VALTIONEUVOSTON JATKOKIRJELMÄ
Ehdotus
Komission ehdotuksen pääasiallinen sisältö on kuvattu valtioneuvoston eduskunnalle toimittamassa kirjelmässä U 5/2017 vp. Ehdotuksen tavoitteena on luoda kehikko uusiutuvan energian edistämiseksi vuoteen 2030. Ehdotuksella pannaan toimeen Eurooppa-neuvoston lokakuussa 2014 sopima ilmasto- ja energiapuitteiden mukainen tavoite nostaa uusiutuvan energian osuus vähintään 27 %:iin energian loppukulutuksesta vuonna 2030. Jäsenvaltiot varmistavat yhteisesti, että uusiutuvista energialähteistä peräisin olevan energian osuus Euroopan unionin energian loppukulutuksesta on vähintään 27 % vuonna 2030. EU:n yhteinen tavoite on sitova. Direktiiviehdotuksessa ei aseteta jäsenvaltiokohtaisia uusiutuvan energian tavoitteita vuodelle 2030. Sen sijaan komissio ehdotti politiikkatoimia sen varmistamiseksi, että EU:n yhteinen tavoite saavutetaan kustannustehokkaasti sähköntuotannossa, lämmityksessä ja jäähdytyksessä sekä liikenteessä.
Keskeisiä neuvottelukysymyksiä
Trilogeissa keskeisiä poliittisia neuvottelukysymyksiä ovat:
— EU:n uusiutuvan energia tavoite vuodelle 2030
— Kaavan käyttö komission arvioidessa jäsenvaltioiden kansallisten energia- ja ilmastosuunnitelmissa (luonnosten) asetettujen uusiutuvan energian tavoitteiden riittävyyttä EU:n yhteisen tavoitteen saavuttamisen kannalta
— Omaan käyttöön uusiutuvaa energiaa/sähköä tuottavien kuluttajien kohtelu
— Uusiutuvan sähkön tukijärjestelmien avaaminen toisissa jäsenvaltioissa sijaitseville uusiutuvaa sähköä tuottaville laitoksille
— Uusiutuvalla energialla tuotetun lämmityksen ja jäähdytyksen lisäämistavoitteen taso
— Liikenteessä käytettävä uusiutuva energia, mm. miten velvoite voidaan toimeenpanna, tavoitteiden taso ja kertoimien käyttö
— Ensimmäisen sukupolven biopolttoaineiden kohtelu, mukaan lukien palmuöljy
Valtioneuvoston kanta
Tässä muistiossa täsmennetään ja täydennetään valtioneuvoston U-kirjelmässä (U 5/2017 vp) määriteltyjä kantoja vastaamaan direktiiviehdotuksesta käytävien neuvottelujen nykytilannetta.
Suomi pitää hyvänä, että uusiutuvan energian direktiivi uusitaan vuoden 2020 jälkeiselle ajalle. Se varmistaa osaltaan, että EU kokonaisuudessaan saavuttaa sitovan vähintään 27 prosentin uusiutuvan energian osuuden energian loppukulutuksesta vuonna 2030. Suomi pitää uusiutuvan osuuden lisäämistä EU:ssa tärkeänä ja on sitoutunut omalta osaltaan nostamaan uusiutuvan energian osuutta nykyisestä lähes 40 prosentin tasosta 50 prosenttiin vuoteen 2030 mennessä.
Trilogeissa merkittävin neuvottelukysymys on parlamentin esitys nostaa EU:n uusiutuvan energian tavoite vuoteen 2030 27 prosentista 35 prosenttiin. Neuvotteluissa on esillä myös eri tasot 27 ja 35 prosentin välillä, kuten 30 prosenttia tai hieman yli 30 prosenttia. Suomi voi hyväksyä osana kokonaisratkaisua EU:n uusiutuvan energian tavoitteen noston 30 prosenttiin vuonna 2030 edellyttäen, että Suomelle käytännössä kohdentuva tavoite vuodelle 2030 ei nouse yli 50 prosenttiin. Kysymys jäsenvaltioiden kansallisista uusiutuvan energian osuuksista tulee ajankohtaiseksi tilanteessa, jossa komissio arvioi, että EU:n yhteistä sitovaa uusiutuvan energian osuutta ei saavuteta jäsenvaltioiden hallintomalliasetuksen (U-kirje U8/2017 vp) mukaisten kansallisten energia- ja ilmastosuunnitelmien pohjalta.
Parlamentin esittämä kaava direktiivin liitteeksi Ia tarkoittaisi todennäköisesti Suomelle hieman yli 50 prosentin uusiutuvan energian tavoitetta vuodelle 2030, jos EU:n yhteinen tavoite nousisi 30 prosenttiin. Tämän vuoksi Suomi pitää tärkeänä, että kaavaan tehdään muutoksia tai vähintään voidaan ottaa huomioon hallintomalliasetuksen 5 artiklassa mainitut muut relevantit olosuhteet komission arvioidessa kunkin jäsenvaltion uusiutuvan energian osuuden riittävyyttä. Suomi katsoo, että ohjeellinen kaava tulisi sisällyttää ensisijaisesti hallintomalliasetukseen. Suomi voi kuitenkin osana kokonaisratkaisua hyväksyä kaavan sisällyttämisen RED II -direktiivin liitteeksi, jos direktiivistä ilmenee selkeästi sen ohjeellinen luonne. Kaava tulisi ottaa käyttöön ainoastaan tilanteessa, jossa hallintomalliasetuksessa tarkoitettujen kansallisten ilmasto- ja energiasuunnitelmaluonnosten mukaiset uusiutuvan energian tavoitteet eivät yhteisesti ole saavuttamassa EU:n uusiutuvan energian tavoitetta.
Suomi pitää tärkeänä, että jäsenvaltion ennen vuotta 2020 tehdyt toimet tulee ottaa huomioon uusiutuvan energian lisäämisessä. Tämän vuoksi Suomi katsoo, että jäsenvaltioiden uusiutuvan energian osuutta tarkastelevan kaavan tulisi olla sellainen, että mahdollisimman suuri painoarvo annetaan kaikille jäsenvaltioille kohdistuvalle yhtä suurelle uusiutuvan energian prosenttimääräiselle lisäykselle (ns. flat rate) vuoden 2020 tavoitteesta. Suomen tavoite vuodelle 2020 on 38 prosenttia, jolloin EU:n tavoitteen nosto 30 prosenttiin tarkoittaisi tämän komponentin osalta 48 prosenttia vuodelle 2030. Parlamentin esittämän jäsenvaltioiden uusiutuvan energian potentiaaliin perustuvan komponentin osalta on tärkeää, että potentiaaliin liittyvä data ja laskennan taustalla olevat komission oletukset julkaistaisiin. Potentiaalin määrittämiseen liittyy erittäin suuria epävarmuuksia. Epävarmuuksien takia myös tälle kaavan komponentille tulisi asettaa leikkuri sen maksimipainoarvolle. Sähkön siirtoyhteyksiin perustuva kaavan komponentti heijastelee uusiutuvilla energialähteillä tuotetun vaihtelevan sähkön vientimahdollisuuksia EU-maiden välillä. Suomi katsoo, että yhteydet kolmansiin maihin tulee jättää ulkopuolelle tätä komponentin arvoa määritettäessä.
Jos kaavan elementteihin ei saada Suomen toivomia muutoksia, Suomi tavoittelee toissijaisesti ratkaisua, joka muutoin varmistaa sen, että Suomelle käytännössä kohdentuva uusiutuvan energian tavoite energian loppukulutuksesta ei nouse yli 50 prosenttiin vuonna 2030. Kaavan tulisi siten olla indikatiivinen ja komission tulisi kaavan lisäksi ottaa huomioon myös muita tekijöitä arvioidessaan kunkin jäsenvaltion uusiutuvan energian osuuden riittävyyttä.
Suomi voi osana direktiivin kokonaisratkaisua hyväksyä myös EU:n hieman yli 30 prosentin uusiutuvan energian tavoitteen vuodelle 2030, jos kaavaan tai sen soveltamiseen tehdään sellaisia muutoksia, jotka varmistavat Suomelle käytännössä kohdentuvan uusiutuvan energian tavoitteen pysymisen enintään 50 prosentissa vuonna 2030. Suomi toteaa kuitenkin, että EU:n uusiutuvan energian tavoitteen nosto yli 30 prosenttiin lisää todennäköisyyttä siihen, että jäsenvaltioiden komissiolle toimittamissa kansallisissa energia- ja ilmastosuunnitelmissa ilmoitetut uusiutuvan energian osuudet eivät riitä EU:n uusiutuvan energian tavoitteen saavuttamiseen.
Suomen kansallisen tavoitteen saavuttamisen kannalta on tärkeää, että RED II:sta ei aiheudu merkittäviä rajoitteita bioenergian käytölle ja että liitteen IX A osan raaka-aineista valmisteluille kehittyneille biopolttoaineille asetetaan erillinen alatavoite uusien investointien kannustamiseksi. Neuvoston yleisnäkemys on tältä osin pääosin Suomen tavoitteiden mukainen ja Suomi on hyväksynyt neuvoston yleisnäkemyksen. Parlamentin kannassa ongelmallisia ovat erityisesti jätehierarkian soveltamistapa ja biomassan energiakäytön raaka-ainemarkkinoiden vääristämisen välttämistä koskevat kohdat sekä mahdollisuus poistaa kehittyneiden biopolttoaineiden raaka-aineiksi kelpaavia aineita liitteen IX A osasta ja tiukat rajoitteet ruuaksi ja rehuksi kelpaavista raaka-aineista valmistetuille biopolttoaineille. Mahdollisuus poistaa biopolttoaineiden raaka-aineita liitteestä IX luo epävarmuutta investointeihin, minkä vuoksi Suomi vastustaa sitä. Jätehierarkian soveltamista ja biomassan energiakäytön raaka-ainemarkkinoiden vääristämisen välttämistä koskevien parlamentin muutosehdotusten osalta Suomi voi hyväksyä ratkaisun, joka edellyttää jäsenvaltiota ottamaan ne huomioon politiikkatoimissaan ja joka mahdollistaa kansallisten olosuhteiden huomioon ottamisen niiden soveltamisessa. Liikenteessä käytettävän uusiutuvan energian osalta Suomi kannattaa neuvoston yleisnäkemystä kunnianhimoisempia tavoitteita ja erityisesti liitteen IX A osan kehittyneille biopolttoaineille alatavoitetta jo vuodesta 2021 tai vuodesta 2022 alkaen.
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Yleistä
Valiokunta uudistaa lausunnossaan MmVL 5/2017 vp — U 5/2017 vp asiassa esittämänsä.
Valtioneuvoston kannan mukaisesti valiokunta pitää uusiutuvan energian osuuden lisäämistä EU:ssa tärkeänä. Suomi on sitoutunut omalta osaltaan nostamaan uusiutuvan energian osuutta nykyisestä lähes 40 prosentin tasosta 50 prosenttiin vuoteen 2030 mennessä. Uusiutuvan energian käytön lisäämiseksi sen kilpailukykyä suhteessa fossiiliseen energialähteistä tuotettuun energiaan on parannettava. Valiokunta katsoo, että myös pienten sähköntuotantolaitosten haltijoiden tulee voida tuottaa sähköä omaan kulutukseensa ilman kohtuuttomia lainsäädännöstä aiheutuvia velvoitteita. On myös tärkeää, että pientuottajat voivat myydä sähkönsä markkinoille avointen sähkömarkkinoiden periaatteen mukaisesti ottaen huomioon myös kysynnän jousto.
Valiokunta toteaa, että kolmikantaneuvotteluissa uusiutuvan energian direktiiviä koskevista neuvottelukysymyksistä merkittävin on parlamentin esitys nostaa EU:n uusiutuvan energian tavoite 27 prosentista 35 prosenttiin vuoteen 2030 mennessä. Valiokunta yhtyy valtioneuvoston kantaan siinä, että 30 prosentin tai hieman yli 30 prosentin taso voidaan hyväksyä, jos Suomelle käytännössä kohdentuva tavoite vuodelle 2030 ei nouse yli 50 prosentin. Valiokunta katsoo kuitenkin, että tavoitteet eivät saa muodostua uhaksi Suomen kilpailukyvylle tai Suomen oikeudelle harjoittaa itsenäistä metsäpolitiikkaa. Valiokunta pitää lisäksi välttämättömänä, että myös jäsenvaltion ennen vuotta 2020 tehdyt toimenpiteet uusiutuvan energian edistämiseksi otetaan huomioon tavoitteita asetettaessa, ja katsoo, että jäsenvaltioiden uusiutuvan energian potentiaaliin liittyvä data ja laskennan taustalla olevat komission oletukset ja laskentakaaviot tulee julkistaa. Mikäli EU:n yhteinen uusiutuvan energian osuuden tavoite ei täyty, mahdolliset lisävaatimukset on ensisijaisesti kohdennettava jäsenmaille, jotka ovat alisuoriutujia uusiutuvan energian lisäämisessä. Lisäksi EU:n jäsenmaille, jotka eivät saavuta tavoitteita, tulee voida määrätä ennalta tiedossa olevia seuraamuksia.
Kestävyyskriteerit
Valiokunta toteaa, että sen toimialan kannalta direktiivin tärkeimmät kohdat ovat biomassan kestävyyskriteereitä koskevat artiklat. Voimassaolevan direktiivin kestävyyskriteerit koskevat vain nestemäisiä biopolttoaineita, mutta vuodesta 2021 alkaen kestävyyskriteerien soveltamisala laajenee myös kiinteisiin eli sähkön- ja lämmöntuotannossa käytettäviin biomassoihin. Kestävyyskriteerit sisältävät biomassojen tuottamista tai tuotantoalueita koskevia ja kasvihuonekaasujen päästösäästölle asetettuja vaatimuksia. Peltobiomassojen osalta erityisen tärkeää on, että molemmat tahot esittävät poistettavaksi turvemaapeltoja koskevassa kohdassa olleen tarpeettoman rajauksen, jonka mukaan turvemailla kasvatettu peltobiomassa luokiteltaisiin energiakäytössä aina kestämättömäksi. Sekä neuvosto että parlamentti ovat esittäneet lisättäväksi kyseiseen kohtaan jo nykyisessä uusiutuvan energian edistämistä koskevassa direktiivissä olevan muotoilun, jonka mukaan 1.1.2008 ja sitä ennen viljelykäytössä olleilla turvepelloilla tuotetut bioenergiatuotannon raaka-aineet ovat kestäviä.
Valiokunta pitää myös myönteisenä metsäpohjaiselle biomassalle luodun nk. riskipohjaisen tarkastelutavan (risk-based approach) säilymistä direktiivissä. Periaate, jonka mukaan jokaisen yksittäisen hakkuutähde- tai energiapuuerän osalta ei tarvitse erikseen todentaa kestävyyttä, on ollut yksi Suomen keskeinen ennakkovaikuttamistavoite jo direktiiviä laadittaessa. Komission pohjaesitykseen sisältyvä kestävän metsänhoidon riskipohjainen malli mahdollistaa metsänhoidon kestävyyden tarkastelun maatasolla tai korjuualuetasolla eikä siten lisää kohtuuttomasti hallinnollista taakkaa. Valiokunta korostaa Suomen jo monen sukupolven ajan jatkuneen pitkäjännitteisen ja kestävän metsäpolitiikan merkitystä metsien käytön ja myös uusiutuvan energian tuottamisen kannalta. Pitkäjännitteistä ja kestävää metsäpolitiikkaa tarvitaan myös monimuotoisuuden ja ilmastonäkökohtien huomioon ottamisessa. Uusien metsäteollisuuden investointien johdosta puun käyttö kasvaa merkittävästi lähivuosina. Samalla muodostuu uusia mahdollisuuksia lisätä sivuvirtojen, mm. kuoren ja hakkuutähteiden, käyttöä uusiutuvan energian tuotannossa.
Liikenteen biopolttoaineiden osalta valiokunta pitää hyvänä valtioneuvoston kantaa siitä, että ei tule hyväksyä parlamentin esitystä mahdollisuudesta poistaa liitteen IX A-osasta raaka-aineita kuten ei myöskään sitä, että asetettaisiin tarpeettoman tiukkoja rajoitteita ruuaksi ja rehuiksi kelpaaville raaka-aineille. Biopolttoaineiden tuotantoa koskevien investointien näkökulmasta on erittäin tärkeää, että esimerkiksi kehittyneiden biopolttoaineiden raaka-aineiksi luettavien raaka-aineiden lista on mahdollisimman pysyvä ja ennustettava. Valiokunta korostaa toimintaympäristön ennustettavuuden ja pitkäjännitteisyyden vaatimusta myös kiinteiden biomassojen energiakäytön kestävyysvaatimusten osalta.
Lopuksi
Valiokunta painottaa sitä, että Suomen kannalta on ratkaisevaa, millainen metsien vertailutaso (reference level) hyväksytään kaudelle 2021—2030 tämän vuoden aikana käytävissä toimeenpanoneuvotteluissa. Mikäli referenssitaso ei mahdollista hakkuumäärien nostamista merkittävästi ilman laskennallisten päästöjen syntymistä maankäyttösektorille, syntyy EU:n maankäyttösektoria koskevan LULUCF-regulaation (Inclusion of greenhouse gas emissions and removals from land use, land use change and forestry in the 2030 climate and energy framework) ja uusiutuvan energian direktiivin (RED II) välillä potentiaalinen ristiriita, joka koskettaa erityisesti metsäbiomassan energiakäyttöä. Siksi näihin poliittisiin prosesseihin on vaikutettava aktiivisesti ja varmistettava niiden tavoitteiden ja ohjausvaikutusten synkronointi.
Valiokunta korostaa tässäkin yhteydessä biokaasun merkitystä uusiutuvana energiana. Biokaasua hyödynnetään Suomessa tällä hetkellä lämmön ja sähkön tuotannossa sekä liikenteessä.
Valiokunta toteaa, että EU on pitkään tavoitellut parempaa sääntelyä ja byrokratian vähentämistä. Tätä tulee edistää myös nyt annettavilla säännöksillä. Lisäksi säännösten tulee edistää toimijoiden tarvitsemaa ennustettavuutta.