhteen voitaisiin komission mukaan toteuttaa operatiivisia ja teknisiä parannuksia. Nyt käsiteltävänä olevan kolmen asetusehdotuksen tavoitteena onkin entisestään parantaa SISiä palvelemaan terrorismin ja rajat ylittävän rikollisuuden torjunnassa, parantaa rajaturvallisuutta ja muuttoliikkeen hallintaa, varmistaa tehokas tietojenvaihto jäsenvaltioiden välillä ja edistää unionin kansalaisten turvallisuutta. Valiokunta pitää näitä tavoitteita kannatettavina.
Suurin osa poliisiyhteistyötä koskevan asetusehdotuksen ja rajatarkastuksia koskevan asetusehdotuksen säännöksistä on jo voimassa olevaa oikeutta. SISiin liittyvät tietosuojasäännökset pysyvät pääosin ennallaan. On tärkeää, että rekisteröidyn oikeusturvaa koskevat säännökset ovat linjassa EU:n tietosuoja-asetuksen ja henkilötietojen käsittelyä rikosasioissa koskevan direktiivin (jäljempänä tietosuojadirektiivi) kanssa.
Palauttamista koskeva asetusehdotus on uutta sääntelyä. Siinä säädettäisiin ehdot ja menetelmät SISin käyttämisestä EU:n alueella laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamisessa. Palautuspäätösten tallentamisella SIS-järjestelmään pyritään parantamaan jäsenvaltioiden välistä tiedonvaihtoa palautuksiin liittyvissä asioissa. Asetuksessa määriteltäisiin myös tilanne, jossa tietoja voisi antaa kolmannelle valtiolle tunnistamista varten, jotta palauttamista varten tarvittava henkilöllisyys- tai matkustusasiakirja voidaan myöntää. Tämä merkitsee poikkeusta siihen pääsääntöön, ettei SIS-järjestelmässä olevia tietoja saa luovuttaa kolmansille maille tai kansainvälisille organisaatioille. Tällaisen tarkasti rajatun tiedon antaminen palauttamisen toteuttamista varten on kuitenkin tarpeen, jotta palauttaminen ylipäänsä voi onnistua. Palauttamispolitiikan toimeenpanon ongelmat liittyvät usein juuri henkilöiden tunnistamiseen ja siihen, ettei vastaanottava valtio ole vakuuttunut henkilöllisyydestä.
Komission asetusehdotuksiin sisältyy vielä tarkempaa arviointia ja lisätietoja vaativia, mm. kuulutuksiin sekä tietojen säilytysaikoihin liittyviä seikkoja, joihin valtioneuvoston kannassakin on viitattu ja joihin on mahdollista ottaa tarkemmin kantaa neuvottelujen edettyä. Hallintovaliokunta keskittyy seuraavassa SISin teknistä rakennetta ja biometrisiä tunnisteita koskeviin ehdotuksiin.
SIS-järjestelmän tekninen rakenne
Komission ehdotusten mukaan SIS-järjestelmä koostuisi jatkossakin eu-LISAn ylläpitämästä Schengenin keskustietojärjestelmästä, jäsenvaltioiden ylläpitämistä kansallisista järjestelmistä sekä keskusjärjestelmän ja kansallisten järjestelmien välisestä viestintäinfrastruktuurista. Schengenin keskustietojärjestelmä sisältää SIS-tietokannan.
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että komission ehdotuksen mukaan kaikkien jäsenvaltioiden tulisi kansallisissa järjestelmissään ottaa käyttöön kansallinen kopio, joka sisältää SIS-tietokannan tiedot kokonaan tai osittain, sekä tälle varmuuskopio. Nykyisin kansallisen kopion käyttöönotto on vapaaehtoista. Suomella ja neljällä muulla jäsenvaltiolla ei ole sellaista käytössään, vaan ne tekevät kyselyt suoraan keskustietojärjestelmän tietokantaan. Selvityksen mukaan kansallisen tietokannan käyttöönotto komission esittämällä tavalla aiheuttaisi alustavan arvion mukaan Suomelle noin neljän miljoonan euron kertaluontoiset kustannukset. Vuodesta 2021 alkaen ylläpitomenot olisivat pysyviä ja vuositasolla 0,5 miljoonaa euroa. Tämän lisäksi arvioidaan syntyvän kustannuksia lisähenkilöstön tarpeesta. Valiokunta toteaa, että vaikka SIS-tietokannan kansallisen kopion osittainen rahoittaminen mahdollistettaisiin sisäisen turvallisuuden rahastosta, olisivat kyseiset rahat pois muista joka tapauksessa toimeenpantavista rajaturvallisuuden ja sisäisen turvallisuuden kehittämishankkeista. Selvityksen mukaan komission ehdotukset vaikuttaisivat myös kansalliseen viisumitietojärjestelmäympäristöön liityntöineen.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan eu-LISAn ylläpitämään keskusjärjestelmäratkaisuun perustuva käytäntö on Suomen kokemusten perusteella osoittautunut toimivaksi ratkaisuksi operatiivisessa toiminnassa. SIS-tietokannasta tehtävien kansallisten kopioiden määrän kasvattaminen voi aiheuttaa tietoturvariskejä ja vaarantaa tiedon ajantasaisuuden ja eheyden. Komission ehdottama ratkaisu eroaa myös muihin rajaturvallisuuden ja sisäisen turvallisuuden ylläpitoon kehitteillä oleviin järjestelmiin, kuten Euroopan unionin rajanylitystietojärjestelmä (Entry Exit System, EES) ja Euroopan matkustajatieto- ja lupajärjestelmä (ETIAS, European Travel Information and Authorisation System), valituista ratkaisuista. Näiden järjestelmien käyttö perustuu eu-LISAn ylläpitämään keskusjärjestelmäratkaisuun.
Valiokunta katsoo valtioneuvoston tavoin, että jäsenvaltioita, joilla kansallista kopiota ei EU:n aiemman linjauksen mukaisesti ole, ei tulisi velvoittaa pakollisen kansallisen kopion ja varmuuskopion käyttöönottoon. Sen sijaan SIS-keskusjärjestelmää ja sen varajärjestelmää tulisi kehittää niin, että niiden toimintavarmuus taataan parhaalla mahdollisella tavalla.
Saadun selvityksen perusteella kansalliset kopiot eivät välttämättä takaa teknistä toimintavarmuutta, yhdenmukaista tiedon käsittelyä ja tietoturvaa ilman jäsenvaltioiden huomattavia ja jatkuvia taloudellisia panostuksia. Valiokunta tähdentää myös sitä, että kansalliset kopiot saattavat aiheuttaa keskusjärjestelmään perustuvaan ratkaisuun verrattuna jäsenvaltioilta keskenään erilaisia vaatimuksia siitä, miten keskusjärjestelmän tulisi kommunikoida kansallisten järjestelmien kanssa. Rajapintaratkaisuihin on tarpeen kiinnittää huomiota jatkoneuvotteluissa.
Biometristen tunnisteiden käytön laajentaminen
Nykyisin SIS-järjestelmään voidaan tallentaa valokuvia sekä biometrisenä tunnisteena sormenjälkitiedot. Komissio ehdottaa, että järjestelmään voitaisiin tallettaa biometrisinä tunnisteina myös DNA-tunniste, kämmenenjälki ja kasvokuva.
Ehdotusten tavoitteena on tehostaa järjestelmän käyttöä rikostorjunnassa sekä vaarassa olevien kadonneiden henkilöiden suojaamisessa. DNA-tunniste voitaisiin tallettaa vain erittäin tarkkaan rajatuissa tilanteissa: kuulutettaessa kadonnut henkilö, joka on tarpeen sijoittaa turvasäilöön, sekä silloin, kun kuulutuksen kohde on kaappausuhan alla oleva lapsi. Lisäksi edellytyksenä on, ettei käytössä ole sopivaa valokuvaa, sormen- tai kämmenenjälkeä tai kasvokuvaa, josta henkilön voisi tunnistaa. Tietoihin olisi pääsy vain siihen oikeutetuilla käyttäjillä. DNA:n käyttäminen henkilön tunnistamiseksi edellä mainituissa tilanteissa turvaa kohteen oikeuksia ja voisi esimerkiksi estää lapsikaappauksia EU:n alueelta kolmansiin maihin.
Ehdotuksen mukaan SISiin voitaisiin syöttää tuntematonta henkilöä koskeva kuulutus tallentamalla kuulutukseen tunnisteeksi rikospaikalta taltioidut sormen- ja/tai kämmenenjäljet. Edellytyksenä on, ettei henkilöä ole pystytty tunnistamaan muiden käytössä olevien kansallisten ja kansainvälisten tietokantojen avulla. Lisäksi tulee olla vahva epäily siitä, että henkilö on tehnyt vakavan rikoksen (ml. terrorismi), ja henkilön tulee olla vakava uhka yleiselle turvallisuudelle. Rikospaikkajälkien syöttäminen SISiin tehostaa rikosten tutkintaa edistämällä epäillyn tunnistamista ja siten rikosvastuun tehokasta toteuttamista. Valiokunnan mielestä tulisi kuitenkin arvioida, onko välttämätöntä tässä yhteydessä edellyttää muiden seikkojen ohella, että henkilön arvioidaan muodostavan vakavan uhan yleiselle turvallisuudelle, vai olisiko vakava rikosepäily, esimerkiksi neuvoston puitepäätöksen 2002/584/YOS mukaiset rikokset, riittävä peruste.
Valiokunta pitää valtioneuvoston tavoin tärkeänä, että kasvokuvan käyttäminen henkilön identifioimiseen mahdollistetaan myös muilla kuin automaattisia rajatarkastuslaitteistoja sisältävillä rajanylityspaikoilla. Näin voitaisiin tehostaa SISin käyttöä sekä hyödynnettäisiin synergiamahdollisuuksia erityisesti Euroopan unionin rajanylitystietojärjestelmän (EES, Entry Exit System) ja SISin välillä.
Toukokuussa 2016 voimaan tulleiden EU:n tietosuoja-asetuksen ja tietosuojadirektiivin mukaan biometriset tiedot ovat arkaluonteisia henkilötietoja, joiden käsittelylle on asetettu erityiset edellytykset. Valiokunta tähdentää myös käyttötarkoitussidonnaisuuden periaatetta sekä sitä, että huolehditaan asianmukaisista suojatoimenpiteistä, kuten järjestelmään talletettavien henkilötietojen suojaamisesta väärinkäytön vaaroilta ja kaikenlaiselta tietojen laittomalta saannilta ja käytöltä. Järjestelmään pääsyyn oikeutetut viranomaiset on määriteltävä selkeästi, ja pääsyoikeus tulee olla vain tietoihin, joita viranomaiset tarvitsevat tehtävissään.