Taakanjaon lähtökohdat
Komission asetusehdotuksen sisältämien toimenpiteiden avulla on tarkoitus edetä kohti Pariisin ilmastosopimuksen pitkän aikavälin tavoitetta, jonka mukaan maapallon keskilämpötilan nousu tulisi rajoittaa alle 2 asteeseen esiteolliseen aikaan verrattuna ja jatkaa toimia nousun pitämiseksi alle 1,5 asteessa. Komission ehdotus sisältää jokaiselle jäsenvaltiolle määrällisen, prosentteina ilmaistun päästövähennysvelvoitteen päästökaupan ulkopuoliselle sektorille vuodelle 2030 vuoteen 2005 verrattuna. Komissio esittää Eurooppa-neuvoston päätelmien mukaisesti, että jäsenvaltioiden osuudet taakanjakosektorin päästövähennysvelvoitteista vaihtelisivat 0—40 prosentin välillä. Yksikään EU:n jäsenvaltio ei saisi kasvattaa päästöjään vuosina 2021—2030.
Komissio esittää, että jäsenvaltiokohtaiset päästövähennysvelvoitteet asetettaisiin lähtökohtaisesti asukaskohtaisen bruttokansantuotteen (BKT/asukas) eli maksukyvyn perusteella. Komission perustelujen mukaan niiden jäsenvaltioiden, joiden asukaskohtainen bruttokansantuoteluku on korkea, tulisi kantaa EU:n yhteisestä päästövähennysvelvoitteesta suurempi vastuu kuin niiden jäsenvaltioiden, joiden BKT/asukas on alhaisempi. Vuotuiset päästökiintiöt hiilidioksidiekvivalentteina kauden 2021—2030 kullekin vuodelle vahvistettaisiin ehdotetulla asetuksella sovittavien sääntöjen nojalla erillisellä täytäntöönpanosäädöksellä myöhemmin. Jäsenvaltioille asetettaisiin velvoite noudattaa sekä vuotuisia päästökiintiöitä että lineaarista päästövähennyspolkua.
Ehdotuksen keskeinen sisältö
Valiokunta toteaa, että komissio esittää Suomelle päästökaupan ulkopuoliselle sektorille päästövähennysvelvoitteeksi 39 prosenttia. Vain Luxemburgille ja Ruotsille ehdotetut velvoitteet ovat tätä tiukemmat (40 prosenttia) jäsenvaltioiden keskiarvon ollessa Eurooppa-neuvoston päätöksen mukaisesti 30 prosenttia. Jäsenvaltiokohtaisen vähennystavoitteen pohjana on väkilukuun suhteutettu bruttokansantuote, jota käyttäen saatuun lukuun on tehty ns. kustannustehokkuuskorjaus. Suomelle esitetty 39 prosentin päästövähennysvelvoite tarkoittaisi Suomen osalta noin 20 miljoonan hiilidioksidiekvivalenttitonnin sallittua päästömäärää vuonna 2030. Ehdotuksen mukaan jäsenvaltioille määriteltäisiin vuoden 2030 päästövähennysvelvoitteen lisäksi myös vuotuiset vähennysvelvoitteet kaudelle 2021—2030.
Valiokunta korostaa, että EU:n päästövähennystavoitteen toteuttamiseen ja laskentasääntöihin liittyy merkittäviä epävarmuustekijöitä. Valtioneuvoston kannasta käy ilmi, että komission käyttämissä vertailuskenaario-oletuksissa ja Suomen kansallisessa perusskenaariossa näyttäisi olevan tuntuvia eroja, vaikka molemmat laskelmat on uusittu tänä vuonna. Valiokunta yhtyen valtioneuvoston kantaan pitää välttämättömänä, että mikäli komission taakanjakoesityksen perustana olevissa oletuksissa ja laskelmissa on virheitä, niin ne oikaistaan välittömästi ehdotuksen jatkokäsittelyssä. Valiokunnan toimialaan liittyvien asioiden kannalta tärkeimpiä ovat taakanjakoon kuuluvan maatalouden päästövähennykset sekä LULUCF-sektorin rooli ja laskentasäännöt osana EU:n ilmastopolitiikan kokonaisuutta. Lisäksi keskeisiä ovat biomassan kestävyyteen ja kaksoislaskennan välttämiseen liittyvät kysymykset, joista EU on paraikaa valmistelemassa erillisiä esityksiä.
Valiokunta painottaa voimakkaasti myös sitä, että komission taakanjakoehdotuksen kanssa samaan aikaan annetussa LULUCF-asetusehdotuksessa sektorin toimista mahdollisesti syntyvät laskennalliset nieluhyödyt ja päästöt eivät ole tasapainossa ja voivat aiheuttaa Suomen kaltaiselle maalle laskennallisesti merkittävän päästön lisäten taakanjaon todellista päästövähennystavoitetta. Maankäyttösektori ja metsät ovat kokonaisuudessaan kuitenkin luonnontieteellinen hiilinielu. Valiokunta viittaa metsien hiilinielujen huomioon ottamisen ja laskentasääntöjen muutostarpeiden osalta LULUCF-asetusehdotusta koskevaan lausuntoonsa (MmVL 15/2016 vp) ja sen kannanottoihin.
Joustot
Komission ehdotukseen sisältyy myös esitys taakanjaon joustokeinoiksi ja niitä koskeviksi säännöiksi. Joustojen ensisijaisena tarkoituksena olisi auttaa jäsenvaltioita saavuttamaan tavoitteensa kustannustehokkaasti. Komissio ehdottaa jäsenvaltioille kaudelle 2021—2030 mahdollisuutta tasapainottaa peräkkäisten vuosien päästömäärien vaihteluita tallettamalla, siirtämällä sekä lainaamalla päästökiintiöitä jäsenvaltioiden välillä. Komission ehdotuksen mukaan vuosina 2021—2029 jäsenvaltio voisi lainata enintään viisi prosenttia seuraavan vuoden päästökiintiöstä. Jos jäsenvaltion tietyn vuoden kasvihuonekaasupäästöt olisivat sen kyseisen vuoden päästökiintiötä pienemmät, se voisi tallettaa seuraavia vuosia varten kyseisen yli jääneen osan vuotuisesta päästökiintiöstään.
Komissio esittää lisäksi uutta joustokeinoa, joka sallisi tietyille jäsenvaltioille kertaluontoisen päästöoikeuksien siirron päästökaupasta taakanjakosektorille (niin sanottu "one-off"-mekanismi). Tämä tarkoittaisi, että määrätyt jäsenvaltiot voisivat halutessaan siirtää enintään yhteensä 100 miljoonaa hiilidioksidiekvivalenttitonnia päästökauppasektorin päästöoikeuksista käytettäväksi taakanjakosektorin päästövähennysvelvoitteen kattamiseen kaudella 2021—2030. Komission ehdotuksen mukaan Suomi voisi siirtää määrän, joka olisi enintään 2 prosenttia vuoden 2005 taakanjakosektorin päästöistä, käytettäväksi taakanjakosektorin päästövähennysvelvoitteen kattamiseen.
Valiokunta pitää joustomekanismeja lähtökohdiltaan tarpeellisena osana taakanjakoa ja korostaa sitä, että joustoilla tulee pyrkiä aitoon kustannustehokkuuteen päästöjen vähentämisessä.
Ehdotuksen vaikutukset
Valiokunta toteaa, että päästökaupan ulkopuolisen sektorin päästövähennysvelvoite lisäisi ratkaisevasti Suomelle kohdistuvia taloudellisia rasitteita rajoittamalla metsätalouden harjoittamista. Suomelle esitetty päästövähennysvelvoite on suuri verrattuna jäsenvaltioille keskimäärin asetettuihin tavoitteisiin. Asiantuntijakuulemisessa on tullut esiin, että komission esittämät velvoitteet jakautuvat varsin epätasapainoisesti jäsenvaltioiden välillä, jos esitys toteutettaisiin nyt ehdotetulla tavalla. Valiokunta pitää välttämättömänä EU:n päästöjen vähentämistä tasapuolisesti eri jäsenvaltioissa.
Valiokunta toteaa, että maatalouden päästövähennysten aikaansaaminen on haastavaa moniin muihin sektoreihin verrattuna, koska päästöt muodostuvat hajallaan olevista biologisista lähteistä. Maatalouden päästövähennystavoitteet eivät saa johtaa kotimaisen maataloustuotannon vähenemiseen ja ruoan tuonnin lisääntymiseen. Tämä vähentäisi Suomen omavaraisuutta ja huoltovarmuutta ja ainoastaan siirtäisi maataloustuotannon päästöjä muille alueille. Valiokunta kiinnittää myös huomiota siihen, että maatalouden hiilensidontatoimet tulee ottaa huomioon aiempaa kattavammin. Valiokunta pitää tarpeellisena, että ilmastonmuutoksen hillitsemiseen liittyvät toimet suunnitellaan ja toteutetaan kokonaisvaltaisesti sekä johdonmukaisesti siten, että ne edistävät samanaikaisesti muita keskeisiä politiikkatavoitteita, kuten biotaloutta, bioenergiaa, puhtaita ratkaisuja ja ruoantuotantoa.
Valiokunta korostaa uudelleen, että komission käyttämät oletukset ja laskelmat vaativat huolellista jatkotarkastelua. Komission soveltama jäsenvaltioiden kustannustehokkuutta koskeva ryhmittely ei perustu valiokunnan saaman selvityksen mukaan mihinkään yksiselitteiseen metodiikkaan ja on siksi vaikeasti arvioitavissa. Selvityksen mukaan kaikki ehdotuksen perusteet eivät ole myöskään vielä selvillä tässä vaiheessa. Valiokunta pitää tämän vuoksi täysin välttämättömänä, että se voi tarkemmin arvioida asian jatkokäsittelyssä päästövähennystavoitteen määrittelyn taustalla olevia oletuksia, ehdotuksessa esiteltyjen joustokeinojen vaikutuksia, mittaluokkaa ja käyttömahdollisuuksia sekä päästökaupan ulkopuolisen sektorin ja maankäyttösektorin välisiä yhteyksiä selkeän kokonaiskuvan muodostamiseksi. Mahdolliset virheellisyydet on oikaistava välittömästi asian jatkokäsittelyssä.
Jatkoneuvottelujen tavoitteet
Valtioneuvosto on kiinnittänyt huomiota Suomelle asetetun tavoitteen perustana oleviin laskelmiin ja ilmaissut epäilyksensä lähtöoletusten ja laskelmien paikkansapitävyydestä. Valiokunta yhtyy valtioneuvoston kantaan ja korostaa voimakkaasti sitä, että esitykseen sisältyvät mahdolliset virheet tulee nopeasti saada oikaistua ehdotuksen jatkokäsittelyssä.
Valiokunta huomauttaa myös, ettei komission soveltama jäsenvaltioiden kustannustehokkuutta koskeva ryhmittely ole onnistunut lähestymistapa, vaan tekninen edelläkävijyys ja toimenpiteiden etupainotteisuus hiilineutraalisuuteen pyrittäessä on huomioitava kattavammin EU-velvoitteita ja kannustinjärjestelmiä säädettäessä. Taakanjaon tavoitteena tulee olla lopputulos, joka kannustaa metsien kasvusta ja hiilinieluista huolehtimiseen ja puun kestävän käytön lisäämiseen.
Valiokunta pitää myös täysin välttämättömänä selvittää asian jatkokäsittelyssä erityisesti ehdotuksen sisältämien uusien joustokeinojen vaikutuksia ja käyttömahdollisuuksia. Näitä keinoja ovat komission ehdotuksen mukaan päästökaupan päästöyksiköiden kertaluonteinen siirtomahdollisuus taakanjakosektorille sekä LULUCF-sektoria koskeva jousto. Valiokunta pitää myös tärkeänä lähtökohtana sitä, että uudet joustot muotoutuvat selkeiksi ja käyttökelpoisiksi päästövähennysvelvoitteen täyttämisen välineiksi. Alustavan arvion mukaan erityisesti päästöyksiköiden kertaluonteinen siirtomahdollisuus taakanjakosektorille lieventää taakanjakosektorille kohdistuvaa kustannusrasitetta. Valiokunta korostaa, että asian jatkokäsittelyssä Suomen tavoitteen on oltava erityisesti se, että taakanjakosektorin tosiasiallinen päästövähennysvelvoite asettuu nimellistä päästövähennysvelvoitetta alemmalle tasolle.
Valiokunta pitää täysin välttämättömänä, että päästökaupan ulkopuolista sektoria sekä maankäyttösektoria koskevia lainsäädäntöehdotuksia käsitellään EU:ssa samanaikaisesti ja yhtenä kokonaisuutena, koska ehdotusten välillä on lukuisia suoria ja epäsuoria yhteyksiä toisiinsa. Valiokunta korostaa välttämätöntä tarvetta kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseen. Muutosten läpiviemiseksi velvoitteiden perusteiden tulee kuitenkin olla tavoitteiden kannalta tarkoituksenmukaisia ja läpinäkyviä siten, että ne kustannustehokkaasti kannustavat jäsenvaltioita päästövähennyksiin ja vähähiilisiin ratkaisuihin. Valiokunta pitää myös tärkeänä, että velvoitteiden seurannan järjestämistä ja raportointia tarkastellaan huolellisesti ehdotuksen jatkokäsittelyssä.
Valiokunta painottaa lopuksi sitä, että maailmanlaajuisen ilmastosopimuksen tavoitteet on laajasti hyväksytty ja ne on välttämätöntä toteuttaa kunnianhimoisesti, mutta EU:n sisäiseen vähennysvelvoitteiden kohdentamiseen jäsenvaltioiden kesken sisältyy epätasapainoa jäsenvaltioiden välillä. EU:n sisäistä taakanjakoa vinouttaa erityisesti eräiden maiden osalle kohdistettu erittäin vaatimaton vähennystavoite, jota komissio ei ole riittävästi perustellut. Valiokunta pitää kuitenkin erittäin tärkeänä, että EU kokonaisuudessaan pitää kiinni sovituista päästövähennystavoitteista ja pyrkii kohti vähähiilistä yhteiskuntaa.